二、我國公民訴求表達的現狀與成因

（一）信訪制度下公民訴求表達的基本特點

信訪作為一項具有中國特色的政治制度，在發揚民主、了解社情民意、維護合法權益、促進社會和諧等方面已經發揮了十分重要的作用。在某種程度上，信訪已經成為我國公民權利表達的首選途徑。當前，在信訪制度框架內，公民的訴求表達主要有以下特點：

1.訴求表達主體的多元化

隨著我國各項改革的持續深入和經濟社會的不斷發展，社會階層結構發生了深刻變化，階層分化日益復雜，社會主體多元化的特點日趨顯現。社會階層的多元化實質上導致訴求表達主體的多元化，不同階層之間，甚至相同階層的不同群體之間，往往存在著不同的利益訴求。出于維護自身利益的需要，這些訴求很多是通過信訪渠道反映出來，逐步形成了當前信訪活動中多元主體的格局。在實踐中，信訪的主體既有農民、城市低收入人群、外來務工人員等傳統意義上的社會底層弱勢群體，也有如私營小企業主、醫生、教師等中產階層，甚至還包括公務員、人大代表、政協委員等具有一定社會地位、掌握一定社會資源且身在體制內的人員。在以往的印象中，采用信訪方式表達訴求的大多是年齡較大、文化水平不高的人。但在現實中，信訪的主體不僅有80后、90后的年輕一代，而且也不乏碩士、博士等高學歷人群。其中值得注意的是，作為法律工作者的律師也不乏信訪的經歷。

不同社會主體之間，出于某些共同利益而進行的信訪活動也是造成訴求表達主體多元化的重要原因。最具典型意義的例證就是因環境問題而引發的群體性信訪事件，如建設垃圾焚燒廠或化工廠選址所引發的群體性事件中，居住于選址附近的居民因為反對項目建設的共同目標而結成臨時的利益共同體，“集體散步”的參與者幾乎涵蓋了社會所有階層和群體的范圍。在全國各地發生的類似事件中均存在著相同的特點。

2.訴求表達方式的非理性化

表達權是憲法賦予公民應當享有的一項基本權利，公民通過一定的方式，提出符合自身利益的要求，就形成了訴求的表達。^[39]當前，我國公民訴求表達的渠道有人民代表大會和政治協商會議、基層群眾性自治組織、司法訴訟、信訪、媒體和社團組織等多種方式。其中針對利益訴求而言，司法訴訟和信訪是其主要渠道。理論上，各種訴求表達方式之間有明確的分工和界限，尤其是司法訴訟渠道，其受理范圍更具有法定性的特點。但在現實中，民眾卻更依賴信訪的方式表達訴求。特別是對一些已經通過司法訴訟途徑主張的訴求得不到滿足之后，大量涌入信訪渠道，有一部分人也確實得到了實惠，形成所謂“信訪不信法”的怪象。應當說明的是，已有生效裁判的訴求進入信訪渠道本身就是訴求表達方式選擇非理性化的表現，但是，這種非理性的選擇是基于前些年信訪部門確實受理了大量此類訴求，有的還在不直接否定裁判文書的說辭下給予利益。在“無利不起早”的思維習慣中，已有生效裁判的案件訴求進入信訪渠道大增是不能理解的。在訴訟案件進入信訪渠道之后，表達方式的非理性化又表現在“我愿意上哪兒就上哪兒”的越級訪、赴京訪數量增大。在“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的示范效應下，“刻意把事情搞大”的風氣暗中蔓延。有的信訪人著眼于如何將事情的影響擴大，甚至為以“告洋狀”求得安全而不惜以身試法，導致了個人極端行為和大規模群體性事件頻發。

