一、人民建議權與實現路徑

（一）人民建議權是憲法賦予的民主權利

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2條第1款、第3款規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。第27條第2款規定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。第41條第1款規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。第111條第2款規定，居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。《憲法》上述規定明確告訴我們，人民建議權是憲法賦予的一項民主權利，是人民參與管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務的主要形式，是監督國家機關和國家工作人員的重要方式。

（二）人民建議征集是實現民主權利的制度載體

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的最好實現形式。但從目前的情況看，人大代表在代表群眾意志的及時性、全面性、便捷性等方面還有諸多不盡如人意之處。在代議制民主不斷完善的同時，《憲法》所規定的“通過各種途徑和形式”不應當被忽略。^[1]主動征集人民建議，越來越成為政府的行動自覺。2004年3月，國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》明確提出，社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，應當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大或者關系人民群眾切身利益的草案，要采取多種形式廣泛聽取意見，尊重多數人的意愿。2010年10月，國務院發布《加強法治政府建設的意見》指出，要堅持依法立法、科學立法、民主立法，立法過程要有人民群眾廣泛參與，保證人民的意見和建議得到充分表達；要深入推進科學民主決策。進一步健全決策程序，聽證會、專家咨詢參加人員要有廣泛的代表性。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學立法、民主立法機制，創新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議。其中，在加強和改進政府立法制度建設中，要求完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。可見，人民建議征集是黨委政府聽取民意、吸納民智的有效制度，是保障人民群眾依法行使民主權利的有效載體，是人民代表大會、政治協商會議實現人民群眾民主權利的有益補充。

（三）人民建議權是尊重人民主體性的體現

馬克思主義唯物史觀認為，人民群眾是創造歷史的決定力量，“歷史活動是群眾的事業”，決定歷史發展的是“行動著的群眾”。認識來源于實踐，人民群眾是實踐的主體，億萬群眾的實踐活動是認識的源泉和認識發展的動力。我黨波瀾壯闊的發展歷程中，最為寶貴的一條經驗就是把“民心”作為制定決策的目標、把“民智”作為科學決策的基礎、把“民力”作為實施決策的動力、把“民意”作為檢驗決策的標準。黨的十五屆六中全會作出的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》強調：“密切聯系群眾是黨的優良作風和政治優勢”，“密切聯系群眾，最重要的是體察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，誠心誠意地為群眾謀利益”。黨的十七大指出：要“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”。黨的十七屆四中全會作的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》特別強調：“堅持立黨為公、執政為民，保持黨同人民群眾的血肉聯系。堅持全心全意為人民服務根本宗旨，堅持以人為本，貫徹馬克思主義群眾觀點和黨的群眾路線，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，不斷增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎，使黨始終得到人民群眾支持和擁護。”黨的十八大進一步明確要求，要堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量。中共中央總書記習近平在十八屆中央政治局常委2012年11月15日與中外記者見面時說，責任重于泰山，事業任重道遠。我們一定要始終與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團結奮斗，夙夜在公，勤勉工作，努力向歷史、向人民交一份合格的答卷。人民群眾中蘊藏著無窮的智慧和力量，是推動社會前進的決定因素。我們黨的智慧和力量來自人民群眾。這就需要把人民當英雄來敬畏，就要對人民常懷敬仰之情、常有敬重之念、常存畏懼之心。人民建議征集制度，聽取民意、吸納民智，是黨委、政府尊重人民當家作主、保障人民建議權的充分體現。

（四）人民建議征集是信訪功能的主要體現

1.人民建議征集是信訪工作機構的法定職責

2005年國務院頒布的《信訪條例》第6條第2款規定：“縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構，履行下列職責：……（五）研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議。……”第29條規定，信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機關改進工作、促進國民經濟和社會發展的，有關行政機關應當認真研究論證并積極采納。第37條規定，縣級以上人民政府信訪工作機構對于信訪人反映的有關政策性問題，應當及時向本級人民政府報告，并提出完善政策、解決問題的建議。第39條規定：“縣級以上人民政府信訪工作機構應當就以下事項向本級人民政府定期提交信訪情況分析報告：（一）受理信訪事項的數據統計、信訪事項涉及領域以及被投訴較多的機關；（二）轉送、督辦情況以及各部門采納改進建議的情況；（三）提出的政策性建議及其被采納情況。”因此，將信訪渠道的民意集中反映并提供給決策層參考，是信訪部門的職責所在。2007年，中共中央、國務院《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》明確要求，廣泛征集人民群眾的意見建議，建立健全人民建議征集制度，切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，引導人民群眾對黨和政府的工作積極獻計獻策，鼓勵和支持人民群眾以各種方式參與國家事務管理。要對人民建議進行認真匯集和分析，對重要的意見和建議進行深入調研和論證，對正確合理的意見充分肯定和采納，及時發現問題，改進工作，完善政策，接受監督。

2.人民建議征集促使信訪功能回歸本位

習近平總書記明確指出，信訪制度是中國特色社會主義民主政治制度的有益補充。信訪制度是我國政治活動中獨具特色的一項重要制度安排。信訪的功能主要定位于政治參與、利益表達、行政監督、權利救濟等方面。近年來，經濟改革與社會發展導致了大量的社會矛盾，信訪成了公眾反映和解決訴求的重要渠道，承載了黨和政府的政治、行政和法律功能。由于糾紛解決和權益救濟功能的強化，政績考核功能和公共政策等功能的加入，信訪被賦予了過重的職能而產生了一些負面效應。國務院秘書長楊晶同志在全國信訪局長會議上要求，必須科學界定信訪工作的職能邊界，回歸本位，把主要精力放到“了解社情民意、匯集意見建議、分析穩定風險、評估政策得失、排查矛盾隱患、解決合理訴求”上來。人民建議征集開展，在工作理念上，實現了從參與保障到參與決策的轉變；在工作方式上，實現了從經驗實操到規律研究的轉變；在工作思路上，實現了從事后處置到事前預警的轉變；在工作境界上，承擔了從對維穩負責到對執政負責，有效地避免陷入“越維穩越不穩”的惡性循環，實現了信訪聽取民意，聯系民情，維護民利的本位功能。

3.人民建議征集工作提升信訪工作現代化水平

國家治理現代化要求，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。^[2]人民建議征集制度積極鼓勵群眾參政，強化建議權，以改善民生為基點，以政策完善為導向，不斷提高人民群眾參與國家、社會和自身事務管理能力。人民群眾通過民主參與和權力監督，又促進了黨和政府治理水平的現代化，也相應提高了信訪工作本身研判分析、影響決策、化解矛盾、社會預警等方面工作水平，同時不斷鞭策信訪工作人員，不斷加強學習和實踐，提高科學化、專業化、職業化工作能力。