三、公民訴求表達中政府的應有作為

表達自由是一種信息溝通的自由，^[53]表明公民具有通過口頭、書寫、進入互聯網、印刷以及其他手段傳遞信息和交流思想的自由。特別是隨著互聯網技術的普及，公民的訴求表達權的行使具有更快的敏感度、更大的影響力、更強的互動性。在互聯網已經成為中國公民行使知情權、參與權、表達權、監督權的重要渠道的背景下，一方面，信訪工作機構和所有有權處理信訪事項的職能部門必須學會和在人民群眾日益增強的維權意識下，在眾說的網絡環境下，在無時不有、無所不在的社會監督下工作；另一方面，公民的確具有“來信來訪”的權利，對公民正確行使信訪權利的行為，政府應當以認真負責地處理的態度提供保障；同時法律也并沒有因為公民有了“來信來訪”的行為，就可以成為凌駕于法律之上的特殊群體，信訪人員必須與其他公民一樣守法。總之，公民訴求表達權的行使客觀上要求政府提供法律保障，這種保障主要表現在兩個方面：一是“不作為的保障”，即政府不能做出任何有礙公民訴求表達權正當行使的行為；二是“作為的保障”，即當其他公民、社會組織作出有礙公民正當訴求表達權行使的行為時，政府理應為受害者排除妨害。

（一）政府保障公民訴求表達權的法律規定

表達權是公民的基本權利之一。國際社會上對公民訴求表達權的保障具有悠久的歷史，從最早的《世界人權宣言》向世人宣布對表達權的保障開始，聯合國以及各主要發達國家紛紛將表達權等基本權利囊括其中，為世人的思想表達保駕護航。

1.國際社會對公民訴求表達權保障的規定

《世界人權宣言》（1948年）第19條規定：“人人有權享有主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由；和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”第20條第一項還規定：“人人有權享有和平集會和結社的自由。”表達自由是國際人權條約和世界各國憲法所普遍確認和保障的公民基本權利。知情和參與是實現表達的前提，表達則是實質意義上的知情和參與。質言之，人民沒有表達權，就沒有人民對政府的制約；人民對政府的制約一定是通過表態、表決等自由表達主體意志來實現的。^[54]習近平同志所說的“把權力關進制度的籠子里”，其前提條件是人民享有充分的知情權、參與權、表達權、監督權。通俗地說，如何打造關權力的“籠子”，一是人民群眾要能夠知情且參與，二是表達意見時要有“知無不言、言無不盡”的寬松氛圍，三是要“言者無罪、聞者足戒”，只要言說者如實陳述事實，傾聽者就要容得下尖銳批評。

德國的《德意志聯邦共和國基本法》（1949年）明確了對公民表達的保護與限制，第5條^[55]對此進行了明確規定。德國確定了公民的表達權并說明了表達的形式。公民不僅可以進行表達，還可以將自己的表達傳達出去，但是公民的表達權要受到限制，限制來源于一般法律的規定、保護少年之法規以及因個人名譽的權利，并要遵從憲法的規定。

聯合國大會于1966年12月16日通過的《公民權利和政治權利國際公約》第19條^[56]明文規定人的權利。通俗地說，在法律規定的范圍內，每個人都可以有自己的主張，可以尋找、接受、傳遞各種消息和思想，可以發表自己的意見。法律之所以作出限制，是因為表達權并不意味著可以“想怎么說就怎么說”，任何人的表達必須限制在不危害國家安全、公共秩序、公共衛生、公共道德和他人權利、名譽的范圍內。^[57]《公民權利和政治權利國際公約》第19條規定的是“人人有權持有主張，不受干涉”和“人人有自由發表意見的權利”，這里用“人人”一詞所強調的是普適性，即這是每一個公民所平等享有的權利，任何人都不能因為作出“來信來訪”的行為就獲得了特權。此外，“人人有自由發表意見的權利”的提法也從明確了該項權利僅限于“自由發表意見”，即個人所思所想的意見表達是自由的，而對事實的陳述必須如實。如果表達者無中生有、歪曲事實、隱瞞真相，或者發表有損國家安全、公共秩序、公共利益、他人人格尊嚴的言論，則必須承擔相應的法律責任。

