專題

法治視閾下的財政事權動態(tài)調整機制研究[1]

歐陽天健[2]

目次

一、邏輯起點：事權動態(tài)調整背后的制度意蘊

二、現實考察：財政事權動態(tài)調整的現實運行模式與缺憾

三、路徑規(guī)劃：法治視野下的具體制度建設

四、結語

為鞏固前期改革成果，進一步推動改革進程，2016年國務院頒布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為進一步廓清事權與支出責任指明了路徑，并對未來發(fā)展提出三項重點要求，其中一點就是建立“財政事權劃分動態(tài)調整機制”。[3]長期以來，財稅法學界對事權與支出責任問題關注有加，學術研究的導向始終是追求一張清晰、明確的事權劃分清單，但忽視了在穩(wěn)定的事權劃分模式背后還應當建立起一套完善的動態(tài)調整機制。正所謂“寓靜于動”，制度化的動態(tài)調節(jié)機制與事權劃分明晰化的追求并不矛盾，反而是促進事權科學劃分的助推器。有鑒于此，筆者將以事權劃分的動態(tài)調整機制為研究對象，立足法治場域，分析這一機制誕生的邏輯起點、現實圖景、操作路徑以及各類配套措施的建立與完善。

一、邏輯起點：事權動態(tài)調整背后的制度意蘊

（一）從穩(wěn)定統(tǒng)治到公共服務的歷史演進

德國經濟學家瓦格納曾指出：“財政是與歷史發(fā)展的階段相適應的。”[4]從歷史層面來看，財政事權的調整是常態(tài)，固化是非常態(tài)，且固化的事權往往成為政治生態(tài)崩潰的先兆。從歷史的鏡頭中我們看到，中國是一個幅員遼闊、人口眾多、行政層級繁復的大國，正如明末清初的思想家顧炎武在《天下郡國利病書》中所說，“寓封建之意于郡縣之中，而天下治矣。封建之失，其專在下，郡縣之失，其專在上。”此處的“上”指的就是中央集權，“下”指的是向地方分權，如何處理好“上”與“下”間的矛盾成為歷朝歷代孜孜探尋的問題。無論是秦的郡縣制還是元的行省制，無論是唐朝劉晏改革中的中央統(tǒng)管漕運，還是明代“倉鈔換鹽引”的改革，均可被視為為適應當時的生產力水平而對既有事權劃分的重新調整。新中國成立后，政府間關系長期以來也是我國各項改革的重點之一，尤其是1994年分稅制改革之后，伴隨社會經濟不斷演進，財政事權始終處于調整狀態(tài)，這從中央的事權與支出責任劃分總體思路變化也可見一斑。[5]

如果說封建王朝中央政府對事權的動態(tài)調整主要出于穩(wěn)定統(tǒng)治目的考量，當代社會事權的動態(tài)調整則在很大程度上是出于優(yōu)化公共服務提供能效的目的。提供公共服務是當代政府最為重要的職能，影響政府公共服務水平主要有四個因素：第一，國家的經濟發(fā)展水平；第二，政府的財政能力；第三，政府對公共服務支出的相對偏好；第四，政府提供公共服務和公共品的效率。[6]這四項因素不斷變動，尤其是經濟發(fā)展水平與政府財政能力兩項，更容易受到各種主客觀因素的影響。上至國家經濟政策調整，如分稅制改革、“營改增”，下到地方政府臨時性財政危機或支出責任臨時增加，均會引起政府間的事權分配方式與財政資金模式、社會經濟狀況的脫節(jié)。因此，政府為提供更好的公共服務，應當及時對既有事權劃分模式進行動態(tài)調整。例如，由于地方政府財政能力受一系列改革政策影響有所削弱，故區(qū)域性重大基礎設施建設、農村廁所改造等本應由地方政府承擔的事權暫由中央政府承擔或與地方政府共同承擔。從理論層面來看，這種承擔方式并不是有效率的，卻也是地方政府財力吃緊背景下的必要之舉，若恪守既有劃分方式不變，則將侵蝕民眾享受公共產品的權利。在財稅體制改革的背景下，中央與地方政府的財政能力都在積極調整優(yōu)化中，事權動態(tài)調整機制的建立能確保事權與財力及時調配，為民眾提供更高效的公共服務。事權的動態(tài)調整既能滿足民眾對公共服務的需求，也能在最大程度上理順政府間事權配置的矛盾，是政府提供公共服務的制度保障。

（二）事權動態(tài)調整是經濟新常態(tài)背景下國家治理現代化的必然要求

改革開放在歷經了近四十年的激蕩歷程之后逐步進入經濟發(fā)展的新常態(tài)。經濟新常態(tài)包含著經濟增長速度轉換、產業(yè)結構調整、經濟增長動力變化、資源配置方式轉換、經濟福祉包容共享等全方位轉型升級在內的豐富內涵和特征，“經濟穩(wěn)定發(fā)展過程中的結構調整優(yōu)化”是其核心內容。[7]在粗放式經濟發(fā)展模式下，環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距擴大等各類問題均暴露出來，成為下一階段經濟發(fā)展的阻礙。因此，黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力的現代化，其本質就是要轉變經濟發(fā)展方式，在掃清改革遺留問題的基礎上，以更加科學合理的方式進行下一輪經濟建設。

