第二章 在宅基地改革中規范產權秩序

宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。^[1]對于任何一個國家而言，住宅都是一個至關重要的命題。自中華人民共和國成立以來，農村宅基地制度經歷了多次變革，其根本目的在于維護農民的基本住房權利。對于我國而言，合理管理農村宅基地的重要性不僅在于其代表著基本人權，同時也與我國特殊的城鄉二元背景有著密切聯系。隨著我國工業化、城市化快速推進，農村宅基地的功能屬性、使用狀況都發生了重大變化，邊界不清晰、權能不完整、管理不到位等問題日益加劇，呼吁宅基地制度變革的聲音愈發增強，一時陷入了“私有化”與“國有化”之間進退維谷的境地。

2015年2月27日，第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，余江縣作為江西省唯一一個土地制度改革縣，負責開展農村宅基地制度改革試點工作。為此，余江縣從縱向貫通入手，以橫向建設為索，打通了改革的治理脈絡，重構了基層用地秩序，保障了社會的穩定與發展，并為進一步還權賦能筑牢了根基，構建出了一套“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的農村宅基地制度體系，為欠發達地區的農村宅基地改革展現了一條可推廣、可復制的改革道路。

第一節 宅基地的現實困局，靜悄悄的探索

產權結構與經濟績效密切相關，不同產權結構下的治理模式也有所不同。中華人民共和國自成立以來已經歷多次宅基地制度調整，已從私有產權轉換為了集體產權，但無論采取何種產權結構，都必須找到適應的運行與激勵機制。但自重新確立宅基地兩權分離以來，產權結構中的缺陷顯現，宅基地的管理漏洞也逐漸暴露，人們逐漸形成了習慣地權視角下的“私有化”觀念，用地秩序出現混亂，并影響到農村社會面貌與長遠發展，農村宅基地運行機制亟待更新。

一 我國農村宅基地制度的變遷

從中華人民共和國成立到今日，農村宅基地制度變遷大致經歷了三個階段。

（一）私有化階段

1950年我國公布了《土地改革法》，其中規定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民所有的土地所有制，就此確立了中華人民共和國成立初期土地私有制的框架，承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。由此，土地改革使農民獲得了完整的土地權利，無疑在當時起到了很好的穩定作用，并真正扭轉了封建土地所有制，變為土地歸農民所有，實現了“耕者有其田，居者有其屋”的預期目標。

而隨著社會發展，貧富差距拉大，社會出現了兩極化，同時各地也逐漸開始探索合作互助，中央政策也開始出現合作化趨向。1956年《農業生產合作社示范章程》規定：“對于社員交來統一使用的土地和別的生產資料，在一定的期間內還保留社員的所有權，并且給社員以適當報酬。”而隨著初級社向高級社發展，國家對于生產資料有了新的規定，《高級農業生產合作社示范章程》提出：“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。”“社員的土地轉為合作社集體所有，取消土地報酬。”由此，生產資料轉變為集體所有，但規定中確認宅基地與房屋保持私有，“社員原有的墳地、房屋地基不入社”。由此可見，在土地改革走向農業合作化時也在一定程度上保留著宅基地所有權與房屋所有權的完整產權。

（二）集體所有階段

隨著合作化繼續發展，人民公社體系正式建立后，宅基地集體所有制得以正式確立。1962年頒布的《農村人民公社工作條例（修正草案）》規定：“生產隊是人民公社中的基本核算單位”“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用。”由此，宅基地所有權由個人所有轉為集體所有。但上述草案中同時又規定：“社員的房屋，永遠歸社員所有。”“社員有買賣或者租賃房屋的權利。”綜合來看，宅基地所有權與使用權兩者已出現分離。1963年發布的《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》明確規定了“社員宅基地歸各戶長期使用，長期不變”，由此確立了宅基地使用權與所有權分離的制度，并進一步明確了使用規則。“宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。……社員不能借口修建房屋，以隨便擴大墻院、擴大宅基地來侵占集體耕地，已經擴大侵占的必須退出。”就此，農村宅基地使用權與所有權兩權分離格局正式確立，所有權歸集體所有，使用權歸個人所有。

（三）限制管控階段

在公社制瓦解之后，農村建房問題得到重新認識。全國第一次農房建設工作會議（1979年）提出“農村住房產權歸社員個人所有，社員自建自用完全合法”。肯定了住房財產權的私有，掀起了農房建設的高潮，導致出現了大量占用耕地建房的情況發生。國家對于農村宅基地的使用不得不進行了一系列嚴控管制，造成農村宅基地的產權屬性進一步受限。

一方面，限制宅基地獲取資格。1990年《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》規定非農業戶口者將不被批準宅基用地；對已經“農轉非”的人員，要適時核減宅基地面積。1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》承認了非農業人口對農村宅基地的使用權，但對使用進行了限制。隨后出臺的《土地管理法》進一步規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。至此，一戶一宅、集體所有、申請使用、長期無償的宅基地制度基本確立。

另一方面，對于農村宅基地流轉抵押也進行了嚴格限制。20世紀90年代通過的《中華人民共和國擔保法》和《中華人民共和國土地管理法》等多部法律同時限制了農村土地的交易范圍，限制了農村住宅銷售對象的資格，使農村住宅交易失去了市場。2007年《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或者“小產權房”，徹底阻斷了非農業人口獲得農村宅基地的可能。

二 宅基地的現實功能與屬性

（一）政治穩定作用

土地一直是農民的安身立命之根本。我國自1949年以來進行了土地改革運動，使“耕者有其田，居者有其屋”，極大地維持了政權的穩定性，贏得了廣大人民的支持，但私有化最終易導致社會差距拉大。我國逐漸探索形成的兩權分離的宅基地產權制度，確保了宅基地使用在村集體層面不會流失。但許多人認為在一系列嚴控之下，“公平”保障到位，卻損害了“效率”，導致宅基地權能殘缺，使農民的財產權利無法充分體現，不利于農村現代化與市場化的發展，也阻礙了城鎮化的加快。秦暉認為，當今中國不存在如發達國家所面臨的那種“效率與公平的兩難選擇”，在當今中國，公正至上，效率即在其中。中國的長期快速發展一直是以農村作為穩定器與蓄水池的，其宅基地的福利性有效地保障了農民居有定所，維持了社會穩定，也避免了城鎮化過程中如其他國家一般出現大量流民與貧民窟，因此從目前來看，宅基地的政治穩定作用依然十分重要。

另外，農業作為國家之基，其生產狀況決定了國家的穩定與否。宅基地從根本上來看與農地并無差別，通過復墾整治，兩者之間可以進行一定的轉換。城市發展將不斷占用農村宅基地特別是城郊村的宅基地。同時，在經濟發展的大背景下，農民的住房需求也將不斷提升，在未來很長一段時間內農村宅基地用地將會更為緊張。為此，自增減掛政策出臺以后農村建設用地指標得到了重新重視，農村宅基地作為建設用地之一，其本身效益已經得到極大提升。但這也決定了對于宅基地管理必須嚴格，以避免侵蝕基本農田的紅線。此外，增減掛讓政府、農村都看到了宅基地的價值，但如何實現宅基地退出成為一大困難。通過行政力量成本高，也將抵消宅基地退出所帶來的收益，而通過自治的內生力量無法形成有效的機制，如何實現兩者之間的有效轉化還需探索。

（二）社會保障功能

宅基地一直具有福利性，其本質是要實現保障功能。其一是仍具有一定的生產保障功能。自家庭聯產承包責任制以來，宅基地與土地共同承擔起了生產功能，維持著小戶生產的穩定。與此同時，農民也從土地的束縛中被解放了出來，城鎮化與工業化吸引了大量農民進城。然而我國的工業結構以及城鄉二元結構決定了勞動力市場依舊處于供過于求的狀況，農村勞動力的價值依然無法體現，單純依靠勞動力以保障生活穩定恐較為困難。此外，我國區域經濟發展不平衡，中小城市二、三產業仍無法有效吸納農村勞動力，決定著我國大部分農村地區仍需依靠農業收入作為生活保障。宅基地具有一定的輔助生產功能，同時也是最基礎的生活保障，無疑需要得到最有力的維護。

