第一節(jié) 州縣治理的內(nèi)容與路徑

治理，現(xiàn)代漢語(yǔ)解釋為統(tǒng)治、管理。但治理比管理有更進(jìn)一步的內(nèi)涵，即附有“過(guò)程、方式”的動(dòng)態(tài)含義。因此，“治理”可以更進(jìn)一步理解為，它是通過(guò)行政權(quán)力的實(shí)施，達(dá)到統(tǒng)治與管理的過(guò)程和方式。中央政府對(duì)基層社會(huì)的控制是通過(guò)州縣的治理達(dá)成的。換句話說(shuō)，中央政府通過(guò)州縣官的地方治理將朝廷意志傳達(dá)到基層。關(guān)于州縣官的職權(quán)，《清史稿》云：

知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜。^[2]

概括起來(lái)可分為四大類：征稅、司法、維護(hù)治安，以及教育、賑災(zāi)、救濟(jì)等社會(huì)公共事務(wù)。這種職權(quán)的特點(diǎn)，如汪輝祖所言，是“天下治權(quán)，督撫而下，莫重于牧令，雖藩臬道府，皆弗若也。何者？其權(quán)專也”^[3]。關(guān)于各類事務(wù)的具體內(nèi)容，有關(guān)著作中均有介紹，這里關(guān)注的是這些職權(quán)是如何實(shí)施的，以及實(shí)施過(guò)程中與鄉(xiāng)民之間發(fā)生關(guān)系的渠道和施政方式。

一、賦稅征收

州縣征收的賦稅包括地丁、漕糧和其他雜稅，其中漕糧主要在山東、河南、湖南、湖北、江西、江蘇、安徽、浙江等省征收。地丁各地皆有，但數(shù)額、稅率皆有不同，主要依據(jù)《賦稅全書(shū)》的規(guī)定征收。^[4]

征收賦稅是州縣官的主要職責(zé)。“夫任土作貢，國(guó)家之常經(jīng)；撫字催科，有司之專責(zé)。”^[5]州縣官必須保證在一定的限期內(nèi)足額完成賦稅的征收，否則將會(huì)受到相應(yīng)的處罰。但對(duì)作為“一人政府”的州縣官來(lái)說(shuō)，單憑一己之力是無(wú)法完成征收任務(wù)的，必須依靠胥吏、里甲長(zhǎng)，或各種代辦人，并按一定的程序來(lái)征收。^[6]

以州縣官賦稅征收中最重要的地丁的征收為例，每到開(kāi)征地丁之時(shí)，州縣先由有關(guān)房科編造實(shí)征冊(cè)，按都圖里甲列出應(yīng)納糧戶花名及征收數(shù)額；然后再由里長(zhǎng)照式每甲編一手折長(zhǎng)單，“凡征錢糧，必須各里預(yù)造實(shí)征冊(cè)，使排年、里長(zhǎng)知一里應(yīng)征銀米總數(shù)，并花戶一歲應(yīng)完銀米撒數(shù)，而督催之”^[7]。

隨即要將繳稅憑證交到花戶手中，并敦促花戶在規(guī)定期限內(nèi)完繳，這就是“催征”^[8]。《澄城縣志》記載的征收程序是：

四鄉(xiāng)編戶各十里，里各十甲。每里里長(zhǎng)一人，催收本里田賦，十甲輪流值年，值年之甲由糧石較多之戶充當(dāng)。每年六月初一日為新舊里長(zhǎng)交換之期（交換期限定六月者半年交替，則舊里長(zhǎng)交糧簿于新里長(zhǎng)，庶不致遺失糧名）。每年正月開(kāi)卯，先由里長(zhǎng)截封，扯出糧票，始向本糧戶征收（先扯票后向糧戶征收，自免里長(zhǎng)侵吞之弊），故舉新里長(zhǎng)之甲出幫銀若干（名曰倍數(shù)），以備里長(zhǎng)截封及花紅之用。每月三卯（逢八日卯期）按卯封納。每里有里差（名曰總催）一人幫助里長(zhǎng)催征滯納之戶，里書(shū)一人掌各里糧簿（邑里書(shū)系房科人兼辦，俗名內(nèi)書(shū)手）。此法不知始于何時(shí)，沿用已久。^[9]

由材料可知，參與催征的不僅有里長(zhǎng)，還有里差、里書(shū)等人，但各地參與催征的代理人各不相同。雍正年間河?xùn)|總督田文鏡就發(fā)現(xiàn)，各地征糧“有用差役分里坐催者，有用里書(shū)甲總歷年不換者，有用花戶為催頭責(zé)令聽(tīng)比者，名難悉數(shù)，法皆不善”^[10]。就是一縣之中也不一樣，光緒時(shí)有人記載：

