一、人民建議權(quán)與實(shí)現(xiàn)路徑

（一）人民建議權(quán)是憲法賦予的民主權(quán)利

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第2條第1款、第3款規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。第27條第2款規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。第41條第1款規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。第111條第2款規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！稇椃ā飞鲜鲆?guī)定明確告訴我們，人民建議權(quán)是憲法賦予的一項(xiàng)民主權(quán)利，是人民參與管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)的主要形式，是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的重要方式。

（二）人民建議征集是實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的制度載體

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的最好實(shí)現(xiàn)形式。但從目前的情況看，人大代表在代表群眾意志的及時(shí)性、全面性、便捷性等方面還有諸多不盡如人意之處。在代議制民主不斷完善的同時(shí)，《憲法》所規(guī)定的“通過各種途徑和形式”不應(yīng)當(dāng)被忽略。^[1]主動(dòng)征集人民建議，越來越成為政府的行動(dòng)自覺。2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出，社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，或者通過舉行座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見。重大或者關(guān)系人民群眾切身利益的草案，要采取多種形式廣泛聽取意見，尊重多數(shù)人的意愿。2010年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出，要堅(jiān)持依法立法、科學(xué)立法、民主立法，立法過程要有人民群眾廣泛參與，保證人民的意見和建議得到充分表達(dá)；要深入推進(jìn)科學(xué)民主決策。進(jìn)一步健全決策程序，聽證會(huì)、專家咨詢參加人員要有廣泛的代表性。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議。其中，在加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)中，要求完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制?？梢?，人民建議征集是黨委政府聽取民意、吸納民智的有效制度，是保障人民群眾依法行使民主權(quán)利的有效載體，是人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議實(shí)現(xiàn)人民群眾民主權(quán)利的有益補(bǔ)充。

（三）人民建議權(quán)是尊重人民主體性的體現(xiàn)

馬克思主義唯物史觀認(rèn)為，人民群眾是創(chuàng)造歷史的決定力量，“歷史活動(dòng)是群眾的事業(yè)”，決定歷史發(fā)展的是“行動(dòng)著的群眾”。認(rèn)識(shí)來源于實(shí)踐，人民群眾是實(shí)踐的主體，億萬群眾的實(shí)踐活動(dòng)是認(rèn)識(shí)的源泉和認(rèn)識(shí)發(fā)展的動(dòng)力。我黨波瀾壯闊的發(fā)展歷程中，最為寶貴的一條經(jīng)驗(yàn)就是把“民心”作為制定決策的目標(biāo)、把“民智”作為科學(xué)決策的基礎(chǔ)、把“民力”作為實(shí)施決策的動(dòng)力、把“民意”作為檢驗(yàn)決策的標(biāo)準(zhǔn)。黨的十五屆六中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》強(qiáng)調(diào)：“密切聯(lián)系群眾是黨的優(yōu)良作風(fēng)和政治優(yōu)勢(shì)”，“密切聯(lián)系群眾，最重要的是體察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，誠(chéng)心誠(chéng)意地為群眾謀利益”。黨的十七大指出：要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。黨的十七屆四中全會(huì)作的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》特別強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨，堅(jiān)持以人為本，貫徹馬克思主義群眾觀點(diǎn)和黨的群眾路線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不斷增強(qiáng)黨的階級(jí)基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，使黨始終得到人民群眾支持和擁護(hù)。”黨的十八大進(jìn)一步明確要求，要堅(jiān)持問政于民、問需于民、問計(jì)于民，從人民偉大實(shí)踐中汲取智慧和力量。中共中央總書記習(xí)近平在十八屆中央政治局常委2012年11月15日與中外記者見面時(shí)說，責(zé)任重于泰山，事業(yè)任重道遠(yuǎn)。我們一定要始終與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團(tuán)結(jié)奮斗，夙夜在公，勤勉工作，努力向歷史、向人民交一份合格的答卷。人民群眾中蘊(yùn)藏著無窮的智慧和力量，是推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)的決定因素。我們黨的智慧和力量來自人民群眾。這就需要把人民當(dāng)英雄來敬畏，就要對(duì)人民常懷敬仰之情、常有敬重之念、常存畏懼之心。人民建議征集制度，聽取民意、吸納民智，是黨委、政府尊重人民當(dāng)家作主、保障人民建議權(quán)的充分體現(xiàn)。