其二是承擔著養老保障功能。從古至今我國養老均以家庭為主。“一戶一宅”所得到的宅基地作為家庭養老的基礎，與我國長期形成的家戶制傳統從根本上是吻合的，若不能保證各戶的宅基地使用權將直接影響到老齡社會的養老基礎。但目前農村地區“空巢家庭”越來越多，家庭養老功能正在不斷退化，宅基地的養老保障功能也有所削弱。盡管自2002年以來國家提出要加快城鄉一體化進程，建立農村居民養老基金、農村新型合作醫療制度，但目前仍在不斷完善建設中，在許多欠發達農村地區宅基地的保障功能仍發揮著重要作用。在未來的發展中，仍需依靠家庭養老功能，發揮宅基地的養老保障作用。

（三）集體產權中的競爭性

柯武剛等人將產權看作個人和組織擁有的一組受保護的權利，產權使所有者能夠通過收購、使用、抵押和轉讓的方式持有或處置某些資產，并占有這些資產運用中所產生的收益（包括負收益）。^[2]而我國農村宅基地實行集體所有、申請分配、無償使用，農民取得宅基地不需要成本，村民們便逐漸形成了住房財產權私有的觀念，形成了“多占多得、先占先得”的思維。此時個人使用往往不會考慮他人使用的意愿以及自身使用對他人的影響，產生了很大的負外部性。此外，農村作為熟人社會，自身往往難以進行有效限制，而共有產權的管護與監察成本較高，也造成了政府無法長期維系。在國家做出了系列限制后，稀缺資源的競爭性問題亦依然存在。所謂“上有政策、下有對策”，盡管宅基地的經濟屬性已經被極大地削弱，但在農民的思維中住房依然等于財產與保障，無序占用依然常見。另外，我國征地拆遷的力度也在加大，許多村民認為遲早有一天征地會來臨，因此期待得到大筆補償款，因而他們不僅不會主動退出，不少人還會想方設法多占宅基地。根據“一戶一宅”的申請規定，一些村民通過分家等辦法，爭取到了宅基地使用資格，不蓋房也可先占先得，以多占日后征地補償的份額。

由此來看，宏觀調控對于削弱共有產權中的負外部性起著關鍵作用，但農村用地的秩序規則卻未能得到徹底建立，因而在新時期如何化解共有產權所帶來的不利影響應更多從農村內部出發進行思考。

三 余江縣宅基地使用困局與基層探索

國家對于農村宅基地的管理強化，較好地抑制了農村建房熱潮，避免了農村陷入土地災難。但是受到種種因素的影響，以及制度設計中存在固有的缺陷，余江縣對農村基層宅基地使用的管理多陷入空白，公共秩序出現失靈，社會生活與農業生產也隨之出現了系列矛盾與問題。

（一）公共秩序失靈

一是退出失序。余江縣沙溪張家村村民張文忠表示改革前自己家門口有一處閑置多時、無人居住的房屋，由于距離自家房屋太近，擋住了門口，自家人進出十分不便。而這并非個案。余江縣春濤鎮東門蒯家村是一個只有5戶人家的小村莊，卻長期建有50多棟房子，是一個典型的空心村，空心化程度令人觸目驚心。在該鎮洋源夏家村，夏天水老人指著腳下剛剛平整出來的一塊空地說：“這里以前是一棟已經沒人住的危房，野草都快有房頂那么高了。”

二是管理失效。春濤鎮黨委副書記熊智龍談到，以前，老百姓看到別人多占宅基地，便覺得自己如果不占就吃虧了。所以，即使沒有建房需要，也要想方設法圈地建個豬牛欄或廚房、廁所。“別人占得，我為什么占不得？”此外，余江縣在血防成功后，許多村莊實行人畜分離，將所有畜欄移出村外以減少傳染源。但畜欄分離后隨意搭建、私自侵占、亂蓋畜欄等現象頻發。20世紀80年代鼓勵發展家庭副業更是掀起了一股圈地風潮。但數十年后這些卻成為村民眼中“彌漫著陣陣惡臭的豬牛欄”。如此一來，集體的后代享受福利的機會被逐漸侵蝕，許多用地緊張的地區“農二代”“農三代”甚至沒有宅基地可以申請。

三是規劃失靈。超標準占用宅基地不僅造成了耕地資源的浪費，也導致了村容村貌臟亂差現象嚴重和農村矛盾隱患的積壓。無序建房使村莊規劃形同虛設，農村基礎設施建設無法實施，“積水靠蒸發、垃圾靠風刮”成了連老百姓自己也不愿看到卻又不得不面對的現象。上黃村小組坐落于余江縣潢溪鎮渡口村委會中部，共78戶，244人，耕地面積194畝，老村莊位于村莊的北面，背靠中潢圩堤，后來的新村區位于村莊南邊，且地基越做越高，因無排水設施，村莊內上半年雨水天氣時內澇嚴重，每逢下雨天人們都要穿著雨鞋半個月，村內沒有一條好路走。

據聞，“宅改”之前，“一戶多宅多、違章建房多、房屋面積大、布局朝向雜、私下買賣亂、空心化嚴重”等問題，是余江農村普遍面臨的問題。有數據顯示，“宅改”前，余江9.24萬宗農村宅基地，有空心房2.3萬棟，危舊房0.83萬棟，違章房0.32萬棟，宅基地資源的閑置所產生的稀缺也對耕地資源產生了擠壓。

（二）社會問題頻發

其一是自治作用虛化。中童鎮坂上潘家村祖上同宗，但由于歷史上的矛盾，分為東西兩派，已有百余年。隨著分田到戶，國家修高速、高鐵，電網改造等占用了三百畝農田。為分田分錢派系矛盾激化，以至于經常發生派系斗毆事件。盡管村內污水橫流，環境惡化，卻26年沒能開成村民大會，一直沒有辦法組織村民進行改造。

其二是黨組織作用弱化。有著41年黨齡的陳飛翔，是村里出了名的“挑剔”老黨員，自己做事認真，對別人辦事要求嚴格，監督政府辦事更是“火眼金睛”。以前，村里搞高標準農田改造，還有村集體做些公益事業，由于有些地方做得不到位，老黨員很不滿意，并對政府、對干部產生了不信任感。以后，凡是政府主導的事情，老黨員參與的態度冷了許多，甚至袖手旁觀。陳飛翔說，說得好不如做得好，關鍵看是不是真正為老百姓辦實事。

其三是村民矛盾激化。村民之間由搶占宅基地引發的糾紛頻發，鄰里關系難以融洽。瓦瑤村小組坐落于余江縣城郊，為鄧埠鎮的南大門，有居民352戶，1400余人，村莊大而雜，村內空心房、危房、豬牛欄、露天廁所成片，走進去感覺像迷宮一樣，連條像樣的路都沒有。因為村莊臟亂差，曾經發生過因危房倒塌壓死小孩的事件，露天水井淹死小孩之事也時有發生，露天廁所到處都是，村民之間時常常因為廁所淹死雞、鴨等發生吵架，甚至還出現過一次差點引發雙方20多人群毆的事件。“在哪里挖一鋤頭，哪里就屬于我的地”的寸土不讓的小農意識、宅基地祖業觀念根深蒂固，造成瓦窯村民集體意識淡薄，鄰里關系緊張，村民矛盾糾紛頻生。余江縣平定鄉耙石村過去一直沒有村干部，村民矛盾無人調解，經常性小事常變成大矛盾，村民集體意識淡薄，再加上村內道路泥濘，豬牛欄路邊廁遍地，村莊環境臟亂差，耙石村面貌亟須改變。

（三）探索自我維護

實際上，在整體管理虛化的情況下，村民也并非沒有意識到組織起來自我管理的重要性。

在宅基地改革前，藍田宋家村也曾發生村民欲侵占良田作宅基地的情況，但本為宋家村人的村委會宋主任狠抓耕地紅線，嚴格禁止村民占用良田，他說道：“我們這里的田不多，但是都很好，以后都要做高標準農田，要你占一點我占一點以后村里人就沒地種了。”宋主任一人的努力在很大程度上避免了村中無序用地的情況發生，但也很難阻止人們“打擦邊球”。“在田邊上的偶爾占一點你也沒辦法，不好叫人拆了。”而阻止他人用地也易引起他人誤會，“當時好多人都生我氣啊，那是你讓我沒房子住，但是我這個人就是這樣，看準了我就要嚴格執行。”但長此以往宋主任的積極性與有效性恐也難以保證。

