二、人民建議征集工作現(xiàn)狀分析與思考

（一）人民建議征集制度的普遍興起

早在1988年，學(xué)者馬弘毅提出設(shè)立“人民建議征集制度”，后又在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，進(jìn)行了更加深入的闡述：“我國(guó)現(xiàn)有的一系列政治民主制度在一些層次不同的部門、單位中，未能很好實(shí)施，因此，一些亟待解決的問(wèn)題、好的建議和意見，很難及時(shí)反映上來(lái)。為了健全社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)管理，加強(qiáng)和完善我們的政治民主制度建設(shè)，把根源于人民群眾之中的那些好思想、好主張、好措施等方面的建設(shè)性意見集中起來(lái)，除了繼續(xù)發(fā)揮國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——各級(jí)人民代表大會(huì)行使有關(guān)職能外，還應(yīng)該廣泛建立實(shí)施‘人民建議征集制度’。我們應(yīng)該把此項(xiàng)制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義的一項(xiàng)重要的配套政治制度，通過(guò)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)，在法律上予以確定，切實(shí)地實(shí)施，凝聚全民的力量，把中華民族的改革開放大業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)。”還有學(xué)者提出讓“人民建議”成為與“人大代表、政協(xié)委員提案”并駕齊驅(qū)的“三駕馬車”。為了適應(yīng)改革開放的新形勢(shì)，鼓勵(lì)廣大群眾積極參政議政，1988年，山西省最早實(shí)行人民建議征集制度，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)做這項(xiàng)工作。緊接著，河北、北京、遼寧、黑龍江、江蘇、江西、安徽、新疆等省市自治區(qū)，哈爾濱、鄭州、杭州等十余個(gè)省會(huì)城市及一大批地、市、縣，紛紛建立人民建議征集制度，以各種方式開展人民建議征集工作，呈現(xiàn)出參與面越來(lái)越廣、針對(duì)性越來(lái)越強(qiáng)、建議質(zhì)量越來(lái)越高、領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越重視、評(píng)審獎(jiǎng)勵(lì)辦法越來(lái)越科學(xué)的局面。^[3]2011年，上海市信訪辦人民建議征集處正式成立，人民建議征集工作力求真實(shí)反映“民意”、廣泛集中“民智”、全面凝聚“民力”、共建美好“民生”。

（二）人民建議征集工作基本做法

1.普遍設(shè)立了機(jī)構(gòu)

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，現(xiàn)行信訪制度在人們的心目中已成了一個(gè)以受理申訴為主的渠道，一般情況下不愿通過(guò)信訪渠道提出工作建議，征集建議工作流于擺形式、走過(guò)場(chǎng)。只是一些走形式的東西，最后還是以領(lǐng)導(dǎo)的決定為準(zhǔn)，寫不寫沒(méi)什么意義。因?yàn)橹贫炔唤∪⑶啦粫惩ā⑿麄鞑坏轿唬词褂行┦忻裼辛恕敖瘘c(diǎn)子”，也不知道向誰(shuí)提供、如何提供，這種情況越是在基層、越是在偏遠(yuǎn)地區(qū)表現(xiàn)得越明顯。還有的因?yàn)橹匾暢潭炔粔颉⒉杉{回應(yīng)不及時(shí)、獎(jiǎng)勵(lì)措施不到位，挫傷了一些熱心群眾的積極性，嚴(yán)重影響了群眾對(duì)人民建議征集的參與熱情。從一些地區(qū)和部門設(shè)立人民建議領(lǐng)導(dǎo)小組、建立人民建議征集辦公室并在信訪局（辦）設(shè)立了人民建議征集工作機(jī)構(gòu)后，使之成為一項(xiàng)常態(tài)性工作，人民建議源源不斷地進(jìn)入了領(lǐng)導(dǎo)的議事日程，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。人民建議征集工作征集到的“金點(diǎn)子”、好點(diǎn)子、好創(chuàng)意和通過(guò)其他各種渠道提出的意見建議，共同構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量，構(gòu)成了黨委和政府更有針對(duì)性辦事情、作決策、促發(fā)展的動(dòng)力和路徑。總體來(lái)看，人民建議征集機(jī)構(gòu)的設(shè)立，使這一活動(dòng)開展得更加深入，參與人數(shù)逐年增多，內(nèi)容涵蓋更加廣泛，建議質(zhì)量不斷提高。

2.相繼制定工作辦法

一些省市和地區(qū)把人民建議征集工作視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，針對(duì)收集匯總、疏理分類、轉(zhuǎn)送辦理、調(diào)研論證、成果轉(zhuǎn)化、信息反饋、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等各個(gè)環(huán)節(jié)，研究制定了相應(yīng)的辦法和細(xì)則，使人民建議征集工作的構(gòu)成要素更合理、組織結(jié)構(gòu)更匹配、信息交換更流暢、總體功能更完善。主要體現(xiàn)在：一是抓好建議承辦。通過(guò)理順關(guān)系、完善程序，使建議承辦既符合征集工作辦理原則，又適應(yīng)信訪工作統(tǒng)一要求，使各類建議的受理、交辦、督辦、報(bào)結(jié)、答復(fù)、歸檔等各環(huán)節(jié)工作更加規(guī)范，篩選出的價(jià)值高的人民建議成為領(lǐng)導(dǎo)和部門決策的重要參考和依據(jù)。二是主動(dòng)收集建議。結(jié)合各自實(shí)際，圍繞中心工作，開展人民建議專題征集活動(dòng)，問(wèn)計(jì)于民。提升評(píng)比工作質(zhì)量。實(shí)行部門、專家、群眾評(píng)審相結(jié)合的辦法，增加了評(píng)審的透明度、提高了評(píng)審的公正性，保證了獲獎(jiǎng)建議的質(zhì)量。三是加強(qiáng)宣傳報(bào)道。借助報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，營(yíng)造了“政府開門納諫、群眾積極建言”的良好氛圍，提高了群眾建言獻(xiàn)策的積極性。

