- 完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系研究（上下冊）
- 馮玉軍主編
- 15710字
- 2019-11-08 19:51:35
第六章 加強憲法核心地位與民主政治法治化
本章內容分為兩部分，第一節是加強憲法核心地位，促進憲法實施，圍繞憲法在社會主義法律體系中處于核心地位和完善確保憲法核心地位的制度和機制作了高屋建瓴的闡述。第二節是社會主義民主政治法治化研究綜述。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法在治國理政中的核心地位，多次強調要加強憲法實施工作。2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。”“我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”黨的十八屆四中全會決定提出了健全憲法實施和監督制度的若干重要舉措。2014年首個國家憲法日來臨之際，習近平總書記又作出重要指示，強調“要以設立國家憲法日為契機，深入開展憲法宣傳教育，大力弘揚憲法精神，切實增強憲法意識，推動全面貫徹實施憲法，更好發揮憲法在全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國中的重大作用”。
黨的十八屆四中全會決定指出：制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。以保障人民當家做主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化。加強社會主義協商民主制度建設，推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系。完善和發展基層民主制度，依法推進基層民主和行業自律，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。完善國家機構組織法，完善選舉制度和工作機制。加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產性利益。
第一節 加強憲法核心地位 推進憲法實施
一、憲法在社會主義法律體系中處于核心地位
在我國社會主義法律體系中，憲法處于核心地位，具有統帥的作用，這主要表現在兩個方面：
第一，憲法是制定一切法律法規的總依據。憲法是國家的根本大法，在社會主義法律體系中處于核心地位。這種核心地位首先就表現在，一切法律法規的制定都必須以憲法作為總依據，制定法律法規過程中要主動貫徹落實憲法的精神，遵循憲法的原則，遵守憲法的具體規定。我國的社會主義法律體系是由多層級多部門的法律規范組成的，包括憲法和法律、行政法規、地方性法規等。
首先，立法權由憲法明確授予。立法權是重要的國家權力之一，立法權限的劃分與配置應當由憲法作出規定。我國憲法規定了法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等的立法主體，立法法根據憲法的規定又進一步對各自的權限劃分、立法權行使的程序、效力等級、沖突解決等作了細化規定。各個立法主體應當嚴格按照憲法、立法法及相關法律的規定行使立法權，不得越權。其次，憲法是一切法律法規效力的總來源。根據法學家凱爾森的理論，一部法律之所以是有效的，是因為制定它的主體是有權的，而制定主體的權力則來自其他法律的授權，如此類推，一國所有法律法規的效力的總來源是該國的憲法。最后，憲法是憲法相關法制定的直接根據。憲法相關法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規范，其調整國家政治關系，主要包括國家機構的產生、組織、職權和基本工作原則方面的法律，民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度方面的法律，維護國家主權、領土完整、國家安全、國家標志象征方面的法律，保障公民基本政治權利方面的法律。這些法律的制定都要直接根據憲法的規定來進行。需要說明的是，對于其他法律的制定，即使憲法中沒有直接的依據，也不能違背憲法的原則和精神，也就是說在立法中同樣要貫徹憲法的原則和精神，比如不能侵犯憲法規定的公民享有的基本權利，不得超越憲法規定的國家機關的職權，不得違背憲法規定的國家的各項基本制度等。
