導論

土地是農民的安身立命之地，地權也是農民最重要的財產權。^[1]黨在十一屆三中全會以后建立起了土地家庭承包經營的農村土地制度，實現了土地所有權和經營權的分離，極大地解放了生產力，激發了農業與農民的活力。這雖然是中國農村土地所有制產權改革的巨大成功，但并不是農村土地所有制產權改革的終結。隨著改革的不斷深入，集體所有制的土地產權安排凸顯出了巨大缺陷，產權主體不清、土地權能缺失、產權穩定性差的矛盾導致實踐中產生了不可調和的地權與地利爭奪的問題。多元主體對土地紅利進行不同程度的侵蝕，而農民主體卻因產權的不確定無法為自己維權，個體沖突與群體事件頻發，城鄉差距與社會兩極分化日益加大，嚴重影響了農村以及社會的和諧穩定。

事實上，改革開放以來，我國黨和政府也一直致力于改革農村土地制度，不斷強化農民的土地財產權，并用法律的形式保護農民的土地權益。為了解決產權難題，中國近些年來不僅以立法形式給農民土地權益以法律確認和保護，更重要的是，當前正努力使農村的產權在實踐中得到確認并固定下來。2010年中央“一號文件”就提出，“要全面落實承包地塊、面積、合同、證書‘四到戶’”，“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作”。確權作為明晰權益的重要一步，有助于穩定產權關系，為發展產權市場創造條件，但與對工商產業產權改革的重視程度相比，與快速發展的市場經濟體制相比，對農村土地的產權改革仍顯得不徹底。同時，隨著經濟社會狀況的變化，人們對產權制度創新也有了新要求。十八屆三中全會提出“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”。值此“十三五”規劃建設重要時期，我國已經站到了由傳統農業向現代農業加快轉變的關鍵時期，處于“六期同至”的壓力期，如何補齊土地產權制度改革的短板再次引起各界關注。然而，在任何社會，面對產權的改革都不會一帆風順，特別在我們這樣一個傳統農業大國，農村情況各有不同，地權關系錯綜復雜，這更要求我們“以更大的政治勇氣和智慧深化改革”，勇于破除利益僵局與制度桎梏，善于抓準各地農村實際情況與農民實際需求，切實維護農民利益與農村穩定。

一 現行農村土地產權制度的缺陷

改革開放后，我國土地由集體所有制轉為集體所有包干到戶制度，但實質上并沒有改變土地集體所有制的制度底色，而是在其基礎上進行了產權的重構與改革。以農戶代替生產隊組織，重建了“家戶”作為生產與分配基本單元的制度，有效地調動了農戶的生產積極性，也穩定了農村社會發展。但隨著生產的進步與社會的發展，既有的土地產權制度也暴露出了一系列問題。

（一）產權主體不清

共有產權（集體所有權）需要委托代理機構組織來行使，從而減少農地產權行使中的交易費用。《土地承包法》和《物權法》規定，“屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”，但關于集體的定義依然不清。目前我國集體所有制的所有者主體有村民小組、村民委員會、村集體經濟組織、鄉（鎮）農民集體經濟組織等多種形式，但是對于何類土地歸屬哪一級組織則沒有進行明確的規定，因而才會出現產權歸屬不清以及交叉等問題。只有清晰界定的產權才能發揮出產權的激勵約束功能，但農村土地產權主體模糊，導致了產權中間地帶存在尋租空間。此外，我國許多農村地區的集體經濟組織處于無作用的狀態，對集體所有權的行使也缺乏必要的程序與形式，更為各利益集團爭奪土地利益提供了便利。上級政府憑借強大的行政權力可替代下級集體經濟組織行使土地所有權，以很低的成本以及很便利的手續征用農村土地，造成了農地的大量減少。而農村在此過程中也無法享受到應有的紅利。在實際征地過程中，政府不論出于何種目的，都一律壓低補償價，抬高出讓價，從中獲利甚豐。

