二、相關(guān)基礎(chǔ)概念及理論

（一）基本概念界定

1.信訪

信訪，是指公民、法人或者其組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級及以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。

2.信訪事項處理

對信訪事項有權(quán)處理的行政機關(guān)經(jīng)調(diào)查核實，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定作出處理，并書面答復(fù)信訪人。

（1）受理

縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)收到信訪事項，應(yīng)當(dāng)予以登記，并區(qū)分情況，在15日內(nèi)分別按下列方式處理：對依照法定職責(zé)屬于本級人民政府或者其工作部門處理決定的信訪事項，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)；情況重大、緊急的，應(yīng)當(dāng)及時提出建議，報請本級人民政府決定。信訪人按照本條例規(guī)定直接向各級人民政府信訪工作機構(gòu)以外的行政機關(guān)提出的信訪事項，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以登記；有關(guān)行政機關(guān)收到信訪事項后，能夠當(dāng)場答復(fù)是否受理的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場書面答復(fù)；不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到信訪事項之日起15日內(nèi)書面告知信訪人。但是，信訪人的姓名（名稱）、住址不清的除外。涉及兩個或者兩個以上行政機關(guān)的信訪事項，由所涉及的行政機關(guān)協(xié)商受理；受理有爭議的，由其共同的上一級行政機關(guān)決定受理機關(guān)。應(yīng)當(dāng)對信訪事項作出處理的行政機關(guān)分立、合并、撤銷的，由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)受理；職責(zé)不清的，由本級人民政府或者其指定的機關(guān)受理。公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息時，可以就近向有關(guān)行政機關(guān)報告。地方各級人民政府接到報告后，應(yīng)當(dāng)立即報告上一級人民政府；必要時，通報有關(guān)主管部門。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門接到報告后，應(yīng)當(dāng)立即報告本級人民政府和上一級主管部門；必要時，通報有關(guān)主管部門。國務(wù)院有關(guān)部門接到報告后，應(yīng)當(dāng)立即報告國務(wù)院；必要時，通報有關(guān)主管部門。行政機關(guān)對重大、緊急信訪事項和信訪信息不得隱瞞、謊報、緩報，或者授意他人隱瞞、謊報、緩報。對于可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)依法及時采取措施，防止不良影響的產(chǎn)生、擴大。^[1]

（2）不予受理

自2014年5月1日起施行的《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》中規(guī)定了有關(guān)行政機關(guān)不予受理或不再受理的六種情況：“（一）應(yīng)訴訟解決：對屬于各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的來訪事項，以及已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)及其他行政機關(guān)不予受理。（二）越級信訪：對跨越本級和上一級機關(guān)提出的來訪事項，上級機關(guān)不予受理。（三）重復(fù)信訪：來訪事項已經(jīng)受理或者正在辦理，來訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理或辦理機關(guān)的上級機關(guān)再提出同一來訪事項的，該上級機關(guān)不予受理。（四）不服但不請求復(fù)查：來訪人對來訪事項處理（復(fù)查）意見不服，未提出復(fù)查（復(fù)核）請求而到上級機關(guān)再次走訪的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不予受理。（五）不服但超規(guī)定期限：對來訪事項處理（復(fù)查）意見不服，無正當(dāng)理由超過規(guī)定期限未請求復(fù)查（復(fù)核）的，不再受理。（六）已辦結(jié)且事項不變：已經(jīng)省（自治區(qū)、直轄市）人民政府復(fù)查復(fù)核機構(gòu)審核認定辦結(jié)或已經(jīng)復(fù)查復(fù)核終結(jié)備案并錄入全國信訪信息系統(tǒng)的來訪事項，來訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理。”^[2]

（3）交辦

信訪事項涉及下級行政機關(guān)或者其工作人員的，按照“屬地管理、分級負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)”的原則，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)，并抄送下一級人民政府信訪工作機構(gòu)。^[3]

（4）轉(zhuǎn)送

縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)要定期向下一級人民政府信訪工作機構(gòu)通報轉(zhuǎn)送情況，下級人民政府信訪工作機構(gòu)要定期向上一級人民政府信訪工作機構(gòu)報告轉(zhuǎn)送信訪事項的辦理情況。對轉(zhuǎn)送信訪事項中的重要情況需要反饋辦理結(jié)果的，可以直接交由有權(quán)處理的行政機關(guān)辦理，要求其在指定辦理期限內(nèi)反饋結(jié)果，提交辦結(jié)報告。^[4]