2.國內法律對公民訴求表達權保障的規定

表達權是公民基本權利的應有之義，訴求表達權是公民表達權的重要形式。我國政府對公民訴求表達權的法律保護體系較為健全，從根本大法《憲法》到基本法律、行政法規和政府規章等構成的法律體系中均有對表達權的確認和保障。但從實踐看，在立法的具體規定和法律實施的效果方面都還有很大差距。習近平總書記多次強調，“要在全社會牢固樹立憲法和法律的權威，讓廣大人民群眾充分相信法律、自覺運用法律”。^[58]黨的十八屆四中全會決定也明確指出，“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護”。^[59]這些重大論斷表明，應當把公民訴求表達權的研究放在樹立憲法法律權威的大背景之中進行。以公民表達權為例，公民的表達權之中包括訴求表達權，憲法保障訴求表達權的行使。表達權保障的第一層含義是：公民能夠正常行使表達權而不受法律之外的人為因素的限制，這應當是公民表達權正常行使的新常態；對公民訴求表達權進行保障的第二層含義是，公民提出的建議和意見“對國民經濟和社會發展或者對改進國家機關工作以及保護社會公共利益有貢獻的，由有關行政機關或者單位給予獎勵”（《信訪條例》第8條），這是通過表彰獎勵的方式保障并鼓勵公民的訴求表達權；如果公民表達權行使出現異常狀態，無論是表達權的正當行使受到法律之外的阻礙，或者是表達權的行使危及國家利益、公共利益、他人合法權益，都需要政府提供權利的救濟，這是表達權保障的第三層含義。無救濟則無權利。救濟權也是一種基本的憲法權利，其對于權利的保障至關重要。如果沒有訴求表達的救濟權，表達權就沒有任何意義，也就根本談不上有什么保障。

我國《憲法》對公民表達權的保障形式為“概括式+確認式+保障式”^[60]，具體來說表現為：（1）概括式。第33條：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”^[61]這是從人權的角度出發，闡明國家保障每個人的合法權利。第51條：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”該條說明國家并不保護違反法律規定的所謂“表達”。^[62]第53條：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德。”^[63]該條明確公民進行訴求表達必須遵守法律的規定和社會公德。第54條：“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。”^[64]公民可以進行訴求表達，但是不得危害國家的安全、榮譽和利益，公民個人利益要服從于國家的利益。（2）確認式。第35條：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”^[65]該條直接確定了表達權的具體內容，列舉了訴求表達權行使的方式。（3）保障式。第40條：“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”^[66]第41條：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”^[67]

可以說，《中華人民共和國集會游行示威法》（以下簡稱《集會游行示威法》）是對公民訴求表達權保障最直接的法律，其形式為“保障式+概括”式：（1）保障式。第3條：“公民行使集會、游行、示威的權利，各級人民政府應當依照本法規定，予以保障。”^[68]該條明確對公民訴求表達權予以保障的是各級人民政府。（2）概括式。第4條：“公民在行使集會、游行、示威的權利的時候，必須遵守憲法和法律，不得反對憲法所確定的基本原則，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”^[69]第5條：“集會、游行、示威應當和平地進行，不得攜帶武器、管制刀具和爆炸物，不得使用暴力或者煽動使用暴力。”^[70]以上兩條明確說明公民行使表達權的界限以及政府保障的范圍，超過這個限度，相關部門要對失當的表達行為予以制裁。

《中華人民共和國民法通則》對公民表達權并沒有直接的規定，但是卻從其他角度來保障公民權益不受侵害，以使公民的訴求表達權在民法體系中得以保障，如第5條：“公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。”^[71]第75條：“公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”^[72]

國務院的《信訪條例》和地方信訪條例都對公民訴求表達權的保障進行了直接的規定，內容諸如：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督，努力為人民群眾服務。各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當暢通信訪渠道，為信訪人采用本條例規定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。任何組織和個人不得打擊報復信訪人。”^[73]同時也規定了保護措施以及獎勵措施，它們共同構成了對公民訴求表達權的保障。