一縣之中，承催錢漕之差名目甚多，有總頭，有總總頭，有都差，有圖差，有保差，有幫辦之差，有墊辦之差，有比較上堂代受枷責(zé)之假差。如此等眾，皆指望百姓積欠丁漕以養(yǎng)身者也。

近來(lái)各州縣，更有委派官親家丁，帶領(lǐng)勇役下鄉(xiāng)，分催錢漕，倚勢(shì)作威，異常騷擾。^[11]

在湖北，還產(chǎn)生了一種用錢買來(lái)的“催役”，他們揭票下鄉(xiāng)，除向糧戶索要酒食供給外，每票勒索錢數(shù)百文至數(shù)千文，稍不遂意，便以抗糧報(bào)官。^[12]

然后就是收繳。康熙年確定了一個(gè)“自封投柜”制度，其辦法如黃六鴻記載：

計(jì)區(qū)里之多寡以設(shè)柜，每柜一人掌之，宜于各房科擇老成諳練者若干名，四季輪充，以掣名簽而定人，以掣柜簽而定所守，俾皆不能以意得。其收銀之法，柜吏每日早堂時(shí)，舁柜至收所，時(shí)刻不得擅離。將司頒校準(zhǔn)等子公置案上，聽(tīng)納戶不時(shí)完納。其盛銀封袋用綿紙雙層糊裱，制成三寸闊、四寸長(zhǎng)封袋，上刊一定字樣。納戶完糧時(shí)，買此袋持至柜所，自將官等稱準(zhǔn)銀數(shù)，柜吏止看明銀色紋足，不許執(zhí)等代稱。納戶自封袋口，柜吏于銀袋上填明某圖里某人，完納某項(xiàng)某限銀若干，某年月日、某字、第幾號(hào)，收役某人，隨照式登記流水收簿，眼同納戶穿連入柜，隨填串票付納戶收?qǐng)?zhí)。^[13]

鄉(xiāng)民數(shù)十里或百余里赴城投納，都要經(jīng)由柜書(shū)的核算，而柜書(shū)常常會(huì)溢額取盈，收取搬腳之費(fèi)、票號(hào)之費(fèi)等，各種舞弊手段也是名目繁多。^[14]

由于征糧關(guān)系朝廷之正供，所以清朝形成了一套嚴(yán)密的制度，包括預(yù)給易知由單，按照糧戶冊(cè)名，依定章核算；征收之時(shí)，糧戶持單照數(shù)投柜，換給印票，以防備與錢糧征收有關(guān)的各色人等從中貪污舞弊，保證國(guó)家賦稅的征收。錢糧征收是關(guān)系州縣官考成的要事，所以他們要注意提防糧差的捏報(bào)和紳衿的包攬，下鄉(xiāng)時(shí)要攜帶糧冊(cè)，召集民間閑談，于無(wú)意中詢問(wèn)完糧情況，隨手注冊(cè)，然后分卯比催；如有兩忙逾限拖欠者，則張貼告示；如發(fā)現(xiàn)弊端，立即嚴(yán)辦。^[15]

二、司法審理

州縣正印官獨(dú)任司法之責(zé)，主要包括如下五個(gè)方面：

一是查勘檢驗(yàn)：民事案件如爭(zhēng)田土墳山之案，常須勘丈；刑事案件如命盜重案，亦須履勘。斗毆案之驗(yàn)傷，命案之驗(yàn)尸檢骨，州縣官更須親身為之。

二是緝捕人犯：命案、盜案、匪案等重案發(fā)生后，州縣官均須于緝捕期限內(nèi)緝獲人犯，如逾期限，例有處分。命案緝兇，盜案緝盜，固有捕官（典史或巡檢）為之，但州縣官仍負(fù)重責(zé)。

三是管押或監(jiān)禁人犯：通常州縣官把微罪人犯交班房管押，重罪人犯交監(jiān)獄監(jiān)禁（班房和監(jiān)獄如今之看守所，所囚人犯為未結(jié)案者）。

四是審理詞訟：民事案件（如戶婚田土案件）及輕微刑案，州縣官常予調(diào)處和息，重大刑案則必須受理審訊。審訊后，笞杖罪案件應(yīng)予堂斷，徒罪以上案件只能定擬后審轉(zhuǎn)。

五是執(zhí)行判決：笞杖罪案件，州縣自理，堂斷后州縣官即可執(zhí)行；軍流徒罪案件待審轉(zhuǎn)結(jié)案后，州縣官須依法發(fā)配或接收人犯。至于斬絞重案，無(wú)論立決或監(jiān)候，亦常須州縣官執(zhí)行。^[16]

