第二節　政府CIO概念及其發展

一、政府CIO概念和特點

政府CIO是指在政府中擔任首席信息官，負責政府信息資源管理的高級政府官員。更廣泛意義上的政府CIO不僅僅是指某個具體的職位，它還是一項制度性安排，是一組對于信息資源進行管理的制度的集合。政府CIO在美國、加拿大、英國等國家信息化過程中發揮了有效的作用，其主要原因就是這些國家都有針對信息資源管理從戰略到法律再到職能的整體制度性安排^［30］，并建成了以政府CIO為核心的包括一系列信息資源管理的相關制度的框架體系。

政府部門的CIO與企業的CIO相比，有很大的區別^［31］，具體如表1-2所示。

一般說來，與企業CIO相比，政府CIO主要有以下特點：

（1）厭惡風險。由于工作環境的原因，政府CIO一般風險偏好程度較低，在新技術來臨的時候，一般是采用穩健的辦法，不輕易進行有風險的改革，利用信息技術進行業務流程優化的力度和廣度都會受到影響，這也造成了政府CIO的工作以及績效顯示度不如在企業中強烈。

（2）服務為主。政府的存在就是為公眾提供服務，因此在選擇信息技術的時候，一般價格的敏感性比較低，不像企業的CIO，進行信息技術采納的時候要充分考慮到成本和信息技術帶來的績效的改觀問題。政府CIO的主要職責是實現信息技術戰略與政府管理過程的整合，要使電子政務建設過程中的“電子”與“政務”達到無縫隙結合。

（3）非技術影響因素較多。政府CIO要想發揮作用，將受到來自政府部門內部很多傳統因素的影響。因此，政府CIO不但要有一定的信息技術專業水平，更重要的是要有很強的組織管理和業務管理水平，要有卓越的領導才能、敏銳的洞察力和政治辨別力。

（4）工作環境屬于壟斷性質。由于政府CIO的工作環境導致其競爭性偏弱，對于外部環境的變化不敏感，主動進行信息技術改革的意愿不強烈。因此，如果想要順利開展工作，就需要政府CIO有一個更寬廣的視野，能更好地利用信息技術服務于政府優化。

二、中國“政府CIO”組織結構現狀

由于中國的信息化發展起步較晚，總體信息化發展水平參差不齊。在政府目前的行政管理體系中并沒有“政府CIO”的說法，大多數的稱謂是“IT主管”、“信息中心主任”、“信息處處長”、“科技處處長”、“信息公開處處長”或“信息辦主任”之類，真正意義上像美國那樣處于領導地位、進入決策層參與決策的“政府CIO”的人數并不多。但從人們對于他們所承擔的職責及其角色的描述中，可以看出他們實際上是承擔了“政府CIO”這么一個角色。這些不同的稱謂實際上反映了中國政府信息化制度中對于“完整的CIO組織架構”所形成的不同層次的需求。在政府信息化的早期，信息化的工作主要是辦公自動化和信息系統的安全運行，這個時候的“政府CIO”就是信息化主管或信息中心主任，他們的主要職責就是對硬件、軟件等基礎設施的維護。隨著政府信息化的不斷深入，政府信息化的完善需要從戰略的高度進行規劃、組織和管理，需要為政府內部的改革服務，此時的“政府CIO”就是信息辦主任甚至是信息化領導小組組長。因此，本書對于政府CIO的定義為“政府信息資源管理的最高職位負責人”。不管他的具體頭銜是什么，他都是當前狀態下政府部門內部信息資源的管理者、政府信息化推進的骨干力量，對于政府信息化決策有很大的影響^［32］。

為了使“政府CIO”的工作得以順利開展，就必須建立與之相適應的行之有效的組織機構來規劃和實施信息化的戰略。經過對國內政府機構信息資源管理和政府信息化相關部門的調研和分析，發現目前國內“政府CIO”的主要組織結構可以分為以下幾種（詳細論述見第九章第一節）^［33］：

（1）“信息辦＋信息中心”型結構。

（2）“信息辦”主導型結構。

（3）“信息中心”主導型結構。

（4）“職能處室”主導型結構。

（5）“職能處室＋信息中心”型結構。

（6）“業務部門”主導型結構。

前述政府信息化的6種結構，前3種（即“信息辦＋信息中心”型、“信息辦”主導型、“信息中心”主導型）是比較合適的，但也僅僅是適合于政府信息化發展的初級階段。從專業分工的角度來看，后3種（即“職能處室”主導型、“職能處室＋信息中心”型、“業務部門”主導型）是不太適合政府信息化的發展的。

就促進信息化程度而言，信息化組織結構不同，對信息化推進力度、信息資源管理能力、信息化決策規劃能力以及協調能力等都存在差異。隨著政府信息化的發展，信息化的深度和廣度都將發生巨大的變化，政府信息化需要一個完備的體制來保證它的運行，需要一個專門的部門來對相關的信息資源進行管理，信息化組織結構的形式和內容在一定程度上影響著政府部門職能的發揮。