3.訴求表達內容的私利化

貫穿于我國社會主義初級階段的主要矛盾，即人民日益增長的物質文化需求同落后的社會生產之間的矛盾。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和完善，公民的權利意識不斷覺醒，利益需求也不斷擴大?，F實中有不少人將信訪作為追求利益最大化的工具，在以“自我為中心”的思維方式下，片面關注自身利益、現時利益，而忽視整體利益、長遠利益。與此同時，信訪渠道有時也無奈地成為某些群體的利益牟取工具，或者信訪機構雖已認識對方有過度牟取利益的動機，但又無力制止。訴求表達私利化直接導致在公共政策推行或公共設施建設過程中的“鄰避困境”和“利益翹板”，不同利益主體之間的沖突陷入無解的境地。而當相關各方的訴求通過信訪渠道匯集到一起時，所有的沖突便以信訪矛盾的形式表現出來。比如，變電站、垃圾中轉站等公共設施在建設過程中，任何一處選址都會引發附近居民的非理性反對，而如果取消建設項目，又會引起更大范圍內群眾的不滿。

訴求表達私利化的特點主要表現為：信訪人會從自身利益最大化的角度出發，對法律政策進行有選擇性地遵守，一是對是否遵守法律政策進行選擇，二是對遵守哪些法律政策進行選擇，三是對遵守法律政策中的哪些具體內容進行選擇。選擇的基礎并不考慮法律政策適用的一般規則，僅以是否對其有利為唯一標準。比如，要求“落實私房政策”的信訪人，避開“法不溯及既往”的基本原則，堅持引用2007年才施行的《物權法》的有關規定，要求政府對被沒收的房產予以補償或賠償，這是典型的“選擇性守法”。

4.訴求表達行為的無休止化

我國憲法賦予了公民享有向國家機關進行申訴、控告，提出意見、建議，維護自己合法權益的權利，《信訪條例》據此規定了公民的信訪權利。如同所有其他權利一樣，信訪權利也不是無限的。信訪權利必須按照一定的程序、以一定的形式、在一定的范圍內行使。但近年來，一些信訪人往往以有權處理部門對其信訪事項的處理結論不及時、不公正為由，在規定的處理、復查、復核程序業已完成的情況下，仍舊沒完沒了地進行非正常的信訪活動，不斷向政府施壓。事實上，信訪人自以為“我的時間不值錢”，以無休止的重復信訪活動占用了大量的公共資源，客觀上造成了公共資源的無端消耗。劉正強研究員曾經從“信訪容量”的角度分析信訪工作，并以此呼吁信訪制度的改革。^[40]任何機構都有容量的限制，擴容也必須適當，關鍵是其有限的容量必須正確使用。顯而易見的是，由于信訪機構的精力被大量擠占，可能導致一些原本可以得到妥善解決的初次信訪事項最終未能得到令人滿意的結果，使初次信訪事項又不斷演化為重復信訪問題，正所謂“老賬未清又添新”。由于信訪事項的入口過于寬泛、出口運轉不暢的現實，大量訴求在信訪渠道內被沉淀，被迫逾期辦理，而信訪機構則在疲于被動應付的局面中越陷越深，難以自拔。

（二）信訪實踐中公民訴求表達失序的主要原因

造成當前信訪訴求表達失序的原因十分復雜，既有歷史的原因，也有現實的原因；既有信訪人的主觀原因，也有制度設計的客觀原因。基本的局面是五個不滿意，即信訪人不滿意、信訪機構不滿意、領導機關不滿意、治安管理部門不滿意、涉事周邊群眾不滿意。有學者認為，信訪困境的原因一是信訪體制不順，各種矛盾問題向上匯集；二是信訪功能錯位，國家司法機關的權威被消解；三是信訪程序缺失，不斷誘發較嚴重的沖突事件。^[41]本課題組的觀點是：

1.社會文化傳統是造成失序的歷史原因

一方面，中國傳統的法律文化使中國人存在先天的“厭訟”觀念。早在春秋時期，孔子就說過：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”孔子希望通過長期的道德倫理教化和統治階級的以身作則，使爭訟者恥于爭訟來達到“閭里不訟于巷，老幼不訟于庭”的和諧、恬靜的理想境界。隨著漢代以后儒家思想在中國普遍適用以及至高無上的地位，厭訟思想也在普通老百姓中長期流傳，成為中國廣大民眾的思維習慣。^[42]尤其面對掌握公權力的政府部門時，處于相對弱勢地位的一方進一步加強了這種“厭訟”的觀念。民眾在內心更希望有一個仁愛的“父母官”，用一道“圣旨”解決問題，而不是由一個中立的、無感情色彩的仲裁者（法官）判定輸贏。由此便不難理解，為何目前在行政糾紛的解決路徑上出現“大信訪、中復議、小訴訟”的局面，甚至很多平等主體之間的民事、商事糾紛也進入信訪渠道中。