3.實(shí)行全程跟蹤督辦

一條好建議能否最終發(fā)揮作用，承辦單位的態(tài)度至關(guān)重要。因此，許多地方和部門在抓好征集、篩選、加工的同時(shí)，狠抓建議的督辦、落實(shí)工作，特別是對(duì)一些重要建議全程跟蹤督辦，直至產(chǎn)生理想效果?，F(xiàn)實(shí)中，由于建議人受所處工作環(huán)境等因素的影響，提出的建議難免有不完善、欠系統(tǒng)的地方。為了不漏掉每一條有價(jià)值的建議，有些地方和部門采取走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)等方式，進(jìn)一步補(bǔ)充、完善。好的建議最終轉(zhuǎn)化為工作成果，需要多個(gè)部門的協(xié)作。為促進(jìn)各單位把有價(jià)值的人民建議承辦好、落實(shí)好，一些地方通過(guò)召開征集工作聯(lián)席會(huì)，總結(jié)工作、通報(bào)情況、交流經(jīng)驗(yàn)、理順?biāo)悸罚瑥亩苿?dòng)征集工作深入開展。為了避免“不識(shí)廬山真面目”問(wèn)題的發(fā)生，有的地方還定期或不定期召開“建議人”與領(lǐng)導(dǎo)及工作人員座談會(huì)，直接聽取他們對(duì)征集工作的意見和建議，實(shí)施“體外監(jiān)督”，幫助查找問(wèn)題、共商對(duì)策。

（三）人民建議征集制度的上海探索

1.基本情況

2010年，根據(jù)上海市委主要領(lǐng)導(dǎo)同志“要認(rèn)真研究信訪工作的機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題”的要求，上海市信訪辦會(huì)同有關(guān)部門組成課題組，對(duì)上海市信訪工作運(yùn)行情況進(jìn)行了評(píng)估，并針對(duì)信訪新情況、新問(wèn)題形成了《關(guān)于創(chuàng)新本市信訪工作機(jī)制的調(diào)研報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。該《報(bào)告》明確：“堅(jiān)持用群眾工作方法做好新時(shí)期的信訪工作，注重科學(xué)民主依法決策，注重解決群眾合理訴求和民生困難，注重依靠群眾開展信訪工作，及時(shí)有效解決信訪矛盾。堅(jiān)持、完善和創(chuàng)新信訪工作機(jī)制和制度，進(jìn)一步解決信訪領(lǐng)域源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問(wèn)題?！痹摗秷?bào)告》建議：“在市信訪辦增設(shè)人民建議征集工作室，積極推進(jìn)民主決策，加強(qiáng)意見建議匯集分析、研判，以完善政策，改進(jìn)工作，源頭預(yù)防解決和預(yù)防問(wèn)題。”^[4]

2010年12月，課題組進(jìn)而形成了《試論人民建議征集制度的形成與發(fā)展》與《人民建議征集制度在信訪工作中的制度化路徑》兩份研究報(bào)告，進(jìn)一步從理論厘清了開展人民建議征集的目的和方法。其目的是通過(guò)信訪渠道開展人民建議征集工作，就是要把“民心”作為制定決策的目標(biāo)、把“民智”作為科學(xué)決策的基礎(chǔ)、把“民力”作為實(shí)施決策的動(dòng)力、把“民意”作為檢驗(yàn)決策的標(biāo)準(zhǔn)的總體要求在工作實(shí)踐中具體化，并對(duì)政府工作產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的效果。首先，充分利用信訪部門與群眾接觸最直接、最密切、最集中的特有工作優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，充分利用信訪部門作為市委、市政府直屬工作部門，可以直接將群眾最關(guān)心、最直接、最迫切的問(wèn)題向上反映的組織體制優(yōu)勢(shì)。其次，充分發(fā)揮復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、上海交通大學(xué)等一大批上海高等院校和科研院所的智力優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“不為我所有，但為我所用”的理念。最后，將《人民建議摘報(bào)》和《人民建議專報(bào)》作為人民建議征集的主要工作載體，堅(jiān)持獨(dú)立判斷，為市委、市政府決策提供客觀依據(jù)。

2.工作模式

上海市人民建議征集工作結(jié)合實(shí)際，逐漸形成了具有時(shí)代特征、上海特色的工作模式：

（1）打造一個(gè)平臺(tái)，暢通網(wǎng)上人民建議征集渠道。在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的重視關(guān)心和調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，2011年12月，上海市信訪辦成立人民建議征集處，實(shí)現(xiàn)群眾意見建議與投訴請(qǐng)求分類辦理，建立了專門聽“民聲”、納“民智”的征集平臺(tái)。2012年至2014年，向市委、市政府呈送人民建議摘報(bào)411期、人民建議專報(bào)40期，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)批示530條。黨委、政府有關(guān)機(jī)構(gòu)采納和部分采納的意見建議占總數(shù)的58.3%（采納135件，占32.8%；部分采納105件，占25.5%）。實(shí)踐證明，人民意見建議征集工作起到了“四兩撥千斤”的成效，引領(lǐng)了一批新政策的出臺(tái)、修補(bǔ)了一批老政策的漏洞，推動(dòng)了一大批信訪矛盾的解決，進(jìn)一步改進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)，有效地回應(yīng)了群眾的期盼，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等建設(shè)中發(fā)揮了積極、有效的作用。

（2）制定兩項(xiàng)制度，調(diào)動(dòng)群眾政治參與熱情。為推動(dòng)信訪制度改革，上海市注重頂層制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)信訪職能由協(xié)調(diào)化解矛盾向決策參謀延伸的轉(zhuǎn)變。一是制定征集工作規(guī)定。在實(shí)踐基礎(chǔ)上，2014年1月，市委、市政府公開發(fā)布《上海市人民建議征集工作規(guī)定》，明確了人民建議征集工作的基本依據(jù)、工作原則、征集范圍、考核獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容，為調(diào)動(dòng)人民群眾政治參與的熱情、提高黨委、政府科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提供了制度保證。二是制定評(píng)選獎(jiǎng)勵(lì)制度。每年開展優(yōu)秀人民建議評(píng)選、表彰活動(dòng)（2012年80人、2013年100人、2014年100人），召開本市和外省市的優(yōu)秀建議人、專家學(xué)者、媒體記者參加的座談會(huì)，面對(duì)面聽取建議人意見，接受專家學(xué)者點(diǎn)評(píng)。同時(shí)，廣泛宣傳鼓勵(lì)市民當(dāng)好城市主人，為上海建設(shè)發(fā)展貢獻(xiàn)智慧。