第二，憲法在法律體系中具有最高的法律效力，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一國的法律體系是由處于不同位階、具有不同效力的法律規范組成的，憲法的根本法地位決定了憲法在法律體系中處于一種統帥的地位，憲法是凌駕于法律體系中所有其他的法律規范之上的規范，具有至高無上的地位。這種統帥的地位不僅反映在為其他法律的制定提供規范根據和效力來源上，更體現在其具有最高的法律效力，對于下位的所有法律規范，都具有一種優先的效力上；同憲法抵觸的所有法律、行政法規、地方性法規以及自治條例和單行條例、經濟特區法規、規章乃至規范性文件都應構成無效。這種效力上的優勢也反過來確保了憲法根本法和最高法的地位。我國憲法對這種最高法律效力作了明確規定，憲法序言最后一個自然段規定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”除此之外，憲法設定了下位法抵觸憲法的糾正機制，那就是全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。
二、完善確保憲法核心地位的制度和機制
憲法在法律體系中的核心地位是由其根本法和最高法的性質所決定的，這種核心地位是至高無上的。為了確保這種核心地位不被下位的法律法規侵犯，要從確保憲法切實有效的實施，使憲法的權威得到切實有效的維護，完善相關的制度和機制方面來加以保障。
（一）完善憲法監督制度，切實維護憲法權威
憲法真正的權威與強大不是靠憲法條文的自我規定，也不是從理論中推演出來的，而是依賴于憲法真正在國家中發揮作用。正如習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”。只有通過有效的憲法實施監督，依據憲法糾正和懲治一切違反憲法的行為，使行為人承擔相應的違憲責任，才能樹立和維護憲法權威。憲法要強大起來，就要敢于碰硬。憲法規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。任何組織或個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。百聞不如一見，實踐的力量是無窮的，依據憲法懲治若干違憲行為，有效處理涉及憲法的爭議，并公之于眾，必將極大地樹立起憲法權威。
完善我國的憲法監督制度，首先要堅持兩項原則：一是要堅持黨的領導。在我國，黨的領導地位是由歷史形成的，也是憲法明確規定的，黨的領導是我們各項事業取得勝利的根本保障。因此完善憲法監督制度，應當堅持在黨的領導下，按照我國憲法和法律的規定來進行。應當按照黨的十八屆四中全會決定以及中央有關黨領導國家立法的文件精神，在現有憲法和法律規定的框架內研究如何進行憲法監督制度的完善。二是要堅持人民代表大會制度這一根本政治制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人大及其常委會是國家最高權力機關，這是我國憲法予以明確規定的，也是中國特色社會主義政治發展道路的重要內容。堅持根本政治制度是完善憲法監督制度的前提和基礎。憲法明確規定了全國人大常委會有權解釋憲法，監督憲法的實施。完善憲法監督制度必須在人民代表大會制度的框架內進行，不能跳出人民代表大會制度來談憲法監督，更不能偏離或者超越中國特色政治發展道路。其次是要從國情和實際出發。從國情和實際出發是做好一切工作的前提，這是近40年改革進程的一條基本經驗。完善憲法監督制度也應堅持這一基本經驗，從中國的國情和實際出發，健全和完善適合中國國情的憲法監督制度，不能完全照搬和套用西方的制度。
目前我國的憲法監督主要是通過規范性文件備案審查制度來實現的。規范性文件備案審查是憲法法律賦予人大的一項重要監督職權，是符合中國國情一項憲法性制度設計，是具有中國特色的保障憲法法律實施、維護國家法制統一的一項憲法監督制度。憲法、立法法、監督法都對規范性文件備案審查制度作了規定。黨的十八屆四中全會決定提出，要把所有規范性文件納入備案審查范圍。這主要是因為原來根據立法法、監督法的規定，納入人大備案審查范圍的文件主要是法規、規章、司法解釋等，對于其他的規范性文件，監督法在作出規定時并不十分明確。《地方各級人民代表大會常務委員會監督法》第29條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。”監督法只規定了省級人大常委會可以規定縣級以上人大常委會審查、撤銷下級人大及其常委會以及人民政府發布的決議、決定、命令的程序，并沒有規定這些規范性文件都要備案。
根據黨的十八屆四中全會決定的精神，實現備案審查全覆蓋，做到規范性文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里，實現“有件必備、有備必審、有錯必究”。2000年立法法通過后，全國人大常委會不斷加強開展備案審查工作的力度，特別是近幾年不斷完善備案審查工作程序，著力加強主動審查，及時督促修改、糾正與憲法法律不一致的法規和其他規范性文件，擴大審查過程中的公眾參與，積極探索開展審查建議的反饋和向社會公開舉措。比如，2014年，全國人大常委會對國務院報送備案的12件行政法規以及最高人民法院、最高人民檢察院報送備案的15件司法解釋逐一進行主動審查；還認真研究處理有關國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民提出的審查建議，對涉及的43件規范性文件逐一進行審查，對發現存在同憲法法律相抵觸問題的，督促制定機關及時修改或廢止。[1]又如，全國人大常委會在對法律、督促對行政法規集中清理之后，于2011年4月啟動督促對現行司法解釋和具有司法解釋性質的其他規范性文件進行集中清理，并于2013年基本完成。這次司法解釋集中清理工作，是新中國成立以來首次對現行有效的司法解釋和司法解釋性質文件進行全面集中清理。通過清理，廢止了一批與法律規定不一致、互相抵觸以及不適應經濟社會發展要求的司法解釋和司法解釋性質文件。
