二、人民建議征集工作現狀分析與思考

（一）人民建議征集制度的普遍興起

早在1988年，學者馬弘毅提出設立“人民建議征集制度”，后又在調查研究基礎上，進行了更加深入的闡述：“我國現有的一系列政治民主制度在一些層次不同的部門、單位中，未能很好實施，因此，一些亟待解決的問題、好的建議和意見，很難及時反映上來。為了健全社會主義經濟管理，加強和完善我們的政治民主制度建設，把根源于人民群眾之中的那些好思想、好主張、好措施等方面的建設性意見集中起來，除了繼續發揮國家最高權力機關——各級人民代表大會行使有關職能外，還應該廣泛建立實施‘人民建議征集制度’。我們應該把此項制度作為中國特色社會主義的一項重要的配套政治制度，通過人民代表大會或其常委會，在法律上予以確定，切實地實施，凝聚全民的力量，把中華民族的改革開放大業繼續推向前進?！边€有學者提出讓“人民建議”成為與“人大代表、政協委員提案”并駕齊驅的“三駕馬車”。為了適應改革開放的新形勢，鼓勵廣大群眾積極參政議政，1988年，山西省最早實行人民建議征集制度，并設立專門機構做這項工作。緊接著，河北、北京、遼寧、黑龍江、江蘇、江西、安徽、新疆等省市自治區，哈爾濱、鄭州、杭州等十余個省會城市及一大批地、市、縣，紛紛建立人民建議征集制度，以各種方式開展人民建議征集工作，呈現出參與面越來越廣、針對性越來越強、建議質量越來越高、領導越來越重視、評審獎勵辦法越來越科學的局面。^[3]2011年，上海市信訪辦人民建議征集處正式成立，人民建議征集工作力求真實反映“民意”、廣泛集中“民智”、全面凝聚“民力”、共建美好“民生”。

（二）人民建議征集工作基本做法

1.普遍設立了機構

一個時期以來，現行信訪制度在人們的心目中已成了一個以受理申訴為主的渠道，一般情況下不愿通過信訪渠道提出工作建議，征集建議工作流于擺形式、走過場。只是一些走形式的東西，最后還是以領導的決定為準，寫不寫沒什么意義。因為制度不健全、渠道不暢通、宣傳不到位，即使有些市民有了“金點子”，也不知道向誰提供、如何提供，這種情況越是在基層、越是在偏遠地區表現得越明顯。還有的因為重視程度不夠、采納回應不及時、獎勵措施不到位，挫傷了一些熱心群眾的積極性，嚴重影響了群眾對人民建議征集的參與熱情。從一些地區和部門設立人民建議領導小組、建立人民建議征集辦公室并在信訪局（辦）設立了人民建議征集工作機構后，使之成為一項常態性工作，人民建議源源不斷地進入了領導的議事日程，產生了巨大的經濟和社會效益。人民建議征集工作征集到的“金點子”、好點子、好創意和通過其他各種渠道提出的意見建議，共同構成了經濟社會發展的重要力量，構成了黨委和政府更有針對性辦事情、作決策、促發展的動力和路徑?？傮w來看，人民建議征集機構的設立，使這一活動開展得更加深入，參與人數逐年增多，內容涵蓋更加廣泛，建議質量不斷提高。

2.相繼制定工作辦法

一些省市和地區把人民建議征集工作視為一項系統工程，針對收集匯總、疏理分類、轉送辦理、調研論證、成果轉化、信息反饋、表彰獎勵等各個環節，研究制定了相應的辦法和細則，使人民建議征集工作的構成要素更合理、組織結構更匹配、信息交換更流暢、總體功能更完善。主要體現在：一是抓好建議承辦。通過理順關系、完善程序，使建議承辦既符合征集工作辦理原則，又適應信訪工作統一要求，使各類建議的受理、交辦、督辦、報結、答復、歸檔等各環節工作更加規范，篩選出的價值高的人民建議成為領導和部門決策的重要參考和依據。二是主動收集建議。結合各自實際，圍繞中心工作，開展人民建議專題征集活動，問計于民。提升評比工作質量。實行部門、專家、群眾評審相結合的辦法，增加了評審的透明度、提高了評審的公正性，保證了獲獎建議的質量。三是加強宣傳報道。借助報紙、廣播、電視、網絡等媒體，營造了“政府開門納諫、群眾積極建言”的良好氛圍，提高了群眾建言獻策的積極性。