（3）挖掘三方資源，建立全方位納言機(jī)制。一是鼓勵(lì)引導(dǎo)廣大群眾積極建言獻(xiàn)策。征集工作立足全社會(huì)、全方位，全面地收集意見建議，在宣傳引導(dǎo)人民群眾參政議政的基礎(chǔ)上，逐步形成了普通群眾、專家學(xué)者、大中學(xué)生、民主人士等建議群體，拓展意見建議的領(lǐng)域，豐富意見建議的內(nèi)容，提升意見建議的質(zhì)量，促進(jìn)了民主政治建設(shè)。接收群眾意見建議數(shù)量占信訪總量的比率逐年遞增，2012年、2013年、2014年分別為15.8%、18.8%、19.6%。二是動(dòng)員發(fā)動(dòng)基層收集報(bào)送意見建議。征集工作立足多層次、多渠道、多角度收集意見建議，將區(qū)縣、市直機(jī)關(guān)信訪部門的征集工作納入考核，引導(dǎo)收集政策、行政等方面的意見建議，報(bào)送市信訪辦歸口處理，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，促進(jìn)法治政府建設(shè)。2014年，區(qū)縣、委辦局報(bào)送群眾意見建議材料114件，市信訪辦采納36件上報(bào)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)。三是利用大數(shù)據(jù)綜合分析群眾意見建議。征集工作立足客觀、公正、依法維護(hù)群眾合法權(quán)益，依托信訪信息系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)據(jù)采集分析，針對(duì)群眾信訪中反映的突出問(wèn)題和集中意見，綜合研究?jī)A向性、普遍性問(wèn)題，向市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和職能部門提出工作建議，促進(jìn)政策完善和矛盾批量解決。

（4）整合四個(gè)信箱，促進(jìn)建議辦理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。探索和應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立網(wǎng)上公開征集人民意見建議的主渠道。自2002年5月起，在“中國(guó)上海”政府門戶網(wǎng)站相繼開通市委領(lǐng)導(dǎo)信箱、市長(zhǎng)信箱、投訴受理信箱，2014年1月又開通人民建議征集信箱，依法、公開、暢通人民群眾意見建議的反映和收集渠道。除人民建議征集信箱專門收集群眾意見建議外，市委領(lǐng)導(dǎo)信箱、市長(zhǎng)信箱、投訴受理信箱分別設(shè)立意見建議、投訴請(qǐng)求兩個(gè)通道。同時(shí)，將四個(gè)信箱的意見建議以及群眾書信、走訪、電話反映的意見建議，統(tǒng)一納入人民建議征集辦理平臺(tái)辦理。

（5）確立五種模式，提升建議征集有效性。建議征集模式?jīng)Q定著意見征集工作的效果。為此，上海創(chuàng)新工作模式，著力在提升建議征集有效性上下功夫、見成效。一是公開征集。鼓勵(lì)和引導(dǎo)群眾針對(duì)社會(huì)公共事務(wù)向市委、市政府提出意見或建議。建議征集處成立以來(lái)，每年從網(wǎng)上收到的人民意見建議占市信訪辦網(wǎng)上信訪總量近三成（2012年33%、2013年32%、2014年29%）。二是專題征集。結(jié)合中心工作，專題征集人民群眾的意見或建議。例如，通過(guò)四個(gè)信箱公開發(fā)布“我為上海創(chuàng)新治理、加強(qiáng)基層建設(shè)建言獻(xiàn)策”專題征集。市信訪辦遴選33件摘報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)，群眾的“金點(diǎn)子”被吸收納入市委加強(qiáng)基層建設(shè)的“1+6”文件。三是摘報(bào)專報(bào)。對(duì)涉及政策性、傾向性、普遍性問(wèn)題的人民建議，市信訪辦分別摘報(bào)或?qū)?bào)市委、市政府或領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)抄送市委、市政府有關(guān)部門和區(qū)縣黨委、政府，作為完善政策、規(guī)范行政、解決問(wèn)題的參考依據(jù)。2015年1月至11月，市信訪辦向市委、市政府呈送人民建議摘報(bào)134期、人民建議專報(bào)2期，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)批示182條。四是批量處理。建立同一類意見建議批量集中轉(zhuǎn)交處理機(jī)制，即確立一個(gè)主題，統(tǒng)一出具轉(zhuǎn)送告知，并通過(guò)信息系統(tǒng)轉(zhuǎn)交相關(guān)部門處理和報(bào)送辦結(jié)報(bào)告、答復(fù)意見，由市信訪辦以公告形式統(tǒng)一反饋。避免重復(fù)辦理，提高工作效率。五是信息公開。尊重建議人意愿，對(duì)凡是愿意公開的意見建議事項(xiàng)，通過(guò)市委領(lǐng)導(dǎo)信箱、市長(zhǎng)信箱、建議征集信箱公開來(lái)信內(nèi)容，處理機(jī)關(guān)在辦結(jié)后，將辦理情況反饋建議人的同時(shí)在網(wǎng)上公開。

（6）規(guī)范六項(xiàng)程序，強(qiáng)化人民群眾獲得感。人民意見建議的辦理程序和成果轉(zhuǎn)化，是提升黨委、政府公信度，讓人民群眾有更多“獲得感”的關(guān)鍵。一是依法受理。依據(jù)《信訪條例》規(guī)定，建議征集工作機(jī)構(gòu)在15日內(nèi)分別作出受理、轉(zhuǎn)送、交辦、解釋、告知等處理。二是約談建議人。對(duì)有利于改進(jìn)工作、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展的意見建議，約談建議人，進(jìn)一步聽取建議人的意見。三是分類辦理。按照采納、部分采納、不采納、留作參考分別辦理，在60日內(nèi)向建議人反饋辦理情況。四是研討論證。對(duì)涉及政策法規(guī)復(fù)雜、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的建議事項(xiàng)，有關(guān)部門采取座談會(huì)、研討會(huì)、聽證會(huì)等多種方式，并邀請(qǐng)建議人參加，研究論證推進(jìn)工作的方案舉措。五是聯(lián)合督辦。會(huì)同市委、市政府督查部門，形成“三位一體”的督辦機(jī)制，積極推進(jìn)意見建議落地、生根、開花、結(jié)果。2015年以來(lái)，市信訪辦交辦相關(guān)職能部門辦理的意見建議，截止到11月底，已辦結(jié)107件，其中，采納的75件，占70.1%；部分采納的26件，占24.3%。六是目標(biāo)考核。市信訪辦將人民意見建議征集、辦理工作情況，納入年度信訪目標(biāo)責(zé)任考核范圍，考核權(quán)重區(qū)縣為5分、委辦局為10分，重點(diǎn)考核人民意見建議事項(xiàng)辦理落實(shí)等工作情況，促進(jìn)工作責(zé)任落實(shí)和建議征集工作的推進(jìn)。