在2015年立法法的修改中，進一步完善了關于備案審查的制度設計：首先，在法規的備案方面，對于自治條例和單行條例、經濟特區法規的變通權，規定在備案時應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。其次，在法規的審查方面也作了相關的制度完善。一是明確規定了全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。這一規定是對已經開展的主動審查工作的法律確認。二是明確了人大常委會工作機構在法規審查中的地位。按照立法法之前的規定，人大常委會工作機構在法規審查中的作用只限于對法規審查要求、審查建議的接受、研究和轉送。新的立法法則增加規定了人大常委會工作機構在對法規審查研究中可以向制定機關提出研究意見，并有權就法規違憲違法的問題向委員長會議提出撤銷的建議。三是就公民組織提出的審查建議，明確規定了專門委員會、常委會工作機構應當按照規定要求將審查、研究情況向提出審查建議人反饋，并可以向社會公開。上述這些新的規定都是在總結過去工作經驗基礎上對備案審查制度的完善，為此后備案審查工作力度和實效的加強奠定了制度基礎。
近年來，盡管備案審查工作取得了一定成效，但仍然存在一些需要研究和解決的問題，尤其在地方人大層面，備案審查工作還有較大的完善空間。第一，對規范性文件的范圍界定還存在分歧。究竟哪些屬于規范性文件，規范性文件的特征是什么，如何把握備案審查的范圍，對這些問題法律沒有作出明確規定，在實踐中還存在標準界限不清晰的問題。第二，有關制度落實還不到位，規范性文件的報備方面還不能做到對應當報備的規范性文件都實現報備，規范性文件漏報、遲報、錯報現象時有發生。第三，審查能力不適應新形勢新任務新要求，“備而不審”的現象仍然存在，一些備案審查工作人員不清楚具體的工作職責，備案審查工作只停留于登記備案，并沒有開展審查工作。第四，違法規范性文件的糾正工作仍遭遇比較大的阻力，糾正機制尚有待建立。這些都是備案審查工作中存在的突出問題，應當著力于解決這些具體問題，使備案審查工作能夠切實發揮實效，把憲法監督的功能落到實處。
（二）健全憲法解釋程序機制，促進憲法更好的實施
憲法的實施離不開對于憲法的理解和解釋。要適用憲法條文，總是基于對憲法的理解，當兩種不同的理解出現時，就需要有權機關對其進行解釋，按最符合憲法精神的理解予以執行。根據我國憲法的規定，全國人大常委會有權解釋憲法。憲法解釋就是通過某種形式對現行憲法條文的含義作有法律效力的說明。一般來說需要進行憲法解釋的情形主要有：一是憲法條文通常只作原則規定，其中有些規定應當如何具體理解和施行，有待于有權解釋憲法的機關加以闡明；二是憲法條文中某些用語因受文字表達的局限，需要進一步解釋；三是可能原來的規定有遺漏，需要補充說明；四是社會客觀情況已經發生變化，憲法某些條文已經不適應，需要通過適當的解釋使其繼續有效。從現行憲法頒布至今，全國人大常委會尚未開展過專門的憲法解釋。
全國人大常委會尚未進行專門的憲法解釋，并不等于在實踐中沒有對憲法進行理解和適用，實際上從內容上分析，全國人大常委會往往通過立法的方式來對憲法的有關條文作進一步的明確和界定。比如憲法規定，國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，進行審計監督。但在實際執行中，對國務院審計署是否可以對中央財政收支進行審計，審計和財政部門有不同的看法，全國人大常委會制定的審計法則解決了這一問題，國務院審計署有權對中央財政收支情況進行審計監督。此外，有些全國人大常委會發布的決定某種意義上也帶有憲法解釋的性質，例如1983年第六屆全國人大第二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定》，第六屆人大第一次會議設立的國家安全機關，承擔原由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作，是國家公安機關的性質，因而國家安全機關可以行使憲法和法律規定的公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權。這實際上是對憲法中涉及公安機關職權的解釋。
