第一章 在農村土地確權中明晰產權歸屬

農民與土地息息相關，土地的所有權歸屬問題既關乎農民切身利益，也深刻影響著國家基層社會的穩定。自中華人民共和國成立后，歷次的土地制度改革無不反映著這一重大的現實問題。從中華人民共和國成立之初的土地改革，確定土地歸農民個人所有，到人民公社時期，土地由公社統一管理，再到改革開放后實行的土地承包制，都是在不斷地確認和明晰土地的產權歸屬問題。

余江縣作為中部省份——江西省——的農業縣之一，在緊跟國家土地制度改革的過程中，也在不斷地探索土地產權歸屬之路。從宅基地確權、承包地確權以及國有土地確權的探索開始，走出了具有余江特色的土地產權改革道路。

第一節 確權頒證，著力保障農戶承包經營權

2013年中央一號文件提出：“健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題?！遍L期以來，農村土地經營面臨承包經營權權益保障不足、經營糾紛不斷的難題，加之土地權屬不清，無法有效形成農業規模經營，土地權能無法得到高效激活，嚴重阻礙了農業發展。諸多困境的存在，使土地承包經營權確權勢在必行?；诖耍嘟h根據相關文件精神，積極展開了土地承包經營權的確權工作，通過多方動員發動、現場精準核查、經營糾紛調解等方式，推動了確權工作一步步落實，保障了農民土地經營的合法權益，化解了土地經營糾紛，激活了土地權能。

一 整體協同，疏通農民“掌權”之路

相關文件的出臺為余江縣開展集體土地承包經營權的確權登記頒證工作奠定了政策基礎，同時，余江縣政府加大了對集體土地確權工作的宣傳力度，通過資料宣傳、標語宣傳、動員宣傳等形式，讓農民充分了解土地承包經營權確權登記頒證工作，發動了農民積極參與，發揮了農民的主體作用。

（一）政策保障

為順利開展集體土地承包經營權確權工作，余江縣根據中央文件的指示，制定出臺了《余江縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》《余江縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作督查指導意見》《余江縣農村土地承包經營權確權登記頒證相關工作職責》等配套文件，并將具體的工作方案等資料發放到各個層級以供參考，各個鄉（鎮）、村、小組根據縣里制定的方案，進一步細化，制定出符合本鄉鎮、村、小組的方案措施。余江縣的平定鄉耙石村在土地承包經營權確權工作中，是按照“一村一策”原則和“村民議決”的要求制定本村方案的，“一村一策”便是由村小組具體制定確權工作方案。

（二）政府引導

因為土地變動不均衡等問題的存在，農民對土地承包經營權確權工作的開展存在疑慮和不解，出現了部分農民反對進行土地確權的現象。對此，余江縣積極進行政府引導，縣、鄉、村、組各級組織廣泛印發宣傳資料，如《致農民朋友一封信》《政策問題解答匯編》《確權登記頒證工作宣傳提綱》等，讓農民真正知曉土地確權登記頒證工作開展的目的是維護他們自身的土地權益，從而積極參與到土地承包經營權確權登記頒證工作中來。平定鄉耙石村在制定各小組土地確權確地方案的基礎上，發給了每家每戶關于土地確權的一封信，根據信中的內容，土地確權主要是“以農村土地二輪延包為基礎，進一步完善土地承包關系，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題”，通過明晰權屬，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。

（三）營造氛圍

余江縣除了運用資料宣傳以外，還充分運用鄉村的各個建筑物進行標語宣傳，比如在鄉道上掛橫幅，在鄉村里建宣傳欄，在道路口和聚集地寫標語等，便于農民一眼可見。通過在這些地方進行廣泛的標語宣傳，向農民普及宣傳確權登記頒證工作的目的、意義、工作方法和步驟，使農民能夠對確權登記頒證工作有一個清晰的了解，從而提高農民參與土地確權登記頒證工作的積極性，減少土地確權登記頒證工作存在的阻力，促進確權登記頒證工作的展開。

（四）整體推動

農村土地承包經營權確權登記頒證工作的整個展開過程，需要各部門領導的相互配合和聯合行動，各部門整體推動有利于促進農村土地承包經營權確權登記工作全方位開展。余江縣在進行土地確權登記頒證工作的過程中，在家戶、村小組、村莊、鄉鎮、縣五個層級中構建了一張橫、縱兩個層面格點明晰的確權網絡，以確保土地確權工作的高效開展，保持土地確權登記工作的一體化和整體性，上下一心，共同完成農村土地承包經營權確權登記工作。

二 精準核查，落實土地“主權”范圍

余江縣在對現有的土地承包面積、地塊和權屬等進行摸底核實的過程中，運用先進的測繪技術，通過航拍圖和室內指認農地邊界等方式，提高了土地核實的效率和精確度，大力推動了確權工作的進行。

（一）土地勘測

余江縣在全省第一個率先利用航拍測繪技術航拍了1∶1000的影像圖，首次獲取了全縣936平方公里的耕地的空間位置、地塊面積、耕地狀態地籍圖，制作出了3600余幅1∶1000的航空影像圖。截至目前，完成調繪勘測承包地塊共346388塊，并通過了1∶1000“DOM”航空影像圖專項檢測、地塊界址點精度及面積矢量精度專項檢測，地塊面積精度達到了94.4%，在土地測量中達到了較高的精確度。通過高精度的航拍圖，農民只需要待在室內就可以指認自家耕地，節省了人力、物力和精力，高精確度也有效地減少了地界不清晰引發的土地糾紛和矛盾。例如江西省南昌市的一位企業主租用余江縣黃莊鄉某村的土地，按照以前的方法需要實地丈量，操作起來比較麻煩?，F在通過調繪勘測技術的使用，只要在地圖上一標，就可以將需要的土地全部租下，企業主既不用到現場去看地，也不用現場測量每塊田地的實際面積。企業主確定要租用農戶的土地后，直接與農戶簽訂相關合同，這樣盡可能地避免了與村民發生土地產權糾紛，極大地提高了土地的流轉效率。