另一方面，我國是有著濃厚人治傳統的國家，人治傳統下“權大于法”的觀念在民眾的思想中根深蒂固。在民眾的心目中，如果有什么不平和冤屈，往往在心里期望出現“包青天”式的清官，可以為自己主張正義。長期的歷史文化積淀，使得廣大民眾對政府和行政權力過分依賴。遇到糾紛，首先想到的不是通過法律途徑解決問題，而是寄希望于政府，寄希望于清官，希望借助行政權力討回公道，而信訪制度恰恰迎合了廣大民眾的這種需求。^[43]理論上，通過信訪可以讓上級官員直接看到其反映問題的材料，如果有幸遇到一位“清官”能明察秋毫、嫉惡如仇，那問題的解決也就指日可待了。現實中，也確實存在一些信訪問題得到領導關注后被解決的先例，雖然這種概率早已被證實很低，但客觀上也加深了民眾的印象：得到高層領導的關注或者批示比打官司更具有可行性。

2.司法權威不彰是造成失序的現實原因

當前我國司法權威不振是客觀實際，主要表現在以下三個方面：一是司法公信力不高；二是司法程序入口不暢；三是生效判決的執行到位率偏低。與我國法治建設推進的速度相比，我國司法的公信力明顯不足，民眾對法治的信仰尚未形成。一則是因為司法系統中客觀存在的腐敗現象，嚴重影響了廣大民眾對司法機關的信任；二則是因為客觀存在的公權力濫用和深存于廣大民眾心中的“權大于法”的意識，削弱了民眾對法律的信仰；三則是因為中國人對實體的重視程度遠大于程序，舉證能力偏弱，一些合理、合情但不合法的訴求無法通過司法途徑得到滿足。由此產生的惡果是：即便是依法有據、公正合理的判決，也往往難以被當事人接受，甚至還會引起抵觸情緒或者因為執行不到位而轉入信訪。

在司法實踐中，即使民眾并不排斥司法訴訟的權利表達方式，客觀上也可能因為一些技術性原因而無法啟動訴訟程序。法院出于自身承受能力的限制或考核指標的壓力，對很多可以受理的案件不予立案，在客觀上就把很多原本應當進入司法訴訟程序的問題推入信訪渠道。目前，盡管法院已經明確將立案審查制改為立案登記制，但是要從根本上扭轉“立案難”還有待實踐。從這一點上說，“信訪不信法”的扭轉既需要司法改革的有效推進，也需要行政機關破除生怕“濕手沾上干面粉”的陋習和所有公職人員摒棄“為官不為”的消極情緒。此外，有的問題雖然被納入訴訟程序中，并經過司法機關的審理，走完了法定的程序，但問題并沒有得到解決，其主要表現形式就是“執行難”?！皥绦须y”的成因錯綜復雜，有執行人員的內在因素、執行遭遇外在干預等多方面原因。但從客觀上說，“執行難”的客觀現實意味著即便贏了官司，也不能得到判決書寫明的應得利益。加上訴訟耗費的金錢、時間、精力成本遠高于信訪，也使得中低收入人群更加青睞信訪。