（5）辦結(jié)

有權(quán)處理的行政機關(guān)接到信訪事項轉(zhuǎn)送通知之日起60日內(nèi)辦結(jié)；情況復(fù)雜的，經(jīng)本行政機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，并告知信訪人延期理由。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。^[5]

（6）復(fù)查

信訪人對行政機關(guān)作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請求原辦理行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)復(fù)查，由收到復(fù)查請求的行政機關(guān)作出復(fù)查意見的活動。^[6]

（7）復(fù)核

信訪人對復(fù)查意見不服，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機關(guān)的上一級行政機關(guān)請求復(fù)核，由收到復(fù)核請求的行政機關(guān)作出復(fù)核意見的活動。^[7]

（8）終結(jié)

信訪事項自受理之日起60日內(nèi)，有權(quán)處理的行政機關(guān)必須作出信訪事項處理意見，信訪人對行政機關(guān)作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請求原辦理行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)復(fù)查。收到復(fù)查請求的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見，并予以書面答復(fù)。信訪人對復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機關(guān)的上一級行政機關(guān)請求復(fù)核。復(fù)核意見是處理該信訪事項的終結(jié)意見。信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實和理由提出信訪請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理。^[8]

（二）當(dāng)前的信訪形勢特點

伴隨著改革進入了深水區(qū)，利益格局的不斷調(diào)整，人民的政治參與意識的不斷提高，群眾的信訪活動也進入了高發(fā)期，信訪總量始終保持在高位運行。尤其是《信訪條例》頒布實施以后，一定程度上激發(fā)了群眾的信訪熱情，條例的頒布也確實在制度上保障了群眾信訪問題解決的時效性，促使一些傳統(tǒng)信訪問題有了明顯減少，這與政府重視信訪工作，制定的一系列強有力的法規(guī)和政策的執(zhí)行是密不可分的。但是，作為一個老工業(yè)基地的大省，特殊的省情就決定了我們的信訪工作將是一個長期工程，信訪制度改革的成功不可能一蹴而就，還需要我們不斷在各個領(lǐng)域、各個方面不斷探索前行。伴隨著我國改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，新形勢引發(fā)的新矛盾也大量地通過信訪渠道反映出來，新舊信訪矛盾相互疊加，越級訪、重復(fù)訪、纏訪鬧訪以及非正常上訪等情況在我省還是比較突出的。尤其近幾年，信訪形勢發(fā)生了新變化，歸納起來主要有以下幾個特征。

1.信訪總量高位運行

黑龍江省的信訪形勢總體平穩(wěn)向好，信訪總量逐年下降，但仍在高位運行。2015年，全省縣以上黨政信訪部門受理信訪總量34.4萬件次、44.4萬人次。其中，市級、縣級信訪部門受理26.1萬件次、32.1萬人次，分別占75.9%、72.3%，由此可見，自《黑龍江省信訪局落實〈國家信訪局關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人逐級走訪的辦法〉實施細則》（黑信發(fā)〔2014〕15號）實施以來，以往的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)有了根本性轉(zhuǎn)變，大部分信訪問題在基層得到解決。但進京非正常上訪始終高發(fā)多發(fā)，倒流重訪問題突出，在全國排序靠前。

2.信訪積案“存量”大

黑龍江省作為東北老工業(yè)基地，由于歷史包袱較重、體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾突出，導(dǎo)致一些信訪矛盾長期積累，久拖不決，形成信訪積案。2014年中央第八巡視組在黑龍江省巡視期間分五批移交涉及群眾利益訴求類信訪事項17610件、中央四部委交辦我省信訪積案446件，2015年中央四部委交辦黑龍江省信訪積案373件、中紀委交辦信訪案件258件、公安部下交非正常上訪重點人員494人。年初以來，黑龍江省信訪聯(lián)席辦5次成立工作組督導(dǎo)推動。但從目前的情況看，仍有一部分信訪事項沒有解決到位，群眾依然在上訪求決，信訪積案“存量”依然較大。

