專題

法治視閾下的財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制研究[1]

歐陽天健[2]

目次

一、邏輯起點(diǎn)：事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整背后的制度意蘊(yùn)

二、現(xiàn)實(shí)考察：財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行模式與缺憾

三、路徑規(guī)劃：法治視野下的具體制度建設(shè)

四、結(jié)語

為鞏固前期改革成果，進(jìn)一步推動(dòng)改革進(jìn)程，2016年國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為進(jìn)一步廓清事權(quán)與支出責(zé)任指明了路徑，并對未來發(fā)展提出三項(xiàng)重點(diǎn)要求，其中一點(diǎn)就是建立“財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”。[3]長期以來，財(cái)稅法學(xué)界對事權(quán)與支出責(zé)任問題關(guān)注有加，學(xué)術(shù)研究的導(dǎo)向始終是追求一張清晰、明確的事權(quán)劃分清單，但忽視了在穩(wěn)定的事權(quán)劃分模式背后還應(yīng)當(dāng)建立起一套完善的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。正所謂“寓靜于動(dòng)”，制度化的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制與事權(quán)劃分明晰化的追求并不矛盾，反而是促進(jìn)事權(quán)科學(xué)劃分的助推器。有鑒于此，筆者將以事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制為研究對象，立足法治場域，分析這一機(jī)制誕生的邏輯起點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)圖景、操作路徑以及各類配套措施的建立與完善。

一、邏輯起點(diǎn)：事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整背后的制度意蘊(yùn)

（一）從穩(wěn)定統(tǒng)治到公共服務(wù)的歷史演進(jìn)

德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納曾指出：“財(cái)政是與歷史發(fā)展的階段相適應(yīng)的。”[4]從歷史層面來看，財(cái)政事權(quán)的調(diào)整是常態(tài)，固化是非常態(tài)，且固化的事權(quán)往往成為政治生態(tài)崩潰的先兆。從歷史的鏡頭中我們看到，中國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、行政層級(jí)繁復(fù)的大國，正如明末清初的思想家顧炎武在《天下郡國利病書》中所說，“寓封建之意于郡縣之中，而天下治矣。封建之失，其專在下，郡縣之失，其專在上。”此處的“上”指的就是中央集權(quán)，“下”指的是向地方分權(quán)，如何處理好“上”與“下”間的矛盾成為歷朝歷代孜孜探尋的問題。無論是秦的郡縣制還是元的行省制，無論是唐朝劉晏改革中的中央統(tǒng)管漕運(yùn)，還是明代“倉鈔換鹽引”的改革，均可被視為為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平而對既有事權(quán)劃分的重新調(diào)整。新中國成立后，政府間關(guān)系長期以來也是我國各項(xiàng)改革的重點(diǎn)之一，尤其是1994年分稅制改革之后，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷演進(jìn)，財(cái)政事權(quán)始終處于調(diào)整狀態(tài)，這從中央的事權(quán)與支出責(zé)任劃分總體思路變化也可見一斑。[5]

如果說封建王朝中央政府對事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整主要出于穩(wěn)定統(tǒng)治目的考量，當(dāng)代社會(huì)事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整則在很大程度上是出于優(yōu)化公共服務(wù)提供能效的目的。提供公共服務(wù)是當(dāng)代政府最為重要的職能，影響政府公共服務(wù)水平主要有四個(gè)因素：第一，國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；第二，政府的財(cái)政能力；第三，政府對公共服務(wù)支出的相對偏好；第四，政府提供公共服務(wù)和公共品的效率。[6]這四項(xiàng)因素不斷變動(dòng)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府財(cái)政能力兩項(xiàng)，更容易受到各種主客觀因素的影響。上至國家經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，如分稅制改革、“營改增”，下到地方政府臨時(shí)性財(cái)政危機(jī)或支出責(zé)任臨時(shí)增加，均會(huì)引起政府間的事權(quán)分配方式與財(cái)政資金模式、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的脫節(jié)。因此，政府為提供更好的公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對既有事權(quán)劃分模式進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，由于地方政府財(cái)政能力受一系列改革政策影響有所削弱，故區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村廁所改造等本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的事權(quán)暫由中央政府承擔(dān)或與地方政府共同承擔(dān)。從理論層面來看，這種承擔(dān)方式并不是有效率的，卻也是地方政府財(cái)力吃緊背景下的必要之舉，若恪守既有劃分方式不變，則將侵蝕民眾享受公共產(chǎn)品的權(quán)利。在財(cái)稅體制改革的背景下，中央與地方政府的財(cái)政能力都在積極調(diào)整優(yōu)化中，事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立能確保事權(quán)與財(cái)力及時(shí)調(diào)配，為民眾提供更高效的公共服務(wù)。事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整既能滿足民眾對公共服務(wù)的需求，也能在最大程度上理順政府間事權(quán)配置的矛盾，是政府提供公共服務(wù)的制度保障。

（二）事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下國家治理現(xiàn)代化的必然要求

改革開放在歷經(jīng)了近四十年的激蕩歷程之后逐步進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)包含著經(jīng)濟(jì)增長速度轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力變化、資源配置方式轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)福祉包容共享等全方位轉(zhuǎn)型升級(jí)在內(nèi)的豐富內(nèi)涵和特征，“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展過程中的結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化”是其核心內(nèi)容。[7]在粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大等各類問題均暴露出來，成為下一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其本質(zhì)就是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在掃清改革遺留問題的基礎(chǔ)上，以更加科學(xué)合理的方式進(jìn)行下一輪經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