（二）公民訴求表達權的保障原則

1.“無明顯即刻危險不干預”原則

從《公民權利和政治權利國際公約》的行文看，其在強調表達權時連續使用了“人人有權”“人人有自由”這樣的全稱判斷，其在闡述限制表達權的條件時采用了“這些限制只應由法律規定并為下列條件所必需”的復雜句式。顯然，表達權應當以保障為原則、限制為例外。當然，具體確定某種言論是否應當受到限制往往頗具難度。美國著名的“明顯而即刻的危險”司法原則認為：“一切行為的性質應由行為時的環境來確定。即使對自由言論最嚴格的保護，也不會保護一人在劇院謊報火災而造成一場恐怖。它甚至不保護一人被禁止言論，以避免可能具有的暴力效果。每一個案件中，問題都是，在這類環境中所使用的那些言論和具有這種本性的言論是否造成了一種明顯而即刻的危險（Clear and Present Danger），以致這些語言會產生國家立法機關有權禁止的那些實質性罪惡。它是一個準確性和程度的問題。”^[74]任何主權國家的法律都不能允許對其政權和社會制度具有破壞作用的活動，具有“明顯而即刻的危險”的言論都在主權國家的禁止之列。^[75]具體而言，如若公民在訴求表達中出現危害國家主權、領土完整和安全，分裂國家、顛覆人民民主專政的政權和推翻社會主義制度的行為，即應當認定具有“明顯而即刻的危險”，政府將立即予以禁止。表達權的行使不得危害國家安全是公民訴求表達不可逾越的邊界，亦是國家保證訴求表達權的剛性原則。政府對公民訴求表達權的保障是有“底線”的，有關“底線”的內容在《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）中都有明示。換言之，在我國的訴求表達，無論是在網上或網下進行的，只要不涉及以下10個方面的禁止性內容，就應當受到法律的保護：“（一）反對憲法確定的基本原則的；（二）危害國家統一、主權和領土完整的；（三）泄露國家秘密、危害國家安全或者損害國家榮譽和利益的；（四）煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結，或者侵害民族風俗、習慣的；（五）宣揚邪教、迷信的；（六）擾亂社會秩序，破壞社會穩定的；（七）宣揚淫穢、賭博、暴力或者教唆犯罪的；（八）侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權益的；（九）危害社會公德或者民族優秀文化傳統的；（十）有法律、行政法規和國家規定禁止的其他內容的。”^[76]

2.依法提供保護的原則

依法提供保護的原則，是指政府對于公民正當、合理的訴求表達權應當依照法律的規定予以保護，并在其表達權受到不法侵害時，有義務提供救濟的渠道和措施，將公民受損的權利恢復至原狀。這是政府保障公民訴求表達權的積極原則，只要是公民合法、合理的訴求表達權受到侵害即可主動或者被動幫助表達人恢復原狀、排除侵害等。具體而言，這是政府“有形的手”對社會的一種主動調節，以恢復社會的正常秩序。

依法提供保護的原則主要包括兩個方面的內容，一種是政府對公民訴求表達權直接提供的保護，包括幫助信訪人排除妨害，如《信訪條例》第3條第3款，“任何組織和個人不得打擊報復信訪人”，也包括主動為信訪人提供服務或者便利，如《信訪條例》第3條前兩款；另一種是政府沒有盡到保護義務或者成為侵害公民訴求表達權的主體時則需要承擔不利后果，如《信訪條例》第23條、第28條、第38條、第40條、第44條第1款、第46條，都是為了保障信訪人的人身安全，及避免來自行政機關內部的不當干預。作為保護公民訴求表達權的政府如若成為侵害其合法權益的“壞人”，同樣要受到不同程度的懲罰，如行政處分、行政處罰、刑事責任等。

政府為公民的訴求表達權提供保護還有更深的含義，即“跳出”信訪工作的具體事務，看到實現國家治理體系和治理能力現代化的重任，找準以往的失誤，在“善治”上下功夫。從根本上說，政府的職能是維護公民的合法權利。當公民權利得到切實維護時，社會就會在整體上處于動態穩定狀態。群眾中出現維權活動的主要原因是政府工作有瑕疵，公民維權是對政府維穩的有益提醒和必要補充。^[77]政府應該特別注重暢通行政復議、行政訴訟等渠道，并清醒地認識到自身在行政訴訟中處于被告地位的法律意義。按照我國《行政訴訟法》規定，當事人在行政訴訟中的法律地位平等。行政主體的雙方當事人在行政法律關系中的地位是不平等的，是管理與被管理的關系，老百姓總是處于被管理地位。但公民與政府在行政訴訟中的法律地位是平等的，都要接受人民法院的裁判。^[78]而在實際上“民告官”的難度畸高，相當一部分本來可以通過行政復議、行政訴訟解決的糾紛被“擠到”信訪機構。以往行政復議、行政訴訟的“冷”與來信來訪的“熱”，也在一定程度上反映了“人治”對法治的干擾。誠如北京大學姜明安教授所說：“在公民、法人和其他組織對政府機關做出的具體行政行為（如行政征收、強制拆遷、企業改制、稅費征收等）不服，發生行政爭議的時候，政府機關和政府機關領導人不是鼓勵行政相對人依法通過行政復議、行政訴訟等法律途徑解決爭議，而是通過各種方式阻止相對人尋求法律救濟，如通過向復議機關、司法機關負責人打招呼，要求復議機關和法院盡量不受理當事人就所謂的‘敏感問題’‘敏感事件’申請的復議和提起的訴訟，甚至發布指示、指令，通過正式或非正式規范性文件規定復議機關和法院不得受理相對人就某種行為、某類事項所申請的復議或提起的訴訟，縮減行政復議和行政訴訟的法定受案范圍。這樣，相對人法治途徑走不通，只得走申訴、上訪的途徑。”^[79]可以肯定地說，如果我國行政訴訟當事人在適用法律上一律平等能夠真正落到實處，相當一部分信訪事項就可以通過行政復議、行政訴訟得到解決。行政訴訟兼具解紛、監督和救濟三種基本功能和作用，當此三種功能和作用被人為因素遏制的時候，“信訪不信法”也就“水到渠成”了。特別是，權利救濟無疑是行政訴訟最基本的功能，當老百姓覺得行政復議、行政訴訟“走不通”的時候，向信訪機構主張權利救濟的總量必然劇增。