3.信訪主體多元化

通過比對，我們發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的信訪的主體主要是優(yōu)撫對象、農(nóng)民以及國企職工。進入21世紀以來，信訪主體不再身份單一，逐漸呈現(xiàn)出多元化趨勢。受到社會轉(zhuǎn)型、社會利益調(diào)整的影響，社會分工更加細致，各個階層都加入信訪大軍中，從而導(dǎo)致了矛盾主體的增多，信訪主體的擴展。尤其是黑龍江省，除了農(nóng)民工、退伍老軍人、“兩清”教師、非法集資受騙群眾這些大的群體之外，失業(yè)者、個體商戶、畢業(yè)學(xué)生、技術(shù)人員、企業(yè)高管甚至是公務(wù)員、企事業(yè)單位人員等都有參與信訪活動。

4.信訪渠道多樣化

傳統(tǒng)的信訪形式比較單一，主要是個人的來信來訪，來訪主要集中在本級或者上一級信訪機構(gòu)，來信主要是通過郵件、掛號信等。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，信訪渠道也得到了極大拓展，日趨多樣化。例如，通過信訪熱線、電子郵件、領(lǐng)導(dǎo)信箱、行政首長電話、微信微博等途徑的上訪形式更加被群眾所接納，既節(jié)省了上訪成本，也提高了上訪的時效性。僅2015年1～10月黑龍江省縣級以上的行政首長信訪電話、領(lǐng)導(dǎo)信箱就受理了30.6萬件次，在解決群眾信訪事項方面發(fā)揮了重要作用。

5.信訪內(nèi)容復(fù)雜化

傳統(tǒng)的信訪事項主要是以反映個人冤案，要求落實政策，解決歷史遺留問題等為主。現(xiàn)在，利益關(guān)系的調(diào)整導(dǎo)致信訪矛盾日益廣泛而復(fù)雜，如計劃生育導(dǎo)致的“失獨”問題，土地收益少導(dǎo)致農(nóng)村勞動力流失問題，企業(yè)改革導(dǎo)致的下崗再就業(yè)等問題。在全球一體化進程中，飛機、高鐵等交通工具的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)信息瞬時傳遞的便捷，都將個人的時空轉(zhuǎn)換推向了頂峰，也使得隨之而來的信訪問題既在領(lǐng)域方面更加廣泛，也在問題程度上不斷加深，就黑龍江省而言，集中體現(xiàn)在“三跨三分離”信訪事項中。一次信訪活動不僅可能涉及眾多利益群眾，不同的利益群眾又可能跨領(lǐng)域、跨地域等，這些客觀因素都將信訪事項更加復(fù)雜化了。

6.信訪行為過激化

對于非訪比較突出的黑龍江省，上訪人的纏訪、鬧訪通常是問題已經(jīng)反映多次，但對處理結(jié)果仍然不服而采取的偏激行為。雖然，國家已經(jīng)明令禁止，然而，個別上訪老戶仍然多次赴省進京，下跪哭訴、集體靜坐、拉橫幅、穿狀衣、攔截領(lǐng)導(dǎo)車輛、喝農(nóng)藥自殺等行為時有發(fā)生，主要是“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯誤慣性思維仍在作怪。同時，還會利用敏感時期、重要節(jié)點，借助媒體造大聲勢、擴大影響，以期引起重要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，實現(xiàn)上訪目的，達成利益訴求。這些上訪老戶中，還不乏職業(yè)上訪人，以訪為業(yè)，嚴重擾亂了上訪秩序，造成惡性示范作用。

7.涉眾信訪組織化

近年來，群眾集體上訪與以往不同，更趨于組織性。每次集體上訪之前，上訪群眾都進行比較周密的準(zhǔn)備，采取什么方式、達到什么要求等，都經(jīng)過開會商討，統(tǒng)一口徑，然后開始行動，并提出多種理由要求兌現(xiàn)。在信訪活動中，以人多勢眾，少則幾十人，多則上百人、近千人，向黨委政府施壓，以達到求決的目的。特別是在重要敏感時期，“兩清”教師、涉軍群體、非法集資利益受損群體、失獨人員等一些利益群體，利用互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等新媒體在全國范圍內(nèi)串聯(lián)聚訪，活動頻繁，給社會穩(wěn)定造成了不利影響。

