第二節 金融穩定委員會（FSB）的系統重要性金融機構監管

一、FSB的形成

金融穩定委員會（FSB）成立于2009年4月，前身是金融穩定論壇（FSF）。在2009年9月25日的匹茲堡峰會上，二十國集團（G20）的國家元首和政府首腦支持FSB發起的章程，^[5]它設定了FSB的目標和任務，以及組織結構。FSB被當作推進國際金融監管改革的一個關鍵角色。在2011年11月的戛納峰會上，G20呼吁通過將FSB建設為一個持續存在的組織的基礎上，加強FSB的能力資源和治理。關于加強FSB能力資源和治理向G20洛斯卡沃斯峰會提交的報告中，FSB制定了加強自身能力的具體步驟。在2012年6月19日洛斯卡沃斯峰會上，G20國家元首和政府首腦支持FSB的重新表述和修改章程，即加強其任務的某些元素，包括其在標準制定，促進成員的國際標準實施，同意G20與FSB的承諾和政策建議的作用。然后決定通過根據瑞士法律授予它法律主體資格的方式，逐步實現FSB的制度化。2013年1月28日，FSB依據瑞士法律，將瑞士的巴塞爾作為組織的所在地，將自己建立成為一個非營利協會。

FSB促進國際金融體系的穩定；它通過協調各國金融當局和國際標準制定機構為他們建立強有力的監管、監督和其他金融部門的政策。通過跨部門和跨區域政策的連貫執行，它鼓勵建設一個公平的競爭空間。

二、FSB的目標

通過其成員，FSB旨在加強金融系統和增加國際金融市場的穩定。追求這一議程制定的政策，由司法管轄區和國家當局實施。更具體地說，FSB的目標如下：

第一，評估影響全球金融體系的脆弱性，及時、持續地以宏觀審慎視角識別和評審監管和需要的相關行動，明確其脆弱性和可能導致的后果。

第二，促進負責金融穩定的部門之間的協調和信息交流。

第三，對市場發展及其對監管政策的影響進行監督并提供建議。

第四，給滿足監管標準的最佳實踐提供監督和建議。

第五，對國際標準制定機構進行聯合的戰略審查，協調各自的政策制定工作，以確保這項工作是及時、協調并集中在優先事項和解決差距問題上。

第六，制定支持監管機構的指導方針。

第七，支持跨境危機管理的應急計劃，特別是針對系統重要性的公司。

第八，與國際貨幣基金組織（IMF）合作開展預警演習。

第九，通過實施監督、同行評審和信息披露，促進會員管轄行為滿足約定的承諾、標準和政策建議。

三、FSB的結構

嵌入在FSB的結構是一個金融業系統性風險的識別框架，以制定政策部門的政策行動來應對這些風險，并監督這些反應措施的實施。FSB包括全部決策機構和全體指導委員會成員，由全體會議和三個常設委員會之間開展業務工作，每個具體的委員會對上述過程都有互補的責任：

第一，評估脆弱性的常設委員會（SCAV）。這是FSB識別和評估風險的主要機制。

第二，監管合作常設委員會（SRC）。這是負責開展進一步的監管分析，或者形成由SCAV確認的對重要脆弱性的監管政策反應。

第三，標準實施常設委員會（SCSI），負責監督認同FSB發起的政策和國際標準的實施。

金融穩定委員會的決定對其成員沒有法律約束力，相反，其通過道德規勸和同伴壓力進行組織運作，以達成成員國家從國家層面承諾實施國際商定的政策和最低標準。

作為會員的義務，FSB成員承諾追求維護金融穩定性，保持開放和金融領域的透明度，實施國際財務標準（包括12大國際標準和規范），并同意應用國際貨幣基金組織/世界銀行公共金融部門評估計劃（FSAP）報告中的其他證據，定期進行同行評審。