在此改革過程中，政府作為市場秩序的維護者、協(xié)調者、改革的主要執(zhí)行者，其內部事權劃分體系就至關重要。馬克思認為，經濟法律無論是一個整體或僅指某一具體經濟法規(guī)，都是國家借以實現既定經濟政策的法律手段，或者說經濟政策的法律化。[8]姑且不論這句話的背后是否帶有法律工具主義的色彩，其反映的在經濟治理過程中政府與法律的關系在當下看來依然有著深刻的含義。現在我們時常強調“資源合理配置”問題，資源不單指市場資源，同時也應包括行政資源，即行政資源如何在不同層級、不同條塊的政府間進行合理配置。理想圖景下，各級政府事權與財力應處于一個動態(tài)平衡的環(huán)境中。一旦與事權銜接的支出責任超越財力，則各級政府尤其是地方政府在“政績本位”的思維下必將罔顧中央層面改革意圖，導致經濟扭曲，進而導致大范圍的權利義務格局混亂。[9]典型的例子是中央政府在抑制房地產價格、調節(jié)全國土地市場的過程中，遭到了地方政府或明或暗的抵制。據統(tǒng)計，按照2000年第二輪土地利用總體規(guī)劃的要求，建設用地總量規(guī)劃2010年為0.37億hm2，但2002年全國建設用地總量就已到0.39億hm2，提前8年突破規(guī)劃。據2008年相關統(tǒng)計，有15％—20％的用地是違規(guī)用地或違規(guī)批地，大量土地建設項目是以“違反土地規(guī)劃”形式進行的。[10]有數據估計，中國目前80％的違法用地屬于政府行為。[11]這些違法行為的根源在于事權分配模式的固化，即年深日久的事權下沉導致地方政府背負沉重包袱，不得不通過土地財政或違規(guī)發(fā)債等方式填補財力缺口。

二、現實考察：財政事權動態(tài)調整的現實運行模式與缺憾

（一）現實吁求：基于《指導意見》的文本考察

財政事權在宏觀或微觀領域中都處于不斷的變化中，絕對固定的事權劃分體系僅存在于理論的烏托邦中。因此，《指導意見》提出要建立規(guī)范的動態(tài)調整機制，并將之法治化。結合《指導意見》的表述與長期以來事權劃分的運行實踐，動態(tài)調整主要針對三類事權變化的情形。

第一，現行事權劃分體系中不合理的事權劃分模式在未來還要不斷調整，筆者將此種事權稱為“優(yōu)化事權”。我國現階段在事權配置上面臨的困境是，在中央政府對地方政府的雙重、垂直領導關系下，各級政府間事權界定得不嚴格，中央和地方政府間存在許多事權交叉、缺位甚至越位的現象。[12]從1994年分稅制改革開始，中央就對這一問題給予了高度重視。正如洛克所說：“塵世的事物總是不斷地發(fā)生變遷，不存在長期處在同一狀態(tài)中的事物，因此人民、財富、貿易、權利等狀況隨時都可能發(fā)生變遷……只有順應了這種變遷的人，才是政府真正的朋友和建立者，也一定能得到社會的同意和贊許。”[13]目前，改革已進入深水區(qū)，高等教育、醫(yī)療、跨區(qū)域公共服務等問題還在改革的時間表上，有待下一步改革予以解決。因此在《指導意見》中，中央對事權劃分改革的定位仍然是“積極推進”。既然改革仍未完成，可以預見在未來較長的時間內現行事權劃分體系仍會依照改革方針有序推進。依據黨的十八屆四中全會提出的“重大改革與法有據”的要求，建立法治化的事權動態(tài)調整機制既能確保推進改革順利進行，也能框定改革軌道，確保改革在法律框架下運行，防止其陷入“創(chuàng)新性違法”[14]的困境。

第二，在應對突發(fā)事件和部分重大事件時，對事權所做的臨時調整，筆者將之稱為臨時調整事權。當發(fā)生突發(fā)事件如自然災害、重大外交軍事事件時，政府間的事權將根據實際需要或應急預案重新進行配置。例如，國防外交為中央事權，但G20峰會、亞太經合組織會議在中國召開，各級地方政府同樣也承擔了大量工作并為此“埋單”，這就是典型的臨時調整事項。又如，爆發(fā)大規(guī)模自然災害時，受災地區(qū)地方政府的行政能力受損，水、電、通信等原本應由地方政府提供公共服務的事權暫由中央政府提供。在此情況下，上級政府尤其是中央政府臨時上收部分事權，也有助于相互協(xié)調統(tǒng)一指揮，防止原本就較為薄弱的應急資源因行政層級的劃分和部門利益的阻隔而再遭稀釋。現代社會是風險社會，突發(fā)性、偶然性事件不斷增多，這些都是引起政府事權臨時調整的因素。

第三，新增事權及尚未明確的事權。這實際上是政府事權的橫向配置問題，即政府與市場的邊界問題。政府職能從無所不包的“慈父”到“守夜人”再到現在的公共服務提供者，政府與市場的邊界始終變化。現今社會，謙抑原則成為財政職能發(fā)揮的基本原則，這就要求政府事權不宜無限擴張。[15]但政府的簡政放權絕不是一個單向過程，在政府下放事權給市場的同時，也承擔著一些新增事權的管理或服務職能。這些職能往往伴隨著社會的發(fā)展、國家宏觀政策的調整以及社會現實問題的爆發(fā)而產生，如淘汰落后產能、食品藥品安全等。當新問題產生時，其對應的事權歸屬應及時確定，否則會產生政府間推諉扯皮的“怠政”現象。