（二）清查核實

余江縣各村小組的確權工作組在鄉、村和技術服務單位的指導下，按照農村土地承包經營權確權登記頒證工作的有關要求，根據臺賬、基本信息表等對農戶承包地塊進行勾圖、指界、補測，進行權屬調查，查清農戶承包地的地塊、面積、四至和空間位置，形成承包土地地籍草圖，填寫農戶承包地塊調查表，之后由農戶簽字確認或通過書面委托書、電話委托、網絡委托等方式確認。通過調查摸底和實際補測，各村、組摸清了本村、組的農村土地面積，并將地塊、面積、空間位置、地類、權屬清查落實到了農戶或其他承包方。

（三）督導檢查

為了保證土地確權登記頒證工作的公正透明，余江縣在整個確權工作開展中始終貫徹實行縣領導包鄉、鄉鎮干部包村、村干部包組、組干部包戶的縱向監督指導機制。各個地方均成立了督察指導工作組，通過開通短信平臺，將工作情況及時傳達給督查督導組成員，接受監督和指導。2014年5月19～21日，時任縣委統戰部部長、確權領導小組副組長黃貴開，時任縣農業局局長、縣確權辦公室主任于貴福帶領縣確權辦工作人員對全縣各地農村土地確權工作進行了督查指導。同時為了保證工作的科學性，余江縣在各個層級進行了確權登記頒證工作的培訓，縣負責培訓鄉村，而鄉負責培訓到村組，使各個層級的確權工作都能夠順利地展開。經過長達3年的奮戰，余江縣成功完成了確權數據庫專項檢測，完成了一、二級自檢和縣級自查，以及資料歸檔整理工作，并且在2016年12月21日通過市級驗收。到目前為止，全縣有確權任務的16個鄉鎮（場）、122個村、1043個村民小組、承包農戶54476戶、承包地塊346388塊已全部完成調繪勘測，農戶承包合同重新簽訂（完善）率99.6%，頒發證書到戶率92.9%。

三 糾紛調解，化解經營“爭權”行為

“基礎不牢，地動山搖”。余江縣在土地承包經營權確權過程中存在大量的土地糾紛問題，比如承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明等問題，嚴重阻礙了土地確權登記頒證工作的順利進行。為此，余江縣結合基層實際，通過談判協商、遵從村規民約、法律仲裁等途徑，逐步解決了土地確權過程中的糾紛問題。

（一）談判協商

余江縣解決確權登記頒證過程中的土地糾紛問題，首先是通過組織相關人員進行面對面的座談協商與交流，充分了解糾紛雙方發生矛盾的原因，共同商議雙方都可以接受的解決方法，若雙方達成一致，則糾紛可以順利解決；若雙方未能達成一致，則委托村民小組進行解決，盡量使糾紛調處的結果對糾紛雙方利益能達到最大化。這種談判形式是最常用的糾紛調解形式，可以將矛盾的解決成本降到最少，同時也有利于鄰里之間的和諧。

（二）遵從村規民約

在雙方談判協商、村民小組調解無果的情況下，大部分村莊會依照村規民約來進行矛盾調處。村規民約盡管不具有法律效力，但是具有道德約束力，能夠使農民迫于村中的輿論和道德壓力，而自覺地按照村規民約辦事。按照此種方法解決，更有可能使村民信服，從而促進矛盾得到有效調解。如余江縣黃莊鄉主要以傳統慣例來解決土地糾紛，矛盾糾紛一般在村小組層面解決，鄉里的人很少因為土地矛盾糾紛而到縣里去告狀、上訪。如果有人特別不講理，村中的輿論也會讓他感到羞愧。

（三）法律仲裁

法律仲裁的方式就是以相關的司法機構作為第三方，運用法律手段進行糾紛調解的方式，此種方式主要在其他方式均不能發揮作用的情況下運用。一方面，法律仲裁可能會增加矛盾調解的成本，使雙方因為矛盾的調解承擔一定的經濟負擔；另一方面，因為土地糾紛而鬧上法庭，不利于促進鄰里關系的和諧，也會影響村莊的和諧。

第二節 定紛止爭，逐步推進農墾地確權工作

2015年中共中央、國務院頒布的《關于進一步推進農墾改革發展的意見》中指出：“加強土地利用總體規劃及年度計劃管理，嚴格執行土地用途管制制度，對農墾土地嚴格實行分類管理，禁止擅自將農用地轉為建設用地。切實落實耕地占補平衡制度，加快劃定永久基本農田，強化農墾土地權益保護，嚴肅查處擅自改變農墾土地用途和非法侵占農墾土地行為。用3年左右時間，基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務，工作經費由中央財政、地方財政和國有農場共同負擔，推進農墾土地資源資產化和資本化，創新農墾土地資產配置方式?！眲⒓艺緣ㄖ硤?，積極落實中央有關文件精神，以激活國有土地權能為目標，制定了周密詳細的實施辦法，深入開展土地確權頒證工作，妥善處理了一批與周邊鄉村的土地權屬糾紛，解決了一系列紛繁復雜的確權難題，在國有土地確權中取得了豐碩的成果，為進一步激活國有土地權能奠定了堅實的基礎。

一 農業用地確權

（一）據“史”定界：權源判定撥開“邊界迷霧”

在中央文件的指導和要求下，劉家站墾殖場在全國率先展開了墾區國有土地的確權工作。由于歷史遺留問題眾多，確權工作啟動后，即面臨諸多難題，劉家站墾殖場以尊重歷史的態度，積極妥善地處理好了相關土地的確權工作。

首先裁決判定。由于土地邊界較長、產權意識不夠、勘測技術有限等原因，一些邊界本來明確的土地，在長期發展過程中，受到周邊村民侵蝕，變得模糊不清。劉家站墾殖場在土地確權過程中，充分依據相關產權歷史證據進行產權邊界的確定，開拓了“一項依據解決一處邊界”的解決渠道，諸如判決書、紅頭文件等權屬依據，均成為確權過程中為土地定界的有力證據，進而順利解決了相關矛盾。如劉家站墾殖場二分場谷物隊和平定鄉洪湖水庫存在土地糾紛，墾殖場出示了20世紀90年代的邊界裁決書，將其作為糾紛調解的依據進行糾紛化解，順利完成了土地確權。