在司法職能方面，州縣官實(shí)是集法官、檢察官、警官、驗(yàn)尸官、典獄長(zhǎng)的職能為一體。那么，他是如何行使此項(xiàng)職能的呢？

依上所述，一般民事案件和輕微刑案，州縣官可自行了斷，但必須逐月造冊(cè)報(bào)告上司，并接受上司審查。命案、盜案、匪案等重案，由州縣官緝捕、審訊后轉(zhuǎn)審。在這個(gè)過(guò)程中，其周圍還有些人能夠直接參與司法活動(dòng)：首先是胥吏。各州縣都有一個(gè)數(shù)目不等的書(shū)吏群，對(duì)應(yīng)中央六部，分吏書(shū)、戶書(shū)、禮書(shū)、兵書(shū)、刑書(shū)、工書(shū)六類。其中戶書(shū)、禮書(shū)和刑書(shū)都可參與州縣司法活動(dòng)。具體而言，戶房書(shū)吏承辦田土、房宅、錢債等案件；禮房書(shū)吏承辦婚姻、繼承、墳山等案件；刑房書(shū)吏則參與承辦人命、盜賊、斗毆、奸情、叛逆等重要刑事案件。^[17]

其次是幕友。州縣官左右都有一些幕友，其中最重要的是錢谷和刑名幕友兩類，他們都有辦理詞訟的權(quán)力，但以刑名幕友為重。瞿同祖說(shuō)：“一般說(shuō)來(lái)，涉及財(cái)產(chǎn)、借貸、商業(yè)交易等糾紛的民事訴訟，不管是否發(fā)生斗毆，都被委托給錢谷師爺處理；而涉及斗毆、詐欺、婚姻、墓地爭(zhēng)議、立嗣等案件及其他涉及親屬間的案件，不管是否牽涉借貸或財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，一般都委由刑名師爺處理。殺人和盜竊案則只能由刑名師爺專理。”^[18]

“師爺處理”，實(shí)際是參與相關(guān)案件的審理程序，包括：先為閱讀訴狀，擬寫(xiě)官批；簽差傳喚，拘提被告及干證；安排審訊日期；審訊中在堂后聽(tīng)審，提出審判建議；遇有徒罪以上必須審轉(zhuǎn)之案，代擬一個(gè)判決意見(jiàn)。^[19]幕友在州縣官的“法官”這一角色擔(dān)當(dāng)中充當(dāng)了重要的參謀作用。

快手、捕役職在偵查緝捕、傳喚人證，即執(zhí)行拘提、傳喚、拘捕、看押、解犯、勘驗(yàn)、行刑、偵查等差事，地位低賤，亦容易為非作歹。因此，“慎選捕役、厚給工食”成為州縣官駕馭他們的手段。

駕馭黠捕要自有法。捕役原系無(wú)賴之徒，多與盜賊通氣坐地分贓。州縣官務(wù)遵定例，于本衙門他役工食量為并給。差緝之時(shí)，另給盤(pán)費(fèi)；獲盜之日，又按所獲名數(shù)給以重賞。如怠玩延挨則將其家屬監(jiān)禁勒比，不獲不已，不全獲不已。夫既有工食盤(pán)費(fèi)以資其用，而不至于匱乏；又懸重賞以鼓舞其志，而使之有所希冀；復(fù)監(jiān)比其家屬，以系戀其心而使之不敢在外逍遙。如是而猶有不獲之盜、不結(jié)之案？^[20]

可見(jiàn)州縣官雖是“一人政府”，但他手下有一個(gè)辦事群體。這些人或承州縣官之命辦差，或?yàn)橹菘h官斷案當(dāng)參謀。依靠他們，州縣官才能同時(shí)承擔(dān)諸如法官、警察、典獄、驗(yàn)尸等各種職能。

處理刑名是州縣官的重要職責(zé)，其工作要受上級(jí)部門的嚴(yán)格監(jiān)控：“如該地方官自理詞訟，有任意拖延，使民朝夕聽(tīng)候，以致費(fèi)時(shí)失業(yè)，牽連無(wú)辜，小事累及婦女，甚至賣妻鬻子者，該管上司即行題參。若上司徇庇不參，或被人首告，或被科道糾參，將該管各上司一并交與該部從重議處。”同時(shí)，州縣官必須每月將自理事件的審斷情況，逐件登記，按月造冊(cè)，申送知府、直隸州知州查核，“其有逾限不結(jié)、蒙混遺漏者，詳報(bào)督撫咨參，各照例分別議處”^[21]。

三、社會(huì)治安

治安亦是州縣官的重要責(zé)任，其內(nèi)容主要是防范竊、盜、匪，維護(hù)一方平安。但要維持一地治安，州縣還必須依靠佐雜、營(yíng)汛、捕快，以及保甲組織。