（二）土地權能殘缺

農村土地使用權權能的缺失主要表現在農地的承包經營權和宅基地、集體建設用地的使用權三方面。首先，在農地承包經營權方面，雖然家庭聯產承包責任制實現了土地所有權和經營權的分離，土地的所有權原則上屬于集體所有，農民按照承包契約享有對土地的占有、使用、處置和收益的權利。但從實踐來看，農戶的經營權無法得到有效行使，使用權受制于承包期限無法穩定，收益權因此也無法得到保障，其他土地權益更是無從談起。其次，在農村集體建設用地方面，法律并沒有賦予集體合理的使用權流轉權能。雖然我國最近出臺了不少集體經營性建設用地入市的意見，但要實現將集體土地使用權出讓給其他使用者，目前來看農村集體仍然沒有此方面的權利，因而要實現城鄉集體建設用地的統一沒有基本的前提條件。而按照現有的征地制度統一城鄉集體建設用地，則市場機制不能發揮作用，如果統一集體建設用地最終還是與基本宗旨相悖，則效率問題依然難以得到解決。最后，在宅基地方面，雖然農民擁有宅基地的土地使用權，但按照產權定義其屬于用益物權，產權本身有一定殘缺，農民只擁有使用土地的權利，且用途受到限制，也不能進行土地的處分和流轉。此外，農村宅基地不能流轉，農戶也無法退出，導致農村宅基地一戶多宅、閑置超標、亂搭亂建的現象十分突出。

（三）產權穩定性差

德姆塞茨指出：“產權的一個主要功能是引導人們實現將外部性較大的內在化的激勵。”產權只有形成穩定的預期，減少經濟環境中的不確定性，才可以促進資源的優化配置。但是在目前土地集體所有的情況下，每個成員都共同享有土地，實際上每個人得到的權利都是殘缺的，因其所有權從根本上來看就是缺位的。同時，因為要保持集體成員人人都有土地，必要的調整與重分就成為必然，新的調整需根據新的耕地情況、當地人口情況進行重分，每一次調整都會帶來土地格局的大變動。如此無法保證農民下一次能再分到同一塊土地，因而便無法刺激農民對土地投入更多改造成本，也無法調動農民生產的動力，只導致農民對土地進行“刀耕火種”式的肥力掠奪，以爭取短期效益最大化。另外，土地承包期的不穩定也造成了外部生產者的生產動力減弱。為了解決分散型經營效益不高的問題，我國正在大力發展新型經營主體，鼓勵適度規模經營。為鞏固承包的穩定性，我國已經做出了第二輪承包期延長的重要決定，但是隨著第三輪承包期的到來，目前土地承包去向如何依然不明朗。這種不確定性對于農業大戶來說無疑是致命的打擊，也導致了部分農村新型經營主體舉步不前的狀況出現。

二 土地產權制度下的問題凸顯

在產權制度的影響下，農村面貌也發生了深刻變化，并且出現了一些新情況、新問題、新難點。從總體上來看，農村經濟發展趨緩、發展后勁不足、治理能力日益弱化、保障體系脫節等問題也在逐漸顯現出來。

（一）治理能力弱化

土地產權制度在一定程度上成為鄉村社會治理的基礎，與此同時社會治理也將作用于產權制度改革。鄧大才教授研究指出：“產權單位與治理單位的關聯性主要體現為對稱性：對稱性強，產權、治理的績效相對較好；對稱性弱，產權、治理的績效則相對較差。”^[2]然而目前農村治理能力卻因產權關系的不對應遭到了較大削弱，其一體現在治理的行政化上。作為基層群眾性自治組織的村委會，在實際自治過程中，還被賦予了政府代理人、集體資產管理人、社區服務者等三種矛盾的角色，三種角色形成了長期博弈，而最終往往是行政權力滲透進自治權利與集體所有權當中，使基層組織代表演化為地方政府的附屬，成為政府在集體土地管理中依靠行政手段和力量行使土地所有權職能的工具。其二體現在主體的負重化上。因土地采取分戶經營，許多村莊成立了專門的集體經濟組織，村干部不僅要承擔原有的公共事務，還要負責集體經濟組織的工作，管理公司并參與市場競爭。同時，由于村莊流動性增強，人員管理難度以及對公共服務的要求也隨之增加，自治組織人手不足、能力不夠、精力有限，往往疲于應付而難以有效履行自治職能。其三體現在自治的低效化上。因自治單元與產權單元錯位，大單元下的自治往往難以形成強有力的共同體，人們參與的積極性便難以得到有效保障。針對小組利益產生的問題往往傾向于小組內部解決，針對行政村公共事務的問題則常因關聯性不足易使人們產生搭便車的心理。此外，在產權錯位的情況下，自治過程也難以激發參與主體自發進行監督與管理，自治成本也因此增加。