信訪制度原本意義是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶。改革開放以來，我國社會矛盾多發，信訪制度成為公民訴求表達“直通車”的原因是綜合性的。一方面，在信訪制度下，個人的訴求表達要比選用其他途徑更為便捷，維權的成本更為低廉，且更容易達到預期目標；另一方面，在“信訪熱”形成的諸多原因中，其他民主渠道不夠暢通和信訪機構的“做大”也是不容忽視的。至少，在決策層的某些官員心目中，對信訪工作化解社會矛盾的期望值偏高，也是導致權利救濟涌向信訪渠道的原因之一。一位來自基層的同志說：“《信訪條例》第16條明確規定，信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出。但在實際工作中，上一級（不含）以上機關出于對走訪人的同情或其他原因的考慮，在落實該條規定上并未得到確實有效的執行。在此情形下，由于信訪人本身就對基層信訪機關（部門）有不信任感，再加上看到他人走訪中并未‘碰壁’，致使越級上訪的問題大有‘骨牌效應’之勢。如此一來，不但嚴重干擾了正常的信訪秩序，同時也將對法律的尊嚴造成一定沖擊。”^[80]客觀地說，前些年信訪制度設計以及具體工作運行中的偏差，已經在一定程度上造成了“信訪就是鬧”的公眾錯覺。其實，信訪制度下公民訴求表達權的行使并不是“無法無天”的自由。以走訪為例，信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應根據信訪事項的性質和管轄層級，到依法有權處理的本級或上一級機關設立或指定的接待場所提出；對跨越本級和上一級機關提出的來訪事項，上級機關不予受理，并引導來訪人以書面或走訪形式向依法有權處理的機關提出，同時將相關情況及時通報下級有關機關。

3.手段非法亦不能允許原則

手段非法亦不能允許原則，是指公民進行訴求表達的內容是合法合理的，將會得到國家的保護，但是其提出訴求的方式或者采用非法手段進行表達，破壞了社會秩序、公共利益、國家利益，該公民同樣要為自己的不當行為承擔責任。

信訪制度下公民的訴求表達權來源于公民的基本權利。《憲法》第35條明確規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”從該規定可以看出，公民“有話要說”（訴）與“有求欲表”（求）都是自由的。訴求表達的方式可以分為兩類，第一類是言語表達，即用說話的方式表達，言語表達還可以進一步細化為言論型訴求表達和出版型訴求表達，即為口頭訴求表達和書面訴求表達；第二類是行為化表達。公民可以采取集會、結社、游行、示威的方式來表達自己的意志，通過非暴力的行動表達訴求，以尋求保護或者支持。與此對應，《信訪條例》確定了“來信來訪”是訴求表達的兩種形式，^[81]“來信”指書信、電子郵件、傳真、電話等語言化表達；“來訪”則兼具言語與行為表達的雙重特點，凡是采用走訪的方式必須遵照國家信訪局制定的《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》。事實上，公民的訴求表達內容是實體性的，而訴求表達方式是程序性的，實體與程序兩者既有聯系，又有區別。實體與程序分別受實體方面與程序方面法律、法規的調整。在法制健全的條件下，一旦程序錯了，實體的權利救濟就無從談起。我國歷來就有“重實體、輕程序”的傾向，在前些年的信訪實踐中，對“用違法手段謀求合法利益”的做法往往予以遷就，催生了“刻意把事情搞大”的習慣，這個教訓應當記取。

“任何人不得從自己的違法行為中獲利”是一句著名的西方法律諺語。違法獲益還是守法獲益，是最根本的利益驅動，是引導人心向善還是引導人心向惡的行為導向。任何人的任何行為，其預期的利益都要嚴格依照法律的規定。在法治國家，任何違法行為都要受到追究，包括為了追求正當目的而行使的違法行為。以追討理應領取的工資而上演“跳樓秀”“跳橋秀”等事件為例，當事人在公共場所行為的實質是以生命作為賭注，迫使有關部門緊急調動大量力量援救，允諾負責地解決“討薪”問題。當眾表演“自殺秀”的客觀后果是正常的社會秩序遭受破壞。所以，法律絕不能容忍采用爬上高樓、橋梁或者大型廣告牌等危險手段，以揚言自殺的方式逼迫領導干部到場處理的做法，不能以“情有可原”掩蓋“自殺秀”對公共秩序的破壞。盡管勞動者獲得勞動報酬屬天經地義，政府也負有解決勞資糾紛，維護勞動者權益的責任。但是，揚言自殺的行為造成了公眾圍觀、交通堵塞，其手段的非法性也是顯而易見的。

