一、緒論

（一）選題背景研究目的及意義

1.選題背景

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入了新常態(tài)，改革的深水區(qū)，經(jīng)濟社會生活都發(fā)生了復雜而深刻的變化。社會發(fā)展處于國際公認的敏感期，既是重大戰(zhàn)略機遇，也面臨諸多嚴峻挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，黨中央從全局和戰(zhàn)略的高度，對信訪工作作出一系列重大決策部署，黨的十八屆三中全會明確提出：改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治化軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；黨的十八屆四中全會強調(diào)：把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果；黨的十八屆五中全會提出：推進多層次多領(lǐng)域依法治理，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理。黑龍江省委、省政府高度重視信訪法治化建設(shè)，省委書記王憲魁同志2015年在省委常委會第103次會議上要求，要壓緊壓實信訪工作責任，落實好信訪工作制度改革措施，切實解決群眾合法合理訴求，大力推進依法治訪。

黨中央和省委、省政府的要求是做好當前信訪工作的基本遵循和工作方向，但目前，信訪工作特別是依法規(guī)范信訪事項處理機制還沒有完全建立和完善，在落實黨中央和省委省政府新要求新精神、維護群眾新期盼新權(quán)益上還有很大差距。特別是近幾年，隨著全面改革的逐步深入，利益藩籬不斷被打破，大量深層次矛盾從信訪渠道反映出來，主要表現(xiàn)在：信訪事項數(shù)量龐大、內(nèi)容涉及范圍廣、處理難度增大、纏訪鬧訪增多等困境。而在規(guī)范信訪事項處理機制建設(shè)上，還存在著這樣或那樣的問題：依法規(guī)范處理機制尚未完全建立，信訪工作制度及有關(guān)法規(guī)過于原則、籠統(tǒng)，不能很好地指導實際工作；信訪工作制度執(zhí)行不到位，工作環(huán)節(jié)銜接不暢，推動合理合法訴求化解不力；各級黨委、政府有權(quán)職能部門、司法部門、信訪部門銜接不暢，對群眾訴求的答復口徑和解決途徑不一，未形成推動問題解決的強大合力；一些信訪群眾“信訪不信法、信上不信下、信大不信小、信鬧不信理”的觀念未從根本上轉(zhuǎn)變，法不責眾思想嚴重，從眾心理普遍。在全面推進依法治國的大背景下，在打造法治信訪的大背景下，面對信訪工作的新形勢新任務(wù)，依法規(guī)范處理信訪事項亟待提上日程，依法規(guī)范信訪事項處理的理念思路、體制機制、法律規(guī)范、方式方法，都存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)亟待研究和解決，有必要從理論層面對依法規(guī)范信訪事項處理機制加以研究分析，找出一條適合我國依法規(guī)范信訪事項的道路，并作為實踐的指導。就是在這樣的背景下，課題小組選擇了這一課題，通過結(jié)合信訪工作實際和有關(guān)理論，深入研究問題，在借鑒先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，力求探索出一條建立完善規(guī)范信訪事項處理機制的有效途徑。

2.研究目的

信訪工作作為構(gòu)建和諧社會的一項基礎(chǔ)性工作發(fā)揮著重要作用。本文從研究探索建立依法規(guī)范信訪事項處理新機制入手，通過改革信訪工作機制、暢通信訪渠道、推動積案化解、落實信訪工作責任制、維護信訪工作秩序等方面的實踐升華，著重突出“依法”和“規(guī)范”兩個方面，實現(xiàn)信訪工作特別是信訪事項處理上做到依據(jù)在法、實施在法、落實在法、追責在法，反映了信訪工作制度改革和發(fā)展的必然走向。

3.研究意義

信訪工作作為構(gòu)建和諧社會的一項基礎(chǔ)性工作，在維護群眾合法權(quán)益、及時反映社情民意、促進社會和諧等方面發(fā)揮著重要作用。依法規(guī)范處理信訪事項是信訪工作的重要保障，也是信訪工作的出發(fā)點和落腳點，對于密切黨和人民群眾的血肉聯(lián)系、促進科學決策、維護社會和諧穩(wěn)定具有深遠意義。