（二）經濟發展乏力

首先是無法形成規模效應。土地均分可克服農民基本的生存壓力，但也會導致土地的細碎化問題。根據統計，我國當前每個農業勞動力平均負擔的耕地面積為4.35畝，是世界平均水平的1/4、印度的2/5、巴西的1/13、法國的1/48、英國的1/41、美國的1/230、加拿大的1/376、澳大利亞的1/406。由于土地具有保障功能，農民即使“撂荒”也不會輕易放棄土地，從而在農村中出現了“土地短缺和土地閑置并存、土地利用不足和過度利用并存”的情況。雖然我國做出了延長土地經營期限的規定，許多地方也做出了“大穩定、小調整”的變動，但土地所含的保障功能使農村一直面臨著不斷調整土地的壓力，這也明顯不利于土地的適度規模經營，也無法提升規模效益。其次是不利于優化產業結構。由于土地產權的不穩定，農民無法從土地中看到穩定的預期，只好盡量規避風險，選擇保守型的種植方式，獲取最大限度的保障，而不期待從中獲取更高的利潤。農民無優化生產結構的主動性，也就無法改變傳統的農業生產格局去真正實現農業現代化。最后是不利于公共設施維護。家庭聯產承包責任制在農村又相當于將集體所有土地“私化”，造成農民對于集體事務、公共基礎設施的責任淡化，諸如水利、道路等基礎設施的建設成為集體的任務，而集體也因此陷入孱弱的境地，因其并非實際意義上的土地所有者，無法直接從土地中獲取一定的收益，既無力承擔過重的公共性職責，也無法解決農民的聯合問題。長此以往，只會導致生產的無序性，又進一步造成經濟發展的“內卷化”。

（三）保障體系脫節

我國的土地產權制度安排具有明顯的福利性質，農民可無償獲得土地，也就獲得了基本生活保障。在改革開放初期國家以此為基礎，得以騰出手來集中精力建立健全城市的社會保障體系，解決國有企業改革所帶來的下崗和失業等日益突出的社會問題，而在農村則只實行低層次的救濟與社區互助為主的剩余式保障制度。^[3]但是農村的基本保障是與農村居民的身份資格相對應的。因其涉及共有產權，土地轉讓將被認為侵蝕了共有財產，產權外帶也將影響到代際福利，因而離開集體也即意味著失去了福利，外來者也無法獲得這種保障的福利。這種封閉的權利獲得阻止了其他集體分享產權的可能，由此，在農村集體內，形成了集體型、城鄉分割的二元保障制度。同時，保障體系也十分僵化。因“人身”“屬地”與“保障”密切相關，保障功能無法隨著人身流轉，有些農民即使進城務工或從事非農產業，在需要生存、就業和養老等保障時，也只能選擇回到原來的土地之上。城市化所帶來的福利遠不能讓他們享有足夠的生活保障，相比而言，他們寧可支付承包費用也不愿放棄權利，由此也導致農民在非農產業中的就業具有明顯的短期性、季節性特征，阻礙了農村剩余勞動力的非農化轉移和二元經濟結構的轉化，在一定程度上也延緩了我國城鎮化進程。

三 新形勢下深化農村土地改革的機遇

新形勢下我國對于深化農村土地產權制度改革也有了新認識，十三五規劃提出要建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，而土地產權制度改革是一個系統工程，需要推進系統的改革體系支撐。習近平總書記也強調，改革越深入，越要注意協同。在中央系列改革精神的指導與總體深化改革的布局下，產權改革也獲得了新思路與新動力。