3.實行全程跟蹤督辦

一條好建議能否最終發揮作用，承辦單位的態度至關重要。因此，許多地方和部門在抓好征集、篩選、加工的同時，狠抓建議的督辦、落實工作，特別是對一些重要建議全程跟蹤督辦，直至產生理想效果?，F實中，由于建議人受所處工作環境等因素的影響，提出的建議難免有不完善、欠系統的地方。為了不漏掉每一條有價值的建議，有些地方和部門采取走出去、請進來等方式，進一步補充、完善。好的建議最終轉化為工作成果，需要多個部門的協作。為促進各單位把有價值的人民建議承辦好、落實好，一些地方通過召開征集工作聯席會，總結工作、通報情況、交流經驗、理順思路，從而推動征集工作深入開展。為了避免“不識廬山真面目”問題的發生，有的地方還定期或不定期召開“建議人”與領導及工作人員座談會，直接聽取他們對征集工作的意見和建議，實施“體外監督”，幫助查找問題、共商對策。

（三）人民建議征集制度的上海探索

1.基本情況

2010年，根據上海市委主要領導同志“要認真研究信訪工作的機制創新問題”的要求，上海市信訪辦會同有關部門組成課題組，對上海市信訪工作運行情況進行了評估，并針對信訪新情況、新問題形成了《關于創新本市信訪工作機制的調研報告》（以下簡稱《報告》）。該《報告》明確：“堅持用群眾工作方法做好新時期的信訪工作，注重科學民主依法決策，注重解決群眾合理訴求和民生困難，注重依靠群眾開展信訪工作，及時有效解決信訪矛盾。堅持、完善和創新信訪工作機制和制度，進一步解決信訪領域源頭性、根本性、基礎性問題。”該《報告》建議：“在市信訪辦增設人民建議征集工作室，積極推進民主決策，加強意見建議匯集分析、研判，以完善政策，改進工作，源頭預防解決和預防問題。”^[4]

2010年12月，課題組進而形成了《試論人民建議征集制度的形成與發展》與《人民建議征集制度在信訪工作中的制度化路徑》兩份研究報告，進一步從理論厘清了開展人民建議征集的目的和方法。其目的是通過信訪渠道開展人民建議征集工作，就是要把“民心”作為制定決策的目標、把“民智”作為科學決策的基礎、把“民力”作為實施決策的動力、把“民意”作為檢驗決策的標準的總體要求在工作實踐中具體化，并對政府工作產生實實在在的效果。首先，充分利用信訪部門與群眾接觸最直接、最密切、最集中的特有工作優勢；同時，充分利用信訪部門作為市委、市政府直屬工作部門，可以直接將群眾最關心、最直接、最迫切的問題向上反映的組織體制優勢。其次，充分發揮復旦大學、同濟大學、上海交通大學等一大批上海高等院校和科研院所的智力優勢，堅持“不為我所有，但為我所用”的理念。最后，將《人民建議摘報》和《人民建議專報》作為人民建議征集的主要工作載體，堅持獨立判斷，為市委、市政府決策提供客觀依據。

2.工作模式

上海市人民建議征集工作結合實際，逐漸形成了具有時代特征、上海特色的工作模式：

（1）打造一個平臺，暢通網上人民建議征集渠道。在市委、市政府領導的重視關心和調研論證的基礎上，2011年12月，上海市信訪辦成立人民建議征集處，實現群眾意見建議與投訴請求分類辦理，建立了專門聽“民聲”、納“民智”的征集平臺。2012年至2014年，向市委、市政府呈送人民建議摘報411期、人民建議專報40期，市委、市政府領導批示530條。黨委、政府有關機構采納和部分采納的意見建議占總數的58.3%（采納135件，占32.8%；部分采納105件，占25.5%）。實踐證明，人民意見建議征集工作起到了“四兩撥千斤”的成效，引領了一批新政策的出臺、修補了一批老政策的漏洞，推動了一大批信訪矛盾的解決，進一步改進了機關作風，有效地回應了群眾的期盼，在政治、經濟、文化、社會等建設中發揮了積極、有效的作用。

（2）制定兩項制度，調動群眾政治參與熱情。為推動信訪制度改革，上海市注重頂層制度設計，實現信訪職能由協調化解矛盾向決策參謀延伸的轉變。一是制定征集工作規定。在實踐基礎上，2014年1月，市委、市政府公開發布《上海市人民建議征集工作規定》，明確了人民建議征集工作的基本依據、工作原則、征集范圍、考核獎勵等內容，為調動人民群眾政治參與的熱情、提高黨委、政府科學執政、民主執政、依法執政水平，提供了制度保證。二是制定評選獎勵制度。每年開展優秀人民建議評選、表彰活動（2012年80人、2013年100人、2014年100人），召開本市和外省市的優秀建議人、專家學者、媒體記者參加的座談會，面對面聽取建議人意見，接受專家學者點評。同時，廣泛宣傳鼓勵市民當好城市主人，為上海建設發展貢獻智慧。