灌田洪家村則自發探索形成了集體土地管理制度。2003年以前，該村用地也存在秩序失靈的問題。為此，洪家村在新一屆村級班子和小組干部的帶領下，經過充分探討研究以及村民代表一事一議，建立了《灌田洪家村土地管理制度》，將村內的閑置土地全部收歸集體，將全村劃分成四個片區，統一規劃房屋建設用地與房屋定向，并進行統一管理使用：嚴格審批村民新建住房，選址必須符合規劃，嚴格控制用地面積及相關規范，嚴格審查建房申請材料，規范用地審批手續。洪家村在嚴格管理的初始階段也并非一帆風順，少數村民對制度也不滿意。理事長洪明金說：“當時村里開群眾會研究村莊的規劃。村民洪火前屋旁的一片竹林影響了村莊整體規劃，但是洪火前卻以‘竹林是我家祖業’為由，拒絕將竹林交由集體處置。”為了維護整體利益，小組干部反復上門勸解，讓洪火前明白村里所做的工作都是為了全村人的福祉。在小組干部的耐心勸導下，洪火前最終同意了集體的決定。通過規劃建設，洪家村雜亂無章的局面漸漸得到改善，村民從中感受到了改革所帶來的活力與收益，有序用地與規劃發展的意識逐漸在村民心中生根發芽。

從余江縣村組探索的事實出發可看出，加強宅基地管理與村莊需求緊密貼合，也與2014年中央一號文件提出要“完善農村宅基地管理制度”的總體論斷相符。而2017年中央一號文件則指出，要“認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入”。事實上，對于廣大欠發達地區的農村而言，加強宅基地的管理規劃才是村莊的首要任務。賦予農民更多財產權利也應以完善基礎規劃與管理為前提。

第二節 搭建系統改革體系，確保改革落地

改革需要系統的體系支撐，如何搭建合理的制度體系是影響改革成敗的重要因素。雖然余江縣宅基地改革已呈蓄勢待發之狀，但相關政策與制度配套還需要各方的共同努力才能確保改革安穩下鄉。在接受試點工作任務后，余江縣第一時間成立了試點工作領導小組，各鄉鎮也成立了相應的領導機構和工作班子。通過縣、鄉、村、組四級主體的不斷努力，余江縣確保了全縣各試點村宅基地改革的有序推動，實現了政策從制定到落實的平穩過渡，并在此過程中積累了寶貴經驗，形成了具有自身特色的余江模式，得到了多方認可。2017年6月28日，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明深入余江縣多村，調研農村宅基地制度改革工作，他充分肯定了余江縣農村土地制度改革試點工作取得的成效，并指出：“余江縣宅基地制度改革試點工作，走在了全國前列，發揮了示范作用。”從積極探索到大膽實踐，余江縣宅基地改革的下鄉歷程做到了穩中有序。

一 上層發力，強化統籌力量

自余江縣成為改革試點以來，縣級政府在推進宅改工作方面不留余力，在無經驗可尋、無前車可鑒的情況下積極探索，從上層開始發力，統籌結合了全縣力量，制定并實施了一系列宅基地改革方案。

（一）四級聯動，建立聯動機制

建立四級聯動機制，加強改革領導力量是推行宅基地改革工作的前提保障。實現縣、鄉、村、組的四級有機聯動是統籌全縣宅基地改革力量的關鍵，其中，要以縣級政府為“牽頭羊”，以各鄉級政府為相關試點村的責任主體，圍繞加強領導、明確部門、完善機制三個方面做好前期準備工作。

在加強領導、強化保障方面，為形成農村宅基地制度改革工作的組織領導，各鄉開始成立宅基地制度改革試點工作領導小組，形成了宅基地改革工作的領導主體。以平定鄉為例，該鄉的領導小組由鄉黨委書記吳學輝擔任組長，人大主席胡武堂任常務副組長；各駐村班子成員任副組長；國土所、規劃所、派出所、財政所負責人，各村委會書記、試點村鎮駐村干部為成員。領導小組負責領導、協調、監督改革試點各項工作。

在明確部門、理清職責方面，當宅基地改革有了領導班子之后，各部門開始各司其職，明確自身任務，理清應有責任。鄉鎮方面，鄉改革領導小組組長為黨委書記，是全鄉農村宅基地制度改革第一責任人，鄉改革領導小組負責全鄉范圍內的宅基地改革工作指導、協調、督促等相關工作；而鄉直各單位和各部門的負責人為各村宅基地制度改革第一責任人，負責協助農村宅基地制度改革各項制度和辦法的實施。具體到村莊方面，各村委會成立以村委會主任為組長的領導小組，負責全村范圍內的農村宅基地制度改革工作指導、協調、督促等相關工作；村委會干部負責所包片村的農村宅基地改革各項工作開展；村民理事會為本村農村宅基地制度改革主體，理事長為第一責任人，負責完成上級交辦的改革各項工作。

在完善機制、保證落實方面，余江縣實行了領導包點、抓好示范的辦法。在確定四級聯動工作開展后，鄉級政府領導每人明確了一個包聯點，各領導要能率先垂范，深入一線，帶頭開展包聯工作。平定鄉的萬紅菊鄉長被當地人稱為“平定鄉宅基地改革的總設計師”。她時常奔走在各村莊之間，并對全鄉村莊的宅基地情況進行調查摸底。“我們的洪橋村廢除了有償使用費，是宅基地改革做得最徹底的一個村；藍田村對有償使用費的收取做出了創新，對繳費年限做出了設想……”萬紅菊鄉長對各村莊情況都有著清晰的了解。

（二）制度配套，增強引導力

為了保障后期工作的順利開展，余江縣、鄉政府完善了相關制度方案，就資金保障、工作監督、獎勵懲處三個方面進行了規范性的引導。

第一，落實資金，保障經費。由于改革需要投入大量的人力物力，僅依靠村莊自身力量難以做到收支平衡。為了確保村莊規劃所需經費投入，余江縣提出了“政府暫借，鄉鎮統籌，封閉運行，成本核算，收支平衡，嚴格管理”的資金管理要求。縣級政府針對各鄉鎮的需要給予部分資金支持。除此之外，縣級政府以及鄉政府還采取“以獎代補”的方式，把村莊規劃編制工作納入村委會工作考核的重要內容，采取面上督查、隨機抽查和明察暗訪等形式開展經常性的考評檢查，對村莊規劃編制工作完成較好的給予表彰獎勵，對未按時完成的，給予通報批評。各村委會則切實采取強有力的工作措施，保障人員、經費投入，確保年度規劃編制工作任務按時按量完成。

第二，劃片包干，做好監管。為了依法依規管好用好土地，加大土地巡查監管力度，嚴厲打擊土地和規劃違法案件，各鄉根據余江縣政府規定成立了土地巡查執法大隊，人員由鄉執法隊全體人員組成。平定鄉的土地巡查執法大隊由鄉國土所所長奚建軍兼任隊長，共分兩個分隊，一分隊隊長吳員高，成員吳根發、吳建欽，二分隊隊長吳華兵，成員萬勝華、劉長榮、張義祥。建立了巡查執法大隊之后，巡查人員開始了劃片包干工作，平定鄉劃片包干情況如表1所示。

表1 平定鄉土地巡查執法大隊劃片工作表

劃片包干之后，全鄉實行了嚴格的土地巡查督查機制，每周各組至少督查1次，發現問題要及時報告分管領導和主要領導。與此同時鄉鎮還建立了責任追究制度，對督查不到位的將追究相關人員責任。