其次政策調撥。劉家站墾殖場在歷史發展過程中，根據當時的國家發展需要，歷經了許多具有鮮明時代背景的土地政策，比如“一平二調”，即平均主義和無償調撥的簡稱。“一平”是指在人民公社范圍內把貧富拉平，搞平均分配；“二調”是指對生產隊的生產資料、勞動力、產品以及其他財產無代價地上調。故而可以說，“一平二調”是特殊社會背景下出現的一種特殊分配方式。在這一背景下，周邊諸多鄉村農民的祖業被紛紛劃入劉家站墾殖場，歸屬國家所有，而周邊鄉村的農民并未放下對祖業的牽掛，一直宣稱對于這部分土地擁有所有權，因而導致了大量土地糾紛，無法有效確權?；诖耍瑒⒓艺緣ㄖ硤鐾ㄟ^各類宣傳載體，普及這類農民祖業變化的前因后果，同時安排專人與爭議農民進行溝通，逐步引導這類農民放下類似的祖業情結，了解土地權屬的合法變動，進而促進了矛盾的化解。劉家站墾殖場的副場長孫秋華說：“有一片土地屬于當地吳家村的祖業，1956年被劃撥給了劉家站農墾區二分廠，但是以祖業為名被吳家村霸占了一部分。通過我們把這個歷史情況充分交流之后，他們也就逐漸認同了。”

最后還原歷史。在土地確權過程中，難以避免出現無證可考的爭議土地。在雙方均認同歷史真相的情況下，對于既無產權依據，又無資料可考的土地的確權，余江采用老人指認的方式，積極發動“老黨員、老干部、老職工”參與到土地確權中來，通過回顧歷史實況，對有產權糾紛的邊界進行判定，進而解決此類糾紛問題。如劉家站墾殖場二分場場長孫秋中說：“當時平定鄉潘家村和農墾場有糾紛，潘家村的人認為他們的祖墳在農墾場的土地上，土地就是他們所有，那我們就根據農墾場老人的回憶來界定?！?/p>

（二）以“實”為考：兼顧現狀緩解“利益之困”

在實地確權過程中，土地權屬主體紛繁復雜，權屬主體涵蓋政府、村集體、村小組、家族、個人，糾紛原因更是五花八門，其間有一些糾紛，因涉及雙方利益較多，形成了土地產權基礎上的利益問題。劉家站墾殖場只能面對現實，或者進行利益分割，或者擱置爭議，以推動確權工作的持續進行。

第一，利益分割。劉家站墾殖場位處鷹潭市余江縣境，目前隸屬余江縣政府管理，東面與南面連接洪湖鄉，西面和北面接壤平定鄉，東北角毗鄰中童鎮，土地邊界繁多復雜，存在諸多模糊不清的情況，由此導致了政出多門、互有沖突的情況，尤其是涉及雙方較大利益時，則糾紛解決舉步維艱，土地確權無法有效推進，由此，利益分割成為解決該類矛盾的主要途徑。例如，五分場和平定鄉雙魚村因交界處的一塊林地產生了糾紛。該地原本被劃撥給了五分場，并且一直由五分場進行耕種，之后縣里搞植樹造林工程，平定鄉承包了該項目，作為項目的一部分，雙魚村將樹種在了該片土地上，形成了“地是五分場的，項目是雙魚村的”僵持不下的局面。經過一系列舉證、討論的過程，最終雙方決定“二八分成”，即交界處的林地是十畝，八畝歸五分場，兩畝歸雙魚村，從而使邊界的劃定得以解決。

第二，擱置爭議。口頭約定、權屬依據不足，是阻礙土地確權的主要原因之一。在土地確權過程中，缺乏事實依據的口頭協定，通常會在土地確權中引發糾紛。劉家站墾殖場在面對此類土地確權的過程中，適時采取了擱置爭議的辦法。雙方在既有產權的基礎上，保持原狀，繼續發展生產，待時機成熟后，再進行解決。白塔渠管理局和劉墾四分場之間有四十多畝的林地爭議，這塊土地在1956年被劃撥給了四分場，但當時政策上對農場國有土地的確權比較模糊。依據當時雙方口頭上的約定，白塔渠管理局在這個土地上建了建筑物。在土地確權中，雙方由此產生爭議，最后形成了擱置爭議、保持原狀的結果，雙方不得再進一步擴大范圍，待今后時機成熟，再行商議。

第三，共同利用。在土地確權過程中，相關方在劃定共同認可的土地邊界時，并不根據實際邊界直接劃定，采用一刀切的方式進行，而是依據土地先前的生產習慣，保留相關生產的實際需要，共同使用，從而避免了很多不必要糾紛的產生。例如，1956年春路汪大隊黎家生產隊因修水利讓給三分場二生產隊水田六畝，1961年后又贈送了二生產隊水田50.93畝，現黎家生產隊要求收回。但是雙方協定水利繼續保留，按照老習慣灌溉。

（三）借“情”止爭：互惠互讓達成“界址認同”

土地確權工作開展于地理相近的區域，因此，在土地確權過程中，產權主體之間具備一定的地緣情感。在此基礎上，一些有利于雙方或者雙方損失不大的土地產權界定，通?？梢酝ㄟ^協商，形成互利互讓的局面，進而將土地邊界劃定。

其一項目帶動。對于地形復雜、由產權歸屬交叉導致的土地產權界定問題，劉家站墾殖場通常借助一定的項目來帶動解決，比如余江縣近年來實施的“高標準良田建設”項目，將分布零散、形狀不一、管理困難的土地進行了整改，測量零散土地面積，以整塊土地進行置換，進而“化零為整”，形成了清晰的產權邊界，推動了確權的完成。例如，劉家站墾殖場二分場場長孫秋中說：“仙塘官家村和農墾場存在插花地的土地糾紛，墾殖場為了土地規?；瘞淼拈L遠利益，通過‘高標準良田建設’項目，讓出了3分地，從而有效地解決了插花地引發的糾紛?！?/p>