在此改革過程中，政府作為市場秩序的維護(hù)者、協(xié)調(diào)者、改革的主要執(zhí)行者，其內(nèi)部事權(quán)劃分體系就至關(guān)重要。馬克思認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法律無論是一個(gè)整體或僅指某一具體經(jīng)濟(jì)法規(guī)，都是國家借以實(shí)現(xiàn)既定經(jīng)濟(jì)政策的法律手段，或者說經(jīng)濟(jì)政策的法律化。[8]姑且不論這句話的背后是否帶有法律工具主義的色彩，其反映的在經(jīng)濟(jì)治理過程中政府與法律的關(guān)系在當(dāng)下看來依然有著深刻的含義。現(xiàn)在我們時(shí)常強(qiáng)調(diào)“資源合理配置”問題，資源不單指市場資源，同時(shí)也應(yīng)包括行政資源，即行政資源如何在不同層級(jí)、不同條塊的政府間進(jìn)行合理配置。理想圖景下，各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)力應(yīng)處于一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的環(huán)境中。一旦與事權(quán)銜接的支出責(zé)任超越財(cái)力，則各級(jí)政府尤其是地方政府在“政績本位”的思維下必將罔顧中央層面改革意圖，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致大范圍的權(quán)利義務(wù)格局混亂。[9]典型的例子是中央政府在抑制房地產(chǎn)價(jià)格、調(diào)節(jié)全國土地市場的過程中，遭到了地方政府或明或暗的抵制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照2000年第二輪土地利用總體規(guī)劃的要求，建設(shè)用地總量規(guī)劃2010年為0.37億hm2，但2002年全國建設(shè)用地總量就已到0.39億hm2，提前8年突破規(guī)劃。據(jù)2008年相關(guān)統(tǒng)計(jì)，有15％—20％的用地是違規(guī)用地或違規(guī)批地，大量土地建設(shè)項(xiàng)目是以“違反土地規(guī)劃”形式進(jìn)行的。[10]有數(shù)據(jù)估計(jì)，中國目前80％的違法用地屬于政府行為。[11]這些違法行為的根源在于事權(quán)分配模式的固化，即年深日久的事權(quán)下沉導(dǎo)致地方政府背負(fù)沉重包袱，不得不通過土地財(cái)政或違規(guī)發(fā)債等方式填補(bǔ)財(cái)力缺口。

二、現(xiàn)實(shí)考察：財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行模式與缺憾

（一）現(xiàn)實(shí)吁求：基于《指導(dǎo)意見》的文本考察

財(cái)政事權(quán)在宏觀或微觀領(lǐng)域中都處于不斷的變化中，絕對固定的事權(quán)劃分體系僅存在于理論的烏托邦中。因此，《指導(dǎo)意見》提出要建立規(guī)范的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并將之法治化。結(jié)合《指導(dǎo)意見》的表述與長期以來事權(quán)劃分的運(yùn)行實(shí)踐，動(dòng)態(tài)調(diào)整主要針對三類事權(quán)變化的情形。

第一，現(xiàn)行事權(quán)劃分體系中不合理的事權(quán)劃分模式在未來還要不斷調(diào)整，筆者將此種事權(quán)稱為“優(yōu)化事權(quán)”。我國現(xiàn)階段在事權(quán)配置上面臨的困境是，在中央政府對地方政府的雙重、垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系下，各級(jí)政府間事權(quán)界定得不嚴(yán)格，中央和地方政府間存在許多事權(quán)交叉、缺位甚至越位的現(xiàn)象。[12]從1994年分稅制改革開始，中央就對這一問題給予了高度重視。正如洛克所說：“塵世的事物總是不斷地發(fā)生變遷，不存在長期處在同一狀態(tài)中的事物，因此人民、財(cái)富、貿(mào)易、權(quán)利等狀況隨時(shí)都可能發(fā)生變遷……只有順應(yīng)了這種變遷的人，才是政府真正的朋友和建立者，也一定能得到社會(huì)的同意和贊許。”[13]目前，改革已進(jìn)入深水區(qū)，高等教育、醫(yī)療、跨區(qū)域公共服務(wù)等問題還在改革的時(shí)間表上，有待下一步改革予以解決。因此在《指導(dǎo)意見》中，中央對事權(quán)劃分改革的定位仍然是“積極推進(jìn)”。既然改革仍未完成，可以預(yù)見在未來較長的時(shí)間內(nèi)現(xiàn)行事權(quán)劃分體系仍會(huì)依照改革方針有序推進(jìn)。依據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)提出的“重大改革與法有據(jù)”的要求，建立法治化的事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制既能確保推進(jìn)改革順利進(jìn)行，也能框定改革軌道，確保改革在法律框架下運(yùn)行，防止其陷入“創(chuàng)新性違法”[14]的困境。

第二，在應(yīng)對突發(fā)事件和部分重大事件時(shí)，對事權(quán)所做的臨時(shí)調(diào)整，筆者將之稱為臨時(shí)調(diào)整事權(quán)。當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件如自然災(zāi)害、重大外交軍事事件時(shí)，政府間的事權(quán)將根據(jù)實(shí)際需要或應(yīng)急預(yù)案重新進(jìn)行配置。例如，國防外交為中央事權(quán)，但G20峰會(huì)、亞太經(jīng)合組織會(huì)議在中國召開，各級(jí)地方政府同樣也承擔(dān)了大量工作并為此“埋單”，這就是典型的臨時(shí)調(diào)整事項(xiàng)。又如，爆發(fā)大規(guī)模自然災(zāi)害時(shí)，受災(zāi)地區(qū)地方政府的行政能力受損，水、電、通信等原本應(yīng)由地方政府提供公共服務(wù)的事權(quán)暫由中央政府提供。在此情況下，上級(jí)政府尤其是中央政府臨時(shí)上收部分事權(quán)，也有助于相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一指揮，防止原本就較為薄弱的應(yīng)急資源因行政層級(jí)的劃分和部門利益的阻隔而再遭稀釋。現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，突發(fā)性、偶然性事件不斷增多，這些都是引起政府事權(quán)臨時(shí)調(diào)整的因素。

第三，新增事權(quán)及尚未明確的事權(quán)。這實(shí)際上是政府事權(quán)的橫向配置問題，即政府與市場的邊界問題。政府職能從無所不包的“慈父”到“守夜人”再到現(xiàn)在的公共服務(wù)提供者，政府與市場的邊界始終變化。現(xiàn)今社會(huì)，謙抑原則成為財(cái)政職能發(fā)揮的基本原則，這就要求政府事權(quán)不宜無限擴(kuò)張。[15]但政府的簡政放權(quán)絕不是一個(gè)單向過程，在政府下放事權(quán)給市場的同時(shí)，也承擔(dān)著一些新增事權(quán)的管理或服務(wù)職能。這些職能往往伴隨著社會(huì)的發(fā)展、國家宏觀政策的調(diào)整以及社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的爆發(fā)而產(chǎn)生，如淘汰落后產(chǎn)能、食品藥品安全等。當(dāng)新問題產(chǎn)生時(shí)，其對應(yīng)的事權(quán)歸屬應(yīng)及時(shí)確定，否則會(huì)產(chǎn)生政府間推諉扯皮的“怠政”現(xiàn)象。