（3）挖掘三方資源，建立全方位納言機制。一是鼓勵引導廣大群眾積極建言獻策。征集工作立足全社會、全方位，全面地收集意見建議，在宣傳引導人民群眾參政議政的基礎上，逐步形成了普通群眾、專家學者、大中學生、民主人士等建議群體，拓展意見建議的領域，豐富意見建議的內容，提升意見建議的質量，促進了民主政治建設。接收群眾意見建議數量占信訪總量的比率逐年遞增，2012年、2013年、2014年分別為15.8%、18.8%、19.6%。二是動員發動基層收集報送意見建議。征集工作立足多層次、多渠道、多角度收集意見建議，將區縣、市直機關信訪部門的征集工作納入考核，引導收集政策、行政等方面的意見建議，報送市信訪辦歸口處理，強化問題導向，促進法治政府建設。2014年，區縣、委辦局報送群眾意見建議材料114件，市信訪辦采納36件上報市委、市政府領導。三是利用大數據綜合分析群眾意見建議。征集工作立足客觀、公正、依法維護群眾合法權益，依托信訪信息系統，通過數據采集分析，針對群眾信訪中反映的突出問題和集中意見，綜合研究傾向性、普遍性問題，向市委、市政府領導和職能部門提出工作建議，促進政策完善和矛盾批量解決。

（4）整合四個信箱，促進建議辦理協調聯動。探索和應用“互聯網+”，建立網上公開征集人民意見建議的主渠道。自2002年5月起，在“中國上?！闭T戶網站相繼開通市委領導信箱、市長信箱、投訴受理信箱，2014年1月又開通人民建議征集信箱，依法、公開、暢通人民群眾意見建議的反映和收集渠道。除人民建議征集信箱專門收集群眾意見建議外，市委領導信箱、市長信箱、投訴受理信箱分別設立意見建議、投訴請求兩個通道。同時，將四個信箱的意見建議以及群眾書信、走訪、電話反映的意見建議，統一納入人民建議征集辦理平臺辦理。

（5）確立五種模式，提升建議征集有效性。建議征集模式決定著意見征集工作的效果。為此，上海創新工作模式，著力在提升建議征集有效性上下功夫、見成效。一是公開征集。鼓勵和引導群眾針對社會公共事務向市委、市政府提出意見或建議。建議征集處成立以來，每年從網上收到的人民意見建議占市信訪辦網上信訪總量近三成（2012年33%、2013年32%、2014年29%）。二是專題征集。結合中心工作，專題征集人民群眾的意見或建議。例如，通過四個信箱公開發布“我為上海創新治理、加強基層建設建言獻策”專題征集。市信訪辦遴選33件摘報市領導，群眾的“金點子”被吸收納入市委加強基層建設的“1+6”文件。三是摘報專報。對涉及政策性、傾向性、普遍性問題的人民建議，市信訪辦分別摘報或專報市委、市政府或領導，同時抄送市委、市政府有關部門和區縣黨委、政府，作為完善政策、規范行政、解決問題的參考依據。2015年1月至11月，市信訪辦向市委、市政府呈送人民建議摘報134期、人民建議專報2期，市委、市政府領導批示182條。四是批量處理。建立同一類意見建議批量集中轉交處理機制，即確立一個主題，統一出具轉送告知，并通過信息系統轉交相關部門處理和報送辦結報告、答復意見，由市信訪辦以公告形式統一反饋。避免重復辦理，提高工作效率。五是信息公開。尊重建議人意愿，對凡是愿意公開的意見建議事項，通過市委領導信箱、市長信箱、建議征集信箱公開來信內容，處理機關在辦結后，將辦理情況反饋建議人的同時在網上公開。

（6）規范六項程序，強化人民群眾獲得感。人民意見建議的辦理程序和成果轉化，是提升黨委、政府公信度，讓人民群眾有更多“獲得感”的關鍵。一是依法受理。依據《信訪條例》規定，建議征集工作機構在15日內分別作出受理、轉送、交辦、解釋、告知等處理。二是約談建議人。對有利于改進工作、促進經濟社會建設發展的意見建議，約談建議人，進一步聽取建議人的意見。三是分類辦理。按照采納、部分采納、不采納、留作參考分別辦理，在60日內向建議人反饋辦理情況。四是研討論證。對涉及政策法規復雜、專業技術性強的建議事項，有關部門采取座談會、研討會、聽證會等多種方式，并邀請建議人參加，研究論證推進工作的方案舉措。五是聯合督辦。會同市委、市政府督查部門，形成“三位一體”的督辦機制，積極推進意見建議落地、生根、開花、結果。2015年以來，市信訪辦交辦相關職能部門辦理的意見建議，截止到11月底，已辦結107件，其中，采納的75件，占70.1%；部分采納的26件，占24.3%。六是目標考核。市信訪辦將人民意見建議征集、辦理工作情況，納入年度信訪目標責任考核范圍，考核權重區縣為5分、委辦局為10分，重點考核人民意見建議事項辦理落實等工作情況，促進工作責任落實和建議征集工作的推進。