第三，嚴格問責，實行獎懲。為了調動村莊的改革積極性，促使村莊把控好自身改革工作，防止出現宅基地違建、違占等不法行為。縣級政府對各鄉鎮及各宅改村莊做出了相關的問責和獎懲規定。（1）對全鄉范圍內出現1例非法批地或新增1例“一戶多宅”的，根據調查查實的情況，是國土所責任的，由鄉報請縣國土局對相關責任人進行組織處理，屬鄉分管領導及駐村領導、村委會干部責任的，分別由鄉主要領導進行誡勉談話。非法批地的，其批準文件無效，非法違規建筑限期拆除；（2）以上情況年度內出現2例及以上的，除按上述規定處罰外，該村、組當年農民建房土地擇位競價費上繳鄉財政，村書記、主任向鄉黨政班子會述職并由班子會做出處罰決定；（3）若村委會轄區全年沒有出現新增違法用地行為，鄉政府從農民建房土地擇位競價費中抽取1萬元獎勵該村有關人員，對村委會可以在此基礎上適當進行配套獎勵（獎勵對象包括駐村鄉領導、駐村鄉干部、村委會干部、包片執法隊隊員）。這種問責與獎懲結合的方法更能增強宅基地改革的內生動力，激發干部的改革動力。

（三）宣傳培訓，提升認知力

為統一干部群眾思想認識，防止誤解和偏差，贏得干部群眾的廣泛認同和支持，全縣通過召開鄉、村、組動員會及學習培訓會，制作宣傳欄，發放宣傳手冊，書寫固定宣傳標語等多種方式，廣泛宣傳宅基地制度改革試點的目的意義、政策措施，大力營造改革氛圍，做到家喻戶曉。

首先，領導帶頭上課。在余江縣開展宅基地改革學習活動期間，該縣四套班子領導、縣直各單位和部門主要領導充分發揮示范引領作用，紛紛下到農村基層結合宅改工作上黨課。縣委書記路文革上黨課的身影不時出現在宅基地制度改革試點村的村委辦公室、農戶家中、田間地頭，有效提高了農村黨員干部和群眾的政策知曉度、認知度。

其次，流動課堂更新。針對以前村級黨組織上黨課的“老三件”狀態（即學理論、聽報告、讀報紙），該縣村級黨組織把每月的“黨員主題活動日”與“三會一課”結合起來，在學習理論的基礎上，將課堂搬到宅改現場，變固定課堂為流動課堂，組織黨員互相參觀，交流學習宅改經驗。馬荃鎮馬荃村黨支部書記吳活龍高興地說：“以前每次黨員開會總要請幾次還到不齊，現在把黨員主題活動日搞活了，大家的積極性都調動起來了，只要一通知，很快就能到齊。而且（大家）興趣足，對工作很有利。”

最后，黨員融入群眾。為了真正做到以學促行、以行考學，知行合一，不斷深化拓展學習教育的廣度和深度，該縣還組織黨員干部以家庭微課堂的方式，用通俗易懂的語言，向群眾宣傳黨在農村的方針政策，算好宅改的經濟賬、長遠賬、生態賬、社會賬。全縣1200多名黨員干部入戶宣傳政策、講黨課16000余堂次，把政策手冊、一封信、畫冊等12萬份宣傳資料發放到宅改群眾手中，贏得了群眾的認同和支持。

二 中層疏通，找準組織抓手

在上層形成統一指導意見后，改革的下鄉則需要找到新的組織抓手。為此，余江縣各鄉村因地制宜創新成立村務理事會。在充分賦予自治空間后，理事會憑借自身對村莊實際情況的完整了解制定了一系列的詳細方案，并承擔了各自試點村宅基地改革的具體實施工作。中層的疏通工作緊緊圍繞著成立機構、抓好落實，明確責任、確認主體，制定方案、帶動群眾三個方面逐步開展。

（一）成立機構、抓好落實

組織是改革的保障，成立組織機構是開展改革工作的硬要求，各試點村在上級政府的指導下成立了與宅基地改革相關的組織機構。

首先，成立領導小組。各試點村村委會成立了以書記為責任人的宅基地改革領導小組，負責對本村農村宅基地改革工作的協調、指導、督促，按時完成上級交辦的各項任務，村委會干部包片負責各小組改革試點工作。

其次，完善理事組織。余江縣自2009年開始以自然村或村小組為單位建立了村黨支部領導下的村民事務理事會。為適應宅基地制度改革需要，余江進一步完善了村民事務理事會的建設工作。村民事務理事會為村民自治組織，成員一般為3～5人，任期3年，由村民會議或村民代表會議選舉或推薦產生，理事會成員可以和村小組成員交叉任職。

相較于現行的村委會，余江的村民事務理事會更具“民主”特性，核心在于理事會成員為村里各個派系和宗族的代表。在實際推選過程中，各個姓氏都會推選自己姓氏的代表，村黨支部審核時也會最大限度地保障理事會成員綜合村里各個宗族勢力。對于宗族村來說，由不同房推舉各自候選人所形成的理事會說話有力，辦事公平。耙石村的村理事長吳煒亮年紀較輕卻工作認真，他帶領村莊的理事會成員風里來，雨里去，白天挨家挨戶做村民工作，宣傳宅改政策。晚上更是不辭辛勞，在村里召開村民大會，研究商討宅改的方法。鑒于村莊吳榮男本人在外工作，長年不在家，吳煒亮就不停地給他打電話宣講政策，解釋拆除的原因，同時爭取在家的吳榮男母親的支持，最終通過做其母親的思想工作，他家的偏屋得以拆除。理事會成員公平正義的做法，讓百姓慢慢地信任他們并紛紛主動退出了超出面積。

（二）明確責任，確認主體

在建立了組織機構之后，為了對各主體之間的責任關系加以界定，縣鄉政府對村民理事會和村委會的具體工作任務進行了相關的規定。

關于村委會，明確了村委負責召開各村村民大會，選舉產生理事會，并負責管理；負責召開黨員、理事會成員會議，協助理事會召開群眾大會和村民代表會；負責入戶宣傳宅基地改革相關政策，并做好資料收集、上報工作。

關于村理事，規定了村民理事會為農村宅基地改革的實施主體，具體負責改革各項工作落實，理事長為本村改革工作第一責任人。在工作內容方面，村理事會主要負責宣傳發動、調查摸底、制定細則、情況上報等具體工作。

與此同時，政府還賦予了村民事務理事會以充分的權利。余江在明晰村民事務理事會責任的同時，做到在權利上給予支持，進一步簡政放權；確定村民事務理事會具有宅基地分配權，村民在申請建房時要先經過理事會初審，方可逐級上報；在違法建筑的拆除上提供保障支持，鄉（鎮）、村干部協助參與拆除，公安法院予以支持，為理事會成員購買人身保險；在收繳宅基地有償使用費手段上給予支持，涉及國家工作人員及村、組黨員、干部的，采取組織措施，做出紀律處分，并由所在單位代扣代繳；在宅基地有償退出經費上給予支持，預借有償退出補償款，給予工作經費和獎勵資金，優先安排惠農支農等產業扶持項目，幫助理事會解決群眾的熱點、難點問題，提高理事會在群眾中的威信，增強理事會成員的成就感、榮譽感和自豪感。

（三）制定方案，帶動群眾

具體改革方案的制定經歷了從集體醞釀到逐步推行的過程，在整個過程中，各試點村結合農民的實際利益，傾聽了農民的聲音，有效地動員了群眾參與改革，并成為改革的親歷者。

全縣各試點村干部及理事會成員曾多次組織進行封閉醞釀，研究宅基地改革相關制度機制，攪動理事會成員思想，使他們把思想行動統一到宅基地改革上來。全縣14個試點村均結合各自實際，研究制定了各試點村《集體經濟組織成員認定及戶的界定辦法》《宅基地有償使用辦法》《宅基地退出及流轉辦法》《村規民約》《村民建房審查細則》《村莊規劃執行辦法》等9項行之有效的宅改方案制度及辦法，為宅基地制度改革試點工作明確了操作細則并及時在各村張榜公布。