3.主要成效

上海市人民建議征集工作自2011年12月至2015年11月，已編寫《人民建議專報(bào)》42期、《人民建議摘報(bào)》545期，市領(lǐng)導(dǎo)先后批示達(dá)706條。各職能部門的按期辦結(jié)率為100%，建議采納率從58.3%上升到94.4%。工作成效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）使信訪渠道逐漸成為各級(jí)各部門收集民意、吸納民諫的主渠道、主平臺(tái)。近年來(lái)，信訪渠道被迫逐漸淪為一個(gè)利益博弈的場(chǎng)所，而本該有的民意表達(dá)、匯集分析、建議上報(bào)功能反被嚴(yán)重弱化。通過(guò)在信訪渠道開展人民建議征集，就是進(jìn)一步強(qiáng)化信訪工作收集民意、吸納民諫、信息傳遞等功能，通過(guò)這一過(guò)程，讓各級(jí)各部門進(jìn)一步把群眾觀念、群眾工作等由“即時(shí)性”“選擇性”和“口號(hào)性”安排轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L(zhǎng)效性”“規(guī)定性”和“務(wù)實(shí)性”安排。上海市人民建議征集開展近4年來(lái)，上述工作目標(biāo)逐步得到實(shí)現(xiàn)。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)示范、目標(biāo)考核、獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)等舉措，各級(jí)各部門越來(lái)越重視人民群眾信訪反映的各類意見建議，逐步自覺地把群眾意見建議轉(zhuǎn)變?yōu)楸炯?jí)本部門執(zhí)法、決策的重要依據(jù)。

（2）使信訪工作逐漸成為各級(jí)各部門強(qiáng)化法治思維、提升法治能力的重要推動(dòng)力量。政策的不連續(xù)、不平衡、不完善和落實(shí)不到位客觀存在，且都可能引發(fā)信訪問(wèn)題。人民建議征集堅(jiān)持從群眾反映的“碎片化”問(wèn)題中發(fā)現(xiàn)政策本身或政策執(zhí)行中存在的突出問(wèn)題，通過(guò)政策破題，實(shí)現(xiàn)矛盾的依法按政策批量化解。例如，2011年4月1日《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》實(shí)施后，群眾紛紛反映自來(lái)水分戶表前管線、設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任不清，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和自來(lái)水供水企業(yè)相互推諉，信訪答復(fù)意見書相互指責(zé)，居民報(bào)修問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。為切實(shí)推動(dòng)該類信訪矛盾得到解決，在深入分析信訪典型案例的基礎(chǔ)上，上海市信訪辦形成了“關(guān)于落實(shí)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第五十四條自來(lái)水管線、設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任，推動(dòng)信訪問(wèn)題批量解決的建議”，該建議經(jīng)市領(lǐng)導(dǎo)批示后，市水務(wù)局、市住房保障和房屋管理局共同努力，使這一問(wèn)題在完善政策過(guò)程中得到了很好的解決。

（3）使信訪部門逐漸把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作為日常工作的重要一環(huán)。上海市人民建議征集工作，時(shí)刻關(guān)注群眾信訪中的各類信息，并形成了一套有機(jī)的響應(yīng)機(jī)制，逐步成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的“預(yù)警機(jī)”。比如，2015年4月，上海市信訪辦針對(duì)勞資糾紛矛盾多發(fā)、頻發(fā)的問(wèn)題，在開展勞資糾紛大數(shù)據(jù)分析研判和專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《關(guān)于加大力度預(yù)防化解勞資糾紛矛盾建議》的專報(bào)，以及勞動(dòng)密集型生產(chǎn)加工、建筑類施工、餐飲休閑娛樂(lè)、勞務(wù)派遣企業(yè)矛盾的4個(gè)解決建議方案，引起了市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，市政府常務(wù)會(huì)議專題研究，部署建立疏解機(jī)制，完善勞動(dòng)保障網(wǎng)格化管理和考核、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制，全面推行建筑工程施工現(xiàn)場(chǎng)從業(yè)人員實(shí)名制和建筑業(yè)工資臺(tái)賬制，逐步推進(jìn)建筑行業(yè)按月支付工資制度，推進(jìn)“欠薪入罪”工作。為此，市相關(guān)職能部門分別研究制定落實(shí)工作方案。例如，2012年，針對(duì)上海市第一批經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)入集中簽約交付這一情況，市信訪辦對(duì)2011年以來(lái)受理的3000余件“經(jīng)適房”信訪問(wèn)題進(jìn)行了梳理，形成了“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房集中簽約交付面臨的主要問(wèn)題及相關(guān)對(duì)策建議”專報(bào)，對(duì)在經(jīng)濟(jì)適用房分配環(huán)節(jié)如何確保公平、透明、規(guī)范、高效發(fā)揮了重要作用。另外，“關(guān)于完善上海市殘疾人分散安排就業(yè)辦法、源頭預(yù)防殘疾人就業(yè)保障金征繳矛盾的建議”“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全裝修住宅裝飾裝修質(zhì)量監(jiān)管的建議”和“關(guān)于遏制住宅物業(yè)禁止行為減少矛盾糾紛確保公共安全的建議”等，都從源頭環(huán)節(jié)向各級(jí)各部門提示了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，達(dá)到了信訪矛盾源頭預(yù)防的效果。

（4）使信訪途徑逐漸成為民間智慧走進(jìn)政府公共決策視野的可靠路徑之一。例如，2015年，上海政法學(xué)院教授湯嘯天給市委領(lǐng)導(dǎo)來(lái)信，建議探索以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心的公共安全管理運(yùn)行機(jī)制，得到市政府應(yīng)急辦的積極響應(yīng)，就“公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行機(jī)制”召開專題研討會(huì)，廣泛聽取全市對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)隱患管理的意見，研究制定《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患排查工作的意見》，正式印發(fā)實(shí)施。又如，市民李某針對(duì)戶籍、社保、醫(yī)院、稅務(wù)、民政、房地產(chǎn)管理中心等公共服務(wù)部門工作時(shí)間與其他單位同步，上班族辦事都要請(qǐng)假造成不便，為此，建議公共服務(wù)部門“錯(cuò)時(shí)上班”，既可保證工作平穩(wěn)有序、方便群眾辦事，又可減少人力資源的浪費(fèi)。上述建議經(jīng)市領(lǐng)導(dǎo)批示后，上海市政府辦公廳隨即出臺(tái)了《上海市政府工作部門公共服務(wù)窗口延長(zhǎng)工作時(shí)間進(jìn)一步方便市民辦事的實(shí)施方案（試行）》，較好地回應(yīng)了民眾期待。