3.主要成效

上海市人民建議征集工作自2011年12月至2015年11月，已編寫《人民建議專報》42期、《人民建議摘報》545期，市領導先后批示達706條。各職能部門的按期辦結率為100%，建議采納率從58.3%上升到94.4%。工作成效主要體現在以下幾個方面：

（1）使信訪渠道逐漸成為各級各部門收集民意、吸納民諫的主渠道、主平臺。近年來，信訪渠道被迫逐漸淪為一個利益博弈的場所，而本該有的民意表達、匯集分析、建議上報功能反被嚴重弱化。通過在信訪渠道開展人民建議征集，就是進一步強化信訪工作收集民意、吸納民諫、信息傳遞等功能，通過這一過程，讓各級各部門進一步把群眾觀念、群眾工作等由“即時性”“選擇性”和“口號性”安排轉變為“長效性”“規定性”和“務實性”安排。上海市人民建議征集開展近4年來，上述工作目標逐步得到實現。通過領導示范、目標考核、獎勵引導等舉措，各級各部門越來越重視人民群眾信訪反映的各類意見建議，逐步自覺地把群眾意見建議轉變為本級本部門執法、決策的重要依據。

（2）使信訪工作逐漸成為各級各部門強化法治思維、提升法治能力的重要推動力量。政策的不連續、不平衡、不完善和落實不到位客觀存在，且都可能引發信訪問題。人民建議征集堅持從群眾反映的“碎片化”問題中發現政策本身或政策執行中存在的突出問題，通過政策破題，實現矛盾的依法按政策批量化解。例如，2011年4月1日《上海市住宅物業管理規定》實施后，群眾紛紛反映自來水分戶表前管線、設施設備維修養護責任不清，物業服務企業和自來水供水企業相互推諉，信訪答復意見書相互指責，居民報修問題長期得不到解決。為切實推動該類信訪矛盾得到解決，在深入分析信訪典型案例的基礎上，上海市信訪辦形成了“關于落實《上海市住宅物業管理規定》第五十四條自來水管線、設施設備維修養護責任，推動信訪問題批量解決的建議”，該建議經市領導批示后，市水務局、市住房保障和房屋管理局共同努力，使這一問題在完善政策過程中得到了很好的解決。

（3）使信訪部門逐漸把社會穩定風險預警作為日常工作的重要一環。上海市人民建議征集工作，時刻關注群眾信訪中的各類信息，并形成了一套有機的響應機制，逐步成為社會穩定風險的“預警機”。比如，2015年4月，上海市信訪辦針對勞資糾紛矛盾多發、頻發的問題，在開展勞資糾紛大數據分析研判和專題調研的基礎上，形成了《關于加大力度預防化解勞資糾紛矛盾建議》的專報，以及勞動密集型生產加工、建筑類施工、餐飲休閑娛樂、勞務派遣企業矛盾的4個解決建議方案，引起了市領導的高度重視，市政府常務會議專題研究，部署建立疏解機制，完善勞動保障網格化管理和考核、勞動爭議調解機制，全面推行建筑工程施工現場從業人員實名制和建筑業工資臺賬制，逐步推進建筑行業按月支付工資制度，推進“欠薪入罪”工作。為此，市相關職能部門分別研究制定落實工作方案。例如，2012年，針對上海市第一批經濟適用房進入集中簽約交付這一情況，市信訪辦對2011年以來受理的3000余件“經適房”信訪問題進行了梳理，形成了“當前經濟適用房集中簽約交付面臨的主要問題及相關對策建議”專報，對在經濟適用房分配環節如何確保公平、透明、規范、高效發揮了重要作用。另外，“關于完善上海市殘疾人分散安排就業辦法、源頭預防殘疾人就業保障金征繳矛盾的建議”“關于進一步加強全裝修住宅裝飾裝修質量監管的建議”和“關于遏制住宅物業禁止行為減少矛盾糾紛確保公共安全的建議”等，都從源頭環節向各級各部門提示了社會穩定風險預警，達到了信訪矛盾源頭預防的效果。

（4）使信訪途徑逐漸成為民間智慧走進政府公共決策視野的可靠路徑之一。例如，2015年，上海政法學院教授湯嘯天給市委領導來信，建議探索以風險管理為中心的公共安全管理運行機制，得到市政府應急辦的積極響應，就“公共安全風險管理運行機制”召開專題研討會，廣泛聽取全市對公共安全風險隱患管理的意見，研究制定《上海市人民政府關于進一步加強公共安全風險管理和隱患排查工作的意見》，正式印發實施。又如，市民李某針對戶籍、社保、醫院、稅務、民政、房地產管理中心等公共服務部門工作時間與其他單位同步，上班族辦事都要請假造成不便，為此，建議公共服務部門“錯時上班”，既可保證工作平穩有序、方便群眾辦事，又可減少人力資源的浪費。上述建議經市領導批示后，上海市政府辦公廳隨即出臺了《上海市政府工作部門公共服務窗口延長工作時間進一步方便市民辦事的實施方案（試行）》，較好地回應了民眾期待。