目前有大量的事權尚未明確，尤其是省級以下各級地方政府間的事權劃分始終未能完善。以教育領域的諸項財政事權為例，省、市、縣三級共同事權25項，占45％；省與市共同事權10項，占18％；市與縣共同事權18項，占32％；省級和市級單獨承擔的分別為1項和2項。[16]可見共享事權在省級以下事權劃分譜系中占絕大部分。固然“中央決策、地方執(zhí)行”是我國事權劃分的總特征，“責任共擔”有其存在的合理性和條件性。[17]但過多的共享事權勢必會造成“三個和尚沒水吃”的尷尬局面，在某種程度上，這些事權均處于一種“尚待明確”的狀態(tài)。因此，《指導意見》提出要“減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權”，這亦是財政事權動態(tài)調整機制建立的現實基礎之一。

（二）實踐缺憾：基于現行事權調整機制的實踐分析

從1993年《國務院關于實施分稅制財政管理體制的決定》提出“事權與財權相結合”的要求后，我國各級政府的事權始終處于“動態(tài)調整”過程中。但這種動態(tài)調整與《指導意見》所提出的有序、法治的要求還有相當程度的差距。具體來說，現行調整機制的不足主要表現在以下三個部分：

1.以上級政府意志為主導，下級政府參與度差

現行財政事權調節(jié)過程中，中央政府與省級政府居于絕對的領導地位，基層政府的參與度低，甚至根本沒有參與到事權調整的決策過程中。其中，省級政府的作用最為關鍵，作為承上啟下的一級行政區(qū)劃，省級人民政府目前在事權調整的實踐中扮演著多重角色。第一，省級政府是省級以下事權調整規(guī)范的制定者。由于中央政府對不同區(qū)域各地方政府履行事權的能力了解不足，因而省級政府成為省級以下各級政府事權劃分的實際決策者。例如，近年來轟轟烈烈的簡政放權過程中，國務院對確需保留的行政審批事項做出了規(guī)定，但其中諸多行政審批事項的實施機關并不明確，有49項僅用“縣級以上……機關”“各級……機關”來指代。[18]在國務院對行政審批事項進行明確之后，各省級政府也紛紛以《行政審批事項調整目錄》的形式對國務院未明確的49項行政審批事項的具體審批單位作出規(guī)定，實際上起到了規(guī)則制定者的作用。第二，省級政府是省級以下政府在事權劃分中的利益代表者。由于市、縣兩級政府的數量多、意見不一致，中央政府如果與省級以下政府乃至非政府主體進行溝通，將會產生巨大的成本，因此省級政府充當了中介代理，成為省以下政府的利益代言人與中央進行博弈協(xié)商。第三，省級政府是省級以下事權劃分爭議的仲裁者。省級以下政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府的事權始終處于動態(tài)調整的過程中。鑒于法律的滯后性，必然產生諸多因事權劃分而引起的爭議，若不涉及省級政府層面，在實踐中一般均由省級人民政府裁定。《指導意見》也明確了“屬省以下的財政事權劃分爭議，由省級政府裁定”。

通過這三重角色看出，無論是中央規(guī)范的事權還是省級及以下政府規(guī)范的事權，省級政府均有絕對制定權。在中國的政治譜系中，“省作為地方政府的最高機構得到了制度化，不過省政府在整個政治制度中扮演的角色并不是制度化的”[19]。隨著地方政府事權、財權的逐步擴大與發(fā)展，各級地方政府也逐漸成為獨立的利益主體。現實中，省級政府與下級政府發(fā)生利益沖突時，在現有事權配置格局下，省級政府這一“理性人”往往通過損抑下級政府利益的方式實現自身利益。

2.調節(jié)規(guī)則混亂，缺乏法治化約束

現行的財政事權調整規(guī)則缺乏體系性、法治化的制度設計。從黨的十八屆三中全會到《指導意見》的頒布，中央對財政事權的優(yōu)化作出了較為清晰的路徑規(guī)劃，但依然缺乏法治保障。這一領域的立法現狀與立法進度尚不盡如人意。按照目前的立法安排，預計將于2019—2020年改革基本完成時，再適時制定相關法律、行政法規(guī)。這種事后立法的思維與黨的十八屆四中全會上提出的“重大改革與法有據”似有抵牾。對于臨時調整事權，目前缺乏統(tǒng)一的調整規(guī)則。尤其是面對重大自然災害，應急預案多以“分災種、分部門”的模式制定，部門利益隔絕現象嚴重，氣象、水利、地震、國土資源、林業(yè)、農業(yè)等部門均有自己的臨時調整機制，有待整合。[20]同時，民政、消防、公安、軍隊、衛(wèi)生和專業(yè)救援隊伍分屬不同部門，在災難面前難有統(tǒng)一協(xié)調的應急機制。對于新增事權而言，我國目前采取“一事一議”的辦法，劃分標準因項目而異，標準零碎。一事一議并非不可，但前提是要有較為固定的議事規(guī)則和劃分標準，否則每次新增事權的調整都將成為上下級政府間博弈，內耗嚴重。以新型城鎮(zhèn)化為例，新增事權主要表現在教育事權、就業(yè)事權、醫(yī)保事權、住房事權、養(yǎng)老事權這五個方面，這五個事權無一例外地均由基層政府承擔。例如，教育事權在原有制度下，中央所采取“低重心”原則，要求實行“地方負責，分級管理”的模式。這種“以縣為主”的事權劃分顯然無法應對新型城鎮(zhèn)化過程中對城市教育資源快速上漲的需求。且伴隨著城市人口的逐漸增加，及其對公共服務質量要求的不斷提升，基層政府所需承擔的事權范圍不斷擴大。此外，從權利保障的角度來看，在城鎮(zhèn)化急速擴張的時代，基層政府綜合能力有限，難以對公共服務提供可持續(xù)的高質量保障，中央政府和高層級地方政府的介入可彌補相關權利實現的不公平，[21]權利保障為新增事權在中央和地方政府間的劃分提供了合理性依據。

