第一節 國際清算銀行（BIS）的系統性風險監管

國際清算銀行（BIS）成立于1930年5月17日，是世界上最古老的國際金融組織。國際清算銀行有60個成員國的中央銀行，代表來自世界各地的國家，共同占世界GDP的95%。中國人民銀行國際司國際清算銀行處發表的《促全球央行合作，做金融標準中樞——寫在國際清算銀行成立80周年之際》一文，對國際清算銀行的成立、使命與職責等有準確的描述。^[1]該文從以促進全球央行合作為己任、力爭做全球金融標準中樞和我國與國際清算銀行務實合作三個部分進行了描述，它認為80年來，歷經全球風云變幻，國際清算銀行已成功轉型為促進全球央行合作和金融標準制定與執行的核心國際金融機構。

一、BIS的宗旨與使命

國際清算銀行的使命是服務于各國央行在貨幣和金融穩定方面的追求，促進在這些領域的國際合作，并充當中央銀行的銀行。國際清算銀行追求其使命：第一，促進討論和促進中央銀行之間的合作；第二，支持與促進金融穩定的其他部門的對話；第三，對貨幣金融穩定相關問題進行研究和政策分析；第四，作為中央銀行在其金融交易中的主要交易對手；第五，作為國際金融業務的代理人或受托人。

貨幣金融穩定是經濟持續繁榮的前提條件。反映這一目標的公共良好品格，國際清算銀行也使其工作的一部分免費提供給更廣泛的公眾，包括：第一，自己分析貨幣和金融穩定問題；第二，支持決策制定、學術研究和公眾辯論的國際銀行和金融統計。

因此國際清算銀行便成了各國中央銀行家的會晤場所，接受各中央銀行的委托開展各種業務，根據國際清算銀行的章程的規定，其有權進行下列業務活動：第一，既可為自己，又可為中央銀行購買、出售、交換和儲存黃金；第二，為各成員國中央銀行提供貸款和接受它們的貸款；第三，為各成員國中央銀行辦理和重辦期票，收買或出售期票以及其他優等短期債券；第四，既可以靠自己，也可以靠各成員國中央銀行收受展品出售（外匯和有價證券股票除外）；第五，接受各成員國中央銀行往來資金和存款；第六，作為被委托人接受政府的存款或根據董事會的決議，接受其他資金。不得發行提示付款銀行券、承兌匯票、為各國政府提供貸款（購買國家公債例外）；第七，對任何一個企業有監督權；第八，對由于抵償銀行的債務而歸于銀行的不動產，在沒有更合適的價格被變賣之前，掌管這些不動產。此外，作為銀行，國際結算銀行不接受私人或企業實體的存款，也不為他們提供金融服務。

二、BIS的作用與主要業務

國際清算銀行以各國中央銀行、國際組織（如國際海事組織、國際電信聯盟、世界氣象組織、世界衛生組織）為服務對象，不辦理私人業務。這對聯合國體系內的國際貨幣金融機構起著有益的補充作用。外匯儲備，貨幣種類可以轉換，并可以隨時提取而無須聲明理由。這對一些國家改變其外匯儲備的結構，實現多樣化提供了一個很好的途徑。在國際清算銀行存放黃金儲備是免費的，而且可以用作抵押、從國際清算銀行取得黃金價值85%的現匯貸款。同時，國際清算銀行還代理各國中央銀行辦理黃金購銷業務，并負責保密。因此它在各成員國中央銀行備受歡迎。

除了銀行活動外，國際清算銀行還作為中央銀行的俱樂部，是各國中央銀行之間進行合作的理事場所，其董事會和其他會議提供了關于國際貨幣局勢的信息交流的良好機會。

其主要業務有三個方面的內容：第一，處理國際清算事務。“二戰”后，國際清算銀行先后成為歐洲經濟合作組織、歐洲支付同盟、歐洲煤鋼聯營、黃金總庫、歐洲貨幣合作基金等國際機構的金融業務代理人，承擔著大量的國際結算業務。第二，辦理或代理有關銀行業務。“二戰”后，國際清算銀行業務不斷拓展，可從事的業務主要有：接受成員國中央銀行的黃金或貨幣存款，買賣黃金和貨幣，買賣可供上市的證券，向成員國中央銀行貸款或存款，也可與商業銀行和國際機構進行類似業務，但不得向政府提供貸款或以其名義開設往來賬戶。世界上很多中央銀行在國際清算銀行存有黃金和硬通貨，并獲取相應的利息。第三，定期舉辦中央銀行行長會議。國際清算銀行于每月的第一個周末在巴塞爾舉行西方主要國家中央銀行的行長會議，商討有關國際金融問題，協調有關國家的金融政策，促進各國中央銀行的合作。