一是促進社會和諧穩(wěn)定的需要。當前，隨著改革力度的加大，經(jīng)濟利益的調(diào)整，各類社會矛盾也將進一步增多，經(jīng)濟生活中各種問題引發(fā)的人民內(nèi)部矛盾也不斷出現(xiàn)，若處理不當則影響社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定需要社會公平，社會公平必須通過法治來實現(xiàn)。依法規(guī)范處理信訪事項，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，就是促進穩(wěn)定政治環(huán)境和社會秩序的前置條件和剛性需要。二是推進各級黨委、政府改進工作的需要。依法規(guī)范處理信訪事項，實質(zhì)上對各級黨委、政府制定政策和作出決策的糾錯行為，通過落實信訪工作責任，促進各地各部門及其工作人員依法行政，落實好重大風險穩(wěn)定評估機制，全面實現(xiàn)我國“四個全面”重大戰(zhàn)略部署。三是維護信訪人合理合法權(quán)益的需要。依法規(guī)范處理信訪事項，目的就是維護好人民群眾的民主權(quán)利和合法權(quán)益，積極負責妥善解決人民群眾反映的訴求，鞏固擴大黨和國家存在和發(fā)展的根基，實現(xiàn)黨和國家的長治久安。

（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.國內(nèi)研究現(xiàn)狀

對于我國依法規(guī)范信訪事項處理機制沿革，大體可以劃分為三個階段：第一階段是20世紀50年代建立信訪制度至1995年國務(wù)院（185號令）頒布《信訪條例》。黨和政府把處理人民來信來訪作為一項重要的群眾工作、政治工作，主要任務(wù)是聽民意、察民情、解民困、決民急，初步建立了解決群眾信訪事項的制度和辦法。第二階段是1995年《信訪條例》頒布至2005年1月新頒布的《信訪條例》。1995年制定的《信訪條例》是國家第一次把信訪制度上升到行政法規(guī)的高度，為解決群眾信訪問題提供了法律依據(jù)。但同時也存在信訪渠道不暢通、層層轉(zhuǎn)送、推諉塞責等情況，同時，缺乏明確的責任追究機制和必要的規(guī)范等問題。第三階段是2005年修訂頒布新的《信訪條例》實施至今。現(xiàn)行《信訪條例》與原《信訪條例》相比有了很大改進，突出表現(xiàn)在對信訪工作原則進行重大修改和補充，確定了信訪工作領(lǐng)導負責制。一方面，規(guī)定了信訪工作機構(gòu)的設(shè)置、性質(zhì)和職責；另一方面，賦予了其三項職能。同時，還明確規(guī)定了信訪工作程序，如受理程序、答復程序、處理程序、復查程序、復核程序等以及督辦程序，對于暢通信訪渠道，切實保護群眾合法權(quán)益，推動信訪工作法治化、規(guī)范化都有著重要意義。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2014年，包含依法規(guī)范處理群眾信訪事項的信訪著述高達近千部，其中比較有代表性的如中央辦公廳信訪局和國務(wù)院辦公廳信訪局編著的《信訪學概論》，其他著作還有《人民信訪史略》《中國轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件對策研究》《全國信訪工作調(diào)研報告（2005年至2006年）》《全國信訪工作調(diào)研報告（2013年至2014年）》（上、下卷）等；期刊如《人民信訪》《半月談》以及各省市社會科學院出版的期刊和黨校、行政學院、高校出版的學報等，都在不同時期、不同階段對信訪工作的性質(zhì)作用、方針原則、特點規(guī)律進行了比較系統(tǒng)的歸納總結(jié)。