缺乏規(guī)則約束且主要由高層級政府主導，容易造成“事權層層下放，財權層層上收”的局面。[22]由于地方政府尤其是基層政府的博弈能力差，缺乏規(guī)范的調整標準，就使得中央政府與省級政府的意志替代基層政府意志，基層政府的利益訴求無法得到合理表達。[23]因此，建立規(guī)范化、法治化的事權動態(tài)調節(jié)機制也是破解時下事權錯配的重要途徑。

3.財力匹配力度不足，地方政府捉襟見肘

財力、支出責任、事權是三個不同的概念。支出責任往往與事權相伴相生，當缺乏相應的財力予以保障時，支出責任就成為事權配置給各級政府帶來的巨大包袱。我國1994年分稅制改革僅規(guī)范了中央和省級政府的事權與財權劃分，省以下財政體制是要求各省、自治區(qū)、直轄市按《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》制定對所屬市、縣的財政管理體制，這便賦予了省級政府對省以下財政體制的制定權。[24]我國現今基層政府的博弈能力明顯弱于中央政府與省級政府，導致基層政府事實上承擔著絕大部分新增事權及其支出責任，但在事權調整過程中相應的財權沒有匹配，加大了基層政府的財政負擔。其實，調整過程中財力匹配不足是我國目前“財責錯配”現象的一個縮影，據統(tǒng)計，我國中央財政本級支出占全國財政總支出的15％，而地方政府實際支出占全國財政總支出的85％，[25]或許通過動態(tài)調整機制之下的財力匹配能夠成為宏觀層面上事權與支出責任相匹配的改革契機。《指導意見》將事權二字之前增加“財政”這一定語，意味著此處所稱的事權是與財政資金配置有關的事權，[26]而非立法、司法等非財政事權。這就要求財政事權配置必須輔之以相應的財權，否則事權劃分將成為一紙空文。

三、路徑規(guī)劃：法治視野下的具體制度建設

本部分對法治化的背景下建立財政事權的動態(tài)調整機制作出設計：

（一）完善法律授權

改革必須在法律框定的范圍內進行，事權與支出責任的改革本身即需要在法律層面上予以體現，財政事權的動態(tài)調整本質是事權在不同層級的再劃分，也需要法律層面予以規(guī)定。事權動態(tài)調整機制的法律規(guī)定需從如下三個層面展開：

第一，在憲法層面應有所體現。目前，我國《憲法》在央地事權劃分上僅有第3條第4款做了原則性規(guī)定，[27]對實際操作及下位法立法的指導價值都比較差。有鑒于此，《憲法》應當對央地事權劃分的基本原則做出規(guī)定，對中央事權、地方事權以及共享事權的劃分標準作出界定，并對事權的動態(tài)調整機制在憲法層面予以規(guī)定。從世界范圍來看，大部分國家的憲法都對事權劃分的基本原則作了規(guī)定，有些國家如緬甸、印度還以附則的形式對此進行擴展，并明確事權調整的模式。僅有部分宗教國家、二元君主制國家及中國等國家的憲法在這一問題上付諸闕如。

第二，在未來制定“財政法”或“財政收支劃分法”中，在事權劃分的具體標準之下制定事權動態(tài)調整的標準。亦可在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定事權劃分標準，并在財政法律體系中對配套的財政問題作出規(guī)定。當然，從制度的完整性角度而言，筆者更傾向于在財政法中統(tǒng)一規(guī)定。在法律規(guī)定中應明確三類事權調整的標準、程序、監(jiān)督、爭議解決，同時還應當對臨時調整事權的法律授權問題做出明確規(guī)定。立法應確保事權的動態(tài)調整在法律框架下運行，防止公權力恣意妄為，避免事權動態(tài)調整滋生尋租空間。當然，法律規(guī)定也不可過于嚴苛、死板，否則將與“動態(tài)”之本質要求相悖。在規(guī)定具體規(guī)則的同時，應授權行政機關根據需要進行事權的動態(tài)調整工作，若事事均通過修法來解決，則法律的穩(wěn)定性將遭破壞。以我國臺灣地區(qū)為例，1951年頒布的“財政收支劃分法”至今共修訂過十次，立法成本過高，[28]畢竟立法資源也是有限的。