（四）人民建議征集是信訪功能的主要體現(xiàn)

1.人民建議征集是信訪工作機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)

2005年國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》第6條第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)，履行下列職責(zé)：……（五）研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時(shí)向本級(jí)人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議?！钡?9條規(guī)定，信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證并積極采納。第37條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)于信訪人反映的有關(guān)政策性問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民政府報(bào)告，并提出完善政策、解決問題的建議。第39條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就以下事項(xiàng)向本級(jí)人民政府定期提交信訪情況分析報(bào)告：（一）受理信訪事項(xiàng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、信訪事項(xiàng)涉及領(lǐng)域以及被投訴較多的機(jī)關(guān)；（二）轉(zhuǎn)送、督辦情況以及各部門采納改進(jìn)建議的情況；（三）提出的政策性建議及其被采納情況。”因此，將信訪渠道的民意集中反映并提供給決策層參考，是信訪部門的職責(zé)所在。2007年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》明確要求，廣泛征集人民群眾的意見建議，建立健全人民建議征集制度，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)人民群眾對(duì)黨和政府的工作積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，鼓勵(lì)和支持人民群眾以各種方式參與國(guó)家事務(wù)管理。要對(duì)人民建議進(jìn)行認(rèn)真匯集和分析，對(duì)重要的意見和建議進(jìn)行深入調(diào)研和論證，對(duì)正確合理的意見充分肯定和采納，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作，完善政策，接受監(jiān)督。

2.人民建議征集促使信訪功能回歸本位

習(xí)近平總書記明確指出，信訪制度是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的有益補(bǔ)充。信訪制度是我國(guó)政治活動(dòng)中獨(dú)具特色的一項(xiàng)重要制度安排。信訪的功能主要定位于政治參與、利益表達(dá)、行政監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)等方面。近年來，經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致了大量的社會(huì)矛盾，信訪成了公眾反映和解決訴求的重要渠道，承載了黨和政府的政治、行政和法律功能。由于糾紛解決和權(quán)益救濟(jì)功能的強(qiáng)化，政績(jī)考核功能和公共政策等功能的加入，信訪被賦予了過重的職能而產(chǎn)生了一些負(fù)面效應(yīng)。國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)楊晶同志在全國(guó)信訪局長(zhǎng)會(huì)議上要求，必須科學(xué)界定信訪工作的職能邊界，回歸本位，把主要精力放到“了解社情民意、匯集意見建議、分析穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估政策得失、排查矛盾隱患、解決合理訴求”上來。人民建議征集開展，在工作理念上，實(shí)現(xiàn)了從參與保障到參與決策的轉(zhuǎn)變；在工作方式上，實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)驗(yàn)實(shí)操到規(guī)律研究的轉(zhuǎn)變；在工作思路上，實(shí)現(xiàn)了從事后處置到事前預(yù)警的轉(zhuǎn)變；在工作境界上，承擔(dān)了從對(duì)維穩(wěn)負(fù)責(zé)到對(duì)執(zhí)政負(fù)責(zé)，有效地避免陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)了信訪聽取民意，聯(lián)系民情，維護(hù)民利的本位功能。

3.人民建議征集工作提升信訪工作現(xiàn)代化水平

國(guó)家治理現(xiàn)代化要求，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力。^[2]人民建議征集制度積極鼓勵(lì)群眾參政，強(qiáng)化建議權(quán)，以改善民生為基點(diǎn)，以政策完善為導(dǎo)向，不斷提高人民群眾參與國(guó)家、社會(huì)和自身事務(wù)管理能力。人民群眾通過民主參與和權(quán)力監(jiān)督，又促進(jìn)了黨和政府治理水平的現(xiàn)代化，也相應(yīng)提高了信訪工作本身研判分析、影響決策、化解矛盾、社會(huì)預(yù)警等方面工作水平，同時(shí)不斷鞭策信訪工作人員，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)和實(shí)踐，提高科學(xué)化、專業(yè)化、職業(yè)化工作能力。