三、歐盟應對難民潮的主要舉措

雖然歐盟不是中東難民的主要接收國，但它有理由對難民涌入表示關切。盡管沒有統(tǒng)一的難民政策，但歐盟還是在以往歷史經(jīng)驗的基礎上，積極采取了以下步驟：

（一）加強歐盟外部邊境管控

管控好歐盟共同外部邊境是阻止難民危機惡化的前提，各成員國對此存在原則性共識。歐盟做的主要工作是加強海上監(jiān)控和巡邏。2013年起，歐盟投入2.44億歐元啟用“邊界監(jiān)視系統(tǒng)”，以無人機、衛(wèi)星設備、離岸傳感器等對地中海區(qū)域實施監(jiān)控，并在沿岸各國設立邊界監(jiān)視協(xié)調中心，阻止難民過海[1]。歐盟邊防局于2014年11月發(fā)起了“特里同行動”應對難民危機。該行動由意大利指揮，得到奧地利、克羅地亞、芬蘭、法國、德國、愛爾蘭、立陶宛、馬耳他、荷蘭、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、西班牙和瑞典等歐盟成員國和冰島、挪威和瑞士等非成員國的支持。在德國領導下，北約第二常備艦隊部署在愛琴海，跟蹤難民流向、打擊難民走私，以抑制從土耳其前往希臘的難民數(shù)量[2]。

歐盟理事會正考慮升級歐盟邊防局，由歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊（EBCG）取而代之。EBCG的人員和資金都將比歐盟邊防局的翻一番，職能和授權擴大，有能力獲取自己的設備，無須持續(xù)乞求成員國支持。歐盟還建議，在多數(shù)票決原則下，EBCG可在違背成員國意志的情形下部署至成員國內(nèi)。這一激進建議將把歐盟的集體安全置于單個成員國的主權之上。與此同時，歐盟還籌備制訂新的打擊蛇頭計劃，打算把防線從地中海的公海水域往南遷移到利比亞及其他國家的領海，但這需要聯(lián)合國授權及相關國家的同意。

此外，在加強歐盟外部共同邊境管控的同時，歐盟還希望其成員國在管控內(nèi)部邊界時遵循“臨時性”和“低限度”原則，以維護申根區(qū)的自由流動性，確保歐盟一體化成果不被破壞[3]。

（二）試圖推行難民份額分攤制

為了緩解希臘、意大利和匈牙利境內(nèi)滯留難民的壓力，按照歐盟《都柏林公約》的規(guī)定，處理和安置難民的主要責任落在難民首先抵達的歐盟成員國身上，其他成員國則提供財政支持。希臘和意大利等多為難民或移民首先抵達的歐盟成員國，但它們處理和接納難民的能力又比較弱，實際上無法實施《都柏林公約》的相關規(guī)定。

2015年5月，歐盟提出各成員國接收在意大利、希臘境內(nèi)約4萬難民的攤派方案。9月9日，歐盟斯特拉斯堡會議再次通過難民攤派計劃，分攤在意大利和希臘等國境內(nèi)的12萬難民。兩次攤派共計16萬人。歐盟委員會主席容克稱，歐洲收容的難民人數(shù)只占全歐人口的0.11%，不會對歐洲社會造成很大影響。難民分攤計劃由22個歐盟成員國分擔，不包括英國、愛爾蘭、丹麥、希臘、意大利和匈牙利6個不接受攤派的國家。攤派最多的德國、法國和西班牙均表態(tài)支持，但波蘭、捷克、斯洛伐克和匈牙利等東歐國家表示反對。9月22日，歐盟內(nèi)政部長會議以多數(shù)票決通過了難民安置計劃，東歐四國堅持反對攤派無效。對此，歐盟威脅對反對配額的國家停止支付歐盟基金補貼。

由于難民攤派計劃實施進展緩慢，歐盟又提議對拒絕接受難民配額的成員國實行高額罰款制度。2016年5月4日，歐盟表示，如果成員國不愿接納指標內(nèi)的難民，將面臨每名難民25萬歐元的巨額罰款，所得款項將支援那些接收難民較多的國家。這一提議再次遭到東歐四國的反對，稱這幾乎是“勒索”。