（一）農業供給側結構性改革的新挑戰

2015年12月中國中央農村工作會議首次提出要“加強農業供給側結構性改革”。2017年中央一號文件進一步提出“推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能”。目前我國已成為世界第二大經濟體，并進入中等偏上收入國家行列，但普遍存在“供給不足與供給過剩并存”“需求下降與需求外移并存”等問題，而供給側改革便是要改革不合理的制度障礙，促進要素合理配置，推動國民經濟持續健康發展。所謂供給側改革是針對需求側而言的，過去我國采取需求側管理以解決短期問題，目前已經無法取得更好的效果。在新形態下采取供給側改革旨在解決長遠發展的根本問題，更為強調“治本”，要從以往依靠拼資源、拼投入解決供不應求矛盾的粗放式農業發展，轉向以市場消費需求為導向解決供給不適應需求的結構性矛盾。其中，提高農業要素利用率成為農業供給側改革的核心。土地是經濟的基礎要素之一，現行的土地制度雖然為中國經濟長期快速發展做出了貢獻，卻已無法完全適應經濟社會發展新階段的要求：由于產權邊界的模糊與權能的不完整，市場無法在土地資源配置中發揮決定性作用，而政府在對土地邊界與產權的管理上作用也有限，導致農村土地空間布局不合理，配置不得當，形成了粗放型的土地利用模式。因而要推進農業供給側結構性改革，需要深化農村土地制度與產權制度改革，以盡快釋放出新一輪的土地紅利。

（二）統籌城鄉一體化的新任務

中華人民共和國成立初期，我國城市化、工業化嚴重落后，建立城市土地國有與農村土地集體所有的二元土地產權格局，實行農村支持城市的戰略布局，極大地加速了我國的工業化、城市化進程，但與二元產權相對應也形成了城鄉二元分割的格局。農民在“剪刀差”下，生活水平提升日益緩慢，農業基礎越來越薄弱，農村文明愈發殘缺，城鄉二元對立日益明顯。中共十六大提出了統籌城鄉發展的理念，十七屆三中、四中全會分別提出了城鄉一體化格局并對其進行了具體部署，還陸續出臺了“城鄉建設用地增減掛鉤”“土地置換”“土地整治”等相關政策，為城鄉統籌發展做出了一定努力。但是從實際效果來看，由于長期的產權模糊與不對等，“圈地擴城”“農民被上樓”“拆遷悲劇”等問題依然不斷發生。土地制度作為農村的基礎制度，并沒有得到體制上的突破。二元土地制度下缺乏對農民主體的權利進行有效保護的情況依然存在，更無法起到應有的激勵作用，城市的擴張反而不斷擠壓農村發展空間，侵蝕既有的土地資源，原有的土地產權制度已不適應新階段的發展狀況，如何進行農村土地產權制度創新無疑成為城鄉一體化的核心問題。2016年國家“十三五”規劃中重新提出要“努力縮小城鄉發展差距，推進城鄉發展一體化”，將統籌城鄉發展提到了新高度，同時也為產權制度改革提供了新機遇。

（三）全面建設小康社會的新要求

黨的第十八次全國代表大會，明確了中國今后一個時期的發展藍圖，重申了我國未來的奮斗目標是：到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入在2010年的基礎上翻一番，全面建成小康社會。而隨著改革建設的推進，我國目前已經進入了“十三五”攻堅時期，全面建成小康社會的決勝階段，也是我國向更高發展階段邁進的艱難躍升時期。但從現階段來看，我國距離全面建成小康社會仍有一段路程，其中最艱巨最繁重的任務仍在農村，為此習近平總書記再次強調“全面建成小康社會，不能丟了農村這一頭”“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”。提高農民的財產性收入對于增加農民收入，實現全面小康的社會目標有著重要意義，但統計顯示，目前農民的財產性收入在各項收入中所占比例依然十分有限。究其原因，目前農村土地產權的殘缺已成為農民財產性收入增長的瓶頸，農村土地集體所有權主體虛位、土地承包權受限和收益權不充分共同阻攔著農民收入的增加。由此看來，只有深化農村土地產權制度改革，找回增加農民財產性收入的本源，增加農民發展小康的財產基礎，建立財產性收入增長的長效機制，盤活農村沉睡的資源資產，全面補齊農村財產性收入不足的短板，才能為全面建設小康社會筑牢基礎。