3.實用主義的價值取向是造成失序的內在原因

所謂實用主義價值取向，是指普通民眾當中一種基于日常生活經驗的、實用的和根據環境變化而調整其目標和行為的理性取向。^[44]中國人的實用主義文化源遠流長，當前民眾的訴求表達本身就是利益表達，主要是以自身利益為主。因此，民眾選擇信訪渠道具有一定的必然性。這就如同一條路上有快車道、慢車道、公交車專用道^[45]、自行車道、人行道，而不同車輛與行人“各行其道”的規定又不夠清晰，人車混行與強占其他車道的情況就會層出不窮。職能定位于民意表達的信訪類似于公交車專用道，本來就明確地排斥私家車，而當前的景象是公交車專用道上擠滿了私家車。如前文所述，當前我國公民訴求表達的渠道有六種方式。人民代表大會制度和政治協商民主監督制度是通過選舉代表的方式來實現公民對國家權力的行使和對社會公共事務的管理，其本質是代議制的間接民主，且不論其本身就具有代議制民主的先天弊病，個體訴求的表達原本就不在制度涵蓋的范圍內?；鶎尤罕娦宰灾谓M織雖然具有直接參與的特點，但其針對的僅僅是居（村）民自治范圍內的事務，并不包括其他事務。在制度設計上，當前的居（村）委會也缺乏下情上達的功能。關于司法訴訟，除了前文所述的公信力問題、入口問題和效力問題，還有一個無法達到利益最大化的問題。比如，數量龐大的動拆遷補償矛盾，通過訴訟程序只能獲得法定標準的補償，而通過信訪途徑卻往往還會得到責任部門出于社會穩定考慮而支付的額外款項。至于媒體和社團組織，一方面，媒體關注獲益的概率并不高于領導關注獲益的概率，另一方面，由于媒體和社團組織缺乏公權力的支撐，故更不如直接通過信訪尋求領導層的關注。

在現實的考量下，信訪成本低廉且不受形式、程序限制，當事人要做的只是反映情況，剩下的只是等待、催促相關部門進行調查處理。特別是，以往信訪制度沒有明確的受理層級和次數限制，雖然問題能否解決屬于未知，但只要舍得投入時間、精力成本“打持久戰”，從越級上訪、赴京上訪的成本收益的“性價比”看，有很大的博弈空間。于是，信訪對于大多數中國民眾來說，無疑是一種解決利益訴求的首選方式。

4.信訪制度悖論是造成失序的根本原因

從信訪的制度設計初衷看，其本質是政治溝通的民主渠道，下情上達是信訪工作的主要功能。但是隨著轉型時期社會矛盾的增多，公民權利意識的逐步覺醒，越來越多的人看到了信訪制度實際上含有更多的“人治”因素。一方面，《憲法》第2條第3款明文規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！薄稇椃ā返?1條第1款規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！绷硪环矫?，基層政府又可以對上訪人采取“死看硬守”等控制措施，實在控制不住，還可以組織人員“截訪”。更令人難以理解的是，盡管人民法院的裁判文書已經生效，信訪機構依然可以“依政策”扮演“法外”權利救濟的角色。

從“信訪”二字的字面意思便不難看出，該項制度在創建伊始，主要的內容就是處理、接待人民群眾的來信、來訪。在蘇維埃政權初創時期與抗日戰爭時期，信訪工作大多是由領導同志親自承擔的。1949年8月以后則陸續成立了一些專門機構負責該項工作。但無論從機構歸屬還是功能定位上，信訪工作在創建之初是作為秘書工作的一部分而存在的。在機構方面，以國家信訪局為例，其前身為中辦、國辦信訪局，2000年以后雖更名為國家信訪局，但仍歸國務院辦公廳管理，業務上接受中共中央辦公廳、國務院辦公廳的指導，國家信訪局局長同時也是國務院的副秘書長。在功能定位方面，信訪工作在某種程度上存在隨意性和粗放性，這既表現在信訪人的信訪行為上，也體現在信訪機構對信訪問題的處理上。2005年國務院出臺《信訪條例》，雖然對信訪工作進行了一些規范，但是鑒于長期形成的傳統習慣和對信訪定位等認識尚有分歧，并未下決心淡化信訪針對個人的權利救濟功能。但從當前的現實來看，除了訴訟的規范性較強以及司法不公的存在之外，更多的還取決于走信訪渠道的隨意性和低成本性，以及法治建設尚有薄弱環節和國人固有的實用主義觀念等原因。