為應對推行難民配額攤派方案面臨的窘境，歐盟還在考慮建立申根區(qū)的“核心區(qū)域”。該區(qū)域由那些愿意接受難民配額的歐盟成員國和非成員國組成，如法、德、瑞典和西班牙等國。那些在努力保護邊境的國家，如希臘，可以先排除出此區(qū)域，只有在其滿足相關條件后才能加入進來。而那些拒絕接受難民配額的國家，如波蘭和匈牙利等，可將其排除出此區(qū)域，以促其改變政策。申根區(qū)邊界開始可縮小，日后再行擴大。

（三）在難民來源國和中轉國建立伙伴關系，抑制難民外流

長期以來，歐盟認識到，為解決難民和移民危機，歐盟在第三國發(fā)展伙伴關系的能力至關重要。為此，歐盟與難民來源國和中轉國合作建立了全方位、多層次的伙伴關系，如“歐盟非洲移民、流動性和就業(yè)伙伴關系”（EU-Africa Migration, Mobility and Employment Partnership）、“拉巴特和喀土穆進程”（the Rabat and Khartoum Processes）、“布拉格和布達佩斯進程”（the Prague and Budapest Processes）、“地中海聯(lián)盟”（the Union for the Mediterranean）、“移民絲綢之路伙伴關系”（the Silk Routes Partnership for Migration）、“東歐伙伴關系”（the Eastern Partnership）、“非洲、加勒比、太平洋歐盟移民對話”（the ACP-EU Migration Dialogue）等[4]。

在應對此輪中東難民潮危機中，歐盟或利用上述伙伴關系，或創(chuàng)新機制，幫助難民來源國和中轉國發(fā)展經(jīng)濟，減少難民和移民外流。2014—2020年，歐盟對外合作預算資金達968億歐元，將在解決貧困、不安全、不平等或失業(yè)等問題上發(fā)揮重要作用。歐盟支持難民流出國和地區(qū)的經(jīng)濟增長、就業(yè)、和平與安全、人權以及善治等。2015年11月，歐盟非洲瓦萊塔峰會成立“歐盟非洲緊急信托基金”，初始資金為18億歐元，主要支持非洲穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、安全和移民管理。

2016年4月，歐盟宣布向蘇丹提供1億歐元人道主義援助，用于減貧、支持就業(yè)、改善邊緣和沖突區(qū)域的基本服務供給。蘇丹是難民和移民輸出的來源國之一，也是厄立特里亞、埃塞俄比亞和索馬里等國難民前往歐洲的中轉地。自中東難民潮爆發(fā)以來，歐盟改變了對蘇丹的立場。歐盟對蘇丹新提供1億歐元的支持，主要用于改善蘇丹難民的生活水平，幫助被遣返者重新融入社會，以及加強邊境安全與管控、阻止和打擊人口販賣與走私等。

在西巴爾干半島，歐盟幫助非歐盟成員國提高接受和處理避難申請的能力，加大合作力度打擊走私移民的有組織犯罪。歐盟正在制定一項地區(qū)范圍的支持方案，幫助西巴爾干國家加強移民保護和管理，主要涉及難民和移民身份認定、區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間信息共享和制定遣返方案等。歐盟已批準向塞爾維亞和馬其頓提供175萬歐元的經(jīng)濟人道主義援助，主要向那些將取道匈牙利前往西歐的難民提供緊急援助。此外，歐盟正在考慮制訂國別支持計劃，加強塞爾維亞和馬其頓在庇護、移民和簽證等方面的能力。歐盟還計劃支持馬其頓和塞爾維亞制定長期的移民和難民政策，強化西巴爾干國家與歐盟成員國在邊防機構之間的合作力度。歐盟邊防局已與塞爾維亞、黑山、阿爾巴尼亞、波黑、馬其頓簽署了有關合作協(xié)定[5]。

在利比亞，歐盟積極支持聯(lián)合國領導的利比亞各派之間的對話，愿意和平解決利比亞沖突，支持民族團結政府。持續(xù)不斷的沖突以及缺乏國家結構使利比亞成為撒哈拉以南非洲移民取道意大利前往歐洲的一個主要中轉站。目前，歐盟向滯留在利比亞的弱勢移民人群提供人道主義和發(fā)展援助。