目前有大量的事權(quán)尚未明確，尤其是省級(jí)以下各級(jí)地方政府間的事權(quán)劃分始終未能完善。以教育領(lǐng)域的諸項(xiàng)財(cái)政事權(quán)為例，省、市、縣三級(jí)共同事權(quán)25項(xiàng)，占45％；省與市共同事權(quán)10項(xiàng)，占18％；市與縣共同事權(quán)18項(xiàng)，占32％；省級(jí)和市級(jí)單獨(dú)承擔(dān)的分別為1項(xiàng)和2項(xiàng)。[16]可見共享事權(quán)在省級(jí)以下事權(quán)劃分譜系中占絕大部分。固然“中央決策、地方執(zhí)行”是我國事權(quán)劃分的總特征，“責(zé)任共擔(dān)”有其存在的合理性和條件性。[17]但過多的共享事權(quán)勢必會(huì)造成“三個(gè)和尚沒水吃”的尷尬局面，在某種程度上，這些事權(quán)均處于一種“尚待明確”的狀態(tài)。因此，《指導(dǎo)意見》提出要“減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)”，這亦是財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制建立的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之一。

（二）實(shí)踐缺憾：基于現(xiàn)行事權(quán)調(diào)整機(jī)制的實(shí)踐分析

從1993年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制的決定》提出“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”的要求后，我國各級(jí)政府的事權(quán)始終處于“動(dòng)態(tài)調(diào)整”過程中。但這種動(dòng)態(tài)調(diào)整與《指導(dǎo)意見》所提出的有序、法治的要求還有相當(dāng)程度的差距。具體來說，現(xiàn)行調(diào)整機(jī)制的不足主要表現(xiàn)在以下三個(gè)部分：

1.以上級(jí)政府意志為主導(dǎo)，下級(jí)政府參與度差

現(xiàn)行財(cái)政事權(quán)調(diào)節(jié)過程中，中央政府與省級(jí)政府居于絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位，基層政府的參與度低，甚至根本沒有參與到事權(quán)調(diào)整的決策過程中。其中，省級(jí)政府的作用最為關(guān)鍵，作為承上啟下的一級(jí)行政區(qū)劃，省級(jí)人民政府目前在事權(quán)調(diào)整的實(shí)踐中扮演著多重角色。第一，省級(jí)政府是省級(jí)以下事權(quán)調(diào)整規(guī)范的制定者。由于中央政府對不同區(qū)域各地方政府履行事權(quán)的能力了解不足，因而省級(jí)政府成為省級(jí)以下各級(jí)政府事權(quán)劃分的實(shí)際決策者。例如，近年來轟轟烈烈的簡政放權(quán)過程中，國務(wù)院對確需保留的行政審批事項(xiàng)做出了規(guī)定，但其中諸多行政審批事項(xiàng)的實(shí)施機(jī)關(guān)并不明確，有49項(xiàng)僅用“縣級(jí)以上……機(jī)關(guān)”“各級(jí)……機(jī)關(guān)”來指代。[18]在國務(wù)院對行政審批事項(xiàng)進(jìn)行明確之后，各省級(jí)政府也紛紛以《行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄》的形式對國務(wù)院未明確的49項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的具體審批單位作出規(guī)定，實(shí)際上起到了規(guī)則制定者的作用。第二，省級(jí)政府是省級(jí)以下政府在事權(quán)劃分中的利益代表者。由于市、縣兩級(jí)政府的數(shù)量多、意見不一致，中央政府如果與省級(jí)以下政府乃至非政府主體進(jìn)行溝通，將會(huì)產(chǎn)生巨大的成本，因此省級(jí)政府充當(dāng)了中介代理，成為省以下政府的利益代言人與中央進(jìn)行博弈協(xié)商。第三，省級(jí)政府是省級(jí)以下事權(quán)劃分爭議的仲裁者。省級(jí)以下政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程中。鑒于法律的滯后性，必然產(chǎn)生諸多因事權(quán)劃分而引起的爭議，若不涉及省級(jí)政府層面，在實(shí)踐中一般均由省級(jí)人民政府裁定。《指導(dǎo)意見》也明確了“屬省以下的財(cái)政事權(quán)劃分爭議，由省級(jí)政府裁定”。

通過這三重角色看出，無論是中央規(guī)范的事權(quán)還是省級(jí)及以下政府規(guī)范的事權(quán)，省級(jí)政府均有絕對制定權(quán)。在中國的政治譜系中，“省作為地方政府的最高機(jī)構(gòu)得到了制度化，不過省政府在整個(gè)政治制度中扮演的角色并不是制度化的”[19]。隨著地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的逐步擴(kuò)大與發(fā)展，各級(jí)地方政府也逐漸成為獨(dú)立的利益主體。現(xiàn)實(shí)中，省級(jí)政府與下級(jí)政府發(fā)生利益沖突時(shí)，在現(xiàn)有事權(quán)配置格局下，省級(jí)政府這一“理性人”往往通過損抑下級(jí)政府利益的方式實(shí)現(xiàn)自身利益。