在制定方案的同時，各試點村要面臨的首要問題就是要如何發動農民、依靠農民，讓農民成為改革的主體。宅基地改革牽動著農民的切身利益，試點中為了增強農民的主體意識，提高他們的參與權、話語權，部分村莊理事會在充分聽取村民意見、尊重村民意愿的基礎上，編制了村莊規劃，制定了《宅基地有償使用辦法》等八項制度和村規民約，經村民大會通過并公示。同時，村委會和村小組兩級干部到每家每戶送宣傳手冊和致群眾的一封信，對在外打工經商的以短信、電話方式宣傳，把國家有關宅基地的政策說明白，把改革意圖講清楚，做到全覆蓋、一個都不少。各試點村均制作了一塊大型戶外廣告牌，并至少制作一個宣傳欄，包含不少于4條的固定宣傳標語，每家每戶發放宣傳畫冊、知識問答一份。縣級政府規定，鄉、村、組干部利用會議組織學習《余江縣農村宅基地制度改革試點工作手冊》，特別是試點村，要反復學，同時對群眾多宣傳。在實地走訪中，“多占宅基地，多交人民幣”“宅基地是集體資產，不是祖業”這些宣傳標語隨處可見。

三 基層動員，化解爭議矛盾

萬事開頭難，各試點村的宅基地改革在實際推動過程中遇到了各式各樣的難題，其中最為普遍、最難解決的就是人民群眾的認識問題，很多農戶一開始對于宅改工作不認識、不理解，對改革工作存在抵觸心理，甚至與相關工作人員發生了沖突。面對這一情況，化解爭議矛盾，打通農戶認識關就成為改革要解決的首要問題。為了打消農戶的顧慮，減少改革的阻力，各試點村的理事會和村干部以及黨員以身作則，落實政策，帶頭示范，形成了示范效應。此外，各村莊還積極利用鄉賢的身份地位對不配合改革工作的農戶進行勸導，形成道德約束。

（一）改革入村，認清面臨難題

一方面，縣內很多村莊都為宗族村，且村莊歷史比較悠久，農戶的祖業觀念比較強烈。“土地是農民的命根子，而宅基地是祖業的觀念根深蒂固，不少農民認為拆了老房子、流轉了宅基地就對不起祖宗，是不肖子孫。”余江縣平定鄉黨委書記徐國明介紹說，剛開始開展此項試點工作時，遇到很多群眾的不理解與反對。七十多歲的劉云嵐老人在當地是出了名的“頑固派”，聽說村莊要進行宅改，老人的第一反應便是堅決反對：“這是我父親在世的時候就蓋起來的房子，那個時候他是挑著扁擔把石頭一塊一塊地從隔壁縣挑回來的，你說這房子不是我家是誰家的？雖然說是不能住人了，但留在那里至少是個念想啊，我小時候就是在那棟房子里面長大的，開始我聽說要拆除老房子的時候我是非常不愿意的！”和劉云嵐老人持有相似態度的還有其他農戶，他們認為家中閑置廢棄的房屋也是“祖業”的一部分。

另一方面，農戶對宅基地改革普遍持有一種觀望的態度，不少村級干部指出，農村社會中“不患寡而患不均”的觀念很重，很多農戶對于拆、改的順序問題心存疑慮。“其實我也不是故意和村干部他們過不去，宅基地改革宣傳得也挺好，但我就是不想從我家開始改，你說誰想當這個‘出頭鳥’啊，萬一后面其他農戶改不下去了，那我不就虧大了嗎？”很多農戶在一開始就表示，如果別的農戶都完成了改革任務，那么他們也會自覺遵循改革要求。

（二）以身作則，形成示范效應

鑒于一開始老百姓對宅基地改革的認知情況，以及農戶在面對改革新生事物表現出來的“村看村、戶看戶，群眾看干部”的心理狀態，各村莊要求黨員、干部、理事會成員從自己做起，率先對自家違規宅基地進行處置，以達到良好的帶頭作用。

以余江縣洪湖鄉東陽村金城王家為例，金城王家僅有123戶423人，空心房卻多達78棟，雖然迎來了宅改的春風，但村內關系錯綜復雜。在大部分群眾的心里，王家處于余江的東大門，320國道經村而過，地理位置優越，村民覺得多占就會多補，普遍對宅改政策表示不支持。經過數十次開會，理事會一直不能成立，宅改工作遲遲無法推進。王家全體黨員共8人，在村支部書記楊樣來的動員下，首先自愿加入了理事會，制定了從黨員、身旁親人到群眾的工作方針，自己有違規房的先拆，自己沒有就從堂兄弟開始，面對自己的堂哥、大伯，曉之以理，動之以情。特別是老黨員王炳印，他與妻子都年近60，一生僅生育了兩個女兒且均已出嫁，兩位老人因漸漸失去勞動能力而失去經濟來源。面對宅改政策和王家未來美好的規劃，王炳印積極做通自己妻子的思想工作，主動首先退出了自己僅有的一處住房，住到了村干部的老房里，還在宅改過程中不斷做群眾工作，為群眾搬除舊宅內雜物等，用行動踐行黨員先鋒模范作用，積極響應上級政策，執行上級決定，做合格共產黨員。就這樣，8名黨員共拆除自家危舊房、空心房1214平方米，整個理事會合計拆除約2100平方米。短短半年，拆除空心房72幢，拆除面積達16000余平方米。面對還存有部分村民不理解不支持的工作局面，理事會表示堅決頂住壓力，誓將宅改進行到底。

（三）鄉賢勸導，形成道德約束

“在我看來，鄉賢并不一定就是指有錢有勢的大戶人家，一些有說服能力的年輕人也會在同齡人中形成相當的影響。比如，人格良好，不欺弱怕強，會處事的這些人就會在他們的周邊擁有一定的話語權，能夠在一定群體內形成道德約束。他們說的一句話可能頂得上我們這些干部說上一百句話。”平定鄉萬紅菊鄉長指出，鄉賢的大力引進是宅改落實到村的重要環節，找一些這樣的人加入宅基地改革之中能起到事半功倍的作用。

引入鄉賢確實是一些村莊宅基地改革的成功之舉，鄉賢的積極參與一定程度上降低了宅改的工作難度，加快了改革的推進速度。在政策宣傳方面，鄉賢充分利用了自己的話語地位，成功地化解了一些鄉村難題，巧妙地處理了一些村莊糾紛；在村莊建設方面，余江縣的鄉賢大都是實干家，他們發揮了自己的人力、物力、財力，并積極投身于鄉村的建設中去，當國家關于村莊建設配套資金不足時，鄉賢的力量開始得到彰顯。例如有著43年黨齡的中童鎮坂上潘家村理事長潘良勝放棄了自己在新疆的生意，帶領村民投入“宅改”當中；事業有成的平定鄉藍田村村民宋和紅捐資80萬元，用于建設村內基礎設施、休閑廣場。宋家的村民議事活動中心建有石碑雕刻的功德榜，上面記錄了為村莊建設做出貢獻的農戶姓名，這些人都是村民們眼中的鄉賢。自從宅改得到了鄉賢們的大力支持，鄉親們看到別人的傾力奉獻，出于“愛面子”的原因，加上道德方面的約束，很多原先對宅基地存在抵觸情緒的村民也覺得不好意思，內心開始偏向了改革這一邊。

第三節 再建多維用地秩序，落實集體所有

從本質上看，宅改就是一次農村用地秩序的重建和利益的重組，因而宅基地改革的關鍵在于制度的落實。余江縣在宅改中通過具體分析不同主體的需求，協調多元主體的利益需求，以切實保障和維護農民宅基地權益為出發點和落腳點，通過創新多元退出機制，釋放土地存量；建立土地管理制度，規范土地管理；以此為基礎，盤活土地資源，激活土地的權能體系，逐步破解宅改中的制度難題，探索出了宅改的新路子。

一 引導退出，釋放土地存量

宅基地制度改革，旨在引導農民自愿有償退出閑置宅基地，規范宅基地管理，保障農民宅基地用益物權，改善村莊生活和建設環境，促進社會公平。要改變農村房屋建設無序、村莊布局混亂、基礎設施落后、環境衛生較差的狀況便要騰出空間，釋放存量。宅改面臨的第一大難題便是如何讓農民自愿退出多余宅基地。余江縣立足于改革實際，以利益為導向，以制度為標尺，創新多元退出機制，建立了多重保障機制，破除了農民的思想顧慮，確保了宅基地有序退出。

（一）建立制度標尺，確保宅改有章可循

宅基地的退出不是一蹴而就的，而是多元合力有序推進的過程。余江縣在宅改實踐中將有償退出與無償退出相結合，在確定統一的標準下，劃定了房屋退出補償標準，同時完善了退出程序，讓老百姓退得“放心”，住得“安心”。