兼有治安之責(zé)的佐雜包括佐貳（州同、州判、縣丞、主簿）、吏目、典史和巡檢。其中，吏目、典史承擔(dān)捕捉盜賊、管理監(jiān)獄、解押犯人之職責(zé)，巡檢設(shè)于關(guān)津險(xiǎn)要之地，“捕盜賊，詰奸宄”^[22]，分防佐貳對(duì)所轄區(qū)域均有治安之責(zé)。

清代各省綠營(yíng)分“標(biāo)”“協(xié)”“營(yíng)”“汛”四級(jí)。其中“營(yíng)”在有的省設(shè)于府、直隸州，有的省設(shè)于縣，其下則分汛而駐。如安徽蕪湖，是商業(yè)繁盛之地，駐有蕪采營(yíng)，光緒二年（1876年）時(shí)設(shè)參將1員、千總1員，駐蕪湖縣。把總2員，駐防當(dāng)涂、繁昌兩縣。外委千總1員、外委把總1員、額外外委5員，分駐各汛地。計(jì)有馬戰(zhàn)兵24名，步戰(zhàn)36名，守兵262名。^[23]清政府要求每有地方搶劫重案，州縣官要會(huì)同營(yíng)員緝拿，并令州縣于月終將營(yíng)汛有無(wú)獲案據(jù)實(shí)詳報(bào)督撫備查。“倘州縣營(yíng)汛互相瞻徇情面，于獲案時(shí)捏報(bào)協(xié)獲，均照瞻徇例參處。”^[24]

州縣政府的衙役，是一群為官府服務(wù)的職役，也負(fù)有一定的治安職能。如馬快或步快的職責(zé)是巡夜、執(zhí)行傳喚及逮捕；捕役則緝捕盜賊；民壯負(fù)責(zé)傳喚民事訴訟的被告和證人，同時(shí)也會(huì)協(xié)助拘捕盜賊。^[25]

保甲是州縣官實(shí)施治安治理的最重要的制度安排。“保甲，就是清朝統(tǒng)治者所推行的最為重要的基層統(tǒng)治體系中的一大組成部分。”^[26]

一州一縣城關(guān)各若干戶，四鄉(xiāng)邨落各若干戶，給印信紙牌一紙，書(shū)寫(xiě)姓名、丁男、口數(shù)于上，出則注明所往，入則稽其所來(lái)。面生可疑之人，非盤(pán)詰的確，不許容留，違者治罪。十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長(zhǎng)。若邨莊人少，戶不及數(shù)，即就其少數(shù)編之。無(wú)事遞相稽查，有事互相救應(yīng)，保長(zhǎng)、牌頭、甲頭，不得借端魚(yú)肉眾戶，違者治罪。^[27]

州縣官的職責(zé)是整頓并監(jiān)督保甲，即“于朔望查點(diǎn)地保之時(shí)嚴(yán)加訓(xùn)飭，或乘公務(wù)下鄉(xiāng)之便到處提撕，更出其不意，輕騎簡(jiǎn)從，親往緝查”^[28]。并通過(guò)保甲長(zhǎng)對(duì)保甲簿的定期修正改動(dòng)來(lái)把握轄區(qū)內(nèi)人口變動(dòng)及流動(dòng)情況。保長(zhǎng)由舊任保長(zhǎng)推薦或公舉產(chǎn)生，按期輪換，同時(shí)要取得州縣官的認(rèn)可，給予執(zhí)照，“凡里正、保長(zhǎng)皆給與戳記”^[29]。

保甲本質(zhì)上是一種編戶方式，目的是通過(guò)編戶聯(lián)保，建立起緝查違法者，特別是稽查強(qiáng)盜土匪的治安組織網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到治安的目的。^[30]嘉慶年間規(guī)定，保甲如有窩留逆犯沒(méi)有報(bào)告，經(jīng)地方官捕獲，窩藏之家即與叛逆同罪，其同牌十戶一并連坐。^[31]為防止里長(zhǎng)甲長(zhǎng)容隱之弊，法律嚴(yán)令里長(zhǎng)甲長(zhǎng)等取具連名互保甘結(jié)，如有來(lái)歷不明蹤跡可疑者，倘已經(jīng)具結(jié)，查出后將出結(jié)之里長(zhǎng)甲長(zhǎng)按律連坐，本犯罪輕者，里長(zhǎng)等之罰亦輕；本犯罪重者，里長(zhǎng)等之罰亦重。目的使“庶群知警惕，不敢輕易容隱在逃逆匪”^[32]。還要每月保障出具無(wú)事甘結(jié)，報(bào)明州縣；州縣按季加具印結(jié)，報(bào)明道府，道府按冊(cè)檢閱，年底報(bào)明院司。如有違例，由上司查明提參，從重議處。^[33]