在這樣的現實和制度環境下，信訪工作在具體實踐中往往陷于被動的局面。一方面，大量社會矛盾聚集到信訪機構，合法訴求與不合法訴求、合理訴求與不合理訴求、合法訴求與非法手段相互交織，錯綜復雜，為信訪人服務的“信訪產業鏈”在暗中起作用；另一方面，信訪工作機構疲于應付，即便是最基本的程序性要求也往往難以做到，更罔談精細化的處理。反過來，理想與現實的落差又進一步加劇了矛盾沖突的演變。似乎是“局外人”的第三方介入信訪活動，也很可能出現正當個人利益與商業炒作交織的局面。一旦商業利益介入信訪當事人的正當利益訴求，就會使問題更加復雜化，盡管這種商業利益是隱藏在個人訴求背后的幕后推手，但信訪活動畢竟是耗費公共資源的公共服務，是不能允許商家“搭便車”的。2015年6月，中央政法委頒布的《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》明確提出，律師代理信訪必須堅持無償公益的性質，“不以贏利為目的，向信訪人提供無償法律服務”是十分重要的。

（三）引導公民依法進行訴求表達的思路

訴求表達是人作為獨立的個體，對現實生活中存在的問題提出主張或見解。通俗地說，“訴”是有話好好說，“求”是有據有尺度，即采取理性有序的方式表達意愿，有理有據地謀求問題的解決。就政府而言，必須堅持為人民服務的宗旨，努力維護公民意愿表達渠道的暢通，為老百姓建立“有話好好說”的環境，盡心竭力地解決群眾的合理訴求；就公民而言，訴求表達也應當理性、有序、依法而為，不以個人利益的獲取危害公共利益。

1.信訪制度必須回歸民意表達渠道的定位

在正常狀態下，訴求表達的目的在于當事人所面臨問題的解決，但是“問題解決”的標準是什么，不同當事人也會有不同的看法。所以，公民訴求表達的正確引導非常重要。如果公民的訴求表達從“手段”異化為一種“目的”，訴求表達就可能成為民眾向政府施加壓力的手段。我國出現“信訪困境”的原因是綜合性的，但信訪功能上的異化和錯位確實是直接導致近十年來“信訪洪峰”的原因之一，直接或間接調動民眾“信訪積極性”的實際上還是信訪制度的缺陷。信訪制度改革路徑的選擇，必須立足于從源頭上解決問題，在全黨范圍內堅決地而不是一般化地、全面地而不是局部地提高執政能力，從根本上構建和諧社會。如果一方面無視國家治理體系和能力的不足；另一方面又把信訪機關設計成為無所不能的“大抹布”，而無數個基層單位和行政部門漠視群眾利益的“籠頭”在時刻不停地“跑冒滴漏”，那么，信訪機構無論增加多少編制，也只能是忙于應付，或者把明顯的漏洞堵住或把表層的水跡擦干。因此，信訪制度的改革能否成功，是執政黨是否能夠在實際上，而不是口頭上提高執政能力的標志之一。絕對不能把信訪部門放到無事不管、無所不能的位置上；信訪機構的改革必須與司法機關和其他政府部門工作的公正、高效結合起來，形成互相支撐、協同一致的格局。對信訪機關的定位必須符合法治理念。一味地“做大”信訪機構，不停地增加編制、擴大權力都不是解決問題的辦法。政府各職能部門都有相應分工和確定權限，每個部門都應當“管好自己的人，辦好自己的事”。在絕大多數信訪事項都可歸口于各職能部門的情況下，信訪機構也應有所為、有所不為。信訪制度的存在不能破壞司法獨立，信訪辦不能變成“第二法院”或不開庭的“三審法庭”。按照理想的狀態，信訪機關應當成為黨和政府的“第二研究室”，擔負起傾聽民意、保障民權、集中民智的決策咨詢職能。按照這一思路，信訪制度改革的頂層設計應當明確，征集人民建議是信訪制度優先發展的方向。^[46]群眾遇到了不公正待遇等問題，也可以向信訪部門反映。但是，信訪渠道類似于公交車專用道，乘坐公交車的乘客都必須按照該車的固定線路和停車站點上下，是不可能像私家車那樣“送到家”才算到位的。所有進入信訪渠道的訴求，當信訪程序終結時都必須“到站下車”。