第一，明確退出范圍。以前的村莊中，無序建房不僅浪費了大量的土地資源，而且形成了臟亂差的村莊風貌，“積水靠蒸發，垃圾靠風刮”成為常態。在宅改過程中，對一戶一宅超標準占用宅基地和一戶多宅的在充分尊重農民意愿的基礎上，由農戶自主選擇有償使用和有償（無償）退出。其中，無償退出的范圍主要是閑置廢棄的畜禽舍、違章建筑、院套用地，這些用地大部分為村莊閑置地且影響村莊整體規劃。平定鄉藍田村村民宋永強帶頭拆除了自家三間70平方米廢棄房。有償退出的范圍主要集中在農戶住宅區，通過一定標準補償農民能有效維護農民的財產權益。余江通過退出標準的確定，進一步規范了宅基地的使用，為后續宅改工作的開展奠定了基礎。

第二，確定退出補償標準。為鼓勵農戶退出多余宅基地，余江縣以利益為導向，確定房屋退出補償標準，針對退出部分多占宅基地的農戶，根據房屋結構和質量按建筑面積20～50元/平方米補償。在具體實施過程中，各村可根據本村實際，經村民理事會商討確定住房補償標準。“一戶多宅”的多宅部分，可以在本集體組織內部進行流轉，也可在村中進行有償退出。針對“一戶一宅”或“一戶多宅”全部退出的，補償標準上浮20%。非集體經濟組織成員在本村占有或使用土地，涉及“多戶一宅”的，若其他戶有退出意愿，可按照50元/平方米標準補償給農戶。為保障土地退出的順利進行，余江縣建立了不同的補貼方式，目前全縣1042個自然村退出宅基地133萬平方米，復墾土地330畝，初步實現了宅基地集約使用。

第三，完善退出程序。宅基地退出從申請、審核、批準、資金的撥付和使用，到工作監督都有詳細的規定，保證了宅基地退出有章可遵，有規可循。宅基地退出大致要經過以下幾個步驟。一是農戶向村民理事會提出退出申請。二是逐級審批。首先報村委會審查，再報鄉人民政府審查，鄉鎮府進行實地調查住房面積，最后上報縣國土資源局審查。三是簽訂退房協議。宅基地退出戶按照協議在規定期限內騰出現有房屋，并將建筑物、構筑物清除，或簽訂放棄建筑物、構筑物協議書。四是撥付補償金。按照一定的補償標準支付退出宅基地補償款，同時加強對資金使用的監督，堅持“專項管理，專款專用”的原則，資金來源主要包括宅基地擇位競價款、宅基地有償使用費及村集體土地流轉收入等。

（二）創新時空配置，滿足多元主體需求

創新宅改的退出機制，滿足多元主體利益需求是宅改的題中之義。傳統小農思想中“不要贏只要平”體現著農民對宅改過程的公平訴求。余江在改革中以農民的利益為出發點，創新時空配置模式，引導農民退出閑置地，保障“一碗水端平”。

第一，空間置換，節約用地。鑒于村莊中房屋建設參差不齊，余江縣以宅改為背景，鼓勵農民通過房屋置換的方式，調整村莊房屋建設，節約村莊用地。首先是拆“舊”建“新”。對于村莊中的危房、違規占用耕地的房屋等統一拆除同時規劃建新房。其次，集“散”為“整”，拆除村莊中散落的雜物房及畜欄房集中建設柴房，大大節省了村莊占地面積。其中僅平定鄉藍田村就拆除豬牛欄207間，在村莊的統一規劃下集中建柴火間，集中存放雜物，村莊環境有較大改善。最后是以“大”換“小”。針對部分因占地面積較大，繳納使用費負擔較重的農戶，村莊通過一定的補償，鼓勵農戶以“大房”換“小房”，實現土地的集約利用。

第二，退地換房，優先選地。在引導退出的機制調節中，余江縣按照“一戶一宅，有償使用，退出儲存，優先使用”的原則，針對一戶多宅的農戶，為了保證宅基地退出的長效機制，考慮到部分農戶后代分家立戶需求，提出以“空間換時間”的土地配置模式，即鼓勵一戶多宅或超出面積的農戶有償退出宅基地，在農戶兒子達到分戶年齡22周歲時允許他們優先在村莊中申請宅基地建房，用退出的時間換以后建房選擇的空間，不僅讓老百姓在一定的時間內獲得資金補償，而且讓他們退得安心。

第三，時空互換，優惠購房。隨著村中人口不斷增多，村莊占地規模有限，村莊建房用地壓力較大，人地矛盾日益突出。隨著市場經濟發展，城鎮化的不斷延伸，大部分外出務工的農戶常年工作生活在城鎮。鑒于此，余江縣鼓勵村民自愿放棄村莊原有宅基地進城購房，進城購房的農戶不僅可以在政府劃定的縣城優勢地段選購房屋，而且可以享受政府600～800元/平方米的房價補貼。放棄農村宅基地的農戶以十五年為期限，十五年后仍可重新獲得村莊宅基地。通過以“空間換時間”的方式可將土地在一定時間內收歸集體統一管理。目前余江縣已有190戶提交退房申請，一定程度上滿足了農戶需求。

（三）科學有序推行，保障政策平穩落地

余江縣宅改工作堅持試點先行，分步擴展到全縣。在具體實施中依靠村民自治，進行民主協商，破解宅改中涉及群眾利益的敏感問題，同時建立起層級調節機制，逐步化解改革矛盾，促進宅改的平穩落地。

首先，試點先行，總結改革經驗。在全面推進宅基地改革以前，余江先行先試，精心選擇山區、平原、城鄉接合部的41個自然村作為試點村，探索工作方法，積累相關經驗。為緩解改革矛盾，試點村主要集中在基礎設施較好、改革難度相對較低的村莊，其中平定鄉藍田宋家村和鄧埠鎮西坂村作為余江縣宅改的試點區，宅改后初顯成效，村莊的基礎設施不斷完善，村莊的面貌煥然一新。西坂村全村硬化道路2.6公里，修建排水溝1.3公里，同時建立了農村生活垃圾處理長效機制。試點村莊的成效在鄰近村莊中產生了良好的效益，同時以實際成效在村民中產生了良好的宣傳效果。

其次，民主決策，共商改革事宜。余江的宅改充分發揮基層群眾的自治力量，通過民主協商的方式將廣大群眾團結到改革大潮中來。在重大事件的決定上，村民理事會在民主協商的基礎上，廣開言路，讓村民對各項改革政策暢所欲言。如藍田村在對村中特困戶住房難問題的解決中，經村集體討論決定，減免其房屋使用費，同時尋求多方資金幫扶。讓農民參與改革決策，在協商中平衡多元利益，從而保障改革方案與細節“順民心、合民意、貼民利”，有效地避免了改革與民意的脫節，也減少了政策落地時的摩擦。

最后，層級調解，化解矛盾糾紛。村民理事會首先建立矛盾排查機制，首先每周定期排查矛盾糾紛，并將排查出來的問題落實到調處責任人，隨時掌握可能發生的矛盾隱患。其次建立糾紛調處機制，在堅持公平、公正原則下，組織專人處理矛盾糾紛，同時做好糾紛處理登記工作。最后健全村民理事會調解組織，做到小事不出組。對于涉及多人或多個村小組之間的矛盾糾紛，由村民理事會理事長上報村委會，由村級矛盾調處部門協調相關部門共同召開會議，協商調處措施。宅改工作的推進雖然困難重重，但余江縣在推行宅改試點工作以來，在構建大調節框架的基礎上，積極發揮村民理事會的主導作用，實現了“小事不出門，大事不出村”。余江縣自推行宅改試點以來，沒有發生一起宅基地改革引起的群眾上訪事件，確保了改革的順利開展和社會的穩定。

二 規范用地，理順改革脈絡

保障農民宅基地用益物權，改革完善農村宅基地管理制度是宅改的題中之義。鑒于農村用地秩序混亂，用地審批不嚴，土地管理缺位的事實，余江縣以宅改為契機，在引導土地退出的同時規范管理用地秩序，通過因地制宜地確定土地有償使用標準，規范農村用地秩序，在引導退出的基礎上建立起用者收費制度，扭轉農民傳統用地思維習慣。在此基礎上加強了農村用地管理，理清了農村宅基地使用的脈絡，實現了宅基地管理的科學化、規范化，切實保障了農民用地的合法權益。

