四、以不同的投資回收方式實施各種PPP運作方式

（一）三種不同的投資回收方式

三種不同的方式為：政府付費（Government Payment）、使用者付費（User Charges）和可行性缺口補助（Viability Gap Funding，以下簡稱 VGF）。

根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》的規定，政府付費是指政府直接付費購買公共產品和服務。在政府付費機制下，政府可以依據保障房項目設施的可用性、產品或服務的使用量以及質量向SPV公司（項目公司）付費。政府付費是公用設施類和公共服務類項目中較為常用的付費機制，在一些公共交通項目中也會采用這種機制。使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。SPV公司（項目公司）直接從最終用戶處收取費用，以回收保障房項目的建設和運營成本并獲得合理收益。高速公路、橋梁、地鐵等公共交通項目以及供水、供熱等公用設施項目通常可以采用使用者付費機制。可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足社會資本或SPV公司（項目公司）成本回收和合理回報時，由政府給予社會資本SPV公司（項目公司）一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。可行性缺口補助是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折衷選擇。實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補助、優惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權、授予項目相關開發收益權等其中的一種或多種。

（二）根據具體保障房項目情況選擇不同的投資回收方式

對于政府付費方式，根據保障房項目類型和風險分配方案的不同，政府通常會依據保障房項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向SPV公司（項目公司）付費。具體包含可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）三種方式。對于可用性付費，只要SPV公司（項目公司）所提供的保障房項目設施或服務符合政府與社會資本簽訂的相應合同約定的標準和要求，政府就付費。對于使用量付費，政府主要依據SPV公司（項目公司）所提供的項目設施或服務的實際使用量來付費。在按使用量付費的項目中，保障房項目的需求風險通常主要由SPV公司（項目公司）承擔。因此，在按使用量付費的項目中，SPV公司（項目公司）通常需要對保障房項目需求有較為樂觀的預期或者有一定影響能力。實踐中，污水處理、垃圾處理等部分公用設施項目較多地采用使用量付費，保障房項目較少采用。而績效付費是指政府依據SPV公司（項目公司）所提供的公共產品或服務的質量付費，通常會與可用性付費或者使用量付費搭配使用。在按績效付費的保障房項目中，政府與SPV公司（項目公司）通常會明確約定項目的績效標準，并將政府付費與SPV公司（項目公司）的績效表現掛鉤，如果SPV公司（項目公司）未能達到約定的績效標準，則會扣減相應的付費。

對于使用者付費，需要根據保障房項目的特性和具體情況進行詳細的評估，重點考慮以下幾個問題：（1）保障房項目是否適合采用使用者付費機制？（2）使用費如何設定？（3）政府是否需要保障SPV公司（項目公司）的最低收入？是否需要設置機制避免SPV公司（項目公司）獲得過高的利潤？而在保障房項目中，使用者付費也是一種投資回收的方式，但是，此種方式的核心是定價。而對于定價的方式，主要包括以下三種：（1）根據價格法等相關法律法規及政策規定確定；（2）由雙方在PPP項目合同中約定；（3）由SPV公司（項目公司）根據項目實施時的市場價格定價。其中，除了最后一種方式是以市場價為基礎外，對于前兩種方式，均需要政府參與或直接決定有關 PPP 項目的收費定價。

可行性缺口補助是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折衷選擇。對于使用者付費無法使社會資本獲取合理收益，甚至無法完全覆蓋項目的建設和運營成本的項目，可以由政府提供一定的補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備商業上的可行性。但此種付費機制的基本原則是“補缺口”，而不能使項目公司因此獲得超額利潤。國際上關于可行性缺口補助的定義、適用范圍和補貼方式尚無統一的界定。實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體包括：投資補助，價格補貼，無償劃撥土地、提供優惠貸款、貸款貼息，投資入股，放棄項目公司中政府股東的分紅權，以及授予項目周邊的土地、商業等開發收益權等方式，以有效降低項目的建設、運營成本，提高項目公司的整體收益水平，確保項目的商業可行性。因此，在我國的保障房項目中，如果采取PPP的運作方式，也可以采用可行性缺口補助作為投資回收方式之一。