上海市人民建議征集制度形成時間雖不長，但得到了群眾的廣泛認同。上海法學會副秘書長、上海政法學院教授湯嘯天認為：“在信訪渠道開展人民建議征集工作符合時代要求，具有獨特優勢，是暢通民意表達渠道、實現民眾有序政治參與的良策。”^[5]許多建議人通過電話、書信等方式對上海市人民建議征集工作給予了肯定和鼓勵，真所謂“建議征集小舞臺，科學發展大事業”。我們覺得，在信訪渠道開展人民建議征集具有獨特優勢，有利于將各級國家機關聽取群眾意見建議的工作制度化、規范化、長效化，有利于真正密切各級國家機關和黨員領導干部與廣大人民群眾的血肉聯系，有利于避免群眾工作“一陣風”“走過場”。只要合理規劃、依法設計、善加利用，信訪部門的人民建議征集工作定將煥發出強大的生命力，也必將對促進信訪工作在新的歷史條件下的創新轉型發展產生巨大的推動作用。

習近平總書記指出：“中國夢歸根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實現，必須不斷為人民造福。”人民群眾的建議如天空中閃亮的星斗，無數閃亮的星斗必將構成浩瀚的星河。上海市信訪辦人民建議征集工作雖然開展的時間不長，但已顯示出旺盛的生命力，成為社會進步的推動力量；雖然工作制度還需要進一步完善、工作方法還需要不斷改進、工作成效還需要實踐檢驗，但其美好的前景確實令人向往。

（四）人民建議征集工作的特點分析

1.各地人民建議征集工作體制不同

從各地近年開展人民建議征集工作的情況來看，征集建議的工作部門，有隸屬黨委，也有隸屬政府。從建議征集工作部門的設立來看，有專門工作機構，如建議征集辦公室、信訪局（辦）建議征集處；也有兼職承擔建議征集工作的機構，如政府辦公廳、政府督查室；還有另外成立的機構承擔建議征集工作，如天津市民生工程指揮部。從建議征集的渠道載體來看，有主要依托政府門戶網站的省、市長信箱征集，也有專門設立人民建議征集信箱，還有主要依托信訪渠道征集意見建議。

事實上，征集工作的體制不同，兼職和臨時的特性造成工作顧此失彼，限制了大數據的作用，也影響了優秀人民建議的成果轉化。尤其是一些地方的人民建議征集工作只做了前半部分的征集，而沒有將最重要的后半部分落實工作完成，即將優秀人民建議轉化為現實成果。加之一些地方和部門重視不夠，落實力度不大，使得人民群眾的“金點子”、好建議被束之高閣的現象時有發生，人民建議為科學民主決策服務的作用沒有得到充分發揮。因此，應當高度重視人民建議征集工作，把人民建議征集作為黨委政府重要工作內容，與人大、政協作為民意表達渠道，并駕齊驅。

2.各地人民建議征集機構設置不同

一是專門成立人民建議征集機構。例如，東部、北部的一些省份先后成立人民建議征集辦公室。個別省市全面開展建議征集工作，廣泛征集干部作風、經濟發展、三農工作、文化體制改革、改善民生等重點議題。二是在信訪機構掛牌。例如，南部沿海個別市設立的人民建議征集辦公室與市委市政府信訪辦公室合署辦公。三是信訪局（辦）內設工作部門。例如，東北一些地市在信訪局內設立人民建議征集處。其中，個別市信訪局的人民建議征集處對外掛牌為市委、市政府人民建議征集辦公室。四是省內試點，逐步推開。例如，東部部分城市的人民建議工作在省級層面先行先試，工作開展至今卓有成效。個別省市則將工作試點推進到了縣級黨委、政府。例如，南部某省的一個縣于2007年建立人民建議征集制度，全面開展人民建議征集工作；西南某市的一個縣還專門設置了網上人民意見建議征集通道。

人民建議征集是直通黨委政府的民意表達渠道，人民建議征集工作部門也是直接服務于黨委政府。因此，人民建議征集部門應是黨委政府直屬機構，鑒于信訪已逐漸成為人民直接提出意見建議的主渠道，信訪工作理應承擔人民建議征集功能，但需要專門設立相應部門和人員來實施。