其二溝通協商。土地邊界劃定過程中，對于爭議不大，或者談判協商基礎良好的確權事件，劉家站墾殖場通常邀請雙方領導到場，鄉（鎮）、村、組三級干部以及村民代表共同參會，涉事方本著“尊重歷史，面對現實，照顧慣習，互惠互讓”的原則進行充分溝通，解決相關土地確權的阻礙。例如，劉家站墾殖場對榨底村附近的山地開墾存在超界的問題，該山是1956年規劃入場的，場界不明，經勘察分析，有開墾超界情況。經涉事雙方充分商討協定，以椿跡和小碘路為界，界外土地退還給榨底村。

其三土地慣習。在農民勞作的傳統慣習中，土地產權通常不僅包括土地本身，還包括土地周邊的農業生產設施，這一產權的劃分，通常又遵循一些自然形成的約定。劉家站墾殖場在土地確權中，積極吸收了相關農業生產的慣習，在土地確權中，做到了土地邊界劃定既符合政策要求，又滿足農民慣習，減少了很多不必要的糾紛。例如，劉家站農墾場與白塔渠管理局土地糾紛的田塊兒調整協議書上就標明雙方權屬界線以界樁和制定的界址點為準，同時充分尊重農民的慣習，依照“上管下”的傳統慣習，上下兩塊相鄰的土地，中間的水溝屬于土地的耕種者，有效鞏固了糾紛調解的成果，防止了隱患和沖突再次出現。

二 住宅用地確權

2015年國土資源部、財政部、農業部印發《關于加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作的通知》，要求“有條件的國有農場可按照不動產統一登記的要求，一并開展地上房屋的權屬調查和測量，實現國有農場房地一體調查和調查成果的統一管理”。劉家站墾殖場，根據文件精神，參照農村集體宅基地改革辦法，率先在墾區的國有土地上開展了住宅用地改革，初步規范了墾區的住宅用地制度，改善了職工人居環境，住宅用地權能放活的效應逐步顯現。

（一）總體規劃：描繪住宅用地改革“路線圖”

劉家站墾殖場結合墾區實際情況，合理參照農村宅基地改革方案，制定了一系列具有墾區特色的住宅用地改革標準，以促進改革的深入推進。

一是制定村居規劃標準。劉家站墾殖場以堅持優化人居環境、改善農場面貌、提高生活質量為原則，以節約集約用地、少占耕地、禁止占用基本農田為要求，認真組織編制本場村莊規劃，并與土地利用總體規劃相銜接，合理引導職工相對集中建房。苗木隊邀請國土部門規劃村莊，遵循上述標準，積極進行住宅拆除工作，為實施下一步規劃工作打好了基礎。

二是制定房屋建設標準。劉家站墾殖場職工建房遵循統一規劃、統一布局、統一戶型原則。依據土地利用總體規劃和村莊規劃要求，不得選在地質災害隱患點，不得破壞生態環境、損毀古樹名木、損毀歷史文化遺存建筑。堅持“一戶一宅”標準，住宅樓層以三層半為限，每戶占用非耕地面積不得超過160平方米，占用耕地面積不得超過100平方米，嚴禁違規搭建。墾殖場場長吳歆說，“要讓老百姓在農村也可以住套房”。

三是制定職工資格標準。劉家站墾殖場在推行住宅用地改革過程中，將參改人員資格限定為本場職工，具體包括本場職工及其子女、本場職工配偶（國家行政事業單位及國有企業錄用的在編人員除外）、本場職工依合法程序收養的子女、經批準調入的職工、政策性遷入或經法定程序加入的職工，以保障本場職工的權益。二分場場長孫秋中說，“只有原來就屬于本場的職工才可以買賣房屋、申請建房，（本場）對此都有限定”。

（二）建房有據：確立職工居住“保障房”

為進一步強化國有土地的公有制性質，實現農業職工住宅用地的合理使用，逐步解決歷史原因形成的農業職工住宅用地超標準占用、閑置浪費等問題，劉家站墾殖場建立了農業職工住宅用地使用制度，促進了農業職工住宅用地的合理使用。

首先一戶一宅。一方面是有償使用，“一戶一宅”超過180平方米的職工，根據其超標準面積實行階梯式計費。超出面積1～50平方米的部分按每年10元/平方米計費；超出面積51～100平方米的部分按每年15元/平方米計費；超出面積101～150平方米的部分按每年20元/平方米計費；超出面積151平方米以上部分按每年25元/平方米起征，每增加50平方米標準提高5元/平方米計費，以此類推。另一方面是無償使用，墾區對本場無住房、人均住宅面積不足25平方米、危舊房改建、有搬遷需要的居民，在退出其原住宅、符合“一戶一宅”標準的前提下允許其申請建房。以劉家站墾殖場苗木隊為例，某戶有兩個兒子，成年后仍在同一個屋檐下生活，該住宅屬于其中一子所有，另一子在本場無住宅，二人均已達到立戶條件，該住宅本身符合“一戶一宅”且不超面積的要求，本場允許無住宅一方申請建房，優先對其進行安置。

其次一戶多宅。對于“一戶多宅”情況的職工，若一宅超標準面積，則超過部分與多宅部分累計實行階梯式計費；一宅未超標準面積的，多宅部分全部按照階梯式計費，不扣除一宅不足面積部分；非本場農業職工通過繼承占有和使用住宅用地或原屬本場農業職工時取得住宅用地的，按每年5元/平方米收費，以其他方式占有和使用住宅用地的按每年20元/平方米收費，超過150平方米以上的，每增加50平方米收費標準提高5元/平方米；對精準扶貧建檔立卡對象、五保戶可以給予減免。

最后費用繳納。若按年度交納，每年12月底前主動交費的，優惠5%。逾期不交的，每日加收1‰的滯納金，退回住宅用地的，退回當年度的有償使用費。若按時間段交納，分5年期交納，10年期交納，20年期交納。5年期一次性交納的優惠10%，10年期一次性交納的優惠15%，20年期一次性交納的優惠20%，并在上一時間段末交納下一時間段的有償使用費，逾期不交的，每日加收1‰的滯納金，中途申請退回住宅用地的，則按未使用年限退回有償使用費。若選擇一次性交納，則按70年收取費用，優惠30%，中途申請退回住宅用地的，按未使用年限退回有償使用費。