盡管全國人大常委會通過立法、決定等方式對憲法進行了理解和適用，但開展專門的憲法解釋活動仍然具有重要的意義。首先，進行憲法解釋有助于更好地實施憲法。在沒有相關法律規定的憲法條文的實施方面，及時針對實踐中出現的問題進行憲法解釋，有助于這些憲法規定的實施。對于有相關法律規定的憲法條文，在必要時對相關憲法規定的精神進行解釋，使其對相關法律的適用起到指導作用。對于憲法的解釋也是法律的制定、修改、廢止、解釋的重要依據，確保這些立法活動符合憲法的原則和精神。其次，憲法解釋有助于樹立憲法的權威。出現對于憲法理解上不同的意見時，及時由全國人大常委會對有關憲法條文的規范含義進行明確，消除憲法爭議，凝聚共識，有助于樹立憲法的權威，更好地發揮憲法在國家法律體系中的統帥作用。
因此黨的十八屆四中全會決定提出，“健全憲法解釋程序機制”。由于我國沒有開展過正式的憲法解釋，憲法解釋程序尚未建立。要落實黨的十八屆四中全會決定的精神，加強對憲法解釋程序的研究，研究憲法解釋的提起、起草、審議、決定等程序規范，盡快健全憲法解釋程序機制，為開展正式的憲法解釋活動提供依據。
（三）加強對憲法的宣傳和教育，在全社會樹立憲法意識，達成憲法共識
憲法的實施離不開憲法意識在公民中的普遍樹立，在民眾普遍缺乏憲法意識，對憲法的地位和作用缺乏了解的情況下，憲法不可能得到很好的實施。習近平總書記深刻地指出：“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監督上下功夫。”黨的十八屆四中全會決定提出，“將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。為了落實黨的十八屆四中全會的要求，2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了關于設立國家憲法日的決定，以立法形式將12月4日設立為國家憲法日，并規定國家通過多種形式開展憲法宣傳教育活動。隨后，全國人大常委會在第一個國家憲法日前夕舉辦了“深入開展憲法宣傳教育，大力弘揚憲法精神”專題座談會，習近平總書記專門作出重要批示，各方面深入開展了大量的憲法宣傳教育活動，努力使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力，推動憲法全面貫徹實施。2015年7月，第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過了關于實行憲法宣誓制度的決定，明確要求各級人民代表大會及縣級以上各級人民代表大會常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應當公開進行憲法宣誓，并對宣誓誓詞、宣誓活動的組織、宣誓的基本規程、宣誓儀式場所等問題作了規定。建立憲法宣誓制度，有利于國家工作人員樹立憲法意識，恪守憲法原則，弘揚憲法精神，履行憲法使命。
在全面建設小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國的偉大征程中，凝聚全社會的共識，形成強大的精神力量，無疑是改革取得勝利的重要因素，而憲法正是承擔這一重大任務的最佳角色，因為我國憲法本身就是一系列重大社會共識的法律化。憲法確立了中國特色社會主義道路，規定了與之相適應的一系列國家基本制度，確認了對中華文明的認同，規定了憲法的權威與效力，確認了中國革命和建設的領導力量中國共產黨的執政地位，這些都是在革命和建設過程中的經驗累積形成的共識。憲法對這些共識加以確認和法律化，使這些共識成為規范和指導以后的改革和發展實踐的原則和精神。因此，宣傳和學習憲法，就是在社會中凝聚中國道路認同、改革發展認同、中華文明認同的偉大精神力量的重要手段。在社會利益訴求日益多元、觀念主張日益多元的情況下，應當加強對憲法的宣傳和教育，通過憲法日、憲法宣誓等多種形式，強化憲法在人們心中的地位，增強人們對憲法的認同感，用憲法的規定來凝聚改革和發展的共識，為中國早日實現中華民族偉大復興的中國夢提供精神動力。
第二節 社會主義民主政治法治化綜述
當今時代是一個民主的時代，民主已經成為當今時代政治合法性的基本標準，民主是社會的基本價值。隨著民主制度在世界范圍內的推行，民主已經成為一股不可逆轉的世界潮流，以至于沒有任何一個國家在致力于國家發展的進程中，把本國政治置身于民主大潮之外，拒絕民主化的進步。隨著民主與法治的發展，民主政治法治化露出端倪。近代以來，在憲法制度基礎上，各國推行法治，保障公民權利，約束政府權力。隨著民主發展和法治進步，以選舉為核心的民主政治行為被逐步納入法律的系統之中，由此開始了民主政治法治化的進程。
一、民主政治法治化的一般內容與形式