（一）因地制宜設定起征面積

有償使用費的征收目標是進一步明確宅基地所有權的邊界，促進宅基地的有序進退，加強土地管理。土地征收標準的確定是宅改的核心要點。余江縣結合各地發展實際，設置不同的房屋起征標準。

依據《余江縣農村宅基地有償使用、流轉、退出暫行辦法》規定，對本集體組織成員“一戶一宅”超過標準面積的可收取有償使用費，各村結合本村實際情況，合理確定本村起征面積。山區村民一般以務農為主，除了居住用地需求外還有工具房、畜牧房的需求，宅基地使用面積相對較大，而城鎮規劃區范圍內村莊的村民一般外出務工，且對用地的需求集中于居住功能，用地面積相對較小。鑒于此，平定鄉藍田村通過衛星圖拍攝估算出宋家平均每戶宅基地為137平方米，結合村莊宅基地面積的實際，在村民理事會的集中討論下確定本村的起征面積為160平方米。

宅基地標準的劃定既尊重了地方發展的差異性，同時又將宅基地的有償使用或有償退出內化為村集體內部事務，充分發揮了村民自治的功能，保障了宅改政策的有效實施。余江縣14個試點自然村根據各自實際，以宅基地調查摸底戶均面積為依據，在不突破縣宅改辦規定起征面積的基礎上合理設定起征面積，收取有償使用費戶數126戶，收取金額達176000余元，戶完成率和金額完成率均為100%。

（二）建立健全有償使用制度

有償使用制度的落實是宅改的重點和難點，有償使用制度的完善從有償使用標準的確定、費用的征收、監督管理等方面確保政策的實施。通過充分發揮村民自治的優勢，同時建立制度落實的多重保障機制，嚴格規范用地秩序。

首先，劃定有償使用標準。對于歷史原因形成“一戶一宅”超標準占用宅基地的“一戶多宅”的情況，嚴格按照“一戶一宅”的用地標準，對多占宅基地的農戶按階梯征收有償使用費，超出1～50平方米的部分10元/平方米；超出51～150平方米的部分15元/平方米；超出101～150平方米的部分20元/平方米；超過150平方米以上的，每增加50平方米標準提高50元/平方米。

其次，完善收費方式。為進一步落實有償使用政策，余江縣建立起多樣的有償使用收費方式。一是按年度交納，每年在當年年底前主動交費的農戶可優惠5%。二是按時間段交納。5年期一次性交納的優惠10%，10年期一次性交納的優惠15%，20年期一次性交納的優惠20%。三是一次性交納。一次性交納的按70年收取，優惠30%。根據有償使用費的征收標準和征收頻率建立不同的收費方式，一方面可集約利用村小組土地，通過一次性長年限高標準的收費鼓勵農戶退出多占宅基地，另一方面也為村小組緩解了目前公共建設的資金壓力，保證了有償使用收費的長期效益。

最后，建立懲戒機制。按照余江縣《宅基地有償使用辦法》，對不按時繳納有償使用費的農戶，建立相應的懲罰機制。第一，建立責任連帶機制。對于拒不繳納的農戶，除了收取滯納金、不予分配本集體收益外，同時限制子孫分戶建房，在家族中規定了連帶責任。第二，建立信用機制，將有償使用費交納情況作為評選“信用農戶”的重要指標。第三，建立激勵機制，采取“紅榜”和“白榜”公示辦法，已交納的進行“紅榜”公示給予表揚，拒不交納的進行“白榜”公示給予通報。對于村干部不繳納的采取停職、依法罷免等措施，如藍田村干部吳銀梅宅基地面積過大，但拒不繳納宅基地有償使用費，在多次做工作無效的情況下，鄉黨政班子會議研究對吳銀梅停職，同時由鄉經管站扣除其2015年度村干部工資8000元，用于抵交其宅基地有償使用費。

（三）堅持標準落實用地規范

宅基地改革從制度上建立了用地規范，通過對集體成員資格的界定，明確建房規范，同時利用擇位競價的方式激活農村用地活力，在保障公平用地的同時，增加了集體經濟收入。

第一，劃定集體成員資格。一方面根據農村建房管理規定，只有具有集體成員資格的村民才能在本村內申請宅基地。另一方面明確“戶”的標準，按照“一戶一宅”的住房要求，規定集體成員中一個兒子的只能立一戶，父母原則上與一子合并一戶，兩個兒子均滿22周歲才能立兩戶，同時規定出嫁的女兒不能繼承父母的宅基地，但若女婿入贅，女兒可擁有繼承權。鄧埠鎮西坂村通過對本村“戶”和“宅”的界定，明確村中共635戶2988人，全村共有宅基地764宗，其中一戶一宅470棟，一戶多宅162棟，多戶一宅52棟，為接下來的宅改奠定了基礎。

第二，明確宅基地建房標準。首先，落實“一戶一宅”標準。根據《余江縣農村村民建房管理暫行辦法》，農村建房需嚴格落實“一戶一宅”，對于“一戶多宅”和超標準占地實施統一收費，即“多占宅基地，要交人民幣”。其次，規范用地范圍。宅改之后嚴格規范宅基地用地范圍，對村莊用地進行規劃，破除以前村莊用地“碎片化”的現狀。重新劃定建房區、基礎建設區和農田區，規定不能在宅基地中建設豬牛欄，同時嚴禁宅基地占用耕地，守住耕地紅線。平定鄉藍田村在退出的土地中規劃了村莊的建房用地、綠化用地、公共設施用地，并在拆除以前豬牛欄的空地上建設了3000平方米的感恩廣場。最后，嚴格宅基地申請標準。符合建房標準的村民首先需向村民理事會提出書面建房申請，經村民代表大會同意后方可逐級上報。上級部門派出專人進行實地勘查建房地的四至、面積、地類等情況，最后報縣國土資源局備案，由縣國土資源局發放村民建房公示牌。

第三，建立擇位競價機制。村集體經濟組織將基礎設施建設、開墾耕地、收回自留地等宅基地儲備費用納入宅基地分配成本，采取擇位競價的方式有償分配宅基地。對于符合建房條件的農戶，可由村集體組織農戶擇位競價。一方面，設定競價標準。根據本村宅基地儲備、基礎設施建設等成本，確定地塊底價，規定耕地不低于280元/平方米，旱地不低于160元/平方米，其他土地不低于100元/平方米。另一方面，制定競價規則。涉及新增建設用地的必須擇位競價，宅基地擇位競價方式為“三確定一公示一競拍”，由村民事務理事會確定地段分類、面積、底價并張榜公示，村民事務理事會組織村民按市場方式競拍。土地競拍用市場化的方式滿足農民對土地的需求，在老百姓中廣受歡迎，宅改后的余江確定了擇位競價宅基地32宗，面積達5100平方米，不僅保障了農村用地公平公正，也為村集體經濟發展注入了活力。

三 還權于民，激活土地權能

2017年中央一號文件提出：要探索盤活農房及宅基地方式。事實上，“盤活”包含使用效率優化與土地權能激活兩層含義。余江縣在宅改過程中，堅持規劃先行，以宅基地制度改革為統領，全面推進“1+N”美麗鄉村綜合改革示范規劃建設，規劃用地模式，提高土地使用效益，并進一步推進賦予宅基地更多權能，在保障農民財產權利的同時，讓宅基地改革得以“再向前一步”。

（一）確權登記，保障農民權益

傳統農村宅基地是先申先得、先用先有、有錢多占，宅基地成為部分精英占有或獲利的工具，在廣闊的農村地區產生了中國式宅基地“圈地運動”。很多成員無法正常享受到集體成員身份所帶來的福利保障，進行土地的確權登記、還權于民成為改革的必經之路。