心理學的研究認為，人的利益獲得總是處在既滿足又不滿足的交織狀態中，獲利之后最初的滿足感很快會被不足感所替代。由于相比較而言，運用合法手段獲利需要耐心地“走程序”，而運用非法手段獲利卻只要有膽量“不按照常理出牌”即可。“不按照常理出牌”可以得到“走程序”得不到的利益，又具有非常強的“傳染性”。當用非法手段獲得利益之后，獲利者會有超乎尋常的“成就感”，不但會刺激其再度用非法手段獲利，而且會吸引更多的人采用非法手段獲利。所以，所有堅持法治的國家都強調目標合法不得替代手段合法，即便是合法的目標也要通過合法的途徑去獲取?！霸诜ㄖ紊鐣校位顒颖灰巹t化、程序化。”信訪活動也是如此，信訪的規則和程序集中體現在國務院制定的《信訪條例》中?！胺ㄖ蔚闹饕獌烖c表現在它妥善解決了人的欲望和人的精神追求之間的矛盾，而這對矛盾是所有的傳統文化中無法避免但又無法解決的矛盾。”^[47]任何國家如果不禁止通過非法手段獲益，就等于放棄法治的底線。根據我國的國情，社會主義法治國家建設一定是逐漸推進的，同時，排除信訪制度中的“人治”成分必須堅定不移。優化信訪程序，嚴格約束信訪機構依法辦事，引導公民依程序信訪，是扭轉我國公民訴求表達失序狀態的基本路徑。2014年4月9日，國家信訪局發布《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，就是一次成功的實踐。

2.公權力對下負責是消除“清官情節”的利器

目前，我國信訪總量仍在高位運行，少數群眾“信訪不信法”“信上不信下”的問題依然比較突出。深入反思老百姓“信訪不信法”“信上不信下”成因時不難發現，職能部門“信權不信法”“權大于法”的觀念和表面上對下負責、實際上對上負責的作風才是問題形成的真正原因?，F實生活中，雖然國務院《信訪條例》第14條第2款規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出?！薄渡虾Ｊ行旁L條例》第16條規定：“依法應當通過行政許可等行政程序處理或者依法可以通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的事項，信訪人應當依照法定程序向有關國家機關或者機構提出?！钡罅坷響ㄟ^訴訟救濟的案件進入了信訪渠道，有的還成了“交辦案件”。越級上訪、進京上訪乃至攔截領導車輛遞交材料等做法，期盼能夠換來的是“領導批示”。而從更為深層次的原因來看，信訪人似乎真正在乎的并不是“領導批示”的內容，而是“領導批示”背后的權力因素。因為一旦高層領導作出了批示，由此向下各層各級的領導都會感受到來自高層的壓力，更加謹慎小心頭上的“烏紗帽”，甚至出現懼怕信訪人再次上訪的局面。所以，根本的問題是一些政府部門及其工作人員奉行的是“對上負責”，把領導批示當“圣旨”。信訪人看到一些官員片面強調“不出事”和“保穩定”，便利用“告御狀”的方式給地方政府和官員施壓，以達到自己的目的。如果政府部門和工作人員真正把老百姓的事放在心上，認真依法辦理，信訪人就沒有上訪的動力，領導也不必作批示。由此看來，“信訪不信法”，說到底還是人治在作祟，是“法律不管用、領導批示卻管用”的現象，導致了老百姓熱衷于信訪。正如孟建柱同志所說，解決信訪難題的根本出路是“把依法辦事作為基本要求，引導政法綜治干部把法治內植于心、外踐于行，嚴格執法、公正司法；引導群眾通過法律渠道表達訴求、運用法律武器維護權益。要善于從法律層面思考問題，在法律框架內研究解決辦法，強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位”。^[48]