公民欲利用信訪途徑達到維權效果就要按照信訪的法律規則行事，只有在法律規則內所為的行為才有可能被該制度認可，才有可能達到維權的目的。信訪是公民維權的途徑，至少從信訪人的主觀角度出發，其認為自己的利益遭受侵害，需要通過信訪的方式取得救濟，但是，此公民的利益需要保護，彼公民的利益同樣需要保護，由無數個體形成的公共利益更需要保護。政府絕對不能因為保護某些信訪人的權益而犧牲公共利益或其他人的權益。霍布豪斯曾說過：“從理論上說，這樣的自由是生活在相互交往條件下的眾人不可能實現的。從社會意義上講，它是個矛盾，除非一切人的愿望都自動地向社會目的看齊。因此，任何時代的社會自由都以限制為基礎。……以犧牲他人為代價獲得的自由不是好的自由，所有生活在一起的人都能享有的自由才是好的自由……”^[82]也就是說，公民訴求表達權的行使要以不犧牲國家利益、公共利益、他人利益為前提。無論當事人有多么悲慘的遭遇，信訪制度也不能允許曾經遭受侵害者以“損人”的方式“利己”。

4.民主監督與政治參與原則

民主監督與政治參與應當是信訪制度的基本功能，也是信訪制度其他功能存在和發揮作用的基礎。從制度設計的角度看，信訪針對個體的權利救濟功應當逐步弱化。信訪部門承載的個人權利救濟功能越多，消解司法的權威的副作用就越大。信訪作為民意表達渠道的暢通高效，就能夠在宏觀上、整體上減少政策制定和執行的偏差，使得人民群眾的根本利益能夠得到切實保障。在信訪的功能定位首先是民主監督，其次是政治參與，現有糾紛解決與權利救濟功能要逐步還給復議機關與司法機關。在一般意義上，政府受理來信、來訪是被動地接受人民群眾的批評建議，在虛心傾聽群眾意見的基礎上，要建立健全主動征集人民建議的制度，通過切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，引導人民群眾為社會主義建設獻計獻策，支持和引導人民群眾理性有序地參與國家事務管理。人民政府的稱呼，既是對政府“為人民”的規定，也是對“一切權力屬于人民”的承諾。也就是說，代表國家的法律制定與政府的政策設計，必須反映人民的根本利益。在決策前，應該主動、真誠、充分地征集人民群眾的建議意見，而不是在木已成舟時象征性地“征求意見”。《信訪條例》第6條第2款第五項明確規定信訪機構的一項重要職責就是“研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議”。這是信訪工作實行民主監督，引導公民有序政治參與的法律依據。公民行使監督權的方式可以是簡單的查詢，也可以是由政府工作人員予以答復，公民對該答復仍舊不滿意還可以要求復查、復核。^[83]公民還可以在信訪時向政府申請相關工作人員回避，以使得信訪處理結果更加公正和透明。

從人類社會的發展看，公民意愿、主張、訴求的自由表達既是一種法定的權利，更是政府傾聽民意、民主決策的約束機制。就公民自由表達所涉及的內容而言，其一是基于私人利益的訴求表達，可以簡稱為“訴求表達”，常見的形式是維權活動。訴求表達絕大多數是個人利益受到侵害或者自認為個人利益受到侵害而作出的行為，即便是“討說法”也有利益的驅使。公民表達權的行使形態之二是基于維護公共利益所產生的意見表達，常見形式是就公共管理、公共事務提出批評建議，簡稱“公益表達”。公益表達往往與個人利益無涉或者沒有直接的聯系，但對推進民主法制建設具有更為重大、重要和關鍵性的意義。本課題主要研究公民訴求表達權利與義務，故不過多涉及公益表達。但要誠懇提醒的是，盡管我國目前信訪工作的問題主要集中在訴求表達，但也要珍愛公益表達力量的興起，高度重視公益表達的渠道順暢，在實質意義上傾聽民意、集中民智。“民主的本質在于對人民負責，在于發展出一套符合國情的約束公權力的有效機制。其最終目的在于善治，而非把既有民主的外在形貌依樣畫葫蘆地照搬過來。”^[84]至今為止，信訪依然是我國推進民主法治建設的有益制度資源之一，只要實施恰當的改革，信訪制度的民主監督、政治參與功能一定能夠發揮更大的作用。