8.媒體炒作、境內(nèi)外組織利用

當(dāng)前，各類社會問題錯綜交織，不確定不穩(wěn)定因素增多，激化升級的風(fēng)險加大，一些人利用媒體炒作信訪、一些境內(nèi)外敵對勢力插手利用信訪，嚴重擾亂了正常信訪秩序。一方面，網(wǎng)絡(luò)新興媒體、通信工具的普及催生了新形式的上訪途徑，如郵件、微博、微信等，這就使得“每個人手中都有了傳聲筒”，通過網(wǎng)絡(luò)曝光的問題和案件越發(fā)增多。更有甚者，故意歪曲事實、編造謊言，利用媒體擴大影響，引發(fā)媒體炒作。特別是越級上訪、集體上訪和極端行為易成為信訪輿情的集中點和誘發(fā)點，需要加強信訪輿情應(yīng)對，正確引導(dǎo)輿論。另一方面，一些境內(nèi)外敵對勢力、敵對分子，蓄意插手信訪活動，使得一些群體性事件矛盾激化、性質(zhì)改變、事態(tài)擴大、危害加劇，增加了處置工作難度，對社會政治穩(wěn)定構(gòu)成嚴重威脅，需要引起重視，審慎應(yīng)對。

（三）政治系統(tǒng)理論

政治系統(tǒng)理論（Political System Theory）是由美國著名的政治學(xué)家戴維·伊斯頓（David Easton）于1979年提出的。他認為，政治生活是一個具有開放性和適應(yīng)性的大系統(tǒng)，并且由許多的子系統(tǒng)組成。這些系統(tǒng)不是真空的，而是處在一定的環(huán)境之中的。在不同環(huán)境的作用下，這些子系統(tǒng)會提出一定的“需求”，這種“需求”是動態(tài)的、流動的，并且施加壓力于政府，政治系統(tǒng)通過調(diào)整內(nèi)部和外部環(huán)境，不斷滿足變化的“需求”，從而達到解決社會沖突的目的。系統(tǒng)所提出的“需求”是有方向性的、有指向性的、確定性的。戴維·伊斯頓還指出，公眾期望、動機、興趣、偏好和某些意識形態(tài)雖然不在“需求”的范圍內(nèi)，但都在影響“需求”。系統(tǒng)成員對決策和行動所產(chǎn)生的結(jié)果進行回復(fù)即形成了“反饋”，由此可見，政治輸出并不是系統(tǒng)的終點，而是反饋的起點。（見下圖）

伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》一書中指出：系統(tǒng)成員的“要求”和“支持”形成政治信息的“輸入”。作為要求的輸入會對系統(tǒng)產(chǎn)生壓力，壓力的大小和輸入政治系統(tǒng)的要求的流量還有溝通通道的容量有關(guān)。當(dāng)要求的數(shù)量超過了當(dāng)局可以處理的限度，這個系統(tǒng)就發(fā)生了要求“輸入超載”。這時，要求的內(nèi)容與處理它們必須花費的時間之間，存在著極為重要的聯(lián)系。一些要求可能被當(dāng)局忽視，另一些被積壓的要求即使最后得到處理也會喪失自身的功能，這種情況被稱作“輸送失敗”。輸送失敗對系統(tǒng)造成的影響會以各種形式表現(xiàn)出來，在某些系統(tǒng)中，示威、騷亂、群眾集會等暴力形式會成為表達和溝通要求的重要機制。由此可見，政治系統(tǒng)的輸入機制障礙是群體性事件爆發(fā)的機理。^[9]

為了解決輸入過重的壓力，伊斯頓提出了一項重要措施，即使政治活動專門化。政治系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)分化程度越高，越能把種類更多、數(shù)量更大的“需求”順暢地輸入系統(tǒng)中去。系統(tǒng)中不同的通道越是相對獨立，就越能承載更多的“需求”數(shù)量。除了政治活動專門化，還可以對系統(tǒng)運行的過程進行縮減。一方面合并相似的要求，另一方面設(shè)置“守門人”對承載數(shù)量進行控制，還可以通過標(biāo)準(zhǔn)化把雜亂無序的“需求”轉(zhuǎn)換為條理清晰的內(nèi)容進行輸入，這些措施都有助于系統(tǒng)內(nèi)部渠道的暢通，從而將系統(tǒng)成員的意愿更加有效地輸入政治系統(tǒng)。