2.調(diào)節(jié)規(guī)則混亂，缺乏法治化約束

現(xiàn)行的財(cái)政事權(quán)調(diào)整規(guī)則缺乏體系性、法治化的制度設(shè)計(jì)。從黨的十八屆三中全會(huì)到《指導(dǎo)意見》的頒布，中央對財(cái)政事權(quán)的優(yōu)化作出了較為清晰的路徑規(guī)劃，但依然缺乏法治保障。這一領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀與立法進(jìn)度尚不盡如人意。按照目前的立法安排，預(yù)計(jì)將于2019—2020年改革基本完成時(shí)，再適時(shí)制定相關(guān)法律、行政法規(guī)。這種事后立法的思維與黨的十八屆四中全會(huì)上提出的“重大改革與法有據(jù)”似有抵牾。對于臨時(shí)調(diào)整事權(quán)，目前缺乏統(tǒng)一的調(diào)整規(guī)則。尤其是面對重大自然災(zāi)害，應(yīng)急預(yù)案多以“分災(zāi)種、分部門”的模式制定，部門利益隔絕現(xiàn)象嚴(yán)重，氣象、水利、地震、國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門均有自己的臨時(shí)調(diào)整機(jī)制，有待整合。[20]同時(shí)，民政、消防、公安、軍隊(duì)、衛(wèi)生和專業(yè)救援隊(duì)伍分屬不同部門，在災(zāi)難面前難有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制。對于新增事權(quán)而言，我國目前采取“一事一議”的辦法，劃分標(biāo)準(zhǔn)因項(xiàng)目而異，標(biāo)準(zhǔn)零碎。一事一議并非不可，但前提是要有較為固定的議事規(guī)則和劃分標(biāo)準(zhǔn)，否則每次新增事權(quán)的調(diào)整都將成為上下級(jí)政府間博弈，內(nèi)耗嚴(yán)重。以新型城鎮(zhèn)化為例，新增事權(quán)主要表現(xiàn)在教育事權(quán)、就業(yè)事權(quán)、醫(yī)保事權(quán)、住房事權(quán)、養(yǎng)老事權(quán)這五個(gè)方面，這五個(gè)事權(quán)無一例外地均由基層政府承擔(dān)。例如，教育事權(quán)在原有制度下，中央所采取“低重心”原則，要求實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的模式。這種“以縣為主”的事權(quán)劃分顯然無法應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化過程中對城市教育資源快速上漲的需求。且伴隨著城市人口的逐漸增加，及其對公共服務(wù)質(zhì)量要求的不斷提升，基層政府所需承擔(dān)的事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大。此外，從權(quán)利保障的角度來看，在城鎮(zhèn)化急速擴(kuò)張的時(shí)代，基層政府綜合能力有限，難以對公共服務(wù)提供可持續(xù)的高質(zhì)量保障，中央政府和高層級(jí)地方政府的介入可彌補(bǔ)相關(guān)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的不公平，[21]權(quán)利保障為新增事權(quán)在中央和地方政府間的劃分提供了合理性依據(jù)。

缺乏規(guī)則約束且主要由高層級(jí)政府主導(dǎo)，容易造成“事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)層層上收”的局面。[22]由于地方政府尤其是基層政府的博弈能力差，缺乏規(guī)范的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，就使得中央政府與省級(jí)政府的意志替代基層政府意志，基層政府的利益訴求無法得到合理表達(dá)。[23]因此，建立規(guī)范化、法治化的事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制也是破解時(shí)下事權(quán)錯(cuò)配的重要途徑。

3.財(cái)力匹配力度不足，地方政府捉襟見肘

財(cái)力、支出責(zé)任、事權(quán)是三個(gè)不同的概念。支出責(zé)任往往與事權(quán)相伴相生，當(dāng)缺乏相應(yīng)的財(cái)力予以保障時(shí)，支出責(zé)任就成為事權(quán)配置給各級(jí)政府帶來的巨大包袱。我國1994年分稅制改革僅規(guī)范了中央和省級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分，省以下財(cái)政體制是要求各省、自治區(qū)、直轄市按《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》制定對所屬市、縣的財(cái)政管理體制，這便賦予了省級(jí)政府對省以下財(cái)政體制的制定權(quán)。[24]我國現(xiàn)今基層政府的博弈能力明顯弱于中央政府與省級(jí)政府，導(dǎo)致基層政府事實(shí)上承擔(dān)著絕大部分新增事權(quán)及其支出責(zé)任，但在事權(quán)調(diào)整過程中相應(yīng)的財(cái)權(quán)沒有匹配，加大了基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其實(shí)，調(diào)整過程中財(cái)力匹配不足是我國目前“財(cái)責(zé)錯(cuò)配”現(xiàn)象的一個(gè)縮影，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國中央財(cái)政本級(jí)支出占全國財(cái)政總支出的15％，而地方政府實(shí)際支出占全國財(cái)政總支出的85％，[25]或許通過動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制之下的財(cái)力匹配能夠成為宏觀層面上事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的改革契機(jī)。《指導(dǎo)意見》將事權(quán)二字之前增加“財(cái)政”這一定語，意味著此處所稱的事權(quán)是與財(cái)政資金配置有關(guān)的事權(quán)，[26]而非立法、司法等非財(cái)政事權(quán)。這就要求財(cái)政事權(quán)配置必須輔之以相應(yīng)的財(cái)權(quán)，否則事權(quán)劃分將成為一紙空文。

三、路徑規(guī)劃：法治視野下的具體制度建設(shè)

本部分對法治化的背景下建立財(cái)政事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制作出設(shè)計(jì)：

（一）完善法律授權(quán)

改革必須在法律框定的范圍內(nèi)進(jìn)行，事權(quán)與支出責(zé)任的改革本身即需要在法律層面上予以體現(xiàn)，財(cái)政事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整本質(zhì)是事權(quán)在不同層級(jí)的再劃分，也需要法律層面予以規(guī)定。事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的法律規(guī)定需從如下三個(gè)層面展開：

第一，在憲法層面應(yīng)有所體現(xiàn)。目前，我國《憲法》在央地事權(quán)劃分上僅有第3條第4款做了原則性規(guī)定，[27]對實(shí)際操作及下位法立法的指導(dǎo)價(jià)值都比較差。有鑒于此，《憲法》應(yīng)當(dāng)對央地事權(quán)劃分的基本原則做出規(guī)定，對中央事權(quán)、地方事權(quán)以及共享事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)作出界定，并對事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制在憲法層面予以規(guī)定。從世界范圍來看，大部分國家的憲法都對事權(quán)劃分的基本原則作了規(guī)定，有些國家如緬甸、印度還以附則的形式對此進(jìn)行擴(kuò)展，并明確事權(quán)調(diào)整的模式。僅有部分宗教國家、二元君主制國家及中國等國家的憲法在這一問題上付諸闕如。

第二，在未來制定“財(cái)政法”或“財(cái)政收支劃分法”中，在事權(quán)劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)之下制定事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)。亦可在《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中規(guī)定事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，并在財(cái)政法律體系中對配套的財(cái)政問題作出規(guī)定。當(dāng)然，從制度的完整性角度而言，筆者更傾向于在財(cái)政法中統(tǒng)一規(guī)定。在法律規(guī)定中應(yīng)明確三類事權(quán)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督、爭議解決，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)對臨時(shí)調(diào)整事權(quán)的法律授權(quán)問題做出明確規(guī)定。立法應(yīng)確保事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整在法律框架下運(yùn)行，防止公權(quán)力恣意妄為，避免事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整滋生尋租空間。當(dāng)然，法律規(guī)定也不可過于嚴(yán)苛、死板，否則將與“動(dòng)態(tài)”之本質(zhì)要求相悖。在規(guī)定具體規(guī)則的同時(shí)，應(yīng)授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要進(jìn)行事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整工作，若事事均通過修法來解決，則法律的穩(wěn)定性將遭破壞。以我國臺(tái)灣地區(qū)為例，1951年頒布的“財(cái)政收支劃分法”至今共修訂過十次，立法成本過高，[28]畢竟立法資源也是有限的。