第三，當行政機關得到法律授權行使事權動態(tài)調整權時，其調整載體應當為規(guī)范性法律文件，不能僅通過內部“紅頭文件”如“函”“便函”“批復”等非規(guī)范性法律文件進行調整，應當真正落實財政法定。

（二）明確調整模式

1.調整主體：以立法機關為原則，行政機關為例外

從某種意義上來說，動態(tài)調整權本身也是一種非財政事權，這一權利同樣是一個不可忽視的重要問題。如何配置動態(tài)調整權，筆者認為應當處理好人大與政府之間的關系。政府由人大產生、對人大負責，人大制定《憲法》及《政府組織法》等法律對包括事權劃分在內的政府各項職能做出規(guī)定，要對法定的事權做出調整，自應經立法機關同意。這種“議會至上”的政治架構已被包括我國在內的所有現代國家所接納。[29]從這一意義上來說，事權動態(tài)調整權應當歸屬人大，甚至是全國人大。但將這一權利全部賦予人大亦有不便之處。人大的決策程序過于緩慢，每年人大的會期僅為兩周，人大常委會也是定期召開，其議事容量與反應速度均較為有限，尤其是面對突發(fā)情況需對事權進行調整時，人大無法及時做出反應。且在我國現行政治譜系中，各級人大不參與具體行政事務的制定與執(zhí)行，對本地區(qū)居民之于公共服務的偏好不甚了然。從行政效率原則的角度來看，完全將事權調整的權利保留給代議機關不現實。因此，在事權調整的問題上，人大的職能主要有二：首先是立法職能，在未來制定“財政法”或“財政收支劃分法”的過程中，全國人大應當針對三種不同的事權調整模式規(guī)定調整規(guī)則，并授權特定層級的政府實施調整權；其次是監(jiān)督職能，調整事項應及時報請人大批準。在立法完備的前提下，對于臨時調整事項，為追求效率可報同級人大批準，對于新增事項和優(yōu)化事項應當報全國人大批準，在全國人大批準后應及時對相關法律做出調整，防止改革與立法之間的抵牾。其實，事權調整需國家代議機關參與也是世界通例，如日本《地方分權推進法》第8條第1款即規(guī)定“政府于地方分權推進計劃作成時，應向國會報告并公布其要旨。”又如，德國《基本法》亦規(guī)定聯邦與各邦在超越法定職權范圍實行調整事權時需經聯邦參議院同意。[30]這也是落實回歸我國立法機關法律監(jiān)督職能的題中應有之義。

2.調整標準：以法律標準為核心，兼采經濟標準

在事權劃分標準上，學界向來有經濟標準與法律標準二元劃分之說。經濟標準與法律標準雖存在一定差異，但二者實質上是相通的。一般來說，經濟標準包括三項具體內容：外部性、信息復雜性和激勵相容。但這種標準是以“理性人假設”為前提，過于理想化。在實踐中“有時決定事權劃分的并非純粹理性，而是路徑依賴、政治現實、利益博弈，甚至是制度設計者相對偶然的偏好等因素”，[31]這就需要通過法律標準的制定對其予以修正和完善。具體來說，法定的動態(tài)調整原則應體現在以下幾個方面：第一，受益原則。除臨時調整事權在個別情況可突破這一原則外，對于優(yōu)化事權和新增事權均應以受益原則為基本原則。這既是基本財政原理所要求的，也是《指導意見》中所提出的基本原則之一。為提供高質量的公共服務，公共服務的提供者應當與該公共服務的受益范圍、覆蓋范圍相銜接，糾正長期以來形成的事權劃分錯位現象。這是事權劃分與調整的基本原則，只有通過法律文本對這一原則予以固化，才能夠防止事權安排的隨意性、偶然性，降低各級政府間的博弈機會與談判成本，增強制度的可預期性和穩(wěn)定性。[32]第二，行政效率原則。為民眾能夠享受到更好的公共服務或為調動地方政府的積極性，對一些事權可突破受益原則進行調整，這也體現“動態(tài)”二字的立法意蘊。例如，在上海的事權劃分改革中，對于因病支出型貧困家庭的補助本屬區(qū)縣事權，從受益范圍和財政支出壓力來看，各區(qū)縣承擔這一事權并無障礙，但是為調動區(qū)縣政府的積極性，上海市政府主動將這一事權設為共享事權，由市級財政承擔部分支出責任。第三，權、責、利相統(tǒng)一原則。為防止事權調整中的不均衡錯配現象發(fā)生，應當做到權、責、利相統(tǒng)一，確保事權與支出責任與財力相協(xié)調。防止中央請客、地方埋單，或者財權與事權錯配的現象發(fā)生。