賦予權能就是要進一步明確劃定宅基地的使用面積，通過建立規范化的管理制度，保障農民的基本用地權利。宅基地確權登記工作是一項復雜的工程，宅改的推進需要借“他山之石”。在正式啟動宅基地確權登記之前，余江縣專門成立了相應的工作小組，組織專人到江蘇等地實地考察宅基地管理工作，學習其他地方在宅基地管理中的好經驗。同時縣、鄉、村、組四級干部集中調查，摸底全縣農村宅基地情況，完成了宅基地調查登記公示、數據匯總等工作，為改革試點提供了第一手資料。在宅改工作中，村民理事會發揮熟人社會的優勢，在宅基地確權過程中，精準地搜集了宅基地面積、家庭成員等基本信息。其中徐張村石豐村小組新組建了10人理事會，負責村內日常事務，對區域內的每一宗宅基地的權屬、面積和用房情況進行詳細摸底，以房查人，確權到人。對宅地取得分配、有償使用、自愿有償退出、抵押擔保、收益分配使用以及宅基地管理等涉及農民切身利益的問題，堅持村務公開、張榜公告，做到公平公正。

（二）化靜為動，盤活土地資源

在新一輪的宅基地確權過程后，余江縣探索了宅基地自愿退出、流轉、綜合利用機制，實現了宅基地的高效使用，探索宅基地權益保障和用益物權的多種實現形式，保障了農民的合法權益，增加了他們的財產性收入。

一方面，盤活存量。通過引導宅基地退出，騰出低效用地空間，余江縣沉睡的土地得到喚醒。截至目前，余江縣共退出宅基地5700宗，面積66.4萬平方米；收回村莊規劃內土地480畝，復墾330畝；收取有償使用費373萬元，完成率達到99%；流轉宅基地24宗，面積3500平方米；擇位競價宅基地32宗，面積5100平方米。宅改后大部分村莊儲存了10～15年的農房建設用地，有效地保障了農民的建房需求。

另一方面，激活權能。為探索高效的宅基地使用方式，激發土地活力，賦予農民更多財產性收入，余江縣創新多元權能體系，通過宅基地有償使用、流轉、繼承、出租、抵押貸款等方式進一步完善土地制度。截至目前余江縣政府共支付退出補償款1397萬元，有償退出戶戶均增收4230元。余江縣洪萬村自推行宅改以來，村內空心房、危舊房、違建房已經被拆除并退回；56宗20.54畝宅基地得到流轉，經過宅基地改革徹底“消滅了”縣里的空心村，盤活了集體建設用地，有效保護了耕地，促進了節約集約用地。鄧埠鎮西坂村村民王水菊說：“宅基地制度改革集約利用了村里的土地，村容村貌有了大變化。村民用房子抵押貸款發展產業，大家的日子越過越好了。”

（三）規劃先行，建設美麗鄉村

余江縣在宅改中，堅持規劃先行，在“大拆遷”“大撤退”的同時，還伴隨著“新房屋”“新格局”的重建，讓規劃走在宅改的前列，有效地避免了盲目的投資，提高了土地使用效率，讓農民在改革中擁有了更多的獲得感。在具體實踐中將宅基地改革與美麗鄉村建設相結合，打出一套“組合拳”。在村莊的統一規劃下，發展鄉村經濟，改善村莊環境，帶動村民創業就業，讓村民真正享受了宅改帶來的紅利。

首先，科學建立村莊規劃。第一，政府采購，專業規劃。余江縣通過政府采購的方式，將村莊規劃通過招投標方式確定規劃設計單位，由鄉村組織協調，在不突破鄉總體規劃的前提下，配合設計單位制訂操作性強、秀美宜居的村莊規劃。第二，統籌建設，突出重點。在進行村莊規劃建設的同時，余江縣指出自然村建設規劃的編制要符合行政村總體規劃，統籌考慮農村住房建設和村莊整治工程等項目建設，綜合布置住宅、村莊基礎設施和公共服務設施。同時注重對村莊傳統文化建筑的保護。第三，嚴格審批，強化管理。村莊總體規劃的編制經過村民代表大會或村民代表會討論通過，最后報鄉政府審核。鄉人民政府同時運用現代化的信息技術，實現村莊規劃的信息化管理，加強對規劃成果的管理和使用。

其次，確定規劃目標。余江縣村莊規劃以服務農業、農村和農民為目標，對村域內的產業發展、用地布局、道路市政設施、公共服務設施等進行綜合規劃，按照“環境整潔、村貌優美、設施配套、布局合理”的目標，徹底改善農村公共服務設施不全、基礎設施不配套、居住環境“臟、亂、差”等問題。在村莊內部實現“道路硬化、村莊綠化、衛生潔化、河道凈化、環境美化”。余江縣在宅改的同時配合美麗鄉村建設，增強了改革的系統性、協同性、耦合性，有效地避免了二次開發所徒增的改革成本。

最后，有序推進，注重實效。余江縣在具體實施中堅持試點先行，在不斷總結經驗中有序推進村莊規劃建設，進一步提升土地效益。2015年7月底前完成了藍田村委會6個村小組第一批村莊規劃編制，到2015年底，完成了全鄉50%行政村的總體規劃和自然村建設規劃；到2016年6月，完成全鄉所有行政村總體規劃和自然村建設規劃，覆蓋率100%。如今的余江村莊環境得以明顯改善，自改革以來，余江縣新修村莊道路255公里，新修溝渠152公里，新增綠化面積52萬平方米，其中平定鄉藍田村種植苗木1000余株，村莊綠化面積近5000平方米，美麗鄉村效果初顯。規劃后的村莊用地進一步規范，村莊治理初顯活力，農民收入顯著提高，當地村民感嘆道：“村里路寬了，房子蓋整齊了，申請宅基地不難了，村民更和睦了。”農民真正享受到了宅改帶來的福利。

小結：攻堅克難，宅基地改革全面深入

農村宅基地是我國農民的一項特殊福利。在新形勢下，農民的這項權利應得到充分的尊重和嚴格的保障，不能被隨意剝奪或變相侵占，以確保農民“耕者有其田，居者有其屋”。但隨著城鄉社會結構變化、城鄉空間結構演化和經濟體制改革深化，現行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰也日益突出，主要是：用地供需矛盾尖銳，新增宅基地取得困難；人口大量遷移和土地退出不暢，宅基地財產價值未能顯化；圈占宅基地隱形利益大，利益矛盾復雜糾紛加劇；違法用地點多面廣，新農村建設難以實現。據余江縣國土局統計，全縣農村宅基地9.24萬宗，其中閑置房屋2.3萬棟，危房8300棟，倒塌房屋7200棟。

土地是農民的“命根子”，無論是耕地還是宅基地，對農民而言都意味著退路和底線。那一棟棟看似破舊不堪的老屋，是祖輩一磚一瓦的勞動積累，承載著農民幾代人的記憶。要對農民的宅基地“開刀”，無疑是一場“攻堅戰”。余江縣在堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的同時，以自治解開改革枷鎖。首先縣、鄉（鎮）、村、組四級聯動，共同發力推動宅改政策進村入戶，轉變村民觀念，形成宅改共識。其次以村民事務理事會為抓手，理事會成員以身作則發揮示范帶動作用，充分發揮村民自治作用，將矛盾糾紛化解在村組。值得一提的是，在基層黨組織領導下，全縣1040個自然村建立完善了村民理事會，選出了8752名理事會成員。最后民主協商制定改革方案，農民參與推動宅改落實，讓農民成為改革的“主角”，確保改革的公平公正、人民利益的最大化。基于此，余江縣的宅改工作才能夠克難前行，突破改革“深水區”。

從2015年8月起，余江縣1040個自然村陸續開始宅改，清退多占宅基地，拆除舊房舍。截至目前，共退出宅基地27530宗3788畝，未出現一起到省到京信訪案件，未新增一處違章建房，釋放了大部分村莊10～15年的建房用地，農民建房重回一戶一宅的公平起點。與此同時，余江縣借助“宅改”的契機，大力促進農業發展現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌亮麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化，實現了“一改”促“六化”建設。如今，兩年時間過去了，雖然余江縣的宅基地改革試點已步入尾聲，但對于農村宅基地改革的大命題而言，這遠不是終點。如何發展宅改退出土地的效益，讓農民獲得更大的實惠，將是余江縣下一步的工作重點。

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[1]劉銳：《農村宅基地性質再認識》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2014年第1期。

[2]〔德〕柯武剛、史漫飛：《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，商務印書館，2000。