土地資源是農村重要的資源，土地產權制度也是農村的基礎制度，長期以來農村集體土地產權不清和產權制度的激勵約束等功能缺失的不足日益暴露，已無法有效適應現代社會主義市場經濟發展要求。如何通過土地制度創新，充分發揮土地制度的激勵約束以及資源配置功能，重新激活土地潛能，促進資源優化配置，保護農民權益，成為全國各地紛紛探索的熱點和難點。

四 中國農村土地改革的余江探索

面臨農村土地改革的新機遇與新要求，余江縣著力改革，銳意進取，承擔了全國農村土地確權、集體土地權能改革、農村宅基地改革等多項農村土地改革重點領域的試點任務，并在此基礎上結合當地的實際情況，積極推進各項試點工作有條不紊地展開，并形成了三大改革主題。

（一）集體土地與國有墾區土地確權

土地確權涉及面廣、政策性強、利益關系復雜，是眾多改革深化的基礎，也是最為復雜的改革。從余江縣確權實踐來看這項改革可分為兩個步驟：第一階段是承包地確權。農村土地承包涉及廣大農民群眾的切身利益，卻因多年沉淀遺留了很多矛盾和問題，為此余江縣把土地確權登記頒證工作作為群眾路線教育實踐活動的重要內容。自2013年12月以來，余江縣就把土地確權登記頒證工作放在全縣高度，全面推進，形成了縣、鄉、村三級書記抓確權，黨委、人大、政府、政協四套班子齊上陣，縣、鄉、村、組、群眾五個層面共努力的改革局面。制定出臺了《余江縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》等數十項配套措施，分別召開了縣、鄉、村三級動員大會。2014年以來，縣委、縣政府主要領導帶領農業部門等有關人員深入全縣11個鄉鎮、5個農墾場、40多個村委會、110余個村小組，問計于民，了解當前農村土地承包中的主要問題，先后組織人員遠赴山東、四川，近到南昌、宜春、樂平、銅鼓等兄弟縣市考察學習，探索余江確權思路。據了解，余江發證農戶比例達92.9%，大比例尺DOM質量檢測合格，地塊精度準確率達95.5%，數據庫檢測合格，群眾對確權登記頒證工作的滿意率達100%。2016年12月21日，余江農村土地承包經營權確權登記頒證工作市級驗收綜合得分為94.6分，結果評定為優秀，率先通過農村土地承包經營權確權登記頒證工作市級驗收。第二階段是農墾土地確權。“腳踩金土地，過著窮日子。”曾為保障國家糧食安全、支援國家建設做出重要貢獻的農墾行業，近年來因為體制、機制、政策等原因一度陷入困境。2015年中央《進一步推進農墾改革發展的意見》指明了農墾改革的方向是資源變資產、資產變資本，并把創新土地管理方式作為深化農墾改革的七大任務之一。在集體土地承包確權積攢下豐富實踐經驗的基礎上，余江縣進一步推動了農墾土地的確權工作。2016年3月11日省農墾辦確定余江縣為農墾國有土地確權登記發證試點單位后，余江縣迅速制定了農墾國有土地確權登記發證工作方案，并開展了宣傳；較短時間內完成了確權測量等工作，并制作了界樁；基本完成了行政界限劃定、簽字及糾紛調處、界址公示等，4月底發證工作已全面鋪開。截至目前，全縣已頒發農墾場國有建設用地、農用地使用權等不動產權證260本。