3.各地人民建議征集工作模式不同

綜合各省、市、自治區信訪局（辦）開展人民建議征集工作的情況，主要有三種模式。一是辦理式。單純辦理建議類來信。二是調研式。不具體辦理群眾來信，而是針對群眾建議類事項，通過梳理分析，對一些有價值的建議類事項組織專題調研。三是綜合式。既辦理建議類事項，也進行專題調研，同時開展專題建議征集、表彰評比等。

建議征集的目的在于集中群眾的智慧，一方面可以通過多種途徑專門征集各界人民群眾對國家經濟、政治、文化、社會、外交、軍事等各方面大事的意見和建議。另一方面也可以根據決策需要，就某些全面利益的重大問題、重要改革方案、重要法律和法規草案，主動征集人民群眾的意見建議，組織一定范圍或全民性的討論、評議，為決策提供更為充分的依據。其征集方式，根據征集內容需要采取主動征集或被動征集的方式。在征詢群眾意見建議的基礎上，集中梳理、調查研究，提出可行性對策建議。

4.各地人民建議征集獎勵辦法不同

當前，不少城市已實施人民建議有獎制度。為鼓勵高質量的人民建議更多地涌現，河北省出臺了《河北省優秀人民建議獎勵辦法》，近幾年更是增加優秀建議的獎金和獎勵名額，大大提高了群眾參與度。廣東省推出“網絡問政平臺”，后又推出了“南粵智多星”征集，激活了網民的建言獻策積極性。比較相關省市的人民建議征集獎勵制度，大概有以下幾種運作模式：（1）體例設置。一是合并式，如《杭州市人民建議征集和獎勵的實施意見》《哈爾濱市人民建議征集和獎勵辦法》。二是單列式，如《重慶市人民建議獎勵辦法》《河北省優秀人民建議獎勵辦法》。（2）獎勵的范圍。一是純獎勵建議人模式，如河北省、重慶市將提出優秀建議的建議人列入獎勵范圍。二是獎勵建議人和單位，如《廈門市人民建議征集實施辦法》第9條規定：“設立下列獎勵項目……（四）設立人民建議征集工作先進單位獎，由市人民建議征集辦公室設立，每兩年獎勵一次，每次獎勵3名左右。”三是獎勵建議人、工作單位和個人，如《哈爾濱市人民建議征集辦理獎勵辦法》第19條規定：“人民建議獎分為個人獎和組織獎。……對辦理人民建議或組織推薦人民建議做出突出成績的單位及其人員，授予人民建議組織工作先進單位和先進個人榮譽稱號。”四是將市人大、政協的優秀建議列入獎勵范圍，如《廈門市人民建議征集實施辦法》第8條規定：“（二）市人大、政協的優秀建議、提案經人大、政協推薦，可列入人民建議獎勵范疇?！保?）獎勵的獎項和標準。一是等級式、列明獎勵標準，如《重慶市人民建議獎勵辦法》第4條規定：“市人民政府設立人民建議獎。人民建議獎分為特等獎，一、二、三等獎和鼓勵獎。特等獎……獎金不低于50000元人民幣。”二是類別式、不列明獎勵標準，如《廈門市人民建議征集實施辦法》第9條規定：“設立下列獎勵項目：（一）我市人民建議最高榮譽獎項為‘建言獻策獎’，由市人民建議征集辦公室設立，每兩年獎勵一次，每次設獎10名左右?！保?）評選組織。一是政府和專家組成評選組織，如重慶市評審小組，由市人民政府辦公廳、市人事局、市財政局、市人民政府人民建議征集辦公室等相關部門和有關專家組成；二是純專家式，如《青島市人民建議征集辦法》第6條規定：“（四）定期組織有關專家對征集到的人民建議進行評審，評選出優秀建議。對優秀建議人給予獎勵。”

中共中央、國務院《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》（中發〔2007〕5號）也明確指出，鼓勵和支持人民群眾依法參與國家事務管理?！缎旁L條例》第8條明確規定，信訪人反映的情況，提出的建議、意見，對國民經濟和社會發展或者對改進國家機關工作以及保護社會公共利益有貢獻的，由有關行政機關或者單位給予獎勵。對在信訪工作中做出優異成績的單位或者個人，由有關行政機關給予獎勵。因此，建立人民建議獎勵制度既是貫徹落實黨中央的具體要求，也是執行信訪法規的應有之意。人民建議征集獎勵制首要功能是對征集主體的社會地位認同，進而通過獎勵逐步提高征集主體的社會地位，這也是多年來，許多建議人雖然沒有任何獎勵，依然義不容辭地提出建議的動力所在，同時也彰顯了社會主義國家人民當家作主。因而，不斷提高征集主體的民主參政議政的社會地位將成為人民建議征集獎勵的價值趨向，其中首要的是對人的尊重，其次在社會主義市場經濟條件下應該給予物質獎勵。特別是對經濟和社會產生重大經濟效益、有突出貢獻的建議人應當予以重獎。