第三，當(dāng)行政機(jī)關(guān)得到法律授權(quán)行使事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)時(shí)，其調(diào)整載體應(yīng)當(dāng)為規(guī)范性法律文件，不能僅通過內(nèi)部“紅頭文件”如“函”“便函”“批復(fù)”等非規(guī)范性法律文件進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)當(dāng)真正落實(shí)財(cái)政法定。

（二）明確調(diào)整模式

1.調(diào)整主體：以立法機(jī)關(guān)為原則，行政機(jī)關(guān)為例外

從某種意義上來說，動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)本身也是一種非財(cái)政事權(quán)，這一權(quán)利同樣是一個(gè)不可忽視的重要問題。如何配置動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)處理好人大與政府之間的關(guān)系。政府由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)，人大制定《憲法》及《政府組織法》等法律對包括事權(quán)劃分在內(nèi)的政府各項(xiàng)職能做出規(guī)定，要對法定的事權(quán)做出調(diào)整，自應(yīng)經(jīng)立法機(jī)關(guān)同意。這種“議會(huì)至上”的政治架構(gòu)已被包括我國在內(nèi)的所有現(xiàn)代國家所接納。[29]從這一意義上來說，事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬人大，甚至是全國人大。但將這一權(quán)利全部賦予人大亦有不便之處。人大的決策程序過于緩慢，每年人大的會(huì)期僅為兩周，人大常委會(huì)也是定期召開，其議事容量與反應(yīng)速度均較為有限，尤其是面對突發(fā)情況需對事權(quán)進(jìn)行調(diào)整時(shí)，人大無法及時(shí)做出反應(yīng)。且在我國現(xiàn)行政治譜系中，各級(jí)人大不參與具體行政事務(wù)的制定與執(zhí)行，對本地區(qū)居民之于公共服務(wù)的偏好不甚了然。從行政效率原則的角度來看，完全將事權(quán)調(diào)整的權(quán)利保留給代議機(jī)關(guān)不現(xiàn)實(shí)。因此，在事權(quán)調(diào)整的問題上，人大的職能主要有二：首先是立法職能，在未來制定“財(cái)政法”或“財(cái)政收支劃分法”的過程中，全國人大應(yīng)當(dāng)針對三種不同的事權(quán)調(diào)整模式規(guī)定調(diào)整規(guī)則，并授權(quán)特定層級(jí)的政府實(shí)施調(diào)整權(quán)；其次是監(jiān)督職能，調(diào)整事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)報(bào)請人大批準(zhǔn)。在立法完備的前提下，對于臨時(shí)調(diào)整事項(xiàng)，為追求效率可報(bào)同級(jí)人大批準(zhǔn)，對于新增事項(xiàng)和優(yōu)化事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國人大批準(zhǔn)，在全國人大批準(zhǔn)后應(yīng)及時(shí)對相關(guān)法律做出調(diào)整，防止改革與立法之間的抵牾。其實(shí)，事權(quán)調(diào)整需國家代議機(jī)關(guān)參與也是世界通例，如日本《地方分權(quán)推進(jìn)法》第8條第1款即規(guī)定“政府于地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃作成時(shí)，應(yīng)向國會(huì)報(bào)告并公布其要旨。”又如，德國《基本法》亦規(guī)定聯(lián)邦與各邦在超越法定職權(quán)范圍實(shí)行調(diào)整事權(quán)時(shí)需經(jīng)聯(lián)邦參議院同意。[30]這也是落實(shí)回歸我國立法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的題中應(yīng)有之義。

2.調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)：以法律標(biāo)準(zhǔn)為核心，兼采經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)

在事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)上，學(xué)界向來有經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)與法律標(biāo)準(zhǔn)二元?jiǎng)澐种f。經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)與法律標(biāo)準(zhǔn)雖存在一定差異，但二者實(shí)質(zhì)上是相通的。一般來說，經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)包括三項(xiàng)具體內(nèi)容：外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容。但這種標(biāo)準(zhǔn)是以“理性人假設(shè)”為前提，過于理想化。在實(shí)踐中“有時(shí)決定事權(quán)劃分的并非純粹理性，而是路徑依賴、政治現(xiàn)實(shí)、利益博弈，甚至是制度設(shè)計(jì)者相對偶然的偏好等因素”，[31]這就需要通過法律標(biāo)準(zhǔn)的制定對其予以修正和完善。具體來說，法定的動(dòng)態(tài)調(diào)整原則應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，受益原則。除臨時(shí)調(diào)整事權(quán)在個(gè)別情況可突破這一原則外，對于優(yōu)化事權(quán)和新增事權(quán)均應(yīng)以受益原則為基本原則。這既是基本財(cái)政原理所要求的，也是《指導(dǎo)意見》中所提出的基本原則之一。為提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，公共服務(wù)的提供者應(yīng)當(dāng)與該公共服務(wù)的受益范圍、覆蓋范圍相銜接，糾正長期以來形成的事權(quán)劃分錯(cuò)位現(xiàn)象。這是事權(quán)劃分與調(diào)整的基本原則，只有通過法律文本對這一原則予以固化，才能夠防止事權(quán)安排的隨意性、偶然性，降低各級(jí)政府間的博弈機(jī)會(huì)與談判成本，增強(qiáng)制度的可預(yù)期性和穩(wěn)定性。[32]第二，行政效率原則。為民眾能夠享受到更好的公共服務(wù)或?yàn)檎{(diào)動(dòng)地方政府的積極性，對一些事權(quán)可突破受益原則進(jìn)行調(diào)整，這也體現(xiàn)“動(dòng)態(tài)”二字的立法意蘊(yùn)。例如，在上海的事權(quán)劃分改革中，對于因病支出型貧困家庭的補(bǔ)助本屬區(qū)縣事權(quán)，從受益范圍和財(cái)政支出壓力來看，各區(qū)縣承擔(dān)這一事權(quán)并無障礙，但是為調(diào)動(dòng)區(qū)縣政府的積極性，上海市政府主動(dòng)將這一事權(quán)設(shè)為共享事權(quán)，由市級(jí)財(cái)政承擔(dān)部分支出責(zé)任。第三，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一原則。為防止事權(quán)調(diào)整中的不均衡錯(cuò)配現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)當(dāng)做到權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，確保事權(quán)與支出責(zé)任與財(cái)力相協(xié)調(diào)。防止中央請客、地方埋單，或者財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)配的現(xiàn)象發(fā)生。