在厄立特里亞，歐盟也在喀土穆進程框架下與厄立特里亞和其他非洲之角國家進行對話與接觸。歐盟正與厄立特里亞就2億歐元的援助方案進行談判，重點放在厄立特里亞的經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)和治理等方面。

（四）達成《歐土難民協(xié)議》

土耳其是目前全世界接納難民數(shù)量最多的國家，對敘利亞和中東難民流向歐洲有重大影響。歐盟與土耳其開通了專門對話渠道，以確定支持敘利亞難民的方式、加強邊境管控、打擊非法走私人口和有組織犯罪等。2015年，為應對敘利亞危機，歐盟給予土耳其的援助資金為1.75億歐元。自2014年以來，歐盟與土耳其開始進行簽證自由化對話，其中包括土耳其在陸地和海洋邊界安全與監(jiān)控、海關控制等方面制定符合歐盟政策的綜合邊境管理方案。

2015年以來，歐盟與土耳其召開了三次峰會，就解決難民危機進行多輪磋商。雙方終于在2016年3月18日簽署了解決難民危機的協(xié)議，主要內(nèi)容包括：（1）自3月20日起，所有從土耳其入境希臘的難民必須在希臘進行登記，遞交避難申請，未履行上述步驟，又不符合難民申請條件的非法移民，將會被遣送回土耳其。同時，每向土耳其遣返一名入境希臘的非法難民，歐盟相應地將一名土耳其境內(nèi)的敘利亞難民安置到歐盟境內(nèi)。安置上限是7.2萬人。（2）歐盟向土耳其提供總額60億歐元的援助，幫助土耳其處理難民問題。2018年底之前，援助資金全部發(fā)放到位。（3）土耳其采取必要措施防止新的非法難民通過海路或陸路進入歐盟；一旦從土耳其入境歐盟的非法難民潮結束或非法難民人數(shù)大幅減少，歐盟成員國將啟動“自愿人道主義接納計劃”，向難民提供人道主義援助。（4）歐盟加快土耳其居民進入歐盟成員國的簽證自由化進程，土耳其采取必要措施以滿足簽證自由化的所有要求。（5）歐盟重啟和加快土耳其加入歐盟的談判進程等。《歐土難民協(xié)議》對緩解中東難民潮涌入歐洲起到一定積極作用，部分遏制了經(jīng)土耳其進入希臘的難民流。

（五）呼吁國際合作

歐盟認為，難民危機不僅僅是歐洲的問題，而是整個國際社會面臨的一項重大挑戰(zhàn)。因此，歐盟與聯(lián)合國等其他主要國際伙伴的合作是至關重要的，其中包括聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、國際移民組織和國際紅十字會等。歐盟還致力于加強與美俄等大國合作，與沙特、伊朗等地區(qū)大國加強協(xié)調，以促進敘利亞危機的政治解決等。

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注釋

[1] 歐陽晨雨.歐盟如何回應難民潮沖擊.南風窗，2015-06-09.

[2] GARAVOGLIA M.Securing Europe's borders:the fisrt step to a comprehensive asylum policy.（2016-05-02）.http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2016/05/02-securings-europes-borders-garavoglia?utm_campaign=Brookings+Brief&utm_source=hs_email&utm_medium=email&utm_content=29236403&_hsenc=p2ANqtz-91pfgZ3YyVygECr-ZOVKmmdbkdb2_jFhL80ty8fSknF0SEnf1l-37auuLwIPWDTifS33d4gvk2wDt4YuCyD8FFAfX3rA&_hsmi=29236403.

[3] 崔洪建.歐洲難民危機的困境與出路//劉古昌.國際問題縱論文集2015/2016.北京：世界知識出版社，2016.

[4] European Commission, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Joint communication to the European parliament and the council, addressing the refugee crisis in Europe:the role of EU external action. Brussels, 2015（9）.

[5] European Commission, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Joint communication to the European parliament and the council, addressing the refugee crisis in Europe:the role of EU external action. Brussels, 2015（9）.