（三）退出有序：遏制國有地面“囤積房”

住宅用地退出制度的進一步規范，有效杜絕了墾區國有土地資源的浪費，同時促進了住宅區域的合理規劃，改善了人居環境。

第一有序退出。根據本人申請，可采取無償、有償方式退回住宅用地?！耙粦舳嗾辈环弦巹澋亩嗾糠郑瑧敉獾膸?、閑置廢棄的畜禽舍、倒塌的住房、影響村內道路及公共設施建設的院套等建筑物或構筑物必須拆除，將土地退回本場。在有償退出方面，“一戶多宅”的多宅部分退出的，對符合規劃的，鼓勵通過協商在本場內部符合建房條件的人員中流轉；對無法流轉，但有退出愿望的可實行有償退出；“一戶一宅”及“一戶多宅”全部退出的，補償標準上浮20%，但需提供有房居住的證明；非本場農業職工占有和使用的住宅用地，如涉及“多戶一宅”，在其他戶都有退出意愿的情況下，原則上按標準補償。例如，有一家住戶，自己在農墾場有一處房子，但是現在不想住了，經過規劃，農場將房子審批給第三方，并協定以現行市場價對其進行補償，這屬于有償退出。

第二退出程序。住宅用地退出申請人持自愿退出住宅的申請表、土地使用證或權屬證明材料、家庭戶口簿及家庭成員身份證明材料、現居住場所的證明材料以及其他需要提供的材料等向分場提出申請，各分場對退出的住宅用地進行審核。經審核符合規定條件的，由建房管理辦公室在15個工作日內對宅基地狀況、擬退出住宅用地的面積進行調查，調查結果在分場公示后，由申請人與分場簽訂《自愿退出住宅用地協議》?？倛鲎院炗啞蹲栽竿顺鲎≌玫貐f議》之日起5個工作日內，將《自愿退出住宅用地協議》以及有關材料報縣國土資源局審查。經審查符合規定的，由縣國土資源局報縣人民政府批準后，注銷土地使用權證。住宅用地退出戶按照協議在規定期限內騰出現有房屋，并將建筑物、構筑物清除，或簽訂放棄建筑物、構筑物協議書后，申請房屋處置驗收，驗收合格后領取房屋處置驗收合格單。住宅用地退出戶憑驗收領取相關補償。

第三補償標準。對自愿有償退出的建筑物、構筑物按以下標準補償：一是住房按建筑面積20～150元/平方米補償；二是廚房和廁所等輔助用房、畜禽舍、柴火間等按占地面積10～30元/平方米補償。具體補償標準農場也可根據實際價值情況與住宅退出戶協商確定，并將補償標準及補償情況在農場公示。

（四）流轉有則：優化配置閑散“權能房”

住宅用地流轉制度的建立，對于激活墾區國有土地的權能具有重要意義，住宅用地的規范化流轉，有效促進了墾區職工對于住宅用地的靈活高效使用，同時優化了住宅用地的資源配置，實現了墾區國有住宅用地的權能活化。

在住宅用地流轉中，轉讓方必須同時滿足以下條件方可流轉：一是轉讓方流轉住房后在農場或城鎮仍有合法住所，能保證基本居住需要，流轉后不得再申請住宅用地（“多戶一宅”的除外）；二是流轉的房屋，必須取得不動產登記證，且產權明晰無爭議，流轉的房屋還必須符合土地利用總體規劃、居民點規劃；三是對流轉的住房不得擅自改變用途。受讓方應同時具備以下條件：一是為本場員工（繼承除外）；二是符合建房申請條件。以苗木隊為例，一家住宅是80平方米，一家是20平方米，居住條件有限。基于住宅用地改革，雙方通過住宅用地流轉，重新整合成一棟房子，并入一家手中，流轉價格按照市場價執行，土地使用證同時由流出方轉給流入方。

第三節 抵押擔保，賦予農民更多財產權利

習近平總書記強調，深化農村改革仍然要以處理好農民和土地的關系為主線。農村土地確權工作的展開，穩定了農戶的承包權，放活了經營權，進一步賦予了農民對承包土地的各項權利。但是當前隨著我國農業規?；彤a業化發展步伐的日益加快，“三農”資金供求矛盾也日益突出。由于缺少合格的抵押物，農村金融發展一直處于銀行“難貸款”和農戶“貸款難”的兩難境地。基于此，余江縣試點先行，全面開展了農村土地承包經營權抵押貸款工作，通過整合政府、銀行、農民等多方力量，制定出了一套土地承包經營權抵押貸款的發展機制、運行模式和配套措施，打破了小額信用貸款、聯保貸款等傳統的信貸方式，有效解決了銀行貸款“想放不敢放”與農民“想貸貸不到”的難題，實現了農民增收、農業增效和農村發展。

一 需求導向，共啟權能抵押“改革門”

金融是我國經濟發展的重要推動力，作為一個農業大國，農村金融又是推動新農村建設的重要力量，但當前農民融資難已成為制約農村經濟發展的瓶頸。抵押物不合規定，貸款條件受限制，影響了農民生活水平的提高，制約了農村的生產與發展。為此，余江縣響應國家政策的號召，并結合現實需要，積極配合開展了農村土地承包經營權的抵押貸款工作。

（一）國家政策高位拉動

近年來，中央連續出臺多項政策，皆旨在放活土地承包經營權，喚醒沉睡的土地資源，變“死資產”為“活資本”，以促進農業增效、農村發展和農民增收。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”；2014年1月，中央一號文件進一步指出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”；2015年中央一號文件則具體要求，“做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作”。各項文件的提出為開展農村土地承包經營權抵押貸款提供了明確的目標導向和政策依據，余江縣緊跟政策步伐，順利完成了農村土地確權工作，并接連開始了農村土地承包經營權抵押貸款的改革。