3.調(diào)整程序：充分保障基層政府的決策參與權(quán)

在事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中，除面臨突發(fā)狀況需臨時(shí)調(diào)整的事權(quán)無法及時(shí)與下級(jí)政府協(xié)商外，其余應(yīng)與下級(jí)政府協(xié)商，充分尊重其意見。民主集中是我國基本的政治原則，上級(jí)政府的行政決定自不可少，但從調(diào)動(dòng)下級(jí)政府積極性、保障事權(quán)合理配置、提升行政效率等方面考量，應(yīng)當(dāng)將下級(jí)政府的意見充分納入到?jīng)Q策程序中來。正如日本《地方自治法》規(guī)范對不同層級(jí)政府間事權(quán)調(diào)整時(shí)所指出的，“國家行政機(jī)關(guān)以及都道府縣的籍貫及普通地方公共團(tuán)體必須誠實(shí)地進(jìn)行協(xié)商，并為保證該協(xié)議在一定期間內(nèi)能夠順利進(jìn)行而必須做出的努力。”[33]目前我國上級(jí)政府對下級(jí)政府的事權(quán)調(diào)整往往是單向的，造成“財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下降”的局面。毛澤東在《論十大關(guān)系》中說道，“我們要提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關(guān)的事項(xiàng)，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”[34]這就要求充分聽取基層政府的意見，考慮到其實(shí)際事權(quán)承載能力。目前，我國在橫向政府間公共服務(wù)的提供上已有較為成熟的協(xié)商機(jī)制，發(fā)展出了“中央誘導(dǎo)型、地方自發(fā)型、民間促進(jìn)型”[35]相結(jié)合的多種方式，可將之借鑒至縱向事權(quán)劃分領(lǐng)域。為確保協(xié)商的順利進(jìn)行，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)上下級(jí)政府間無法達(dá)成一致意見時(shí)，由上級(jí)人大介入組織協(xié)調(diào)。其實(shí)這種代議機(jī)構(gòu)介入的正式或非正式協(xié)調(diào)機(jī)制也是世界各國廣為采用的方式，[36]如美國參眾兩院均設(shè)政府事務(wù)委員會(huì)、印度議會(huì)的政府間委員會(huì)和財(cái)政委員會(huì)等，這些機(jī)構(gòu)均在協(xié)調(diào)央地關(guān)系的過程中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)作用。因此，建議賦予我國全國人大及省級(jí)人大法律工作委員會(huì)或內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)以相應(yīng)的協(xié)調(diào)權(quán)限，確保事權(quán)調(diào)整的順利進(jìn)行。

（三）落實(shí)財(cái)力配套

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在諸如舉辦G20峰會(huì)等情況時(shí)，地方政府承擔(dān)原本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的外交事權(quán)，消耗大量人力物力，但對促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不無裨益，且如杭州這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也確有財(cái)政實(shí)力支持舉辦這些項(xiàng)目。但還應(yīng)看到，事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整中的大部分事權(quán)并不會(huì)帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益，在地方政府尤其是基層政府財(cái)政狀況較為緊張的情況下，當(dāng)事權(quán)發(fā)生調(diào)整時(shí)，應(yīng)在財(cái)政上進(jìn)行相應(yīng)的匹配，防止出現(xiàn)“上級(jí)請客，下級(jí)埋單”的情形。其實(shí)，早在2010年財(cái)政部頒布的《關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》（財(cái)預(yù)〔2010〕443號(hào)）中就提出區(qū)縣一級(jí)財(cái)政能力建設(shè)應(yīng)遵循“明確責(zé)任、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的基本原則，當(dāng)然，此處的“動(dòng)態(tài)調(diào)整”如何落到實(shí)處，如何與財(cái)政事權(quán)的“動(dòng)態(tài)調(diào)整”相銜接還有待制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善。

對于臨時(shí)調(diào)整事項(xiàng)而言，最迅速的匹配財(cái)權(quán)的方式是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。雖然在黨的十八屆三中全會(huì)上，中央提出要減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在合理調(diào)配財(cái)政資源方面具有高效性。近年來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付打破客觀因素分配法，有專門的管理辦法，不僅增強(qiáng)了資金分配的規(guī)范性與合理性，還提高了資金的配置與使用效率。[37]當(dāng)然，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度并不包含事權(quán)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付，[38]建議在“財(cái)政法”或“轉(zhuǎn)移支付法”中明確，并制定專門的資金管理辦法。在轉(zhuǎn)移支付的模式選擇上，筆者傾向于逐級(jí)傳遞的縱向轉(zhuǎn)移支付，尤其是加強(qiáng)事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中省級(jí)以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。由于基層政府接受調(diào)整的事權(quán)來自上級(jí)政府，故由上級(jí)政府承擔(dān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支出責(zé)任也是財(cái)政公平原則的題中應(yīng)有之義。目前在這一問題上，雖然中央層面立法尚付闕如，但部分地方立法已經(jīng)較為科學(xué)地做出了規(guī)定。例如，在《青海省人民政府關(guān)于改革和完善省對下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（青政〔2015〕104號(hào)）中明確提出“結(jié)合事權(quán)與支出責(zé)任劃分，調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。”并提出“（在事權(quán)調(diào)整的過程中）少量的引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類事務(wù)可通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以支持，以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)。”

對優(yōu)化事權(quán)調(diào)整與新增事權(quán)調(diào)整而言，應(yīng)當(dāng)在事權(quán)調(diào)整的同時(shí)對被調(diào)整政府的財(cái)政收入來源予以相應(yīng)的調(diào)整。轉(zhuǎn)移支付是一種靈活快捷的方式，但可持續(xù)性較差；對于長期性事權(quán)調(diào)整，還需通過其他方式為接受調(diào)整的整體提供穩(wěn)定的財(cái)政收入來源。目前最常見的調(diào)整方式是調(diào)整主要稅種收入在各級(jí)政府間的留存比例，如個(gè)人所得稅收入在省以下政府間的分享比例就是財(cái)力配置的重要手段。但由于目前我國地方稅體系極不完善，缺乏主體稅種支撐，筆者認(rèn)為在地方稅收入之外，還可通過財(cái)政資金汲取能力的多元化來完成。例如，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是具有未來收益的資本性支出，可通過發(fā)行政府債券或公私合作制來解決；對社區(qū)公共物品，可通過對特定人群的適度收費(fèi)來解決；對于跨區(qū)域事權(quán)調(diào)整，則可采用上級(jí)轉(zhuǎn)移支付與地方政府自籌資金相結(jié)合的方式來滿足事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中的財(cái)政需要。[39]