政府要學會聽取多元意見，尤其是公民對政府的批評性意見，政府要接受聽起來逆耳的尖銳意見，以達到“兼聽則明”的效果。公民的“有話好好說”不只表現在公民自身表達的規范性，也包括公民在為政府提供批評性意見時對政府所為的“否定性表達”，政府對此類批評意見的表達同樣需要提供保障。政府對公民的批評性意見既要虛心接受，又要確保不因為不同意見的發表而打擊報復。習仲勛同志說過：“我們對黨的領導人，應當熱情擁護，對黨的方針、政策應當堅決執行，但是對領導人的主張，對黨的方針、政策，不是不可以提出不同意見。因此，我想，是否可以制定一個《不同意見保護法》，規定什么情況下允許提出不同意見，即使提的意見是錯誤的，也不應該受處罰。”^[85]公民不僅有權通過信訪的方式對執政黨和政府的工作行使民主監督，同時，公民也有權對政府的信訪工作進行監督。

政府不僅要傾聽公民訴求，還要指導公民正確維權。信訪是公民維權的一種形式，而維權要取得預期效果，則必須要采取恰當的方式。政府工作人員了解信訪的工作規則及工作程序，應該在公民訴求表達的之前、之中、之后提供指導。訴求表達前的指導主要是政策法律咨詢服務，政府提前將相關信息以及類似信訪案件進行公開，可以讓公民對自己需要解決的事項形成預判，從而正確展開信訪活動。當然，政府對公民進行訴求表達予以指導，也是為了防止公民對訴求表達權的濫用。最為關鍵的是，政府是培養公民“有話好好說”的能力，而不是對公民在訴求表達時進行“指手畫腳”。盡管在規范公民訴求表達時，政府扮演的是主動指導角色，但是政府所作的應僅是指導、指引，而不是干預公民的表達。這是政府指導公民訴求表達時的合理邊界。

5.訴訪分離分類處理原則

訴訪分離分類處理原則，是指明確將通過司法程序逐級解決的事項與信訪事項進行分類處理，將本屬于司法機關的案件分流回司法機關以及將行政機關與其他機關之間的信訪事項進行分離，不同機關受理不同類型的信訪事項。具體而言，2014年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》提出：“實行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應當引導其到政法機關反映問題；對按規定受理的涉及公安機關、司法行政機關的涉法涉訴信訪事項，收到的群眾涉法涉訴信件，應當轉同級政法機關依法處理。”該意見明確提出了訴訟與信訪分離制度，并確定不同性質的案件歸入不同的機關處理，為繁重的信訪工作實現分流。《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》第6條明確了不同機關對信訪事項的處理，為政府的信訪事項實現分流：“對屬于各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，以及已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，各級人民政府信訪工作機構及其他行政機關不予受理，但應當告知來訪人依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。”

北京大學法學院教授傅郁林指出，司法是社會公正的最后一道防線。以往以信訪這個行政方式來處理涉法涉訴這類司法問題，容易形成民眾“信訪不信法”的思維，對民眾的法律意識、整個國家的司法權威會帶來負面影響。^[86]訴訪分離分類處理原則為政府的信訪工作實現了多次分流，大大為其減輕了工作量及工作負擔，解決了信訪部門的頑疾、痼疾；同時，通過嚴格劃分行政機關與司法機關的受理事項，為司法機關重新樹立司法公信力創造了重要的機制條件。“訴訪分離”后，從統計數字上看，信訪案件數量將有所下降，但這并非意味著信訪糾紛減少，因為許多涉法涉訴信訪轉為司法案件，進入司法程序。要真正減少信訪糾紛，不僅需要從源頭治理，減少侵犯群眾利益的事情發生，也需要從過程治理，針對各類矛盾糾紛，運用正確的群眾工作方法，依法及時化解。^[87]訴訪分離分類處理制度的實行，是弱化信訪制度、強化司法權威的重要舉措，逐步引導信訪制度回歸“政府與群眾密切聯系紐帶”的本位上。

（三）保障公民訴求表達權所面臨的互聯網挑戰

互聯網時代的到來，對信訪制度同樣帶來了巨大的影響，這是一柄“雙刃劍”，互聯網時代既能夠幫助公民進行訴求表達，拓寬公民與政府之間的聯系渠道，增大雙方溝通交流的透明度和力度。但與此同時，互聯網技術也為公民訴求表達提供了相對寬松的渠道，公民既可以正常“發聲”，也可以借機、借力，達到“一呼百應”的效果。別有用心的人還會利用輿論向政府施壓，用“噱頭”來賺取不知情群眾的同情與憐憫，將公民的訴求表達變成傳播“攻勢”。如何有效利用互聯網所帶來的便利，并預防、控制互聯網在公民進行訴求表達時所帶來的不利影響，是政府進行信訪工作不得不面對的棘手問題，因為這些問題時時發生，正在發生，無所躲避，只能面對。