上海市人民建議征集制度形成時(shí)間雖不長(zhǎng)，但得到了群眾的廣泛認(rèn)同。上海法學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)、上海政法學(xué)院教授湯嘯天認(rèn)為：“在信訪渠道開展人民建議征集工作符合時(shí)代要求，具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是暢通民意表達(dá)渠道、實(shí)現(xiàn)民眾有序政治參與的良策?！?a id="w5">^[5]許多建議人通過(guò)電話、書信等方式對(duì)上海市人民建議征集工作給予了肯定和鼓勵(lì)，真所謂“建議征集小舞臺(tái)，科學(xué)發(fā)展大事業(yè)”。我們覺得，在信訪渠道開展人民建議征集具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，有利于將各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)聽取群眾意見建議的工作制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化，有利于真正密切各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部與廣大人民群眾的血肉聯(lián)系，有利于避免群眾工作“一陣風(fēng)”“走過(guò)場(chǎng)”。只要合理規(guī)劃、依法設(shè)計(jì)、善加利用，信訪部門的人民建議征集工作定將煥發(fā)出強(qiáng)大的生命力，也必將對(duì)促進(jìn)信訪工作在新的歷史條件下的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)夢(mèng)歸根到底是人民的夢(mèng)，必須緊緊依靠人民來(lái)實(shí)現(xiàn)，必須不斷為人民造福。”人民群眾的建議如天空中閃亮的星斗，無(wú)數(shù)閃亮的星斗必將構(gòu)成浩瀚的星河。上海市信訪辦人民建議征集工作雖然開展的時(shí)間不長(zhǎng)，但已顯示出旺盛的生命力，成為社會(huì)進(jìn)步的推動(dòng)力量；雖然工作制度還需要進(jìn)一步完善、工作方法還需要不斷改進(jìn)、工作成效還需要實(shí)踐檢驗(yàn)，但其美好的前景確實(shí)令人向往。

（四）人民建議征集工作的特點(diǎn)分析

1.各地人民建議征集工作體制不同

從各地近年開展人民建議征集工作的情況來(lái)看，征集建議的工作部門，有隸屬黨委，也有隸屬政府。從建議征集工作部門的設(shè)立來(lái)看，有專門工作機(jī)構(gòu)，如建議征集辦公室、信訪局（辦）建議征集處；也有兼職承擔(dān)建議征集工作的機(jī)構(gòu)，如政府辦公廳、政府督查室；還有另外成立的機(jī)構(gòu)承擔(dān)建議征集工作，如天津市民生工程指揮部。從建議征集的渠道載體來(lái)看，有主要依托政府門戶網(wǎng)站的省、市長(zhǎng)信箱征集，也有專門設(shè)立人民建議征集信箱，還有主要依托信訪渠道征集意見建議。

事實(shí)上，征集工作的體制不同，兼職和臨時(shí)的特性造成工作顧此失彼，限制了大數(shù)據(jù)的作用，也影響了優(yōu)秀人民建議的成果轉(zhuǎn)化。尤其是一些地方的人民建議征集工作只做了前半部分的征集，而沒(méi)有將最重要的后半部分落實(shí)工作完成，即將優(yōu)秀人民建議轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)成果。加之一些地方和部門重視不夠，落實(shí)力度不大，使得人民群眾的“金點(diǎn)子”、好建議被束之高閣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人民建議為科學(xué)民主決策服務(wù)的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視人民建議征集工作，把人民建議征集作為黨委政府重要工作內(nèi)容，與人大、政協(xié)作為民意表達(dá)渠道，并駕齊驅(qū)。

2.各地人民建議征集機(jī)構(gòu)設(shè)置不同

一是專門成立人民建議征集機(jī)構(gòu)。例如，東部、北部的一些省份先后成立人民建議征集辦公室。個(gè)別省市全面開展建議征集工作，廣泛征集干部作風(fēng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、三農(nóng)工作、文化體制改革、改善民生等重點(diǎn)議題。二是在信訪機(jī)構(gòu)掛牌。例如，南部沿海個(gè)別市設(shè)立的人民建議征集辦公室與市委市政府信訪辦公室合署辦公。三是信訪局（辦）內(nèi)設(shè)工作部門。例如，東北一些地市在信訪局內(nèi)設(shè)立人民建議征集處。其中，個(gè)別市信訪局的人民建議征集處對(duì)外掛牌為市委、市政府人民建議征集辦公室。四是省內(nèi)試點(diǎn)，逐步推開。例如，東部部分城市的人民建議工作在省級(jí)層面先行先試，工作開展至今卓有成效。個(gè)別省市則將工作試點(diǎn)推進(jìn)到了縣級(jí)黨委、政府。例如，南部某省的一個(gè)縣于2007年建立人民建議征集制度，全面開展人民建議征集工作；西南某市的一個(gè)縣還專門設(shè)置了網(wǎng)上人民意見建議征集通道。

人民建議征集是直通黨委政府的民意表達(dá)渠道，人民建議征集工作部門也是直接服務(wù)于黨委政府。因此，人民建議征集部門應(yīng)是黨委政府直屬機(jī)構(gòu)，鑒于信訪已逐漸成為人民直接提出意見建議的主渠道，信訪工作理應(yīng)承擔(dān)人民建議征集功能，但需要專門設(shè)立相應(yīng)部門和人員來(lái)實(shí)施。

3.各地人民建議征集工作模式不同

綜合各省、市、自治區(qū)信訪局（辦）開展人民建議征集工作的情況，主要有三種模式。一是辦理式。單純辦理建議類來(lái)信。二是調(diào)研式。不具體辦理群眾來(lái)信，而是針對(duì)群眾建議類事項(xiàng)，通過(guò)梳理分析，對(duì)一些有價(jià)值的建議類事項(xiàng)組織專題調(diào)研。三是綜合式。既辦理建議類事項(xiàng)，也進(jìn)行專題調(diào)研，同時(shí)開展專題建議征集、表彰評(píng)比等。