三、BIS的核心定位：全球金融標準中樞

BIS在全球金融系統性風險監管中發揮了重要作用，但這種作用是通過成為全球金融的標準制定中樞實現的，尤其是大家熟知的巴塞爾資本監管協議的推出，及其不斷更新，對全球銀行業的健康發展發揮了重要作用。

由美國次貸危機引發的全球金融危機凸顯出金融監管的重大缺陷，例如，對影子銀行業監管缺失，會計、資本標準等監管制度存在順周期性，等等。早在危機前，國際清算銀行就提出要加強宏觀審慎管理，在發揮其維護貨幣和金融穩定方面優勢的同時，積極促進標準制定機構之間的政策協調與溝通，即該行提出的“巴塞爾進程”計劃。危機爆發后，國際清算銀行借助自身專業優勢和良好的運作效率，進一步推進“巴塞爾進程”。國際清算銀行開始在宏觀審慎管理、建立早期預警機制方面與相關國際機構展開合作，同時為國際標準設立機構提供更強有力的服務。2009年4月二十國集團倫敦峰會要求，原由七國集團控制的金融穩定論壇擴員并更名為金融穩定理事會，負責協調國際標準的制定并推進執行。

與此同時，國際清算銀行積極推進其支持運作的各標準制定機構吸收來自新興市場經濟體的成員加入，以增強標準制定機構的代表性、制定適用性更廣泛的國際金融標準。巴塞爾銀行監管委員會于2009年3月和5月兩次擴員，現包括二十國集團成員和國際金融中心的央行和銀行監管當局。致力于支付結算體系的標準制定的支付結算體系委員會于2009年7月擴員，現成員涵蓋23個國家和地區。全球金融體系委員會作為負責監督全球金融市場和金融體系發展，協助中央銀行分析和應對全球金融市場和金融體系面臨的威脅、維護貨幣和金融穩定的平臺，從2010年1月起正式吸收中國、印度、巴西和墨西哥央行行長加入。市場委員會作為各國中央銀行討論近期金融市場發展及其對市場運行和中央銀行操作的短期影響的論壇，于2010年1月吸收了中國、印度、巴西和墨西哥央行等新成員。

更為重要的是，國際清算銀行切實推進改革主要標準制定機構的監督機制。巴塞爾銀行監管委員會的管理機構為十國集團央行行長和監管機構負責人聯席會議，全球金融體系委員會、支付結算體系委員會和市場委員會原來只向十國集團央行行長會議機制報告。在國際清算銀行董事會的推動下，2009年5月，巴塞爾銀行監管委員會的管理機構擴員至包括二十國集團在內的主要經濟體。10月，十國集團央行行長會議機制擴大并更名為經濟顧問委員會，共有18位成員，包括國際清算銀行董事會中的15位成員央行行長、國際清算銀行總經理以及巴西和印度的央行行長。以上各項舉措均體現出，國際清算銀行通過加大對金融標準制定機構的支持和改革主要標準制定機構的代表性，力爭成為全球金融標準制定中樞。

當然，全球金融危機的爆發，也說明了國際組織對全球金融穩定監管的失效，說明了掌控全球金融系統性風險的不易，也說明了目前國際金融穩定監管體系、機制與方法需要進一步完善。

四、主要委員會

與全球系統性風險監管相關的委員會有全球金融系統委員會（CGFS）、央行治理論壇（CBGF）、支付和市場基礎設施委員會（CPMI）和巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）等。

1.全球金融系統委員會

CGFS有權確定和評估全球金融市場壓力的潛在來源，進一步明確金融市場的基礎結構，并促進這些市場的正常運作和穩定。它實現這一任務的方式，一是通過CGFS成員定期進行監管探討，通過協調的長期努力，包括含中央銀行工作人員的工作組；二是通過CGFS發布的各種報告。CGFS也負責國際清算銀行的國際銀行和金融統計數據的收集。