在對財(cái)政事權(quán)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整并配以相應(yīng)的財(cái)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意財(cái)力匹配均應(yīng)經(jīng)預(yù)算安排，真正做到“預(yù)算硬約束”。這既可防止以事權(quán)調(diào)整為名，違規(guī)調(diào)整財(cái)政資金；亦可防止事權(quán)調(diào)整后配套財(cái)政資金不到位的情形出現(xiàn)。從財(cái)政法定的視角來看，預(yù)算經(jīng)由人大審批，具有和法律一樣的法程序性，[40]可被視為一種特殊表達(dá)形式的法律，“預(yù)算外”是財(cái)政制度不規(guī)范的表現(xiàn)。這一點(diǎn)在《指導(dǎo)意見》中未能體現(xiàn)實(shí)為遺憾，在隨后各省頒布的省級(jí)以下事權(quán)與支出責(zé)任改革方案中，僅有廣東省方案提出“省以下財(cái)政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化，與預(yù)算編制相銜接，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”[41]。

對于新增事權(quán)和優(yōu)化事權(quán)中的大部分，可在下一年度的預(yù)算安排中匹配以相應(yīng)的財(cái)政資金，但對于臨時(shí)調(diào)整事權(quán)和部分需在本年度內(nèi)進(jìn)行的事權(quán)調(diào)整來說，就需要利用預(yù)算的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制對其進(jìn)行完善。所謂預(yù)算，本意為預(yù)先算定，無論如何精確，終究是事先之預(yù)估，與實(shí)際執(zhí)行情形之間必然會(huì)存在落差，于是世界各國均規(guī)定了預(yù)算調(diào)整制度，以維持預(yù)算一定程度上的執(zhí)行彈性。[42]根據(jù)新《預(yù)算法》第69條第2款規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行過程中，需調(diào)整預(yù)算的應(yīng)當(dāng)先支用預(yù)備費(fèi)，在預(yù)備費(fèi)不能滿足需求的情況下方可進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。如事權(quán)調(diào)整不涉及預(yù)算總額的變化，可通過預(yù)算調(diào)劑的方法在不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間進(jìn)行調(diào)劑。這既是人大財(cái)政監(jiān)督職能的體現(xiàn)，也是財(cái)政事權(quán)調(diào)整正當(dāng)性的證成。但筆者認(rèn)為，新《預(yù)算法》也有缺陷，如沿襲1994年《預(yù)算法》規(guī)定，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付排除在預(yù)算調(diào)整的范圍之外。這樣規(guī)定主要是出于我國目前預(yù)算編制制度和轉(zhuǎn)移支付制度的不完善考量的。[43]而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付恰是事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中最常用的財(cái)政手段，為防止在事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整中接受轉(zhuǎn)移支付方擅自變更資金用途，筆者建議在未來的修法過程中還是應(yīng)當(dāng)將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付納入預(yù)算調(diào)整的范疇之中，以真正落實(shí)人大的全方位監(jiān)督職能，確保財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的順利有序運(yùn)行。

（四）建設(shè)監(jiān)督及爭議解決機(jī)制

權(quán)力劃分往往是腐敗滋生的策源地及矛盾激化的導(dǎo)火線。在我國看似平靜的各級(jí)政府關(guān)系下，隱藏著一定的矛盾與積怨。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)這種緊張狀態(tài)尚不明顯，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，事權(quán)調(diào)整很容易成為政府間矛盾激化的導(dǎo)火線。除要求事權(quán)調(diào)整必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行外，還要求建立完備的監(jiān)督及爭議解決機(jī)制。

從監(jiān)督機(jī)制來說，應(yīng)從如下幾個(gè)層面展開：第一是加強(qiáng)人大監(jiān)督，人大監(jiān)督又體現(xiàn)在立法監(jiān)督和預(yù)算監(jiān)督上；第二是加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督，要尊重民眾對事權(quán)調(diào)整的事前、事中、事后評(píng)價(jià)。尤其是對于在事權(quán)調(diào)整后，民眾普遍反映不佳，認(rèn)為對其調(diào)整影響了公共服務(wù)質(zhì)量的，應(yīng)當(dāng)對這一調(diào)整進(jìn)行重新評(píng)估；第三是加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)對事權(quán)調(diào)整的落實(shí)情況實(shí)時(shí)跟進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)對配套資金的運(yùn)用予以監(jiān)督。

對于糾紛解決機(jī)制而言，根據(jù)《指導(dǎo)意見》，中央與地方的爭議由中央裁定，省級(jí)以下的財(cái)政事權(quán)由省級(jí)政府決定。筆者疑惑，由政府本身，甚至就是動(dòng)態(tài)調(diào)整方案的制定者本身擔(dān)任糾紛的裁定者恐怕很難做到完全的中立與公正。一般來說，政府間事權(quán)劃分爭議解決所通常采取的模式有代議機(jī)構(gòu)調(diào)解模式與司法機(jī)構(gòu)裁決模式兩種。筆者認(rèn)為，后者在短時(shí)間內(nèi)的可行性較差，一是我國行政審判尚欠發(fā)達(dá)，二是在我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的框架下，政府內(nèi)部職權(quán)調(diào)整并非人民法院的受案范圍。因此，筆者建議，可以將爭議交由上級(jí)人大協(xié)調(diào)解決，必要時(shí)可設(shè)立專門委員會(huì)、調(diào)查委員會(huì)來解決爭議。這一路徑是完全符合我國《憲法》第70、71條規(guī)定的，有其正當(dāng)性基礎(chǔ)，不僅有利于保障事權(quán)順利劃分、調(diào)整，還能起到喚醒憲法中的“沉睡條款”的作用。