信訪作為公民訴求的表達方式，其所具有的特性應與其社會糾紛解決的傳統方式、司法權威等存在直接或間接的聯系。如有學者對為什么中國人熱衷于信訪渠道表達訴求進行研究，其認為這與中國社會的利益表達傳統有著直接聯系。^[49]再加上我國傳統文化中根深蒂固的“清官情結”作為一種無形的力量，驅使人們更加偏愛通過信訪渠道主張權利，期望得到領導層關注或者官員批示以解決自身的利益需求。加之進入信訪渠道的低門檻、微成本、無嚴格的程序性要求等因素的作用，大量理應通過訴訟解決的權利救濟涌入信訪渠道。因此，對訴求表達博弈性的識別離不開“為什么要上訪”的背后動機、價值因素考量。如有一部分上訪目的出現了異化，其反復上訪、越級上訪、進京上訪的目的已經不是解決問題，而是給地方領導施加壓力。有的地方還一度出現過“進京訪一訪，（經濟補償）尺寸放一放”的荒誕做法。如有的“老訪戶”在最初的利益訴求滿足之后，又提出更高、更多的訴求，一旦要求得不到滿足就以“反正我的時間不值錢”，不斷越級上訪耗費公共資源。而如果某一個信訪人不合理的訴求得以滿足，又會出現“攀比效應”，刺激更多的人產生更高的利益訴求，從而削弱和瓦解了信訪制度的正當性和合法性根基。

3.信訪針對個體的權利救濟功能應當逐步淡化

我國的信訪制度除了具有公民憲法權利實現的功能之外，還兼有權利救濟的功能，正因為信訪的權利救濟功能被強化，才導致了“信訪不信法”的不正常局面。目前的信訪制度有兩個基本的功能，即政治參與和權利救濟。作為政治參與方式的信訪是應該努力強化的，即應當進一步暢通渠道，引導公民有序政治參與社會治理。盡管信訪工作現有的權利救濟功能不可能瞬間取消，但就發展趨勢而言，信訪針對個體的權利救濟功能應當逐步淡化乃至最終取消。采用來信或者來訪的方式表達訴求是公民參與國家治理的一種方式，但是，政治參與必須有序化，信訪人也不能以非法的方式獲得利益。政府的確需要廣泛地吸納民意，耐心傾聽是必需的。但是，在現實生活中，對同一件事出現完全相左的意見也屬于正常現象。一個人甚至一群人的意見不一定就是民意的全部，任何個體都不應當把自己的意志等同于民意。政府應當在耐心傾聽不同意見的過程中，學會歸納隱含在不同意見中、代表人民群眾根本利益、長遠利益的真正民意。

現在的問題是，以往一段時間信訪制度強化的恰恰是針對個體的權利救濟功能。正因為信訪針對個體的權利救濟功能被不適當地擴大，特別是信訪機構在抽象肯定法院生效裁判的同時，又轉彎抹角地給予利益，才釀成了“信訪不信法”的窘境。通過信訪實現針對個體的權利救濟雖然為當事人維護合法權益提供了便利，可以取得暫時的“維穩”效果，但也產生了明顯的弊端，在遠期效果上是淡化了法治、強化了“人治”。例如，有學者認為，信訪不僅不能為社會主體提供明確的、具有一般性的行為指引，反而會貶損訴訟救濟的程序規則。例如，支邊支疆、上山下鄉等群體的退休生活待遇問題，涉及數以萬計的人群，如果誰找上門來就給誰解決，等于是引導相關人群都涌入信訪行列。顯而易見，政府必須審視自身的行為導向。由于以往政策、各地政策所造成的問題，只能走法治化的道路，即依照程序，在公平公開的基礎上制定新的政策，針對個人的權利救濟只能把復雜的問題更加復雜化。因此，為使信訪問題得到真正的解決，應當使信訪制度回歸其原有的民意表達功能的本源，逐步淡化乃至最終取消信訪針對個體的權利救濟功能?！靶旁L工作不是不需要加強，而是必須在法治的軌道上大力加強。如果司法裁判的權威在強化的信訪工作中退居次要的位置，就不僅是中國法院職能的異化，也是中國法治的悲哀?！?a id="w50">^[50]如果看到我國的司法權威不彰，就應當通過具有針對性的司法改革培育司法權威，而絕不能用信訪為司法“兜底”，把信訪辦搞成不開庭的“三審法庭”。人們同情上訪者，人為拔高信訪制度的意義，主要因為國家法治建設仍然薄弱，司法途徑沒能解決復雜的社會矛盾。雖然這是不容否認的現狀，但這并不意味著信訪就應該為司法“兜底”，或者信訪機構可以用“維穩”的名義給予利益。法治是維護社會公平的最后一道防線，即便這道防線出了問題，也應該從修補法治本身做起，而不是由信訪辦去做“法外開恩”的事情?！坝绕鋵可胬娣峙鋯栴}的信訪案件，唯有努力讓社會矛盾各方都樹立起對法律的敬畏，才能避免無休無止的利益糾紛。”^[51]