（五）人民建議征集工作的難點思考

1.人民建議征集工作的制度瓶頸

（1）人民建議征集與代議表達制度重疊的認同性。代議型的民意表達是指人民代表和政治協商制度。其中人民代表在民意表達的責任承擔中具有舉足輕重的作用，作為溝通選民和人大的橋梁，是人民代表大會制度機能有效運作的核心所在。因此，人民建議征集與人大、政協在民意表達渠道上存在一定程度的重疊，以致群眾對人民建議、人大意見與政協提案內容和范圍理解不清，選擇路徑模糊混淆。同時，在現實中受諸多因素的制約，目前人大代表或政協委員還存在著代表委員結構不盡合理、對民意表達和整合不足、履職存在一定的利益沖突，導致民眾直接向有權機關表達意愿，或在公共輿論公開自己的意見，或通過制度外渠道表達意愿的選擇得到強化，甚至成為公民的取向性選擇。如果實行單一的人大、政協代議，不僅不能真正廣泛聽取吸收民意，而且會使民意通往非正常渠道的不利局面。因此，快捷便利有效的人民建議征集渠道是民意表達的路徑選擇。實踐中，人民建議征集不僅可以牢牢吸引民意，讓民意在有序的環境下發揮作用，而且可以避免民意表達的無序化?？梢?，人民建議征集工作是民眾向黨委政府表達意愿，影響決策，維護權益的路徑選擇，也是代議表達制度渠道的補充，現實中已成為首要選擇，體現了民意不可違的社會發展邏輯。

（2）民意維權現狀導致民主治理的相對弱化。當下，民眾傾向于通過信訪途徑維權的現象比較普遍，信訪工作的重心也被鎖定在公民維權上。由于事要解決和維穩的雙重壓力，“塔西陀陷阱”現象因一些問題被突破政策解決、一些行為被法外措施所控制而肆意放大。一些民眾不再有序運用民主權利從根本上維權，而是寄托于纏訪、鬧訪、極端訪、聚眾訪來給政府施壓。一些政府也沒有充分運用民主協商的方式予以引導，導致信訪缺乏民生保障功能，甚至與民主法治背道而馳，影響司法權威。人民建議征集是具有國家與社會、政府與公民雙重屬性和人格的制度，具有公共權力的治權特性和承擔功能的公共治理特性，同時也具有信訪人私人權利期望通過公共權力得以維護、實現和救濟的特性。其中，作為治權的人民建議征集制度的運行內容主要是實現社會民生，而公民在通過公共權力實現其主要體現為民生內容的私人權利時，又要求和約束政治權力的運用與運行遵循民意要求、民主規則和公共價值，即實現治理上的民主。

（3）傳統信訪觀念對人民建議征集工作的束縛。傳統意義上的信訪，是黨和政府密切聯系人民的橋梁紐帶，是了解民情、聽取民意的重要渠道。從信訪制度設計的初衷看，是基于“黨和政府聯系人民的紐帶”這一想法。但上述觀念被一些人狹義理解，結果導致人民建議征集工作機制運作被局限于社會信息的溝通和了解這個層面，甚至是單向收集和分析。而民主和法治的國家，重要的不僅政府是不是與人民相聯系，更是人民有沒有力量約束政府并有效地保障政府依法為人民服務。一個與人民相聯系的政府未必是好政府，只有嚴格受到人民約束并能夠保證為人民謀福利的政府才是人民的政府。這就要求人民建議征集不僅體現政府對于社會的有效治理，而且要體現社會和公民對于公共權力運行的民主主張。為此，人民建議征集工作必須為政府的科學決策提供依據。也就是說，利用信訪這個窗口，收集民眾的意見建議，開展對社會矛盾的綜合分析，來為黨委、政府的決策提供依據。

（4）人民建議征集的法治理念有待加強。一方面，領導推動的人治色彩。領導閱信、領導批示、領導開會協調、相關部門跟進督辦等機制的運行，都是依賴于黨政領導的權威，而非嚴格的法律規范。在領導“過問”和“批示”的壓力下，群眾意見或工作建議才得以落實推行，這與現代法治精神相背離。一個現代的民主和法治國家，不僅是保證人民有建言的渠道和可能，而且要充分保障人民的各項基本權利，特別是選舉權、監督權、參與權和知情權。這就要求我國民主法制建設，在治國的理念和方式上，從為民作主轉向民主，從人治轉向法治，真正實現治國方略的轉變。另一方面，建議征集的非正當程序性?！缎旁L條例》原則性規定了意見建議分析研究條款，但并沒有具體工作流程，缺乏相應的實施細則、明確的法律條款。一些地方性人民建議征集工作規定或是不敢越雷池半步的參照國務院《信訪條例》加以原則性規定，或是參照訴求類信訪事項的處理程序，沒有獨立程序上的控制，一方面使得許多群眾將人民建議征集渠道作為權利救濟的另一種方式，不斷發送與個人利益相關信件，或輪番提出問題、拋出難題、傾訴不滿。另一方面，一些機關單位對建議受理、處理、答復隨意，普遍認為權力可以輕易突破制度的約束，或采納自己偏好的建議來表達對底層社會的關懷，或隨意舍棄異己的意見。