三、中國“政府CIO制度”的現狀

對于“政府CIO制度”這個概念，中國政府管理體制中更是沒有明確地提出。但是隨著政府信息化的不斷深入，人們發現在政府信息化過程中出現了種種問題，比如IT黑洞、信息化績效低、重復投資、系統不能互聯互通、信息資源不能共享等，使得“政府CIO制度”這個話題逐漸得到大家的重視。不論在實踐中還是在學術界，對于建立“政府CIO制度”的呼吁都很多，也時常見諸各種報刊和會議。2000年后，“政府CIO制度”也逐漸地為大家所熟知并付諸實踐，全國各地針對建立企業和政府的首席信息官職位和相關制度展開了不同程度的探索工作。

早在1999年，上海市政府就啟動了首席信息官制度的運行試點，江蘇省政府則在2001年實施了首席信息官研修制度^［34］。

2003年北京市宣武區政府于7月通過、9月施行的《宣武區公開政務信息暫行規定》中明確要求宣武區各級行政機關設立首席信息官1名，全面負責本機關的政務公開工作^［35］。

2009年5月，廣州市政府法制辦公布了《廣州市信息化促進條例（征求意見稿）》，其中就規定市、區、縣級市人民政府各部門設立首席信息主管，負責本部門信息化的統籌規劃、指導協調和監督管理工作。首席信息主管制度由市人民政府制定，有條件的大中型企業參照執行^［36］。但在具體條例頒布的時候，卻沒有“首席信息主管”的字樣，取而代之的是“信息化主管部門”，這使得本來很務實的工作和職能又虛化了，不得不說是一種遺憾。

2009年，上海市經濟信息化委在《關于推進信息化與工業化融合促進產業能級提升的實施意見》中指出，為推動企業發展模式從生產型制造為主向生產與服務并重轉型，探索建立企業首席信息官制度^［37］。

2009年6月，首次在國家層面提出要建立企業的CIO。國資委公布的《關于進一步推進中央企業信息化工作的意見》，要求央企建立首席信息官制度并設立信息化專職管理部門。

2011年6月，廣州佛山市信息化決策委員會決定，在市、區政府部門建立并推行首席信息官制度，有100多名首席信息官參加了培訓，以提高市、區各級部門信息化建設管理水平^［38］。

2014年11月，工業和信息化部組織編制了《企業首席信息官制度建設指南》，開始在全國推進企業首席信息官制度的建設工作部署。

可以看出，對于“政府CIO制度”的建設，全國各地都開始了不同程度的嘗試，但由于種種原因，到目前為止政府還沒有一個清晰的“政府CIO制度”的框架體系。

接下來，看看中國“政府CIO”在實踐中幾個重要制度安排的現狀是怎樣的。

（一）“政府CIO”的選拔考核制度

中國政府對于“政府CIO”的選拔和考核缺乏具體的法律條文或規章制度來約束，基本都是參照公務員的選拔考核標準來進行管理的。

一般說來，只有進行決策和日常管理的各級“信息辦”屬于政府行政體系，“信息辦”的工作人員一般都是要通過國家的公務員考試才能進入，他們一旦進入就享有“編制”待遇，“信息辦”主任及其成員都屬于公務員編制。而具體實施信息化建設和維護的“信息中心”大部分屬于事業編制，只不過有的屬于全額撥款，而有的屬于差額撥款。這些事業編制的“信息中心”對于人員的選拔主要是通過人才市場招聘獲取，即便是可能承擔“政府CIO”角色的信息中心主任，也需要和用人單位簽訂勞動合同，而具體的考核將參照事業編公務員的考核辦法。

（二）“政府CIO”的決策機制

決策機制主要是指有關信息化建設的決策由誰做出，其決策的過程是怎樣的。從決策機制可以看出政府流程是否優化、治理結構是否合理、工作是否高效。目前“政府CIO”參與到政府的信息化決策有以下特點：

首先是決策層次低。在現有的“政府CIO”組織結構中，“政府CIO”地位相對較低，大部分僅僅相當于部門主管級別，他們參與的決策僅僅局限在信息化領域，甚至是信息化領域里的底層決策，有的連信息化的規劃決策都無法參與，更別說政府部門組織管理和改革的高層決策了。因此，低層次的參與導致政府信息化建設缺乏戰略的眼光和開闊的視野，最終造成信息化建設的低水平和重復。

其次是決策能力弱。不少政府部門的“信息辦”實際上并沒有專業的IT人員，導致有關信息化的專業決策能力較弱，與信息化建設有關的決策還需要由“信息中心”來參與拿主意，更有甚者還依靠參與政府信息化的外包公司來做決策。這就非常容易造成管理上的混亂，使得“信息辦”這個決策部門和“信息中心”這個執行部門職能混淆、分工不明晰，導致很多信息化項目的扯皮和推諉現象。