當(dāng)然，保甲的這種功能在實(shí)踐中很難達(dá)到統(tǒng)治者期望的效果。但我們也看到，一旦地方發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩，朝廷又會(huì)令各地整頓和強(qiáng)化保甲，以達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。嘉慶年間，川楚一帶發(fā)生白蓮教起義，朝廷詔令各省州縣辦理保甲。湖南寧鄉(xiāng)知縣王余英制定保甲條規(guī)，強(qiáng)調(diào)“保正各將所管都內(nèi)居民鋪戶查計(jì)清楚”，牌頭將所管十家人口姓名年歲作何生理各填牌內(nèi)，轉(zhuǎn)交甲長(zhǎng)匯付保正照謄循環(huán)簿，送縣蓋印。“牌頭確查十家內(nèi)如有窩賭窩娼窩賊私宰等事，立即協(xié)同保甲據(jù)實(shí)指名具稟，以憑拘究”；遇有形跡可疑者，須“留心盤(pán)詰”。還立十家新牌示，不許停留匪類窩藏盜賊，并連環(huán)保結(jié)存案。^[34]

承平之時(shí)，保甲的這種連環(huán)保結(jié)的功能必定會(huì)松弛。與此同時(shí)，隨著“攤丁入地”的推行，里甲制的廢弛，保甲的功能也發(fā)生變化。他們承接衙役的職能，成為衙門差役職權(quán)在基層社會(huì)的最末端，因此《文獻(xiàn)通考》將其稱為“在民之役”，表明他們既是以平民身份為官府服役之意，也表明他們實(shí)為州縣衙門差役的延伸。

地方一役最重，凡一州縣分地若干，一地方管村莊若干。其管內(nèi)稅糧完欠，田宅爭(zhēng)辯，詞訟曲直，盜賊生發(fā)，命案審理，一切皆與有責(zé)。遇有差役所需器物，責(zé)令催辦；所有人夫，責(zé)令攝管，稍有違誤，撲責(zé)立加。終歲奔走，少有暇時(shí)。鄉(xiāng)約、里長(zhǎng)、甲長(zhǎng)、保長(zhǎng)，各省責(zé)成輕重不同，凡在民之役大略若此。^[35]

由此而言，雖然保甲成效不佳，但由于它的特殊功能，所以并不像里甲那樣廢而不用，而是在不斷整頓中延續(xù)，成為州縣官實(shí)現(xiàn)治理的工具。沈彤指出：“保甲之設(shè)，所以使天下之州縣，復(fù)分其治也。州縣之地廣，廣則吏之耳目有不及；其民眾，眾則行之善惡有未詳。保長(zhǎng)甲長(zhǎng)之所統(tǒng)，地近而人寡，其耳目無(wú)不照。善惡無(wú)所匿，從而聞?dòng)谥菘h。平其是非，則里黨得其治，而州縣亦無(wú)不得其治。”^[36]州縣通過(guò)保甲，“統(tǒng)一諸村，聽(tīng)命于知縣，而佐助其化理者也”，“如身之使臂，臂之使指，節(jié)節(jié)而制之，故易治也”。^[37]

州縣治安，重在“防”和“治”。實(shí)際上，一旦州縣境內(nèi)發(fā)生形同“盜”“匪”一類的重大案情時(shí)，州縣官則會(huì)動(dòng)用各個(gè)方面的力量加以圍剿。雍正時(shí)期，廣東普寧縣發(fā)生豪族抗糧事件，知縣藍(lán)鼎元即刻發(fā)出檄文：“本縣已經(jīng)移營(yíng)，再委大弁，多帶兵丁，縣尉統(tǒng)領(lǐng)三班人役丁壯二三百人，前往圍搜擒捕。保正鄉(xiāng)兵，奮勇先登，不知汝等何以待之？若汝只以閉寨不出為高，謂可負(fù)隅久延，則本縣傳令約保，喚出力作農(nóng)民，以鐵鋤三百，掘倒城墻，去汝保障。”^[38]在這個(gè)事件中，藍(lán)鼎元移調(diào)營(yíng)汛、派遣捕役、調(diào)動(dòng)保正鄉(xiāng)兵，甚至力圖動(dòng)員青壯農(nóng)民，對(duì)抗糧豪族形成強(qiáng)大威懾力量。當(dāng)然這只是個(gè)案，但從中我們也看到，在鄉(xiāng)村治安中，一旦發(fā)生大案重案，常常是各種力量共同配合的，其中州縣官的掌控調(diào)度起關(guān)鍵作用。