建議征集的目的在于集中群眾的智慧，一方面可以通過(guò)多種途徑專門征集各界人民群眾對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、外交、軍事等各方面大事的意見和建議。另一方面也可以根據(jù)決策需要，就某些全面利益的重大問(wèn)題、重要改革方案、重要法律和法規(guī)草案，主動(dòng)征集人民群眾的意見建議，組織一定范圍或全民性的討論、評(píng)議，為決策提供更為充分的依據(jù)。其征集方式，根據(jù)征集內(nèi)容需要采取主動(dòng)征集或被動(dòng)征集的方式。在征詢?nèi)罕娨庖娊ㄗh的基礎(chǔ)上，集中梳理、調(diào)查研究，提出可行性對(duì)策建議。

4.各地人民建議征集獎(jiǎng)勵(lì)辦法不同

當(dāng)前，不少城市已實(shí)施人民建議有獎(jiǎng)制度。為鼓勵(lì)高質(zhì)量的人民建議更多地涌現(xiàn)，河北省出臺(tái)了《河北省優(yōu)秀人民建議獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，近幾年更是增加優(yōu)秀建議的獎(jiǎng)金和獎(jiǎng)勵(lì)名額，大大提高了群眾參與度。廣東省推出“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)”，后又推出了“南粵智多星”征集，激活了網(wǎng)民的建言獻(xiàn)策積極性。比較相關(guān)省市的人民建議征集獎(jiǎng)勵(lì)制度，大概有以下幾種運(yùn)作模式：（1）體例設(shè)置。一是合并式，如《杭州市人民建議征集和獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施意見》《哈爾濱市人民建議征集和獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。二是單列式，如《重慶市人民建議獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《河北省優(yōu)秀人民建議獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。（2）獎(jiǎng)勵(lì)的范圍。一是純獎(jiǎng)勵(lì)建議人模式，如河北省、重慶市將提出優(yōu)秀建議的建議人列入獎(jiǎng)勵(lì)范圍。二是獎(jiǎng)勵(lì)建議人和單位，如《廈門市人民建議征集實(shí)施辦法》第9條規(guī)定：“設(shè)立下列獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目……（四）設(shè)立人民建議征集工作先進(jìn)單位獎(jiǎng)，由市人民建議征集辦公室設(shè)立，每?jī)赡戟?jiǎng)勵(lì)一次，每次獎(jiǎng)勵(lì)3名左右。”三是獎(jiǎng)勵(lì)建議人、工作單位和個(gè)人，如《哈爾濱市人民建議征集辦理獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第19條規(guī)定：“人民建議獎(jiǎng)分為個(gè)人獎(jiǎng)和組織獎(jiǎng)?！瓕?duì)辦理人民建議或組織推薦人民建議做出突出成績(jī)的單位及其人員，授予人民建議組織工作先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人榮譽(yù)稱號(hào)。”四是將市人大、政協(xié)的優(yōu)秀建議列入獎(jiǎng)勵(lì)范圍，如《廈門市人民建議征集實(shí)施辦法》第8條規(guī)定：“（二）市人大、政協(xié)的優(yōu)秀建議、提案經(jīng)人大、政協(xié)推薦，可列入人民建議獎(jiǎng)勵(lì)范疇?！保?）獎(jiǎng)勵(lì)的獎(jiǎng)項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)。一是等級(jí)式、列明獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，如《重慶市人民建議獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第4條規(guī)定：“市人民政府設(shè)立人民建議獎(jiǎng)。人民建議獎(jiǎng)分為特等獎(jiǎng)，一、二、三等獎(jiǎng)和鼓勵(lì)獎(jiǎng)。特等獎(jiǎng)……獎(jiǎng)金不低于50000元人民幣?！倍穷悇e式、不列明獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，如《廈門市人民建議征集實(shí)施辦法》第9條規(guī)定：“設(shè)立下列獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目：（一）我市人民建議最高榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)為‘建言獻(xiàn)策獎(jiǎng)’，由市人民建議征集辦公室設(shè)立，每?jī)赡戟?jiǎng)勵(lì)一次，每次設(shè)獎(jiǎng)10名左右。”（4）評(píng)選組織。一是政府和專家組成評(píng)選組織，如重慶市評(píng)審小組，由市人民政府辦公廳、市人事局、市財(cái)政局、市人民政府人民建議征集辦公室等相關(guān)部門和有關(guān)專家組成；二是純專家式，如《青島市人民建議征集辦法》第6條規(guī)定：“（四）定期組織有關(guān)專家對(duì)征集到的人民建議進(jìn)行評(píng)審，評(píng)選出優(yōu)秀建議。對(duì)優(yōu)秀建議人給予獎(jiǎng)勵(lì)?！?/p>

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》（中發(fā)〔2007〕5號(hào)）也明確指出，鼓勵(lì)和支持人民群眾依法參與國(guó)家事務(wù)管理?！缎旁L條例》第8條明確規(guī)定，信訪人反映的情況，提出的建議、意見，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展或者對(duì)改進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作以及保護(hù)社會(huì)公共利益有貢獻(xiàn)的，由有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者單位給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)在信訪工作中做出優(yōu)異成績(jī)的單位或者個(gè)人，由有關(guān)行政機(jī)關(guān)給予獎(jiǎng)勵(lì)。因此，建立人民建議獎(jiǎng)勵(lì)制度既是貫徹落實(shí)黨中央的具體要求，也是執(zhí)行信訪法規(guī)的應(yīng)有之意。人民建議征集獎(jiǎng)勵(lì)制首要功能是對(duì)征集主體的社會(huì)地位認(rèn)同，進(jìn)而通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)逐步提高征集主體的社會(huì)地位，這也是多年來(lái)，許多建議人雖然沒(méi)有任何獎(jiǎng)勵(lì)，依然義不容辭地提出建議的動(dòng)力所在，同時(shí)也彰顯了社會(huì)主義國(guó)家人民當(dāng)家作主。因而，不斷提高征集主體的民主參政議政的社會(huì)地位將成為人民建議征集獎(jiǎng)勵(lì)的價(jià)值趨向，其中首要的是對(duì)人的尊重，其次在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)該給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)效益、有突出貢獻(xiàn)的建議人應(yīng)當(dāng)予以重獎(jiǎng)。