2.人民建議征集工作的發展難點

（1）人民建議征集系統性、科學化程度偏低。一是人民建議征集缺乏前瞻性的規劃和部署。人民建議征集頂層制度設計的缺乏，多頭處理、標準不一，碎片化的意見建議處理方式，造成頭疼醫頭、腳痛醫腳，時常陷入會哭的孩子有奶吃的利益博弈悖論，無法平衡區域社會治理的發展。二是人民建議征集隨機被動接受，非公開辦理。一方面，問題相對無法集中和有效匯集、系統分析；另一方面，民眾無法聚焦主題，相對集中提出建議。三是信息甄別機制不足。人民建議所涉及的社會問題并非都具有普遍性或政策性，如何從方方面面社會問題和訴求中甄別具有政策性或傾向性的意見建議，對問題解決和政策完善具有重要的影響和作用?，F實由于方法手段、人員配備等因素制約，導致信息甄別和分類處理的工作仍處于較低水平。四是單方面的收信工作機制還沒有徹底打破。當前人民建議征集工作缺乏與建議人充分有效的溝通、互動、協商，往往造成相互間行為的非協調性，從而引起建議人的誤解、無法達到協商共治、民主和諧治理的目的。

（2）人民建議征集矛盾研究分析欠缺，專業性不足。具體表現為：其一，信訪矛盾分析研究的功能沒有得到充分重視和挖掘。其二，對社會問題的診斷和預判比較膚淺。實際上，通過信訪渠道獲得的信息未必能夠全面反映社會公眾對政策的普遍看法和意見。^[6]目前，大多數的人民建議征集工作范疇常常從信訪視角來理解和研究信訪矛盾，這樣造成了一種客觀上的割裂。學術上的社會矛盾研究在信訪工作中缺乏有效的指導、應用，現實中的信訪矛盾研究又無法完全把握社會矛盾的總體形式、特點，難以真正有效地參與并服務決策。實踐表明，大量的信訪事項僅從個案本身著手，很難依法、有效解決，往往會小事拖大、大事拖炸，演變成群體性事件或者極端事件，對社會公共安全和公共秩序產生負面影響。加強信訪工作社會化研究，充分發揮信訪部門在研究社會矛盾和社會問題上所具有的得天獨厚的優勢，以信訪信息管理系統為依托，以信訪信息數據為資源，建立社會矛盾指數體系，真正實現信訪數據統計分析是衡量一個單位、一個地區工作成效的“晴雨表”，檢驗有關部門和人員工作能力的一個標準。

（3）人民建議督辦協調及成果影響力有限。人民建議涉及的領域廣泛，涉及的社會矛盾往往錯綜復雜，涉及多個政府部門和多方面政策，導致問題解決的協調工作難度較大；相關部門在人民建議征集機構協調中主動配合程度不高，對涉及部門行政問題或政策瑕疵疑慮重重。這些問題無論對人民建議征集工作的順利開展，還是對通過建議事項促進決策調整或政策完善，都存在一定的負面影響。同時，人民建議成果實際上并不具有強制性。加上建議征集工作人員非專業性，無法對職能部門所作決定進行再次評價，建議成果轉化的可能性大打折扣。

（4）社會資本尚未充分運用，民主意涵尚未充分彰顯。人民建議征集制度是黨和政府社會治理的重要方式，也是中國特色的民主制度安排。人民建議征集制度的民主意涵不僅表現為信訪制度作為黨和政府與群眾政治溝通的渠道，更表現為社會組織和公眾在黨委領導、政府負責前提下對社會公共事務的參與。在開展人民建議的過程中，現有的運行機制逐漸重視發揮專家、學者等社會精英的作用，也逐漸意識到社會組織以及黨基層組織和基層自制組織成員的作用。與此同時，我們也看到，無論是科研院所、專家學者、人大代表或政協委員，還是社會工作機構、黨基層組織和基層自制組織，還沒有作為重要的社會資本有機嵌入人民建議征集機制中，形成完整的社會網絡。

從社會資本信任、網絡、規范等基本要素看，大多數人民建議征集運行機制中社會協同、公眾參與是個體化而非組織化，臨時性而非常規性的。社會主體參與范圍依然是集中與單一來信或來訪，在信訪風險評估、信訪預警、信訪研究的過程中較少涉及。因此，人民建議征集工作如何運用社會資本，是人民建議征集機制創新的重要任務。