州縣官維持社會(huì)治安的主要職責(zé)，是嚴(yán)加防范，隨時(shí)查拿匪犯盜賊。因此，“凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市人煙輻輳商賈云集之地”，都要責(zé)成地保稽查，路捕巡緝。為防止地保、路捕有包庇縱容行為，州縣官還要親自下鄉(xiāng)訪查，并密訪紳士父老。^[39]如有逃脫要犯，要將該犯年貌籍貫詳細(xì)開(kāi)明行文通緝，各州縣一面差捕追緝，一面填寫(xiě)印票分給各鄉(xiāng)總甲訪查。^[40]

當(dāng)然，這套治安體系并不是總是運(yùn)轉(zhuǎn)自如的，營(yíng)汛會(huì)因自身的腐敗而渙散，在圍剿盜匪中發(fā)揮不力；捕快常因擾民而為人們?cè)嵅。槐＜纂S著時(shí)間的推移會(huì)形同虛設(shè)。種種問(wèn)題，都會(huì)使地方無(wú)法解決各種治安問(wèn)題，尤其是在重大盜匪案件的解決方面無(wú)能為力。

四、社會(huì)公共事務(wù)管理

州縣官有著廣泛的社會(huì)公共事務(wù)管理職責(zé)。光緒年剛毅所作《牧令須知》中談到州縣官的居官之責(zé)：“設(shè)學(xué)校，宣圣諭，邀集紳耆，講求水利，編查保甲，建立社倉(cāng)，開(kāi)墾荒田，即山澤園圃之利，雞豚狗彘之畜，亦皆為之經(jīng)畫(huà)；鰥寡孤獨(dú)廢疾亦皆為之養(yǎng)贍。”^[41]州縣官通過(guò)各方面的治理措施，把基層社會(huì)生活納入國(guó)家規(guī)定的軌道之中，從而達(dá)到治理與控制的目的。

慈善和救濟(jì)。州縣都有一個(gè)由州縣官負(fù)責(zé)的常平倉(cāng)，以便春天青黃不接時(shí)將糧食平價(jià)出售給本地百姓，秋季再用春季售糧回收的資金重新低價(jià)買糧補(bǔ)充。饑荒時(shí)，貧民也可以從常平倉(cāng)借糧，收獲后無(wú)息償還。^[42]

此外還有義倉(cāng)與社倉(cāng)，或數(shù)戶共建一倉(cāng)，或每族或族中每房各設(shè)一倉(cāng)，社長(zhǎng)由州縣官“訪各鄉(xiāng)之好善富戶主持之”^[43]。光緒初年陜西大災(zāi)，巡撫譚鐘麟即飭各州縣訪求正紳，敦請(qǐng)并刊刻告示，勸諭正紳出而襄事，并強(qiáng)調(diào)“不必以干預(yù)為嫌”^[44]。每年秋季紳耆勸人捐谷時(shí)，要手持州縣官設(shè)立的印簿登記捐戶姓名、捐谷數(shù)量，擇老成殷實(shí)者為出納，設(shè)立四柱冊(cè)登記明晰，由州縣官核實(shí)轉(zhuǎn)報(bào)。^[45]

州縣還設(shè)有善堂，如收鰥寡孤獨(dú)廢疾貧民的普濟(jì)堂（也有的地方稱政先堂、體仁堂、廣仁堂、養(yǎng)濟(jì)院等），收養(yǎng)棄嬰的育嬰堂，實(shí)行義葬的錫類堂，等等。多數(shù)為紳士經(jīng)管，州縣官監(jiān)督。州縣官要慎選堂長(zhǎng)等管理人員；對(duì)收養(yǎng)之人進(jìn)行點(diǎn)驗(yàn)注冊(cè)后發(fā)給腰牌，不得聽(tīng)任書(shū)役代報(bào)；對(duì)口糧發(fā)放、院內(nèi)管理、經(jīng)費(fèi)使用等隨時(shí)進(jìn)行核查。^[46]

賑濟(jì)饑荒。州縣官必須對(duì)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的災(zāi)荒及時(shí)報(bào)告。首先是勘災(zāi)，即調(diào)查災(zāi)情，要求親履田畝，勘準(zhǔn)分?jǐn)?shù)輕重。其次是報(bào)災(zāi)，即遵照例限，詳細(xì)開(kāi)列受災(zāi)的都圖莊圩，詳報(bào)上司。再次是審定被災(zāi)人戶，申請(qǐng)發(fā)倉(cāng)，設(shè)廠向?yàn)?zāi)民施粥，并注意防范不法商人乘機(jī)抬高糧價(jià)，如有囤積居奇者，“許人舉發(fā)”。最后還要負(fù)責(zé)開(kāi)渠筑堤修葺城垣，以工代賑，“令小民得力役之資以為糊口之計(jì)”^[47]。