（五）人民建議征集工作的難點(diǎn)思考

1.人民建議征集工作的制度瓶頸

（1）人民建議征集與代議表達(dá)制度重疊的認(rèn)同性。代議型的民意表達(dá)是指人民代表和政治協(xié)商制度。其中人民代表在民意表達(dá)的責(zé)任承擔(dān)中具有舉足輕重的作用，作為溝通選民和人大的橋梁，是人民代表大會(huì)制度機(jī)能有效運(yùn)作的核心所在。因此，人民建議征集與人大、政協(xié)在民意表達(dá)渠道上存在一定程度的重疊，以致群眾對(duì)人民建議、人大意見與政協(xié)提案內(nèi)容和范圍理解不清，選擇路徑模糊混淆。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中受諸多因素的制約，目前人大代表或政協(xié)委員還存在著代表委員結(jié)構(gòu)不盡合理、對(duì)民意表達(dá)和整合不足、履職存在一定的利益沖突，導(dǎo)致民眾直接向有權(quán)機(jī)關(guān)表達(dá)意愿，或在公共輿論公開自己的意見，或通過(guò)制度外渠道表達(dá)意愿的選擇得到強(qiáng)化，甚至成為公民的取向性選擇。如果實(shí)行單一的人大、政協(xié)代議，不僅不能真正廣泛聽取吸收民意，而且會(huì)使民意通往非正常渠道的不利局面。因此，快捷便利有效的人民建議征集渠道是民意表達(dá)的路徑選擇。實(shí)踐中，人民建議征集不僅可以牢牢吸引民意，讓民意在有序的環(huán)境下發(fā)揮作用，而且可以避免民意表達(dá)的無(wú)序化?？梢?，人民建議征集工作是民眾向黨委政府表達(dá)意愿，影響決策，維護(hù)權(quán)益的路徑選擇，也是代議表達(dá)制度渠道的補(bǔ)充，現(xiàn)實(shí)中已成為首要選擇，體現(xiàn)了民意不可違的社會(huì)發(fā)展邏輯。

（2）民意維權(quán)現(xiàn)狀導(dǎo)致民主治理的相對(duì)弱化。當(dāng)下，民眾傾向于通過(guò)信訪途徑維權(quán)的現(xiàn)象比較普遍，信訪工作的重心也被鎖定在公民維權(quán)上。由于事要解決和維穩(wěn)的雙重壓力，“塔西陀陷阱”現(xiàn)象因一些問(wèn)題被突破政策解決、一些行為被法外措施所控制而肆意放大。一些民眾不再有序運(yùn)用民主權(quán)利從根本上維權(quán)，而是寄托于纏訪、鬧訪、極端訪、聚眾訪來(lái)給政府施壓。一些政府也沒(méi)有充分運(yùn)用民主協(xié)商的方式予以引導(dǎo)，導(dǎo)致信訪缺乏民生保障功能，甚至與民主法治背道而馳，影響司法權(quán)威。人民建議征集是具有國(guó)家與社會(huì)、政府與公民雙重屬性和人格的制度，具有公共權(quán)力的治權(quán)特性和承擔(dān)功能的公共治理特性，同時(shí)也具有信訪人私人權(quán)利期望通過(guò)公共權(quán)力得以維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)的特性。其中，作為治權(quán)的人民建議征集制度的運(yùn)行內(nèi)容主要是實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生，而公民在通過(guò)公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)其主要體現(xiàn)為民生內(nèi)容的私人權(quán)利時(shí)，又要求和約束政治權(quán)力的運(yùn)用與運(yùn)行遵循民意要求、民主規(guī)則和公共價(jià)值，即實(shí)現(xiàn)治理上的民主。

（3）傳統(tǒng)信訪觀念對(duì)人民建議征集工作的束縛。傳統(tǒng)意義上的信訪，是黨和政府密切聯(lián)系人民的橋梁紐帶，是了解民情、聽取民意的重要渠道。從信訪制度設(shè)計(jì)的初衷看，是基于“黨和政府聯(lián)系人民的紐帶”這一想法。但上述觀念被一些人狹義理解，結(jié)果導(dǎo)致人民建議征集工作機(jī)制運(yùn)作被局限于社會(huì)信息的溝通和了解這個(gè)層面，甚至是單向收集和分析。而民主和法治的國(guó)家，重要的不僅政府是不是與人民相聯(lián)系，更是人民有沒(méi)有力量約束政府并有效地保障政府依法為人民服務(wù)。一個(gè)與人民相聯(lián)系的政府未必是好政府，只有嚴(yán)格受到人民約束并能夠保證為人民謀福利的政府才是人民的政府。這就要求人民建議征集不僅體現(xiàn)政府對(duì)于社會(huì)的有效治理，而且要體現(xiàn)社會(huì)和公民對(duì)于公共權(quán)力運(yùn)行的民主主張。為此，人民建議征集工作必須為政府的科學(xué)決策提供依據(jù)。也就是說(shuō)，利用信訪這個(gè)窗口，收集民眾的意見建議，開展對(duì)社會(huì)矛盾的綜合分析，來(lái)為黨委、政府的決策提供依據(jù)。

（4）人民建議征集的法治理念有待加強(qiáng)。一方面，領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的人治色彩。領(lǐng)導(dǎo)閱信、領(lǐng)導(dǎo)批示、領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)協(xié)調(diào)、相關(guān)部門跟進(jìn)督辦等機(jī)制的運(yùn)行，都是依賴于黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，而非嚴(yán)格的法律規(guī)范。在領(lǐng)導(dǎo)“過(guò)問(wèn)”和“批示”的壓力下，群眾意見或工作建議才得以落實(shí)推行，這與現(xiàn)代法治精神相背離。一個(gè)現(xiàn)代的民主和法治國(guó)家，不僅是保證人民有建言的渠道和可能，而且要充分保障人民的各項(xiàng)基本權(quán)利，特別是選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和知情權(quán)。這就要求我國(guó)民主法制建設(shè)，在治國(guó)的理念和方式上，從為民作主轉(zhuǎn)向民主，從人治轉(zhuǎn)向法治，真正實(shí)現(xiàn)治國(guó)方略的轉(zhuǎn)變。另一方面，建議征集的非正當(dāng)程序性。《信訪條例》原則性規(guī)定了意見建議分析研究條款，但并沒(méi)有具體工作流程，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、明確的法律條款。一些地方性人民建議征集工作規(guī)定或是不敢越雷池半步的參照國(guó)務(wù)院《信訪條例》加以原則性規(guī)定，或是參照訴求類信訪事項(xiàng)的處理程序，沒(méi)有獨(dú)立程序上的控制，一方面使得許多群眾將人民建議征集渠道作為權(quán)利救濟(jì)的另一種方式，不斷發(fā)送與個(gè)人利益相關(guān)信件，或輪番提出問(wèn)題、拋出難題、傾訴不滿。另一方面，一些機(jī)關(guān)單位對(duì)建議受理、處理、答復(fù)隨意，普遍認(rèn)為權(quán)力可以輕易突破制度的約束，或采納自己偏好的建議來(lái)表達(dá)對(duì)底層社會(huì)的關(guān)懷，或隨意舍棄異己的意見。