（二）現實需求有力推動

當前，隨著我國農業向規?；?、產業化、市場化的方向快速發展，農民的融資需求也越來越強烈，但是農民的融資渠道十分有限，農民融資難、農村融資難、農業融資難已經成為制約我國農業市場化、產業化和規模化發展的主要因素。農民缺少抵押物，貸款渠道狹窄，貸款程序煩瑣，金融機構的信貸資金投入農村的比例比較低，無法從根本上解決三農融資難的困境。而在農民的所有抵押物中，除土地以外，并沒有其他太多的資產，對農作物的價值也很難評估。我國許多學者都對農村土地承包經營權抵押貸款進行過實地調研，結果顯示，大部分的農戶都愿意把土地作為抵押物，并希望金融部門早日開展土地承包經營權抵押貸款業務。余江縣開展農村土地承包經營權抵押貸款業務迫在眉睫，既可以解決“三農”融資困境，還可以放活承包經營權，加快土地流轉速度，實現農業規?；l展和可持續發展，保證土地資源的可持續開發和高效運作。

二 多方合力，共鋪融資共贏“致富路”

在余江縣農村土地承包經營權抵押貸款業務的開展中，政府發揮了帶頭作用，優化貸款機制，整合試點銀行的資源力量，靈活自主放貸，同時號召農民配合參與，保證自由有效用貸，實現了政府、銀行、農民的互利共贏，解決了三農融資困境，改善了農村金融環境。

（一）政府“搭臺”，建立信用體系

余江縣政府出臺相關制度規章，使開展農村土地承包經營權抵押貸款工作有據可依，并建立了一系列抵押貸款運行機制和保障機制，確保了抵押貸款工作有序、有責推進。

一是建立抵押登記制度。通過家庭承包方式取得土地承包經營權的農戶，若是將其用作抵押貸款，需要農戶無不良信用記錄，保證該土地沒有權屬爭議，持有合法的土地承包經營權證，并將抵押事宜明確告知發包方；通過合法流轉方式獲得承包土地經營權的農業經營主體，申請貸款時除了滿足上述要求，同時需要確定已經與承包方或經承包方書面委托的組織或個人，簽訂了合法有效的經營權流轉合同，或依流轉合同取得了土地經營權權屬確認證明，并已按合同約定方式支付了土地租金，且承包方同意承包土地的經營權可用于抵押及合法再流轉。2013年，從西南財經大學畢業的陳育平返回余江老家，與人合伙創立了鷹潭東瑞實業有限公司，主要發展現代農業。他們先后承包了300畝農田、4000畝林地、1500畝水面，在申請土地承包經營權抵押貸款之前，公司已投入3100多萬元，資金周轉十分緊張。2015年8月，通過該項抵押貸款業務，陳育平從鷹潭農商行余江支行獲得了為期3年、共400萬元的授信額度，他說，農商行這筆貸款太及時了，真的是解了自己的燃眉之急。

二是構建價值評估機制。對土地承包經營權抵押價值的評估要充分考慮土地承包經營權及租金實際支付剩余期限、流轉價格、支付價格、地面作物的預期收入等因素，借貸雙方可以采取貸款人自評估、借貸雙方協商、委托第三方評估機構評估等方式。一般來說，貸款金額在50萬元以內的，可以由借貸雙方協商決定；貸款金額在50萬元以上的，就需要委托專業的評估機構進行評估。余江縣政府依托公共資源管理平臺，推動建立了縣、鄉（鎮）等多級聯網的農村產權流轉交易平臺，建立了承包土地經營權抵押、評估和處置的專業化服務機制，完善了承包土地經營權價值評估體系，以保障承包土地的經營權流轉交易公開、公正、規范運行。根據抵押土地的基本情況，并考慮當地土地流轉一年后市場上最高的流轉費情況（目前市場上土地流轉后最高的流轉費是500元/畝，而土地承包經營權的期限為10年），余江確定一畝土地最高抵押價值為5000元，作為承包地經營權抵押貸款的基礎額度。

三是實行聯合擔保機制。2016年，中國銀監會鷹潭監管分局聯合當地金融辦、人行出臺了《銀保貸業務工作指引》，根據要求，促成農商銀行、恒邦保險公司、縣（市）政府簽訂了三方合作框架協議，同時吸引民間資本注入，三者以銀行提供信貸資金、保險公司提供保險、政府提供保費補貼的模式，推出了“金土地”品牌的銀保貸業務，其中，當地政府的200萬元保費資金全部籌措到位?；剜l創業的袁志平在得知鷹潭市農商銀行農村土地承包經營權抵押貸款產品——“金土地”——上線后，便以120畝農田的經營權做抵押，成功從該行拿到了貸款，以擴大合作社的運營。截至2016年底，該行累計有8戶規模以上的農業企業、種養大戶通過該項業務獲貸，總金額達15623.66萬元，貸款余額3460萬元，有效緩解了“三農”融資難、擔保不足的問題。

四是創新抵押物處置機制。為確保借貸雙方公平、公正地開展土地承包經營權抵押貸款業務，根據余江縣人民政府辦公室印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》的通知，如果借貸方不履行到期還債義務，或者發生當事人約定的可行使抵押權的情況，允許放貸方依法采取貸款重組、按序清償、協議轉讓、交易平臺掛牌再流轉等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應由放貸方優先受償。金墩村鄒家小組有兩家農戶未能按時還利息，銀行在未能聯系到本人的情況下，聯系理事長，理事長自己先進行了墊付，后來通過了解情況得知，是由不了解操作流程導致的，若是存在故意不還款付息的情況，銀行則有權對其抵押物在合同規定期限內自由進行處置。

（二）銀行“配角”，開發金融服務

鷹潭農商銀行作為土地承包經營權抵押貸款的放貸主體，積極落實基礎工作，從銀行和農民角度出發研發設計貸款品種，作為試點銀行，創新抵押貸款模式，幫助政府共同推進土地承包經營權抵押貸款業務穩步進行。