上述這些工作，有的地方由村長(zhǎng)登記、鄉(xiāng)紳核對(duì)，再派專員審查。^[48]但州縣官更多地被要求親力而為：

地方遇有水旱霜雹蝗蟲(chóng)等災(zāi)，必宜速勘速報(bào)。如災(zāi)民饑溺，迫不及待，一面倡捐買米散敖以救民命，一面詳情委查發(fā)餉賑救……或請(qǐng)發(fā)倉(cāng)谷以平市價(jià)，或請(qǐng)借籽種，或勸富平糶，或散借糧食，秋收歸還。安貧宜先保富，保富正可濟(jì)貧，全在牧令盡心經(jīng)理。^[49]

在整個(gè)辦賑過(guò)程中，如果州縣官不盡職和發(fā)生貪腐行為，亦會(huì)受到嚴(yán)懲。《大清會(huì)典》雍正年定：

州縣官將小民疾苦之情不行詳報(bào)上司，使民無(wú)可控訴者，革職永不敘用；若已經(jīng)詳報(bào)而上司不接準(zhǔn)提達(dá)者，將上司革職。至于賑濟(jì)被災(zāi)之民，以及蠲免錢糧，州縣官有侵蝕肥己等弊，致民不沾實(shí)惠者，照貪官例革職拿問(wèn)。督撫布政使道府等官不行稽察者，俱革職。^[50]

教育和教化。州縣官主持“縣試”以選拔童生，籌集捐款設(shè)置“義學(xué)”，監(jiān)督“鄉(xiāng)約”，倡導(dǎo)禮儀、改良風(fēng)俗。“教化大抵節(jié)儉忠厚為要”，迎神賽會(huì)婚喪奢侈之類在所必禁，淫賭之類在所必懲。^[51]

教化是思想控制的手段，它通過(guò)州縣官、里長(zhǎng)、鄉(xiāng)約、族正，把朝廷意志貫徹到鄉(xiāng)、到里、到族，從而實(shí)現(xiàn)控制的目的。有人論曰：

天下之治始乎縣，縣之治本乎令。……朝廷垂意為縣矣，勤勤于必得其人，得人矣又慮以一邑之大，民之眾，上與下不相屬，政令無(wú)與行威，惠無(wú)與遍，雖謹(jǐn)且廉，而其政不舉，于是里有長(zhǎng)，鄉(xiāng)有約，族有正，擇其賢而才者授之，然后縣令之耳目股肱備也。縣令勤于上，約與正與長(zhǎng)奉于下，政令有與行矣，威惠有與遍矣，族之人有一善則其正勸之一族矣，里之人有一善則其長(zhǎng)勸之一里矣，鄉(xiāng)之人有一善則其約勸之一鄉(xiāng)矣。有一不善，則斥之一族矣，斥之一里矣，斥之一鄉(xiāng)矣。既已如此，縣令于政理之暇又時(shí)召見(jiàn)此三人者，面問(wèn)百姓疾苦，人情向背，而以考吾政。優(yōu)優(yōu)怡怡，勞來(lái)而益委重之，以樂(lè)乎其心而警其怠，宣上之德意于民。民皆曰：上之愛(ài)我如此也，上之期我以君子善人如此也，吾日見(jiàn)鄉(xiāng)里風(fēng)俗之美也。^[52]

這是州縣官依靠里長(zhǎng)、鄉(xiāng)約、族正實(shí)施教化的過(guò)程，目的是“教以孝弟忠信和睦鄉(xiāng)鄰約束子弟之道”^[53]。所以州縣官還有一項(xiàng)“教民”“化民”的職責(zé)。

首先是宣講圣諭。州縣官應(yīng)親歷而為，“每遇朔望兩期，務(wù)須率同教官佐貳雜職各員親至公所，齊集兵民敬將圣諭廣訓(xùn)逐條講解，淺譬曲喻，使之通曉”。四外鄉(xiāng)村不能兼到者，則在大鄉(xiāng)大村設(shè)立講約所，“選舉誠(chéng)實(shí)堪信素?zé)o過(guò)之紳士充為約正”進(jìn)行宣講，州縣官則要不時(shí)親往查督。^[54]

其次是宣講有關(guān)法律，教民知法。雍正三年（1725年）諭刑部，“欲使民知法之不可犯，律之無(wú)可寬，畏懼猛省，遷善而遠(yuǎn)過(guò)也。但法律包舉甚廣，一時(shí)難以遍諭”，故要求將大清律內(nèi)所載斗殺人命等律逐條摘出，疏解詳明，通行各省，令地方官刊刻散布于大小鄉(xiāng)村，處處張掛。^[55]