從目前來看，專家學者研究的依法規(guī)范處理信訪事項，主要是堅持按照依法治國的總綱領(lǐng)，突出法治思維和法治方式解決信訪突出問題，將信訪工作納入法治化軌道。他們的主要觀點和思路：一是明確信訪事項分類，實施訴訪分離。針對因信訪事項范圍分類不明確、涉法涉訴事項難以依法終結(jié)等問題，建議將涉法涉訴事項從普通信訪事項中分離，可依照訴訟、仲裁、行政復議等法定程序向有關(guān)機關(guān)提出。同時進一步建立健全涉法涉訴事項依法終結(jié)制度。二是提供便民渠道，實行網(wǎng)上信訪。針對信訪途徑不便捷、信訪事項常在部門間流轉(zhuǎn)、具體辦理情況難以知曉的問題，建議通過網(wǎng)上信訪平臺對信訪事項進行登記、受理、分類、轉(zhuǎn)送、督辦、反饋和公開，實現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價。三是規(guī)范信訪秩序，引導理性表達訴求。針對信訪群眾更愿意到上級國家機關(guān)走訪，導致難以落實屬地管理、分級負責的問題，建議進一步規(guī)范信訪秩序，實現(xiàn)逐級走訪。此外，還明確了纏訪鬧訪、妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會管理、妨礙他人合法權(quán)益的信訪違法行為的法律責任，要求公安機關(guān)依法予以處理。四是著力解決問題，強化工作責任。有關(guān)部門有時在工作中未能依法按政策解決群眾訴求，工作責任未能落實到人、落實到事，甚至相互推諉，導致未能及時將信訪問題化解在基層、解決在當?shù)亍Υ耍ㄗh建立信訪工作系列制度，健全信訪事項首辦責任制、主辦單位辦理責任制、重大信訪問題倒查責任制和信訪工作人員責任制，加強督查督辦，著力強化屬地和有權(quán)處理機關(guān)的責任，督促其依法履行職責，公正辦理信訪事項。五是化解社會矛盾，規(guī)范源頭預防。因重大事項決策過程的不夠規(guī)范、公開，導致信訪事件時有發(fā)生，針對此問題，建議建立決策風險評估制度。規(guī)范國家機關(guān)科學決策和依法行使權(quán)力、履行職責，重點暢通行政復議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預防社會矛盾發(fā)生。完善矛盾糾紛排查調(diào)處機制，實施網(wǎng)格化管理，整合各類調(diào)解資源，加強基層建設(shè)，提高化解社會矛盾的能力和水平。

2.國外研究現(xiàn)狀

信訪是具有中國特色的一項重要制度，國外雖然有相似的制度和機構(gòu)，但名稱不盡相同，西方國家更傾向運用“民意表達”。在美國，從華盛頓時期就開始了公開受理民眾投訴，喬治·布什接任總統(tǒng)后，還專門設(shè)立了信訪辦公室。在瑞典，1809年設(shè)立了申訴專員制度。在日本，1953年起建立了“行政交談制度”，接受公民的來信來訪，了解和研究國民的情緒、意見和要求。

縱觀國外學者對民意表達機制的研究可以看出，主要分布在以下幾個方面：第一，失當行政行為的研究，代表人物主要是L.詹姆斯、理查德·威廉、M.P.賽夫、南博方等，對失當行政行為的研究，對確定民意表達機制的對象有著重要意義。第二，申訴專員制度的比較研究，代表人物主要是拉利萊·替馬加，他指出申訴專員制度中地位的權(quán)威性、資質(zhì)的特定性、職權(quán)的獨立性、監(jiān)督范圍的廣泛性、受理投訴的限定性、工作方式的靈活性、處理措施的有效性等的影響，對進一步完善行政信訪制度作出了巨大貢獻。第三，完善申訴專員制度的研究，代表人物主要是G.威廉、戴婉瑩，在完善申訴專員制度的研究方面給出了有益見解，如設(shè)立獨立的申訴渠道等。

從國外處理民意表達機制上看，因社會體制原因，他們普遍實行三權(quán)分立的國家管理體制，司法權(quán)有著至高無上的權(quán)威性。因此，國外處理民意表達基本走司法程序，對司法判決結(jié)果也普遍認可，若不認可仍提出申訴。這種依法處理信訪事項思路、途徑、方式也是目前我國信訪工作制度改革、加強信訪法治化建設(shè)的努力方向。