一是設計貸款品種。鷹潭農商銀行統籌考慮借貸人的信用狀況、借款需求與償還能力、承包土地經營權價值及流轉方式等因素，合理自主確定土地承包經營權抵押貸款的抵押率、實際貸款額度，貸款額度原則上不超過借貸人農業生產經營項目所需投入資金的40%，或者是不超過銀行認定的土地承包經營權抵押評估價值的50%。在余江縣，授信主要針對沒有流轉的土地，對流轉的土地也會支持，但總授信額度的80%～90%都給予了未流轉的土地，而在實際授信額度中，80%主要用來做小工程、經商等，20%用于種養大戶、合作社等新型農業經營主體。同時，參考人民銀行公布的同期同檔次基準利率，并結合借款人的實際情況，試點銀行合理自主確定承包土地經營權抵押貸款的利率，貸款利率為5.8‰～6.9‰，只要本人及近親屬在農商行日均存款余額達到貸款金額的10%及以上，執行優惠利率5.8‰；如果達不到10%，執行優惠利率6.9‰。從授信周期來看，以第二輪土地承包期到期即十年為一個周期，第一次授信后，只要沒有不良記錄，兩到三年進行一次簽字即可，無需其他手續。

二是創新貸款模式。創新農村土地承包經營權抵押貸款路徑，順應市場變化和客戶需求，可以推動農村土地資源的資本化，促進農場土地資源價值的最大化，同時提高農民貸款的可獲得性和便利性。鷹潭農商銀行實行“整村授信+土地承包經營權抵押貸款”的模式，并在此基礎上實行“動態增額”方式，以農村金融自治推進土地承包經營權抵押貸款工作有序開展，提高了辦貸效率，整村授信額度=（田畝數×5000）+50000。潢溪鎮金墩村鄒家村小組是第一個整村授信試點村，通過開村民大會獲得全票通過后，進行整村授信申請，最后確定了126戶農戶符合授信資格，授信總額達到730多萬元，其中30多戶已用信，金額300多萬元。其中鄒理事共有5畝地，他的基礎授信額度是2.5萬元，但因為鄒家村是整村授信，所以額外再增加5萬元的授信額度，同時因其貸款主要用于兒子經營眼鏡店，屬于誠信用貸，最終授信額度達到10萬元，鄒理事借了8萬元用作兒子眼鏡店的啟動資金。

三是貸款工作穩落實。鷹潭農商銀行為確保土地承包經營權抵押貸款工作順利進行，配合政府積極進行基礎性工作的安排與下達。首先是成立領導小組，由組長吳建華、常務副組長徐曉林及其他相關業務部門、各支行負責人組成，下設辦公室，吳蔚蘭任辦公室主任，具體落實相關工作；其次是做好宣傳工作，在鷹潭市火車站和汽車站的車身和站臺上，隨處可見張貼著“鷹潭農商銀行歡迎您回家創業”“孝敬父母，家門口取錢”等大紅標語，并有專門工作人員適時地向來往群眾介紹最新的信貸政策，積極做好宣傳工作；最后是做好相關調查，主要是針對本市土地承包經營權抵押貸款的需求調查，收集整理客戶的相關資料，并做好入戶調查、聯系對接、項目篩選等工作，保證抵押貸款工作有效開展。

（三）農民“唱戲”，暢享信貸自由

農民作為抵押貸款的最大受益人，需要積極配合政府和銀行的工作，遵從相關制度規定，保證有序申貸，遵循相關制度約束，確保增額有度，實現用貸自由。

一是申貸有序。農戶辦理承包土地經營權抵押貸款必須先得到當地村委會、村小組的明確支持，由村委會、村小組簽字同意后提出書面申請，之后農戶需將辦理抵押貸款的農村土地承包經營權到土地流轉服務中心、鄉政府相關部門備案，經過確權頒證備案后，農戶方可到銀行申請土地承包經營權抵押貸款，銀行在3個工作日內即可完成審核、發放貸款程序，潢溪支行楊行長表示，對賭博、吸毒等不良嗜好者，可一票否決不予授信。某貸款農民表示，“以前貸款有填不完的表，跑不完的腿，現在就方便多了”，鷹潭農商銀行潢溪支行的楊行長也表示，“我們確權工作做扎實，把證發下去，得到老百姓的認可，他才會拿證進行抵押貸款”。

二是增額有度。余江縣根據農戶田畝數核定貸款額度基數，按每畝每年500元折算，至第二輪承包期末2027年有10年，則每畝總價值為5000元，但土地承包經營權基本額度較低，難以滿足農戶強烈的融資需求，銀行又采取了特殊的“增額”方式。其一，貸款銀行可按照農戶及其親屬在本行日均存款流水的1～3倍增加授信額度，增加后的授信額度最高不超過20萬元；其二，在整村授信的村小組內，對符合授信條件的農戶，銀行在根據其田畝數核定的貸款額度的基礎上，每戶增加5萬元授信額度。如村民鄒氏憑借五畝承包地抵押貸款，在基礎額度2.5萬元的基礎上，加上整村授信增加的5萬元授信額度，同時因為貸款用途是作為兒子眼鏡店的啟動資金，最終授信額度達到10萬元；其三，獲得銀行授信的農戶可以從銀行獲得一筆信貸資金，資金統一存放到村小組賬戶，農戶可隨用隨取，授信期限一般為3年，期滿還清貸款后可繼續申請貸款，對信用良好的用戶可適當增加貸款額度。陸姓養殖大戶2016年5月通過土地經營權抵押貸款獲得授信額度20萬元，按時償還本息后，被追加到30萬元授信額度。

三是用貸自由。余江縣采取一次授信、余額控制、循環使用、隨用隨貸的原則，授信不等于授貸，授信額度僅僅作為一個用貸上限，而在授信額度之內，農戶可根據自己的需要，自主決定取貸時間、取貸額度以及取貸次數。養牛大戶杜老板表示：“我打算在六、七月份淡季的時候，取出借貸資金買小牛犢，擴大我的養殖規模，養到一月份，牛肉價格比較紅火的時候再賣掉，利潤很可觀。授信不等于授貸這一點很好地適應了農業創業的收支季節性，十分惠民?！编u副理事說，“現在這個錢就在我的賬戶內，我什么時候用就什么時候取，不用也沒有利息”。而且，余江縣將傳統的放貸模式與現代互聯網金融、百福惠民卡業務相結合，通過手機App一次授信、循環使用，除第一次授信需到銀行呈交書面材料外，此后的用貸還貸均可由農戶通過手機銀行、支付寶等隨時自主完成，每次還款金額不限，從還款時開始停息，當天借、當天還不需要支付利息，鄒家村理事長表示，“現在還貸也不用專門跑回來，有手機隨時都可以還款，很方便”。