四、FSB的標準

FSB對各國和地區的成員遵守國際標準，對于加強FSB努力強化其信譽至關重要。他們承諾實施國際金融標準，并披露其遵守水平反映了他們的意圖，以身作則的情況。FSB將開展力爭上游的競賽，以鼓勵同行激勵所有國家和地區來提高自己堅持國際金融標準的水平。

主要標準來自宏觀經濟政策和數據透明度，金融監管和機構和市場基礎設施等廣泛政策領域。以上突出的廣泛政策領域的標準，已經由FSB劃為健全的金融系統和根據國家情況值得優先執行的關鍵。這些標準被廣泛接受為代表國家鼓勵滿足或超越的良好做法的最低要求。

FSB確定健全的金融系統關鍵標準如下：

第一，為了輸入某種執行的優化，相關和關鍵的是要有一個穩定、強大和運行良好的金融系統（包括從最近的金融危機獲得的教訓）；

第二，應用能力上的一致性，涵蓋幾乎所有國家幾乎所有重要的領域；

第三，執行上的靈活性，通過考慮到不同國家足夠經常的情況；

第四，廣泛認可性，即這些國際認可的機構在相關領域已發布的標準應與相關利益相關者進行廣泛協商。為了滿足這一原則，標準應優先開展公眾咨詢程序。當標準制定機構具有廣泛的代表性，或當標準已經由國際金融機構支持（IFIS），如國際貨幣基金組織和世界銀行，這個原則也應被滿足；

第五，由國家主管機關或由第三方機構如IFIS等開展的可評估性。

政策領域的關鍵標準清單將由FSB定期審查和更新，以反映政策發展的國際水平。

五、全球系統重要性銀行總損失吸收能力要求發布

2015年11月9日，FSB正式發布針對全球系統重要性銀行（G-SIBs）的總損失吸收能力（TLAC）要求，旨在確保G-SIBs無論在正常經營還是經營失敗時，都能擁有較充足的資本和合格債務工具來吸收損失、抵御風險，避免動用納稅人資金，并維持銀行核心服務功能的連續性和金融系統穩定性。2016年《中國金融穩定報告》中專欄19，就FSB發布的TLAC的要求進行了總結。TLAC框架主要內容包括：

一是設置全球統一的TLAC最低要求，分兩步實施。除新興市場經濟體外的G-SIBs，2019年初的TLAC應達到風險加權資產的16%和杠桿率分母的6%，2022年初達到風險加權資產的18%和杠桿率分母的6.75%。如果再加上現行的2.5%儲備資本要求和1%—2.5%的系統重要性附加資本要求，2019年初的總要求為風險加權資產的19.5%—21%，2022年初的總要求將達到風險加權資產的21.5%—23%。

二是TLAC工具包括資本和合格債務工具。合格債務工具剩余期限應在1年以上，能夠減記或轉換為普通股，清償順序排在存款等一般債權之后。在銀行破產清算時享有優先受償權的負債不能作為TLAC工具，包括存款、應付稅金等。建議合格債務工具至少占TLAC工具的三分之一。

三是由銀行繳費設立、事先承諾可用于G-SIBs資產重組、且該承諾沒有金額限制的存款保險基金可計入TLAC，但有一定的規模限制。

四是為降低在銀行體系內交叉傳染的風險，銀行投資G-SIBs發行的TLAC工具，需要從自身資本中進行扣減。由于新興市場經濟體在G-SIBs資產結構、融資來源和全球化程度等方面，以及債券市場發展階段方面與發達市場存在差異，因此可延后實施TLAC要求。

具體規定如下：一是分兩步實施，2025年初達到風險加權資產的16%和杠桿率分母的6%，2028年初達到風險加權資產的18%和杠桿率分母的6.75%。二是2020年底前，若新興市場經濟體公司債（扣除政策性金融債）/GDP達到55%，應在達到時點起的3年內開始實施TLAC要求。三是FSB將于2019年對公司債/GDP的閾值進行評估。