4.把公權力關進籠子里才能引導公民利益訴求有序

把權力關進制度的籠子里是一種形象的說法，毋庸置疑的是，關進籠子里的應當是公權力，而不是老百姓。“籠子”是重要的，但更為重要的是“籠子”的“鑰匙”掌握在誰的手里。公權力守法是從根本上為全民守法作出榜樣和表率，只有公權力依法而為，私權利才能“學有榜樣”。2014年1月7日，習近平總書記在《堅持嚴格執法公正司法深化改革促進社會公平正義保障人民安居樂業》一文中指出：“維護社會大局穩定是政法工作的基本任務。要處理好維穩和維權的關系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。要處理好活力和秩序的關系，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，發動全社會一起來做好維護社會穩定工作。”從這個意義上說，信訪工作與維護社會穩定具有非常緊密的聯系。把群眾合理、合法的利益訴求解決好是由人民政府的宗旨所決定的，處理好維穩和維權的關系是從根本上維護和保障人民的利益。無論維護社會穩定的具體任務有多重，維穩的根本辦法是依法辦事，而不是用“穩定壓倒法治”。例如，對涉法涉訴信訪事項，各級政法機關要及時審查、甄別。對于正在法律程序中的，繼續依法按程序辦理；對于已經結案，但符合復議、復核、再審條件的，依法轉入相應法律程序辦理；對于已經結案，不符合復議、復核、再審條件的，做好不予受理的解釋說明工作；對于不服有關行政機關依法作出的行政復議決定，經釋法明理仍不服的，可引導其向人民法院提起行政訴訟。有關處理程序和結果，應當嚴格按照規定的期限和方式，及時告知當事人。

一個正常的社會不是沒有矛盾和糾紛，通過正常的途徑來化解糾紛和矛盾才是正常社會所具備的條件。矛盾和糾紛的解決是建立在有效的溝通和協商基礎之上的，絕不允許借解決矛盾糾紛而沖擊正常社會秩序?！霸诖诵枰貏e說明的是，法治國家不實行專政體制并不等于不實行強制和暴力。任何類型的國家都與強制和暴力有某種程度的必然聯系，差別只是在于，在法治國家中一切強制和暴力都必須限制在法律允許的范圍之內，而且，必須接受合法性審查，違法實施強制和暴力者必須承擔法律責任。另外，法治國家不存在專政機構也不等于沒有強力機構，只是法治國家的強力機構以保護法律、實施法律和維持法律秩序為唯一職責，而不可以像專政體制下那樣不時對公民、法人和社會組織實施超法律的強制?！?a id="w52">^[52]信訪既是黨和政府了解社情民意、加強與群眾溝通聯系的重要窗口，也是保障公民知情權、表達權、參與權、監督權的重要制度。無論是黨和政府的重大決策部署還是解決公民的權利訴求都應該積極聽取民眾的意見或建議。信訪制度是民意表達的民主渠道。作為民主制度的正常運行而言，渠道必須暢通，社情民意的向上傳遞和中央決策的向下貫徹必須做到無障礙。我們強調執政黨要善于協商合作，不是倡導軟弱。協商是依法協商，合作是守法合作，法律就是利益各方都能夠接受的平衡點。以城市動拆遷為例，保護合法的私有財產不容置疑，把私有財產當作漫天要價的“籌碼”，阻礙正常的建設也不能容忍。正如中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》所規定：“對涉法涉訴信訪事項，已經窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結決定。對在申訴時限內反復纏訪纏訴，經過案件審查、評查等方式，并經中央或省級政法機關審核，認定其反映問題已經得到公正處理的，除有法律規定的情形外，依法不再啟動復查程序。各級各有關部門不再統計、交辦、通報，重點是做好對信訪人的解釋、疏導工作?！?/p>