三 信用把關，共筑誠信金融“防火墻”

余江縣將熟人社會的信用規則與現代社會的信用體系相銜接，將授信初審權下放到村，通過“背靠背”打分確定授信資格，以整村授信為保障，以信用懲罰為約束，共創誠實有信的農村金融環境，開創了銀行“敢放貸”和農民“有地貸”的新局面。

（一）綜合測評，理事把關保信用

授信資格的確定采取“初審權下放、背靠背打分”的方法。余江縣農商銀行通過選派客戶經理列席各村小組會議，從中選出初審小組成員，對有貸款需求的農戶進行背靠背打分，確定得分75分以上符合貸款條件，然后將初審結果再交給村委會審核，由村小組和村委會出具初審意見。農戶貸款申請沒有名額限制，只要村委會、村小組申請就可以。潢溪鎮金墩村的鄒家村小組是第一個整村授信試點村，該村通過召開村民大會獲得全票通過后，進行整村授信申請，銀行將初審權下放到理事會，該村七名理事會成員通過“背靠背打分”方式進行審核?！氨晨勘场贝蚍种笜酥饕彝趧恿盗?、婚姻狀況、家庭人口素質和技能狀況、社會信譽狀況、社會關系狀況、家庭責任感、生活習慣、生活水平等等，保證農戶公平借貸、銀行放心放貸，最后確定了126個農戶具有授信資格，授信總額達到730多萬元，其中30多戶已用信，金額達300多萬元。就余江縣來說，截止到2017年4月30日，共有25個改革委員會，75個村小組開通此項業務，共授信588戶，金額4762萬元，已用信214戶，用信金額2058萬元，貸款余額1385萬元，其中6個村小組進行整村授信，授信472戶，金額達2926萬元。

（二）信用捆綁，風險防控樹信用

余江縣將個人信用與村民小組信用捆綁在一起，以村委會承接、村小組申請為前提，開展土地承包經營權抵押貸款試點，規定在村委會、村小組未申請該項業務的情況下，個人無法獲得授信資格，具有授信資格的農戶若是發生違約行為，不僅影響自身信用以及日后的貸款業務，同時也會影響村民小組整村授信的權力。在這種信用捆綁機制的作用下，余江縣對于農戶和整村授信資格做出了具體規定。首先，對有不良信用記錄、有不良嗜好、品質有問題的農戶統一采取一票否決制；其次，對于因承包土地經營權抵押貸款所產生的不良貸款占該項貸款比重達到5%的村小組、8%的村委會，農商行可停止辦理此項業務，發生自然災害等不可抗拒原因造成的損失除外，只要不良貸款比重分別降低到5%和8%以下，即可恢復該業務；最后，經過村民大會全票通過、集體名義申請，并且村內或者組內需要實現3/4的農民還清舊賬，該村方可開通整村授信業務。例如，若某村有20戶農戶有欠款記錄，在15家還清本金及利息后就可以進行整村授信，因為歷史遺留的欠款多為20世紀八九十年代的借款，貸款金額小，最多一萬元，基于各種考慮，還是具有還款的可能性。余江縣農商銀行潢溪支行開辦承包土地經營權抵押貸款業務不到一年時間，便已收回20世紀八九十年代的舊賬1200多筆，金額達460多萬元，新增授信265戶，貸款余額1403萬元，無一筆不良貸款。

（三）道德約束，適時處罰正理念

余江通過整村督信機制，打通銀行與農戶之間的信任通道，將土地經營權抵押貸款的信貸風險進一步攔截在第一道屏障之外，讓農戶自覺還款付息，通過信用懲罰機制，對不良貸款行為進行約束，協助打造農村信用社會。鷹潭農商銀行派遣客戶經理和金融服務聯絡員駐村工作，對于整村授信的村莊，定時張榜公示每戶的授信額度，并且鼓勵農民監督，以消解農民對銀行、對村委會等的疑慮。潢溪支行的楊行長表示，“我們喜歡他們有意見，歡迎他們來監督，證明我們沒有搞‘關系’貸款”。過去人們說“憑本事借的錢為什么要我還”，現在是“依靠村里借的錢一定得還”。金墩村鄒家小組有兩農戶未能按時償還利息，銀行在未能聯系到本人的情況下，聯系了該村理事長，理事長先行為其墊付，后來通過了解情況得知，這兩戶農民是不了解具體的操作流程，之后他們及時將錢還給了理事長。這種非惡意的不良信用情況雖然不是出于本意，但是仍然不允許超過三次，而對個人故意的失信行為需要施加一定的社會懲罰，比如使其無法正常享受乘坐高鐵、預訂酒店等服務。就如支行楊行長所說，“人沒死但是名字死了”。對于父母無力或無意償還的歷史遺留債務，子女需要代為償還，這將影響到后代的信用評級。對此，潢溪鎮金墩村村主任表示，“父親欠款不還，子孫后代都抬不起頭來”。

小結：勇立潮頭，土地確權走在前列

余江縣在新一輪的土地改革中，深入貫徹中央有關文件的精神，并結合自身實際，積極推動了農村集體土地和墾殖場國有土地的確權工作，并取得了豐碩的成果。余江縣在推動改革的過程中，一是形成了大量的機制創新，以符合土地生產發展規律的工作機制，平衡了土地確權中爭議主體之間的利益矛盾；二是制定了科學的改革規劃，深度融合了國家政策與地方實際，有效促進了確權工作的順利進行；三是注重改革的制度建設，在改革過程中，實現了農民或職工的制度化參與，進而保障了改革過程的公平、公正與透明，與農民或職工追求平等的心態契合，進而形成了農民或職工愿意參與、共同推動改革的良性互動。通過一系列科學化、合理化的改革舉措，余江實現了土地確權的順利開展，為國內相關區域的土地確權工作貢獻了富有建設性的參考樣本。