1.訴求表達開始時——人人都有麥克風，人人都是電視臺

互聯網時代的到來，為傳播家族增添了新的成員，即網絡傳播。無論是政府還是公民都可以通過網絡渠道將自己的觀點進行表達，網絡表達同樣要遵循表達的一般規則，即不可危害國家安全、國家利益、社會秩序、公共利益、他人利益。互聯網的出現，加速了各種不同傳播媒介之間的融合，人們不僅可以在互聯網上看到傳統的大眾傳播媒體，如報紙、書籍，而且還可以通過互聯網收聽、收看到各種不同類型的音頻、視頻類節目。^[88]盡管公民進行訴求表達的方式仍是語言類表達和行為類表達兩大類，但是互聯網拓寬了兩種渠道的表達方式，讓公民的訴求表達更加便利化和即時化。

公民進行訴求表達可以采用兩種渠道，一種是“官方渠道”，即到政府門戶網站、論壇、貼吧、微博、微信等網絡平臺以留言、建議或者郵件的方式進行訴求表達。2014年8月18日，習近平主持召開中央全面深化改革小組第四次會議發表重要講話：“推動傳統媒體和新興媒體融合發展，要遵循新聞傳播規律和新興媒體發展規律，強化互聯網思維，堅持傳統媒體和新興媒體優勢互補、一體發展，堅持先進技術為支撐、內容建設為根本，推動傳統媒體和新興媒體在內容、渠道、平臺、經營、管理等方面的深度融合，著力打造一批形態多樣、手段先進、具有競爭力的新興主流媒體，建成幾家擁有強大實力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團，形成立體多樣、融合發展的現代傳播體系。要一手抓融合，一手抓管理，確保融合發展沿著正確方向推進。”可見，為公民提供訴求表達的官方渠道將會沿著強大實力、傳播力、公信力和影響力“四力”發展，暢通公民的訴求表達渠道。另一種是“非官方渠道”，即公民利用論壇、貼吧、微博、微信等網絡平臺發表文字類、語言類或者視頻類的訴求，即“人人都有麥克風”，都可以利用網絡平臺進行發聲；“人人都有電視臺”，都可以成為自己訴求表達節目的“主角”，全面、形象地展現自己的訴求。麥克風和電視臺這兩種表達方式的另一個重要特點，就是聽眾和觀眾的不確定性和廣泛性，人人都有知曉該訴求表達內容的機會，既可以形成客觀上監督政府是否及時作為以及公民是否正確行使訴求表達權的效果；也可以讓不確定的公眾參與到信訪工作之中，方便了公眾的知情和參與；也可以是信訪人故意利用“話筒”和“屏幕”效應，來匯集所謂的“民意”為自己的訴求表達“吶喊助威”；當然，也可能造成一些負面效應，甚至是與當事人主觀愿望偏離的負面效果。

2.訴求表達進行時——網絡“水軍”和刪帖的商業化

網絡時代的到來的確為公民進行訴求表達提供了成本低、便捷性、傳播速度快和傳播范圍廣等優勢的網絡渠道，但是在“云儲備”的網絡平臺上，滿網絡的訴求表達鋪天蓋地，如何能夠讓自己的訴求表達“脫穎而出”，成功吸引大眾和政府的注意，從而解決自己的利益訴求則成為可以進行訴求表達后當事人的第二個“訴求”。將自己的訴求如何更大范圍地呈現在公眾面前，僅僅依靠當事人的力量很難實現，那么就需要其他多數人的幫助，市場需求決定了“網絡水軍”的產生及瘋長。“網絡水軍”，顧名思義，就是指商家將具有社交功能的網站作為自己的主要營銷陣地，并雇用一批專業人員通過大量發帖、跟帖、轉帖的形式展開競爭，以獲得公眾關注或打擊競爭對手，這些專業人員被稱作“網絡水軍”；^[89]而“刪帖公司”又叫“網絡危機公關公司”，以刪除網帖為手段來斂財的公司，也有叫“網絡打手”“網絡公關”或者“危機公關”。^[90]個別利益訴求表達人通過“購買服務”的方式讓“網絡水軍”幫忙“造勢”。“造勢”效果將通過“購買力”來達到不同“立竿見影”的效果。大多數的網絡事件的報道都處在擬態環境中，這種擬態環境依靠“知情人”（傳統媒體中是記者，網絡媒體中是知情人）的描述，而實際上是一種模糊環境。“網絡水軍”在這時充當的角色：一是發帖者——充分建構議程；二是跟帖者——模擬群體壓力。兩者的配合讓議程被充分建構，接下來“網絡水軍”要做的事情就是在策劃者的安排下不斷跟進事件，創造模擬熱點。^[91]于是，在網絡社會虛擬性、開放性、互動性的特點推動下，設置議程的成本大大降低。因此產生的信息過量，即便受眾在一定時期內發現消息虛假或本身不重要，也很難自己尋找到真正重要的消息。^[92]