（三）“政府CIO”的溝通機制

“政府CIO”的溝通機制主要包括兩部分：

首先，內部協調溝通。內部協調主要由政府信息化組織結構中的信息化領導小組負責，信息化領導小組的主要作用就是進行戰略規劃以及協調各部門之間的工作和關系。這實際上從側面反映了這些本應該由“政府CIO”所擁有的權力，由于“政府CIO”能力不夠而被另外一個組織機構所暫時行使的尷尬現實。但在實際工作中信息化領導小組的作用有限，因為其組成成員基本是由政府部門的領導兼任，領導平時工作繁忙，針對信息化本身并無實質性參與。實際溝通協調工作基本是由“信息辦”這種和其他職能部門同級別的機構來做，這樣同級別協調的難度和效果是可想而知的。

其次，外部協調溝通。由于政府的信息化建設項目基本都是外包給相關領域的專業公司承建，而與外部公司的溝通基本是靠“信息中心”完成的。這種溝通如果沒有政府高層的參與，就容易造成承建單位無法更好地理解政府信息化中的需求，造成信息化后續工作的成本增加。

總的說來，中國“政府CIO制度”從2000年開始，已經呼吁了很長時間，而且在不少發達城市開始了不同程度的試點，但由于缺頂層設計以及法律的保障，使得試點容易，但推廣起來就相對困難。目前現有的“政府CIO制度”存在種種弊端，在“大數據”“互聯網＋”背景下的今天，已經嚴重阻礙了政府信息化的進展。

四、政府CIO制度的意義

在信息社會中，信息日漸成為超越土地、資本與勞動力的一種新型的社會生產要素，成為社會發展日益重要的戰略性資源，整個社會將形成一個完整的信息網絡系統^［39］。盡管我們政府和企業設立了總會計師來管理資金，設立了總工程師來管理技術和設備，設立了總經濟師來通盤考慮經濟工作，但卻沒有人負責政府的信息資源管理，這種“結構真空”狀況當然要從體制上加以解決。信息作為一種基本的資源，跟資金、人力、設備一樣，需要加強管理，需要發揮作用，需要防止流失和浪費，因此必須確定專人管理^［40］。在政府領域，隨著信息技術對于政府的行動和公共關系的影響逐漸增強，需要有政府CIO對政府政策和戰略的領導，政府CIO專注的重點已經超越了技術的管理，轉移到了政府的“變革管理”和“業務流程再造”等基本問題^［41］。在2007年全球CIO圓桌會議上，與會代表也意識到了政府CIO的重要性，尤其是其在政府公共部門“以公民為中心”的轉型中將發揮關鍵作用。

電子政務的實施意味著一次由技術推動的管理革命，以及伴隨產生的制度和政治的改革。許多國家的電子政務不成功，很大程度上是因為在它們的潛在假設中，電子政務的發展是一次性的、一個項目或一個藍圖，可以通過國際咨詢顧問和臨時實施項目單位來滿足跟蹤問責和治理的需求，在領導力和機構能力上缺乏可持續發展的遠見^［43］。事實上，電子政務并不是一個一次性的項目，它是一個持續改善的過程，是一系列政策開發、投資規劃、創新、學習和變更管理的連續過程^{［44］［45］}。這個過程必須符合動態響應的發展，支持不斷變化的國家目標和戰略，并且產生可持續的制度改革和公共服務的改善。我們面臨的挑戰是建立有效的信息技術治理和體制框架，并使得人力資源和制度資源成為新的競爭力的源泉。理論上，新公共管理者認為公共管理者是專業人士，政府部門的不良績效不是因為他們缺乏管理能力和不履行職責，而是“壞制度”的結果，是煩冗和不必要的規則的結果^［46］。因此，有必要對于信息化的相關制度尤其是政府CIO制度做一下深入研究。

那么，中國是否有必要建立CIO制度？焦寶文教授認為“建立政府CIO制度是一個組織的信息管理發展到戰略管理階段的必然產物，一些重點的電子政務工程投資規模少則幾個億，多則上百億，風險也隨著投資規模的增加而增加，如此高投入的工程需要專業的決策者和法律意義上的責任人”^［47］。國家信息化專家咨詢委員、中國信息協會常務副會長高新民認為，當信息技術和信息化的內涵尚未被人們廣泛正確理解的時候，通過“一把手”工程能夠有效地推動信息化建設在政府的實施。但一把手不可能只關心信息化工作，更不可能投身于電子政務建設的具體工作中去。隨著信息化投入的資金越來越多、涉及的部門越來越多，“信息中心”類的組織結構、管理機制已經越來越難以適應信息化建設的需要。需要確立政府CIO的地位，將信息化建設“一把手”工程變為“一把手＋CIO”工程。

當前，中國政務信息化建設存在條塊分割、各自為戰的問題，各部門往往按照現行行政管理體制，一方面，既有業務流程的電子化缺乏部門間業務協同的組織規劃，造成部門間業務分立、數據隔離的格局，跨部門協調決策難度大。另一方面，各部門政務信息系統大都側重內部事務處理，以提高內部管理效率為目標，缺乏面向服務公眾和支撐政府宏觀決策的應用，政府信息化對提升政府公共服務水平的支撐能力不足，不能滿足轉型時期對提高政府公共管理水平和增強治國理政能力的要求^［48］。因此需要對政府信息化制度進行頂層設計，政府CIO制度就是其中需要考慮的重要制度之一。