中國的民主政治法治化有其獨特的內容和形式。社會主義民主是最廣泛的民主，是真正意義上的民主，社會主義民主在中國被稱為人民民主，它的實質就是要實現人民當家做主。中國共產黨一直在探索如何更好地實現人民當家做主。基于民主國家的憲法制度，民主政治法治化的基本內容就是：民主政治關系的法律化；民主政治運行過程的法律化和程序化；以法律爭端解決機制解決政治的沖突與爭端。在民主政治法治化過程中，應當通過《憲法》與法律規范實現由現實意義上的“人民”到法律意義上的“公民”身份的轉換，將公民的政治利益要求轉化為法律意義上的權利與義務，將國家機構的權力與職能轉化為法律意義上的權力與責任，要將民主政治行為轉化為法律行為，把對政治利益的追求行為轉化為立法行為，使民主政治行為能夠在法定程序中展開，用法律爭端解決方式解決政治沖突與爭端。
（一）民主政治關系的法律化
政治關系是人們在社會生活中，基于特定的利益要求而形成的，以政治強制力量和權利分配為特征的社會關系。政治關系的基礎是政治利益，法律協調政治關系的手段是分配政治利益，法律的規定使政治統治權力合法化。
政治主體身份的轉換是民主政治法治化的基礎和關鍵。普通民眾的政治身份從封建時代的“臣民”向現代社會“公民”的轉變具有革命性的意義，從法律意義上來看，這種轉變實際上就是“從身份到契約”的轉變。只有具有了公民身份，民眾才能具有真正意義上的獨立政治人格，獨立從事民主政治活動。在民主政治法治化過程中，同樣存在身份轉換，即從政治活動中的“政治身份”向法治化過程中的“法律身份”的轉換，這一轉變是實現民主政治法治化的重要一步，使公眾成為法律主體，在法律范圍內從事政治活動。民眾從政治團體的成員、階級的一分子轉變為法律意義上的個體，并在法律個體身份的基礎上從事民主政治活動。
民主政治要實現法治化，意味著民主政治中的政治利益分配應當法定化，轉化為法律上的權利分配。這并不是說法律直接決定利益分配的多少，但法律可以規定誰能獲得利益，通過何種方式取得利益，法律的這種功能是通過確認與分配權利來實現的。政治權利是社會成員實現利益分配的政治資格，是社會成員實現政治利益的手段。將政治權利法定化，以保證政治權利的實現，有利于國家政治生活的良性運轉。
法治意味著對國家機關權力的限制，因而民主政治法治化的內涵當然包括對國家機關職責的確認，從而通過法律規制其行為。以法律確認國家機關職責是各國大勢所趨，對國家機關權力進行限制是早已為人們所發現的事實。正如英國思想史學家阿克頓勛爵所言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”權力天然具有擴張性，不予以限制將導致其不斷膨脹，最終侵害公民權利，導致政治生活的混亂。在當代，行政權擴張也是政治趨勢之一，行政權滲透到社會生活的各個領域和角落，這就更加呼喚法治化，將其職責法定化、程序化，以更好地保障公民權利。
（二）民主政治運作過程的程序化
民主政治的運作過程復雜紛繁，其法治化內容主要包括政治行為方式的法律化和政治行為的程序化。
政治行為方式的法律化意味著將政治行為轉化成法律行為，主要圍繞立法和修法來進行民主政治活動。政治訴求的表達應該是通過立法修法方式進行，社會團體或公民應當通過項立法機關提出立法或修改相關法律的要求，以期通過立法機關進行相關法律的立改廢，達到自己的政治目的，實現政治主張和要求。
法治化的一個典型特征就是各項活動依法依規進行，程序性較高。民主政治的法治化必須要呼喚民主政治行為程序化，只有民主政治行為程序化，才能限制恣意選擇、促進理性選擇，避免因行為人一時的錯誤認識或激情倉促作出決定，保障政治穩定。民主政治行為的程序化主要包括立法活動程序化、民主選舉活動程序化、民主參與活動程序化和政治決策行為程序化。程序法的調整也是規范化法律調整，因而法律程序不像民俗習慣、宗教典禮、社團儀式那樣任意、松散。它與法的實體規定一樣具有國家意志性、強制性和規范性。
政治爭端或政治沖突與矛盾形式多種多樣，解決爭端的方式也各不相同，大致可分為暴力方式和和平方式兩種，民主政治國家中解決政治爭端的方式應當是和平方式。以和平方式解決政治爭端也有多種機制，如政治方式、法律方式。民主政治法治化就是在民主政治發生爭端的時候，用法治的方法來解決政治爭端。“法治一旦成為政治秩序的基礎，就會指導人民通過法律規則而非訴諸暴力來解決價值觀或利益的沖突。”
第一，運用訴訟方式解決政治爭端。運用訴訟方式解決爭端涉及多個方面的內容，如訴權、審判權、程序正義等。一般有兩種模式：由擁有司法審查權的法院依照特定的程序進行審理和由普通法院依照普通程序進行審查。我國的行政訴訟法就涉及政治事務的內容，可依照行政訴訟程序提起訴訟。以訴訟方式解決爭端具有權利救濟的功能，更重要的是以法治重建政治秩序的作用。政治行為主體在訴訟過程中遵守法定程序參與訴訟，享有訴訟權利，承擔訴訟義務，資源履行法院判決，使法院成為止分息爭的最后程序。司法的中立性、獨立性、及時性、親歷性等特點為政治爭端的解決提供了良好的程序保障。