（二）農村宅基地改革

2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取30個左右縣（市）行政區域進行試點。經過全國人大常委會授權，中國農村宅基地制度改革已經進入實施階段。據縣國土局統計，改革前余江全縣11.4萬宗宅基地上，有4.3萬棟房屋閑置（一年內11個月以上無人居住）、8300棟危房、7200棟倒塌房屋，半數宅基地成了“閑基地”。為此，作為全國15個、江西省唯一一個試點縣，余江縣第一時間成立工作領導小組，組建了以13人為核心的宅改辦，投入了資金4000萬元用于改革試點工作，建立健全了16項工作機制，確立了“集體性質、村為基礎，戶有所居、取退有償，嚴格規劃、堅持標準，只做減法、不做加法，公平公正、利國利民”的工作要求，率先在全域范圍內推行農村宅基地制度改革試點工作。余江縣宅基地改革可分為三個階段：第一為試點階段，選擇了山區、平原、城鄉接合部、城鎮核心區的41個推行改革基礎好、遺留問題少的自然村作為試點，積累改革經驗，創造改革樣本；第二為綜合提升階段，通過選擇25個改革條件較好但具有一定難度的行政村，以宅基地制度改革為統領，全面推進“1+N”美麗鄉村綜合改革示范建設，建設了一批美麗鄉村，進一步健全了宅基地改革制度體系；第三為全面試點階段，結合“一改促六化”全面建設美麗鄉村工作，在全縣開展宅改，全面總結經驗，形成可復制、能推廣、利修法的改革實踐成果，為國家推進農業現代化和新型城鎮化提供實踐經驗。經過兩年多的先行先試，截至2016年底，全縣共已退出宅基地5700宗，面積66.4萬平方米；消除一戶一宅超占面積3813戶，占超占面積戶數的74%；消除一戶多宅2252戶，占一戶多宅戶數的54%；收回村莊規劃內土地480畝，復墾330畝；收取有償使用費373萬元，完成率達到99%；流轉宅基地24宗，面積3500平方米；擇位競價宅基地6宗，面積700平方米。

（三）集體資產股份權能改革

2015年5月，經中央深改組、國務院同意，全國29個縣（市、區）開展了農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點。2015年7月10日，余江縣正式啟動并召開了全縣產權制度改革工作三級干部動員大會，組織實施，確定了一年探索、二年推廣、三年完成的改革思路。同月，召開了全縣三級干部動員大會，隨后試點鄉鎮分別召開了三級干部動員大會，各試點村組召開村組黨員干部會議。在縣域層面先后制定了《農村集體資產所有權界定辦法》《集體經濟組織成員資格界定意見》《清人分類與成員資格界定方案》《集體資產確權登記方案》《農村“三資”監督管理辦法》《股份設置與股權配置方案》等12個政策文件，為推進改革提供了頂層設計。同時，采取多種形式，將宣傳工作貫穿于改革始終，大力宣傳改革試點工作的重要性、必要性，全面宣傳產權制度改革的目的、意義、內容和步驟，充分調動農民群眾參與改革的積極性。縣改革辦統一印發了《致農民朋友一封信》《政策問題解答》《改革工作宣傳提綱》等材料；試點鄉、村、組有宣傳欄，鄉村道上有橫幅，道路口、聚集地有宣傳標語，做到家喻戶曉、人盡皆知。至2016年12月，有689個村小組完成成員資格界定和清產核資，鄧埠鎮四青居委會、錦江鎮九亭村委會和平定鄉洪萬村委會共計18個村組基本完成合作組織建設。2016年7月1日，召開了擴大試點動員大會，確定試點村組118個，其中確立洪湖鄉為整鄉推進單位。

通過四年來的改革和探索，余江縣從最初的土地確權，到承包權抵押擔保，再到農村宅基地改革和集體資產權能改革等，取得了一系列改革成效，摸索出一套系統的改革思路，并制定了一攬子的改革措施。在國家整體改革框架之下，余江縣攻克了土地確權、宅基地管理和集體資產權能改革等諸多難題，探索了一條既符合中央改革精神，又尊重當地實際情況，既體現制度頂層設計，又注重基層創新實踐的道路，為全國深化農村土地改革提供了有益的借鑒。

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[1]徐勇、項繼權：《主持人語 確權：文明與和諧的基礎》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2010年第2期。

[2]鄧大才：《產權單位與治理單位的關聯性研究——基于中國農村治理的邏輯》，《中國社會科學》2015年第7期。

[3]趙海林：《論農村土地產權制度對農村社會保障制度的影響》，《農村經濟》2005年第1期。