3.調整程序：充分保障基層政府的決策參與權

在事權動態(tài)調整過程中，除面臨突發(fā)狀況需臨時調整的事權無法及時與下級政府協(xié)商外，其余應與下級政府協(xié)商，充分尊重其意見。民主集中是我國基本的政治原則，上級政府的行政決定自不可少，但從調動下級政府積極性、保障事權合理配置、提升行政效率等方面考量，應當將下級政府的意見充分納入到決策程序中來。正如日本《地方自治法》規(guī)范對不同層級政府間事權調整時所指出的，“國家行政機關以及都道府縣的籍貫及普通地方公共團體必須誠實地進行協(xié)商，并為保證該協(xié)議在一定期間內能夠順利進行而必須做出的努力。”[33]目前我國上級政府對下級政府的事權調整往往是單向的，造成“財權層層上收，事權層層下降”的局面。毛澤東在《論十大關系》中說道，“我們要提倡同地方商量辦事的作風。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關的事項，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”[34]這就要求充分聽取基層政府的意見，考慮到其實際事權承載能力。目前，我國在橫向政府間公共服務的提供上已有較為成熟的協(xié)商機制，發(fā)展出了“中央誘導型、地方自發(fā)型、民間促進型”[35]相結合的多種方式，可將之借鑒至縱向事權劃分領域。為確保協(xié)商的順利進行，還應當設立協(xié)調機制，當上下級政府間無法達成一致意見時，由上級人大介入組織協(xié)調。其實這種代議機構介入的正式或非正式協(xié)調機制也是世界各國廣為采用的方式，[36]如美國參眾兩院均設政府事務委員會、印度議會的政府間委員會和財政委員會等，這些機構均在協(xié)調央地關系的過程中發(fā)揮著重要的協(xié)調作用。因此，建議賦予我國全國人大及省級人大法律工作委員會或內務司法委員會以相應的協(xié)調權限，確保事權調整的順利進行。

（三）落實財力配套

應當承認，在諸如舉辦G20峰會等情況時，地方政府承擔原本應由中央政府承擔的外交事權，消耗大量人力物力，但對促進本地區(qū)經濟發(fā)展也不無裨益，且如杭州這樣的經濟發(fā)達地區(qū)也確有財政實力支持舉辦這些項目。但還應看到，事權動態(tài)調整中的大部分事權并不會帶來直接的經濟效益，在地方政府尤其是基層政府財政狀況較為緊張的情況下，當事權發(fā)生調整時，應在財政上進行相應的匹配，防止出現“上級請客，下級埋單”的情形。其實，早在2010年財政部頒布的《關于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》（財預〔2010〕443號）中就提出區(qū)縣一級財政能力建設應遵循“明確責任、以獎代補、動態(tài)調整”的基本原則，當然，此處的“動態(tài)調整”如何落到實處，如何與財政事權的“動態(tài)調整”相銜接還有待制度設計進一步完善。

對于臨時調整事項而言，最迅速的匹配財權的方式是專項轉移支付。雖然在黨的十八屆三中全會上，中央提出要減少專項轉移支付，但專項轉移支付在合理調配財政資源方面具有高效性。近年來，專項轉移支付打破客觀因素分配法，有專門的管理辦法，不僅增強了資金分配的規(guī)范性與合理性，還提高了資金的配置與使用效率。[37]當然，我國現行的轉移支付制度并不包含事權調整轉移支付，[38]建議在“財政法”或“轉移支付法”中明確，并制定專門的資金管理辦法。在轉移支付的模式選擇上，筆者傾向于逐級傳遞的縱向轉移支付，尤其是加強事權動態(tài)調整過程中省級以下政府的轉移支付制度建設。由于基層政府接受調整的事權來自上級政府，故由上級政府承擔財政轉移支付的支出責任也是財政公平原則的題中應有之義。目前在這一問題上，雖然中央層面立法尚付闕如，但部分地方立法已經較為科學地做出了規(guī)定。例如，在《青海省人民政府關于改革和完善省對下財政轉移支付制度的意見》（青政〔2015〕104號）中明確提出“結合事權與支出責任劃分，調整優(yōu)化轉移支付結構。”并提出“（在事權調整的過程中）少量的引導類、救濟類、應急類事務可通過專項轉移支付予以支持，以實現特定政策目標。”

對優(yōu)化事權調整與新增事權調整而言，應當在事權調整的同時對被調整政府的財政收入來源予以相應的調整。轉移支付是一種靈活快捷的方式，但可持續(xù)性較差；對于長期性事權調整，還需通過其他方式為接受調整的整體提供穩(wěn)定的財政收入來源。目前最常見的調整方式是調整主要稅種收入在各級政府間的留存比例，如個人所得稅收入在省以下政府間的分享比例就是財力配置的重要手段。但由于目前我國地方稅體系極不完善，缺乏主體稅種支撐，筆者認為在地方稅收入之外，還可通過財政資金汲取能力的多元化來完成。例如，對基礎設施建設，尤其是具有未來收益的資本性支出，可通過發(fā)行政府債券或公私合作制來解決；對社區(qū)公共物品，可通過對特定人群的適度收費來解決；對于跨區(qū)域事權調整，則可采用上級轉移支付與地方政府自籌資金相結合的方式來滿足事權動態(tài)調整過程中的財政需要。[39]

在對財政事權進行動態(tài)調整并配以相應的財力時，應當注意財力匹配均應經預算安排，真正做到“預算硬約束”。這既可防止以事權調整為名，違規(guī)調整財政資金；亦可防止事權調整后配套財政資金不到位的情形出現。從財政法定的視角來看，預算經由人大審批，具有和法律一樣的法程序性，[40]可被視為一種特殊表達形式的法律，“預算外”是財政制度不規(guī)范的表現。這一點在《指導意見》中未能體現實為遺憾，在隨后各省頒布的省級以下事權與支出責任改革方案中，僅有廣東省方案提出“省以下財政事權劃分要根據客觀條件變化，與預算編制相銜接，進行動態(tài)調整”[41]。