第二，運用非訴訟方式解決政治爭端。非訴訟方式不需要法院介入，但其不同于一般意義上的政治方式，而是以訴訟為依托，在某種程序上仍然是秉承法律規則，按法律程序辦事的一種機制。最常見的有政治協商、政治談判和第三方調解。非訴訟方式有其重要價值，其中應當有至少兩個核心價值，其一在于程序要件的滿足，其二在于爭端各方在法律原則、法律精神、法律規范的基礎上，通過協商、談判和調解等形式達成爭端各方能夠接受的結果。訴訟制度對于社會的意義不僅是通過判決裁決個案從而實現個案的公平，其更深遠的影響在于通過判決傳達法律的價值、法律的原則、法律的規范，由此形成“一種權威性價值取向滲透到社會的各個層面”，“建立以公平合理的標準來解決糾紛的法律秩序”，從而在整個社會形成一種良好的法秩序，使得其他非訴訟解決方式可以以此為依托。
民主基本形式可概括為選舉民主、談判民主和協商民主三種：選舉（票決）民主的特點是通過公正投票并根據少數服從多數的原則，按照多數參選人的利益和要求決定；談判民主是通過談判分配利益；協商民主是在全社會范圍內由公民平等地參與公共政策的決策，達成共識或找到共同利益，作出具有約束力的決策。
第一，票決民主法治化。票決民主是當今世界各國施行的最基本的民主實現形式，其最重要的內容就是選舉民主。在代議制政府國家，“選舉是民主的第一要義”，選舉是公民的基本權利，是產生政府的基礎，也是人民行使國家主權的最主要方式。票決民主的法治化就是要以選舉法為核心建構關于票決事項、票決主體、票決程序、票決爭端解決機制的法律規范體系。其主要內容包括：票決民主是人民選舉產生政府并使政府取得合法性的最主要的方式；票決民主可以決定公職人員的任用并對公職人員行為作出評價；票決民主的權利基礎在于選舉權；票決民主的特點在于其競爭機制。
第二，協商民主法治化。協商民主是立足于票決民主基礎之上，針對其不足而產生的一種新型民主。協商民主是在多元的社會里，維護多元利益的一種制度安排。中國人民政治協商會議制度是中國協商民主的最為重要的制度，有著極高的政治和法律地位。協商民主內容復雜，且尚未有統一的規定內容。作為一種復興式的民主范式，協商民主在現實政治實踐中具有超越既有政治模式的意義。協商民主能夠促進決策合法化，控制行政權力膨脹、培養公民美德和平衡自由主義的不足。
第三，談判民主法治化。談判民主是社會主義民主的重要實現形式之一，是對票決民主、協商民主的重要補充，是實現社會主義民主和社會參與的主要方式之一，在中國社會主義民主發展中起著重要作用。談判民主本身蘊含著法治的精神，即妥協精神和契約精神，而且在實際操作層面可以運用法律手段來規制。在我國，談判民主的法治化主要包括：中央與地方政府之間談判民主的法律制度；政府與非政府主體談判民主的法律制度；平等主體間談判民主的法律制度等。
二、我國民主政治法治化的具體完善
從我國民主政治法律體系來看，大致包括三個方面內容：政治組織法律體系、政治行為法律體系、履職法律體系。
（一）政治組織法律體系的完善
政治組織法律體系包括各類政治機關的組織法。如人大組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等。
現行的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》是于1982年12月10日由第五屆全國人大第五次會議通過，并于1982年12月10日由全國人大公告公布施行的，共4章46條。有學者認為，該法第25條將《憲法》關于委員長會議處理常委會重要日常工作的規定分解為四個方面：決定常委會每次會議的會期，擬定會議議程草案；對向常委會提出的議案和質詢案，決定交由有關的專委會審議或提請常委會全體會議審議；指導和協調各專委會的日常工作；處理常委會其他重要日常工作。但《憲法》和該法都沒有規定常委會在行使對議案的提交審議權時，由委員長會議先把關，然后決定有關提名是否提交常委會。該法第26、35條還規定了代表資格審查委員會和各專門委員會人員的產生程序，其中委員長會議的提名權值得商榷。
現行的《中華人民共和國國務院組織法》是于1982年12月10日由第五屆全國人大第五次會議通過，并于1982年12月10日由全國人大常委會委員長令第14號公布施行的，共11條。一些學者提出有關國務院職責權限、國務院于全國人大及地方政府關系、領導體制等規定需要明確。馬大龍提出了以下修改建議：進一步明確國務院行政機構的設立和數量限制；嚴格控制部門編制和領導職數；壓縮部門管理層次；優化部門人員結構；優化部門內設機構比例；規范部門設置程序；明確監督機制；合理界定國務院部門職能邊界。
現行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是根據2015年8月29日第十二屆全國人大常委會第十六次會議《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》所進行的第五次修正，分5章69條。此次修改后，根據我所檢索到的內容，尚未有針對新法的修改建議。