（三）研究內(nèi)容及框架

1.研究內(nèi)容

考慮到依法規(guī)范處理信訪事項機制的代表性以及與以往相關(guān)研究成果的比照研究，研究將從當前信訪工作的背景及整體情況切入，運用政治系統(tǒng)理論等分析工具，結(jié)合具體案例處理機制的深刻剖析，分析近年來信訪事項處理機制存在的問題以及原因，提出建立和完善當前依法規(guī)范處理信訪事項機制的意見建議。本文共分為五個部分，圍繞以下內(nèi)容開展研究。

第一部分：緒論部分。提出了研究本論題的社會大背景，簡述了選題原因，指出了探討本題的目的和意義所在；列舉了文獻研究結(jié)果，國內(nèi)外研究現(xiàn)狀；概括了課題研究的內(nèi)容和文章結(jié)構(gòu)，列舉了在研究中用到的研究方法和研究思路。

第二部分：理論部分。介紹了相關(guān)基本概念，對信訪及信訪事項處理相關(guān)概念進行界定，對本文分析使用的相關(guān)理論進行了闡述，為分析信訪事項處理機制作好理論鋪墊。

第三部分：實例分析部分。通過對幾個典型信訪事項處理案例的剖析，提出當前信訪事項處理各環(huán)節(jié)中機制及制度方面存在的突出問題。

第四部分：理論分析部分。運用政治系統(tǒng)等理論從輸入、輸出、再輸入等關(guān)鍵環(huán)節(jié)深入分析信訪事項處理機制存在問題的本質(zhì)原因。

第五部分：提出對策部分。針對當前問題，在原因分析的基礎(chǔ)上，提出了建立依法規(guī)范處理信訪事項機制的意見建議。

2.文章框架

總體框架：按照提出問題（緒言、基礎(chǔ)理論）、分析問題（存在的問題及成因）和解決問題（完善機制的建議）的脈絡(luò)，對全篇進行布局。

論文結(jié)構(gòu)框架如下圖所示。

3.研究方法

本課題的研究方法主要包括思想層面的研究方法和實際操作層面的具體研究方法兩個層面。

（1）思想層面的研究方法

馬克思主義辯證唯物主義和歷史唯物主義，毛澤東同志實事求是、群眾路線思想，黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，習近平同志“三嚴三實”要求。

（2）操作層面的研究方法

文獻研究法。對關(guān)于依法規(guī)范信訪事項處理機制的相關(guān)研究進行分析、總結(jié)、歸納，利用現(xiàn)有第二手資料發(fā)掘研究與本文有關(guān)的事實和證據(jù)，為本文的研究鋪墊翔實的理論研究依據(jù)。

典型案例分析法。篩選出3件信訪典型案例，從案例流程中詳盡分析了信訪事項處理過程中的問題及形成原因。

理論與實踐相結(jié)合的方法。結(jié)合理論分析和實際案例分析，探討理論與實踐的關(guān)系，探索建設(shè)新思路。在問題分析的過程中，充分將理論與實際相結(jié)合，將流程管理等理論與在實踐中的運用情況結(jié)合起來，深入探討問題是如何產(chǎn)生的。

田野調(diào)查法。選擇了幾個調(diào)研點，撰寫調(diào)研提綱，到調(diào)研點蹲點進一步了解實際情況，傾聽了信訪部門、有關(guān)職能部門、信訪人的意見建議，作調(diào)研筆記，收集了大量第一手資料。

4.研究思路

以問題為導向，跳出原有信訪事項處理路徑依賴，運用理論工具深入進行原因分析，從法治化角度探索全新規(guī)范信訪事項處理的機制，以從機制上解決問題為研究的出發(fā)點和落腳點，深入探討信訪事項處理的法治化、規(guī)范化出路，力求創(chuàng)新理論研究成果，對推動信訪法治化建設(shè)現(xiàn)實實踐具有指導作用。