對于新增事權和優(yōu)化事權中的大部分，可在下一年度的預算安排中匹配以相應的財政資金，但對于臨時調整事權和部分需在本年度內進行的事權調整來說，就需要利用預算的動態(tài)調整機制對其進行完善。所謂預算，本意為預先算定，無論如何精確，終究是事先之預估，與實際執(zhí)行情形之間必然會存在落差，于是世界各國均規(guī)定了預算調整制度，以維持預算一定程度上的執(zhí)行彈性。[42]根據新《預算法》第69條第2款規(guī)定，在預算執(zhí)行過程中，需調整預算的應當先支用預備費，在預備費不能滿足需求的情況下方可進行預算調整。如事權調整不涉及預算總額的變化，可通過預算調劑的方法在不同預算科目、預算級次或者項目間進行調劑。這既是人大財政監(jiān)督職能的體現，也是財政事權調整正當性的證成。但筆者認為，新《預算法》也有缺陷，如沿襲1994年《預算法》規(guī)定，將專項轉移支付排除在預算調整的范圍之外。這樣規(guī)定主要是出于我國目前預算編制制度和轉移支付制度的不完善考量的。[43]而專項轉移支付恰是事權動態(tài)調整過程中最常用的財政手段，為防止在事權動態(tài)調整中接受轉移支付方擅自變更資金用途，筆者建議在未來的修法過程中還是應當將專項轉移支付納入預算調整的范疇之中，以真正落實人大的全方位監(jiān)督職能，確保財政事權動態(tài)調整機制的順利有序運行。

（四）建設監(jiān)督及爭議解決機制

權力劃分往往是腐敗滋生的策源地及矛盾激化的導火線。在我國看似平靜的各級政府關系下，隱藏著一定的矛盾與積怨。經濟發(fā)達地區(qū)這種緊張狀態(tài)尚不明顯，對于經濟欠發(fā)達地區(qū)而言，事權調整很容易成為政府間矛盾激化的導火線。除要求事權調整必須嚴格依照法律程序進行外，還要求建立完備的監(jiān)督及爭議解決機制。

從監(jiān)督機制來說，應從如下幾個層面展開：第一是加強人大監(jiān)督，人大監(jiān)督又體現在立法監(jiān)督和預算監(jiān)督上；第二是加強社會公眾監(jiān)督，要尊重民眾對事權調整的事前、事中、事后評價。尤其是對于在事權調整后，民眾普遍反映不佳，認為對其調整影響了公共服務質量的，應當對這一調整進行重新評估；第三是加強政府內部監(jiān)督，上級行政機關應對事權調整的落實情況實時跟進，審計機關對配套資金的運用予以監(jiān)督。

對于糾紛解決機制而言，根據《指導意見》，中央與地方的爭議由中央裁定，省級以下的財政事權由省級政府決定。筆者疑惑，由政府本身，甚至就是動態(tài)調整方案的制定者本身擔任糾紛的裁定者恐怕很難做到完全的中立與公正。一般來說，政府間事權劃分爭議解決所通常采取的模式有代議機構調解模式與司法機構裁決模式兩種。筆者認為，后者在短時間內的可行性較差，一是我國行政審判尚欠發(fā)達，二是在我國現行《行政訴訟法》的框架下，政府內部職權調整并非人民法院的受案范圍。因此，筆者建議，可以將爭議交由上級人大協(xié)調解決，必要時可設立專門委員會、調查委員會來解決爭議。這一路徑是完全符合我國《憲法》第70、71條規(guī)定的，有其正當性基礎，不僅有利于保障事權順利劃分、調整，還能起到喚醒憲法中的“沉睡條款”的作用。

四、結語

在構建服務型政府的大背景之下，提供公共服務已成為我國各級政府最主要的職能。面對不斷變化的群眾公共產品需求與社會經濟形勢變化，為更好地提供公共服務以及實現宏觀調控職能，政府的財政事權自當伴隨著這些變化而不斷調整。為防止調整的恣意性，應當將之納入法治化軌道，從基本原則到調整程序再到財力匹配、監(jiān)督機制、糾紛解決等配套措施均需法治。本文以《指導意見》為出發(fā)點，以我國事權劃分的現實圖景為基礎，以法治思維為導向，勾勒出未來財政事權動態(tài)調整的路徑，希望為未來我國事權與支出責任的進一步改革助力。

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[1]本文是2017上海市人民政府決策咨詢課題“上海新一輪市區(qū)兩級財政事權調整研究”（2017-A-031-B）、2017年度教育部人文社會科學研究青年項目“精準扶貧導向下公共財政的法律治理模式研究”（17YJC820011）的階段性研究成果。

[2]華東政法大學研究生教育院博士研究生。

[3]這三項要求分別是：1.推進中央與地方財政事權劃分，建立財政事權劃分動態(tài)調整機制；2.完善中央與地方支出責任劃分，區(qū)分情況劃分支出責任；3.加快省以下財政事權和支出責任劃分。參見《財政事權劃分動態(tài)調整》，《人民日報》2016年8月25日。