現行的《人民法院組織法》是于2006年10月31日由第十屆全國人大常委會第二十四次會議根據《關于修改〈中華人民共和國人民法院組織法〉的決定》所進行的修正，是對該法的第三次修正，共3章40條。有學者建議修改《人民法院組織法》第4條：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。有學者認為這一條對于政黨干預司法埋下了隱患，應當消解法官獨立審判的內在制約性因素和外在制約性因素，對相關內容進行進一步明確，具體包括：提高法官素質；保障法官身份；處理好法官獨立與審委會的關系；處理好法官獨立與合議庭的關系；正確定位上下級法院之間關系；處理好法官獨立審判與黨的領導、立法監督、行政監督等的關系；強化法官經濟獨立的制度保障。
現行的《人民檢察院組織法》是由1986年12月2日中華人民共和國主席令第49號公布施行的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》修正的，這是對該法的第二次修正，共3章28條。有學者認為，應當明確檢察機關享有以下10項職權：直接受理的案件的偵查權及職務犯罪預防權、刑事檢察權、刑事訴訟監督權、民事訴訟監督權、行政訴訟監督權、行政執法監督權、公益訴訟權、選舉監督權、特別檢察權、最高人民檢察院的司法解釋權；統一檢察機關內設機構的設置，建議將《人民檢察院組織法》第20條修改為：“各級人民檢察院分別設立職務犯罪懲治與預防部（負責職務犯罪線索的管理、偵查及預防工作）、刑事檢察部（審查逮捕、審查起訴工作）、案件管理部（負責案件管理、監察委員會辦事機構管理、人民監督員管理等工作）、訴訟監督署（負責訴訟監督、行政違法行為的監督、執行監督等工作）、檢察政務保障部（負責法警、技術、檢察輔助人員的管理，檢察政務工作，對外宣傳，后勤保障）、黨務工作部（黨建、人事、考核考評、紀檢監察工作）。各部的規格相當于同級人民政府部門規格。確有需要設立其他機構的，經省級以上人民檢察院批準，可設立專門工作部（如派出所檢察室等）。”還有學者認為，現行組織法的立法指導思想未與時俱進，立法內容不夠全面，立法結構不夠嚴謹等。
（二）政治行為法律體系的完善
政治行為是指政治主體的政治活動，主要包括政治統治、政治管理和政治參與，民主政治法治化過程中最重要的應當是完善政治參與的相關法律，使公民能夠更好地參與到政治生活當中，政治參與是指普通公民和社會團體通過各種方式影響政府決策和政治生活的政治行為，在我國，其中最重要的是選舉行為，此處僅介紹選舉法的修改建議。
現行《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（下稱《選舉法》）是根據2015年8月29日第十二屆全國人大常委會第十六次會議《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》所作的對1979年《選舉法》的第6次修訂，共12章59條。
有學者認為，在選舉法中必須引入預選機制，并在具體條款中規定選舉活動主體各方的權利與義務關系；選舉法應修改或增加部分條款以規定非對抗式競選活動特別是候選人與其他選民之間的見面方式；選舉法應當對司法救濟的相關法定期限進行修改，以有利于訴訟當事人實現其被選舉權。還有觀點認為，可在我國現行《選舉法》第9條中增加“選舉委員會的組成人員中應當有其名額不少于組成人員總數的五分之一的非官員委員”和“選舉委員會組成人員的條件、產生程序及其產生過程的監督應由地方性法規具體規定”這兩款作為其第2款和第3款。
（三）履職法律體系的完善
有關公務員履職的法律，主要是對國家官員管理制度的相關規定，大致有《中華人民共和國公務員法》（下稱《公務員法》）、《中華人民共和國檢察官法》（下稱《檢察官法》）、《中華人民共和國法官法》（下稱《法官法》）、《國家行政機關工作人員獎懲暫行規定》等。此處僅介紹《公務員法》《檢察官法》《法官法》等法律及對縣處級以上國家公職人員財產公示制度的立法建議。
《公務員法》是中華人民共和國成立近70年來我國第一部干部人事管理的綜合性法律。該法由第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議于2005年4月27日通過，自2006年1月1日起施行，共18章107條。全國人民代表大會常務委員會于1957年10月23日批準、國務院于1957年10 月26日公布的《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》、1993 年8月14日國務院公布的《國家公務員暫行條例》同時廢止。
這部從2006年1月1日起施行的重要法律，是我國公務員管理工作走向科學化、規范化、法制化的重要里程碑。公務員法頒布施行，對于規范公務員的管理、保障公務員的合法權益、加強對公務員的監督、建設高素質的公務員隊伍，對于促進勤政廉政建設，提高工作效能，對于改革和完善黨的領導方式和執政方式、加強黨的執政能力建設、提高治國理政水平、發揚社會主義民主政治、建設社會主義政治文明都具有重要而深遠的意義。