乾隆十年（1745年）又進(jìn)一步要求將有關(guān)謀故斗殺、刨墳奸盜等類事關(guān)倫常風(fēng)化的法律條文，除刊發(fā)告示分發(fā)各州縣外，還要各鄉(xiāng)約正于每月朔望宣講圣諭之后，“務(wù)必實(shí)心宣諭勸誡，使之家喻戶曉，戒懼常存”^[56]。

清代規(guī)定鄉(xiāng)間的“鄉(xiāng)飲酒禮”，不僅有一定的禮式，而且也要宣講律令。乾隆二年（1737年）議準(zhǔn)：“酒席座次，悉依定式陳設(shè)，并刊刻禮節(jié)，臨期分給賓僎執(zhí)事人等，遵照行禮，其應(yīng)讀律令，即開(kāi)載于禮節(jié)之后，令讀者照例講讀。”并要求州縣官稽查監(jiān)看，如有違條越禮，依律懲治，即笞五十。^[57]

再次是引導(dǎo)約束社會(huì)風(fēng)俗。乾隆年間的巡撫陳宏謀要求各州縣將地方風(fēng)俗利弊刊示曉諭，分發(fā)各鄉(xiāng)約社長(zhǎng)，令其轉(zhuǎn)告附近村民。還要求州縣官每遇因公下鄉(xiāng)路過(guò)村莊時(shí)，都要傳齊村民，將示內(nèi)內(nèi)容諄切面諭詢問(wèn)情況，“遵從者獎(jiǎng)之，不率者戒之。其有孝弟廉節(jié)樂(lè)善任恤之人，詢得其實(shí)，或給匾額，或當(dāng)眾稱許，或量賞銀米，或給帖免差，或詳請(qǐng)優(yōu)獎(jiǎng)，以示風(fēng)厲”^[58]。

對(duì)地方節(jié)烈孝義之事，州縣官應(yīng)隨時(shí)訪聞，對(duì)符合條件者請(qǐng)旌表，對(duì)未合年例者，州縣官則要行維持保護(hù)之道，“平日留心采訪，某村有節(jié)孝義士某人，巡歷經(jīng)過(guò)，不妨親加存問(wèn)，并傳集本村本家之人當(dāng)面曉諭，念其情之可憫，獎(jiǎng)其事之難能，相勸親族，留心扶持照看，不可圖產(chǎn)欺凌。年例未符，官先給一匾額，以待旌表；貧窮者酌給米布，以示優(yōu)恤”。如此做法，達(dá)到“鄉(xiāng)民見(jiàn)官重節(jié)義，人自知節(jié)義之當(dāng)重”的目的^[59]。

在教化的過(guò)程中，州縣官還被告誡要善于依靠紳士：

為政不得罪于巨室，交以道，接以禮，固不可以權(quán)勢(shì)相加。即士為齊民之首，朝廷法紀(jì)不能盡喻于民，惟士與民親，易于取信。如有讀書(shū)敦品之士，正賴其轉(zhuǎn)相勸戒，俾官之教化得行，自當(dāng)愛(ài)之重之。^[60]

在州縣官的地方治理中，“撫民”是重要方面，它不僅關(guān)系地方的社會(huì)穩(wěn)定，也是國(guó)家對(duì)社會(huì)控制的直接體現(xiàn)。但“撫民”包括的工作非常廣泛，很多事務(wù)在州縣官的考核體系中難以直接呈現(xiàn)，所以“撫民”工作做得如何，常常與州縣官的重視程度有關(guān)。光緒二十一年（1895年）任山東惠民知縣的柳堂認(rèn)為：“親民之官，必須教養(yǎng)兼施，方可以正人心而厚風(fēng)俗；然欲興教化，必先端士習(xí)，欲端士習(xí)，必先立學(xué)校。”故上任后就整頓義塾，并推廣闔境鄉(xiāng)學(xué)，刊刻圣諭俚歌十六條發(fā)至各校，責(zé)成塾師宣講圣諭。這種將圣諭宣講納入義塾的做法被山東巡撫贊為“創(chuàng)舉”^[61]。

但對(duì)更多的州縣官而言，其做事“惟以錢谷簿書(shū)為重，而于興利除弊、禁暴安良、農(nóng)桑學(xué)校、人心風(fēng)俗諸務(wù)漫不留心。官之于民，照例文告之外，既無(wú)余事”^[62]。“撫民”在這些州縣官的施政過(guò)程中常常被置于無(wú)足輕重的地位。