[4]轉引自[日]板入長太郎：《歐美財政思想史》，張淳譯，中國財政經濟出版社1987年版，第299頁。

[5]從1994年分稅制改革提出“事權與財權相結合”原則開始，經歷了“中央和地方財力與事權相匹配”“事權和支出責任相適應”等多次變化，2016年“十三五”規(guī)劃中的最新提法為“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任”。

[6]參見李煒光：《權力的邊界：稅、革命與改革》，九州出版社2015年版，第123頁。

[7]參見賈康：《把握經濟發(fā)展“新常態(tài)”打造中國經濟升級版》，《國家行政學院學報》2015年第1期。

[8]轉引自漆多俊：《經濟法基礎理論》（第四版），法律出版社2008年版，第261-262頁。

[9]參見楊全社：《復雜性思維范式下的國家財政系統(tǒng)研究》，山西經濟出版社2012年版，第113頁。

[10]參見鄭萍：《土地供給參與宏觀調控的法律制度研究》，遼寧大學2015年博士學位論文。

[11]參見湯明根：《引擎：中國開發(fā)區(qū)的時代使命》，中國經濟出版社2010年版，第7頁。

[12]參見劉劍文：《中央與地方財政分權法律問題研究》，人民出版社2009年版，第59頁。

[13][英]約翰·洛克：《政府論》，劉丹、趙文道譯，湖南文藝出版社2011年版，第171頁。

[14]平潭綜合實驗區(qū)建設法制保障課題組：《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃法制保障若干問題研究》，《海峽法學》2012年第2期。

[15]參見劉劍文、侯卓：《事權劃分法治化的中國路徑》，《中國社會科學》2017年第3期。

[16]參見盧振家：《推進省級以下教育財政事權和支出責任劃分改革的思考》，《財政科學》2017年第2期。

[17]參見劉尚希等：《明晰支出責任：完善財政體制的一個切入點》，《經濟研究參考》2012年第40期。

[18]參見《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號）。

[19][新加坡]鄭永年：《中國的“行為聯邦制”》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第303頁。

[20]參見郭濟：《中央和大城市政府應急機制建設》，中國人民大學出版社2005年版，第57頁。

[21]參見魏建國：《中央與地方關系法治化研究》，北京大學出版社2015年版，第213頁。

[22]參見李春根、舒成：《基于路徑優(yōu)化的我國地方政府間事權和支出責任再劃分》，《財政研究》2015年第6期。

[23]參見歐陽天健：《法治視角下基層政府債務問題研究》，《長江論壇》2014年第6期。

[24]參見李齊云、劉小勇：《我國事權與財力相匹配的財政體制選擇》，《山東社會科學》2009年第3期。

[25]參見白曉峰：《預算法視角下的中央與地方關系——以事權與支出責任分配為中心》，《法商研究》2015年第1期。

[26]參見白彥鋒：《財政事權與支出責任劃分：涇渭分明還是動態(tài)博弈》，《中國經濟時報》2016年11月7日。

[27]《憲法》第3條第4款：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”

[28]參見徐陽光：《論建立事權與支出責任相適應的法律制度》，《清華法學》2014年第5期。

[29]參見張千帆：《憲法學講義》，北京大學出版社2011年版，第288頁。

[30]參見德國《基本法》第79條：“除聯邦法律另有規(guī)定外，聯邦政府或部長關于利用聯邦郵政與電訊設施之原則與費用、利用聯邦鐵路設施之費用之征收原則及關于鐵路之建設與經營等，所發(fā)布之命令，以及根據聯邦法律所發(fā)布之命令，而該法律需經聯邦參議院之同意，或該法律為各邦受聯邦之委托而執(zhí)行，或其執(zhí)行屬各邦本身之職務者，應經聯邦參議院之同意。”

[31]劉劍文、侯卓：《事權劃分法治化的中國路徑》，《中國社會科學》2017年第3期。

[32]參見樓繼偉：《推進各級政府事權規(guī)范化法律化》，載《人民日報》2014年12月1日。

[33]參見日本《地方自治法》第250條第1款。

[34]毛澤東：《論十大關系》，人民出版社1976年版，第12頁。

[35]尹艷紅：《我國地方政府間公共服務協(xié)商提供的得與失》，《江蘇行政學院學報》2012年第4期。

[36]參見劉劍文等：《中央與地方財政分權法律問題研究》，人民出版社2009年版，第189頁。

[37]參見樓繼偉：《中國政府間財政關系再思考》，中國財政經濟出版社2013年版，第99頁。

[38]目前我國制度化的轉移支付制度除一般性轉移支付（又稱均衡性轉移支付）外，有九種專項轉移支付，如調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等。

[39]參見陳少英：《可持續(xù)的地方稅體系之構建——以稅權配置為視角》，《清華法學》2014年第5期。

[40]參見郭維真：《中國財政支出制度的法學解析》，法律出版社2012年版，第249頁。

[41]《廣東省省級與市縣財政事權與支出責任劃分改革實施方案》（粵府〔2017〕27號）。

[42]參見蔡茂寅：《預算法之原理》，元照出版公司2008年版，第252頁。

[43]參見胡明：《我國預算調整的規(guī)范構成及其運行模式》，《法學》2014年第11期。