2.人民建議征集工作的發(fā)展難點(diǎn)

（1）人民建議征集系統(tǒng)性、科學(xué)化程度偏低。一是人民建議征集缺乏前瞻性的規(guī)劃和部署。人民建議征集頂層制度設(shè)計(jì)的缺乏，多頭處理、標(biāo)準(zhǔn)不一，碎片化的意見建議處理方式，造成頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，時(shí)常陷入會(huì)哭的孩子有奶吃的利益博弈悖論，無(wú)法平衡區(qū)域社會(huì)治理的發(fā)展。二是人民建議征集隨機(jī)被動(dòng)接受，非公開辦理。一方面，問(wèn)題相對(duì)無(wú)法集中和有效匯集、系統(tǒng)分析；另一方面，民眾無(wú)法聚焦主題，相對(duì)集中提出建議。三是信息甄別機(jī)制不足。人民建議所涉及的社會(huì)問(wèn)題并非都具有普遍性或政策性，如何從方方面面社會(huì)問(wèn)題和訴求中甄別具有政策性或傾向性的意見建議，對(duì)問(wèn)題解決和政策完善具有重要的影響和作用?，F(xiàn)實(shí)由于方法手段、人員配備等因素制約，導(dǎo)致信息甄別和分類處理的工作仍處于較低水平。四是單方面的收信工作機(jī)制還沒(méi)有徹底打破。當(dāng)前人民建議征集工作缺乏與建議人充分有效的溝通、互動(dòng)、協(xié)商，往往造成相互間行為的非協(xié)調(diào)性，從而引起建議人的誤解、無(wú)法達(dá)到協(xié)商共治、民主和諧治理的目的。

（2）人民建議征集矛盾研究分析欠缺，專業(yè)性不足。具體表現(xiàn)為：其一，信訪矛盾分析研究的功能沒(méi)有得到充分重視和挖掘。其二，對(duì)社會(huì)問(wèn)題的診斷和預(yù)判比較膚淺。實(shí)際上，通過(guò)信訪渠道獲得的信息未必能夠全面反映社會(huì)公眾對(duì)政策的普遍看法和意見。^[6]目前，大多數(shù)的人民建議征集工作范疇常常從信訪視角來(lái)理解和研究信訪矛盾，這樣造成了一種客觀上的割裂。學(xué)術(shù)上的社會(huì)矛盾研究在信訪工作中缺乏有效的指導(dǎo)、應(yīng)用，現(xiàn)實(shí)中的信訪矛盾研究又無(wú)法完全把握社會(huì)矛盾的總體形式、特點(diǎn)，難以真正有效地參與并服務(wù)決策。實(shí)踐表明，大量的信訪事項(xiàng)僅從個(gè)案本身著手，很難依法、有效解決，往往會(huì)小事拖大、大事拖炸，演變成群體性事件或者極端事件，對(duì)社會(huì)公共安全和公共秩序產(chǎn)生負(fù)面影響。加強(qiáng)信訪工作社會(huì)化研究，充分發(fā)揮信訪部門在研究社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題上所具有的得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，以信訪信息管理系統(tǒng)為依托，以信訪信息數(shù)據(jù)為資源，建立社會(huì)矛盾指數(shù)體系，真正實(shí)現(xiàn)信訪數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析是衡量一個(gè)單位、一個(gè)地區(qū)工作成效的“晴雨表”，檢驗(yàn)有關(guān)部門和人員工作能力的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）人民建議督辦協(xié)調(diào)及成果影響力有限。人民建議涉及的領(lǐng)域廣泛，涉及的社會(huì)矛盾往往錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及多個(gè)政府部門和多方面政策，導(dǎo)致問(wèn)題解決的協(xié)調(diào)工作難度較大；相關(guān)部門在人民建議征集機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)中主動(dòng)配合程度不高，對(duì)涉及部門行政問(wèn)題或政策瑕疵疑慮重重。這些問(wèn)題無(wú)論對(duì)人民建議征集工作的順利開展，還是對(duì)通過(guò)建議事項(xiàng)促進(jìn)決策調(diào)整或政策完善，都存在一定的負(fù)面影響。同時(shí)，人民建議成果實(shí)際上并不具有強(qiáng)制性。加上建議征集工作人員非專業(yè)性，無(wú)法對(duì)職能部門所作決定進(jìn)行再次評(píng)價(jià)，建議成果轉(zhuǎn)化的可能性大打折扣。

（4）社會(huì)資本尚未充分運(yùn)用，民主意涵尚未充分彰顯。人民建議征集制度是黨和政府社會(huì)治理的重要方式，也是中國(guó)特色的民主制度安排。人民建議征集制度的民主意涵不僅表現(xiàn)為信訪制度作為黨和政府與群眾政治溝通的渠道，更表現(xiàn)為社會(huì)組織和公眾在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)前提下對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與。在開展人民建議的過(guò)程中，現(xiàn)有的運(yùn)行機(jī)制逐漸重視發(fā)揮專家、學(xué)者等社會(huì)精英的作用，也逐漸意識(shí)到社會(huì)組織以及黨基層組織和基層自制組織成員的作用。與此同時(shí)，我們也看到，無(wú)論是科研院所、專家學(xué)者、人大代表或政協(xié)委員，還是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、黨基層組織和基層自制組織，還沒(méi)有作為重要的社會(huì)資本有機(jī)嵌入人民建議征集機(jī)制中，形成完整的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

從社會(huì)資本信任、網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范等基本要素看，大多數(shù)人民建議征集運(yùn)行機(jī)制中社會(huì)協(xié)同、公眾參與是個(gè)體化而非組織化，臨時(shí)性而非常規(guī)性的。社會(huì)主體參與范圍依然是集中與單一來(lái)信或來(lái)訪，在信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信訪預(yù)警、信訪研究的過(guò)程中較少涉及。因此，人民建議征集工作如何運(yùn)用社會(huì)資本，是人民建議征集機(jī)制創(chuàng)新的重要任務(wù)。