根據2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議《關于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，《公務員法》作了與時俱進的修改。該法第2條將“公務員”解釋為依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。其中就包括了法官、檢察官等國家公職人員，有利于法律統一調整。修訂版在第23條中增加一款，作為第2款：“國家對行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員實行統一法律職業資格考試制度，由國務院司法行政部門商有關部門組織實施。”修改版還將第45條第3款修改為：“確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格的人員中公開選擇。”這放寬了公務員遴選范圍和渠道，有利于唯才是舉。該法第24條對公務員錄用作了十分嚴格的規定，“下列人員不得錄用為公務員：（一）曾因犯罪受過刑事處罰的；（二）曾被開除公職的；（三）有法律規定不得錄用為公務員的其他情形的”。這些內容比征求意見階段部分學者的建議要嚴厲得多（如因犯罪受到刑事處罰正在服刑的，服刑期滿后尚沒有過一定期限的考驗期限的）。
《中華人民共和國法官法》是于1995年2月28日由第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過，并由中華人民共和國主席令第38號公布施行的，共17章49條。根據2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議《關于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，《法官法》作了與時俱進的修改。主要內容是：（1）將第12條第1款修改為：“初任法官采用考試、考核的辦法，按照德才兼備的標準，從通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格并且具備法官條件的人員中擇優提出人選。”（2）將第51條修改為：“國家對初任法官實行統一法律職業資格考試制度，由國務院司法行政部門商最高人民法院等有關部門組織實施。”
《中華人民共和國檢察官法》是根據2001年6月30日第九屆全國人大常委會第二十二次會議《關于修改〈中華人民共和國檢察官法〉的決定》對1995年《檢察官法》進行的第一次修正，共17章56條。隨著公務員制度的完善和司法體制改革的深入，檢察官法的一些規定已不能滿足形勢的要求，學者紛紛提出修改建議。根據2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議《關于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，《檢察官法》作了與時俱進的修改。主要內容是：（1）將第13條第1款修改為：“初任檢察官采用考試、考核的辦法，按照德才兼備的標準，從通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格并且具備檢察官條件的人員中擇優提出人選。”（2）將第54條修改為：“國家對初任檢察官實行統一法律職業資格考試制度，由國務院司法行政部門商最高人民檢察院等有關部門組織實施。”
公職人員申報并公布家庭財產以接受公眾監督，是世界上許多國家通行已久的制度。我國在1988年，國務院監察部便會同法制局起草了《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》，1994年經中共中央同意并轉發的全國人大“八五”立法規劃中，便將《財產收入申報表》列入立法項目。此后，又有各方人士，包括全國人大代表、全國政協委員、專家、學者、公民多次建議或呼吁建立這一制度。然而，時至今日，該法律草案都未出臺。制定和實施財產申報公布法具有重大意義，但具有巨大阻力。有學者認為，推行這一制度的路徑主要有：做好思想教育，消除官員對財產申報存在的顧慮；做好頂層設計，將官員財產公示制度納入法制軌道；做好申報環節，保證制度的可操作性。還有學者認為，實現財產申報制度化的途徑主要有三條：第一，積極提供政策指導；第二，先行規劃地方立法；第三，逐步實現法治統一。
黨的十八屆四中全會第一次提出推進社會主義民主政治法治化。從政治發展角度看，推進社會主義民主政治法治化，是社會主義民主政治建設的關鍵環節，對于我們堅持中國特色社會主義政治發展道路，發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家，具有深遠的理論和實踐意義。實現民主政治法治化是當代中國社會主義民主政治與法治發展的重大理論與實踐問題。
注釋
[1]中國法治建設年度報告（2014）.民主與法制時報，2015-07-16.