1999年2月8日的相關報告指出，CGFS是一個以制定相應的政策建議，支持中央銀行履行其貨幣與金融穩定職責而監督與檢查與金融市場和系統廣泛相關問題的中央銀行論壇。在執行這項任務時，委員會將特別強調協助央行行長認識、分析和應對金融市場及全球金融體系穩定的威脅。更具體地說，委員會的主要目標如下：第一，通過定期和系統的監測金融市場和系統的發展，包括對宏觀經濟發展的評估，尋求識別和評估全球金融環境中潛在壓力的來源；第二，通過對金融市場和系統的演進，特別參考對中央銀行業務的影響，對貨幣與金融穩定更廣泛的責任進行的深入分析，了解其功能與基礎；第三，通過檢查替代政策的反應，制定相應的政策建議，促進功能良好和穩定的金融市場和系統的發展。

在其分析中，委員會應特別注意：貨幣與金融穩定之間的關系，金融機構、金融基礎設施和金融市場之間的聯系，對金融中介市場實際和潛在的變化，以及市場和系統激勵結構。委員會應尋求通過推薦采用恰當的披露標準和包括通過BIS，促進各中央銀行增加金融市場及系統的透明度，生產和公布有關官方和私人部門的統計數據和其他信息。在有關方面，委員會也應致力于推動達成健全規則和規范的國際共識。

為達成相關目標，委員會鼓勵與其他國家、超國家和國際機構合作。特別是，它應與巴塞爾其他委員會協調其活動，如銀行監管委員會和支付結算系統委員會，以加強整個過程的有效性。

2016年，CGFS發布了三篇報告，其中有兩篇與宏觀審慎政策及其工具相關。其中，7月4日發布的“宏觀審慎政策工具的事前評估經驗”，11月18日發布的“宏觀審慎政策的目標設置與溝通”。^[2]

2.支付和市場基礎設施委員會

CPMI推動高效和安全的支付、清算、結算及相關安排，從而支持金融穩定和宏觀經濟的發展。^[3]CPMI監測和分析這些安排在各國內外的發展。它還作為一個論壇，為中央銀行相關監督、政策和業務事項的合作，包括提供中央銀行服務。CPMI是這個領域的全球標準制定者。它的目的是加強對這種在世界各地的安排的監管、政策和做法。

CPMI通過以下活動實現自己的職責：第一，監察及分析發展，以協助確定其授權內安排的安全及效率的風險，以及為全球金融系統帶來的風險；第二，在其職權范圍內分享有關安排的經驗，履行監督職能和提供中央銀行服務，以促進共識，為中央銀行制定政策建議或共同政策；第三，為委員會使命范圍內安排的管理、監管和實踐制定及推廣全球標準和建議，包括適當的解釋與執行指引；第四，為保證實時的、一致的和有效的實施目的，監測CPMI標準和建議的實施情況；第五，支持合作監管和跨境信息共享，包括危機溝通和跨境危機管理的應急規劃；第六，與不是CPMI成員的中央銀行保持關系，分享推動落實CPMI標準和建議的經驗和意見，超越CPMI成員管轄范圍時，直接或通過支持適當的區域機構發揮相關作用；第七，與其他金融行業的標準制定者、中央銀行機構和國際金融機構開展協調和合作。

3.巴塞爾銀行監管委員會

巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）是對商業銀行進行審慎監管全球標準的主要制定者，同時也是一個銀行監管事務合作論壇。其宗旨是加強全球銀行的監管和實踐，以增強金融的穩定性。BCBS為銀行監管相關事宜定期合作提供了一個論壇。其目的是加強對關鍵監管問題的認識，提高世界銀行監管質量。巴塞爾協議Ⅲ是一套全面的改革措施，主要是為了加強監管、監督銀行業的風險管理。BCBS負責監督實施巴塞爾標準的監測。^[4]

巴塞爾委員會的核心工作主要集中在以下活動上：第一，交換銀行業和金融市場發展的信息，以幫助全球金融體系識別現有和新出現的風險；第二，共享的監管問題，方法和技術，以促進共識的形成和改善跨境合作；第三，為銀行業的監管建立和推動建設全球標準，準則和合理的實踐活動；第四，明確監管空白構成的對金融穩定性的風險；第五，監測BCBS標準在成員國實施的情況，鼓勵他們及時、一致和有效地貫徹實施；第六，與不是BCBS成員的中央銀行和銀行監管當局進行協商，以了解其政策制定過程，促進BCBS標準、指導方針和良好實施；第七，與其他金融行業標準的制定者和國際機構，特別是參與和促進金融穩定的機構進行協調與合作。