可以說，利益訴求表達者與“網絡水軍”的互相利用，可以達到“雙贏”的局面：訴求表達者可以讓更多的人看到自己的利益訴求，提升了自己利益訴求實現的可能性，而“網絡水軍”則獲得了利益。如何甄別出公民的利益訴求以及利益訴求的真實性將是政府在互聯網時代不得不面臨的難題。2014年出臺的《最高人民法院關于審理利用信息網絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》明確了信息轉發者的義務：“人民法院認定網絡用戶或者網絡服務提供者轉載網絡信息行為的過錯及其程度，應當綜合以下因素：轉載主體所承擔的與其性質、影響范圍相適應的注意義務；所轉載信息侵害他人人身權益的明顯程度；對所轉載信息是否作出實質性修改，是否添加或者修改文章標題，導致其與內容嚴重不符以及誤導公眾的可能性。”盡管我國司法解釋已將“網絡水軍”的不當獲利行為定為違法行為，需要承擔一定的責任，但是茫茫“網海”，如何有效約束“網絡水軍”的不當“網絡推手”行為，依舊是政府所面臨的難題，未來的探索任務也更為艱巨。

網絡刪帖是“網絡水軍”的另一項業務，其主要工作任務是“刪除負面消息，網絡危機公關，刪除負面新聞，刪除百度知道，刪除貼吧，刪除博客”。^[93]在公民的訴求表達中，如若其中某些言詞證據表明某個個人、組織或者某一官方部門存有負面消息，該個人、組織或者官方部門可能會雇用網絡水軍進行刪帖，企圖讓公民的訴求表達“石沉大海”或者“銷聲匿跡”，以控制負面輿論的影響，維護其形象，這是一種阻礙公民訴求表達權行使的違法行為。《最高人民法院關于審理利用信息網絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》明確規定：“擅自篡改、刪除、屏蔽特定網絡信息或者以斷開鏈接的方式阻止他人獲取網絡信息，發布該信息的網絡用戶或者網絡服務提供者請求侵權人承擔侵權責任的，法院應予支持……雇用、組織、教唆或者幫助他人發布、轉發網絡信息侵害他人人身權益，被侵權人請求行為人承擔連帶責任的，人民法院應予支持。”網絡刪帖將會帶來這樣的負面連鎖反應：“網絡水軍”的刪帖行為→公民訴求表達受到不當阻礙→可能會引起一些應激行為影→響社會的正常秩序。為此，“要抓緊制定立法規劃，完善互聯網信息內容管理、關鍵信息基礎設施保護等法律、法規，依法治理網絡空間，維護公民合法權益”。^[94]

3.訴求表達傳播時——傳播無國界，互動即時化

《信訪條例》第20條規定：“信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：（一）在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；（二）攜帶危險物品、管制器具的；（三）侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；（五）煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財的；（六）擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。”網絡傳播是一個虛擬的空間，沒有國界之分。每個人都有機會利用網絡渠道瀏覽其他國家的網站信息，并可以對其發表自己的見解；每個人都可以和國外的其他人進行網絡交流。但是，我們不能提倡公民將個人利益訴求通過國外網站進行表達，進而對國內信訪工作施壓。這是因為信訪事項屬于我國內部事務，把信訪事項提供給國外網站有可能會被不當利用而影響我國的國家利益。因此，有必要加強網絡傳播管理。2013年8月19日，習近平在全面宣傳思想工作會議上發表重要講話提出：“要依法加強網絡社會管理，加強網絡新技術新應用的管理，確保互聯網客觀可控，使我們的網絡空間清朗起來。做這項工作不容易，但再難也要做。”^[95]

當然，公民正常的利益訴求表達也有可能被網絡不當傳播，而走出沒有“界碑”的網絡，這并不是公民的利益表達出現錯誤，而是網絡傳播空間的無序傳播性可能引起的后果。2014年2月27日，習近平主持召開中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議并發表重要講話又一次提出加強網絡管理的重要舉措：“做好網上輿論工作是一項長期任務，要創新改進網上宣傳，運用網絡傳播規律，弘揚主旋律，激發正能量，大力培育和踐行社會主義核心價值觀，把握好網上輿論引導的時、度、效，使網絡空間清朗起來。”^[96]政府保障公民訴求表達，同樣面臨清朗網絡空間的艱巨任務，具體管理方式及管理尺度、管理時機的探索也剛剛起步。