州縣是地方行政的最小單元，包括隸于府的普通州（也稱散州）、普通廳（散廳），隸于府及直隸州的縣。瞿同祖先生依據1899年編纂的《清會典》統計，全國有散州145個，散廳75個，縣1303個。州縣各設知縣、知州（散州）、同知（散廳）等正印官負責治理各自轄區，另有州同、州判、縣丞、主簿、吏目、典史、巡檢等佐雜。^[1]但州同、州判、縣丞、主簿并不普設。一方面，州縣的行政事務繁多；另一方面，州縣的行政機構極為精簡，這樣，就必然會出現一個以州縣官為中心的正式的與非正式的制度體系，以維系行政運作，并達到對地方社會治理的目的。“任太繁、法太密”、胥吏之害、“治官之官多”、“治事之官少”是州縣運作中的幾大問題，也成為近代以來州縣制度改革的目標。關于州縣制度及其運作，瞿同祖《清代地方政府》（法律出版社2003年）和魏光奇《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》（商務印書館2010年）中均有具體而深入的論述，本章只是在他們研究的基礎上，從州縣治理的角度，就有關問題進行概括和補充。