四、結(jié)語

在構(gòu)建服務(wù)型政府的大背景之下，提供公共服務(wù)已成為我國各級(jí)政府最主要的職能。面對不斷變化的群眾公共產(chǎn)品需求與社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢變化，為更好地提供公共服務(wù)以及實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控職能，政府的財(cái)政事權(quán)自當(dāng)伴隨著這些變化而不斷調(diào)整。為防止調(diào)整的恣意性，應(yīng)當(dāng)將之納入法治化軌道，從基本原則到調(diào)整程序再到財(cái)力匹配、監(jiān)督機(jī)制、糾紛解決等配套措施均需法治。本文以《指導(dǎo)意見》為出發(fā)點(diǎn)，以我國事權(quán)劃分的現(xiàn)實(shí)圖景為基礎(chǔ)，以法治思維為導(dǎo)向，勾勒出未來財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整的路徑，希望為未來我國事權(quán)與支出責(zé)任的進(jìn)一步改革助力。

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[1]本文是2017上海市人民政府決策咨詢課題“上海新一輪市區(qū)兩級(jí)財(cái)政事權(quán)調(diào)整研究”（2017-A-031-B）、2017年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧導(dǎo)向下公共財(cái)政的法律治理模式研究”（17YJC820011）的階段性研究成果。

[2]華東政法大學(xué)研究生教育院博士研究生。

[3]這三項(xiàng)要求分別是：1.推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分，建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；2.完善中央與地方支出責(zé)任劃分，區(qū)分情況劃分支出責(zé)任；3.加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。參見《財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整》，《人民日報(bào)》2016年8月25日。

[4]轉(zhuǎn)引自[日]板入長太郎：《歐美財(cái)政思想史》，張淳譯，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版，第299頁。

[5]從1994年分稅制改革提出“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”原則開始，經(jīng)歷了“中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配”“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”等多次變化，2016年“十三五”規(guī)劃中的最新提法為“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”。

[6]參見李煒光：《權(quán)力的邊界：稅、革命與改革》，九州出版社2015年版，第123頁。

[7]參見賈康：《把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”打造中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。

[8]轉(zhuǎn)引自漆多俊：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》（第四版），法律出版社2008年版，第261-262頁。

[9]參見楊全社：《復(fù)雜性思維范式下的國家財(cái)政系統(tǒng)研究》，山西經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第113頁。

[10]參見鄭萍：《土地供給參與宏觀調(diào)控的法律制度研究》，遼寧大學(xué)2015年博士學(xué)位論文。

[11]參見湯明根：《引擎：中國開發(fā)區(qū)的時(shí)代使命》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第7頁。

[12]參見劉劍文：《中央與地方財(cái)政分權(quán)法律問題研究》，人民出版社2009年版，第59頁。

[13][英]約翰·洛克：《政府論》，劉丹、趙文道譯，湖南文藝出版社2011年版，第171頁。

[14]平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)法制保障課題組：《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃法制保障若干問題研究》，《海峽法學(xué)》2012年第2期。

[15]參見劉劍文、侯卓：《事權(quán)劃分法治化的中國路徑》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。

[16]參見盧振家：《推進(jìn)省級(jí)以下教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的思考》，《財(cái)政科學(xué)》2017年第2期。

[17]參見劉尚希等：《明晰支出責(zé)任：完善財(cái)政體制的一個(gè)切入點(diǎn)》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第40期。

[18]參見《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令第412號(hào)）。

[19][新加坡]鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第303頁。

[20]參見郭濟(jì)：《中央和大城市政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第57頁。

[21]參見魏建國：《中央與地方關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第213頁。

[22]參見李春根、舒成：《基于路徑優(yōu)化的我國地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任再劃分》，《財(cái)政研究》2015年第6期。

[23]參見歐陽天健：《法治視角下基層政府債務(wù)問題研究》，《長江論壇》2014年第6期。

[24]參見李齊云、劉小勇：《我國事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制選擇》，《山東社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。

[25]參見白曉峰：《預(yù)算法視角下的中央與地方關(guān)系——以事權(quán)與支出責(zé)任分配為中心》，《法商研究》2015年第1期。

[26]參見白彥鋒：《財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分：涇渭分明還是動(dòng)態(tài)博弈》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2016年11月7日。

[27]《憲法》第3條第4款：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”

[28]參見徐陽光：《論建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度》，《清華法學(xué)》2014年第5期。

[29]參見張千帆：《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版，第288頁。

[30]參見德國《基本法》第79條：“除聯(lián)邦法律另有規(guī)定外，聯(lián)邦政府或部長關(guān)于利用聯(lián)邦郵政與電訊設(shè)施之原則與費(fèi)用、利用聯(lián)邦鐵路設(shè)施之費(fèi)用之征收原則及關(guān)于鐵路之建設(shè)與經(jīng)營等，所發(fā)布之命令，以及根據(jù)聯(lián)邦法律所發(fā)布之命令，而該法律需經(jīng)聯(lián)邦參議院之同意，或該法律為各邦受聯(lián)邦之委托而執(zhí)行，或其執(zhí)行屬各邦本身之職務(wù)者，應(yīng)經(jīng)聯(lián)邦參議院之同意。”

[31]劉劍文、侯卓：《事權(quán)劃分法治化的中國路徑》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。

[32]參見樓繼偉：《推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化》，載《人民日報(bào)》2014年12月1日。

[33]參見日本《地方自治法》第250條第1款。

[34]毛澤東：《論十大關(guān)系》，人民出版社1976年版，第12頁。

[35]尹艷紅：《我國地方政府間公共服務(wù)協(xié)商提供的得與失》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。

[36]參見劉劍文等：《中央與地方財(cái)政分權(quán)法律問題研究》，人民出版社2009年版，第189頁。

[37]參見樓繼偉：《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013年版，第99頁。

[38]目前我國制度化的轉(zhuǎn)移支付制度除一般性轉(zhuǎn)移支付（又稱均衡性轉(zhuǎn)移支付）外，有九種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。

[39]參見陳少英：《可持續(xù)的地方稅體系之構(gòu)建——以稅權(quán)配置為視角》，《清華法學(xué)》2014年第5期。

[40]參見郭維真：《中國財(cái)政支出制度的法學(xué)解析》，法律出版社2012年版，第249頁。

[41]《廣東省省級(jí)與市縣財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案》（粵府〔2017〕27號(hào)）。

[42]參見蔡茂寅：《預(yù)算法之原理》，元照出版公司2008年版，第252頁。

[43]參見胡明：《我國預(yù)算調(diào)整的規(guī)范構(gòu)成及其運(yùn)行模式》，《法學(xué)》2014年第11期。