第三節 化解過剩產能職工就業和安置的現狀

當前及今后一個時期，解決好化解過剩產能矛盾中受影響職工的就業和安置問題，對于保障去產能任務的順利完成，探索在經濟轉型升級中穩定和擴大就業的方式方法，進一步推動完善我國現有的積極的就業政策，保持經濟社會的持續健康穩定發展具有重要意義。

一 產能過剩的現狀趨勢

產能過剩是在一定時期內，企業參與生產的全部固定資產，在既定的組織技術條件下，所能生產的產品數量或能處理的原材料數量超出市場消費能力。在市場經濟條件下，供給適度大于需求是市場競爭機制發揮作用的前提，有利于調節供需，促進技術進步與管理創新。但產品生產能力嚴重超過有效需求時，將會降低資源配置效率，阻礙產業結構升級，造成社會資源巨大浪費。

1.產能過剩參考標準

產能利用率是判斷產能過剩的直接指標。目前我國還沒有建立對產能過剩定性、定量的科學評價標準。西方國家一般認為，產能利用率的正常值在79%～83%，利用率低于79%，被認為存在產能過剩現象，低于75%則被認為產能嚴重過剩。目前世界上尚未有統一的衡量標準，不同國家、地區的判斷標準也有所不同。在美國，產能利用率在81%～95%，被認為“正常”；低于80%時，被認為“較嚴重的過剩”。日本則以78%作為產能是否過剩的分界線。我國有專家學者提出，判定行業產能嚴重過剩的參考指標是：①產品庫存持續急劇上升，銷售呈現停滯狀態；②產銷率大幅下降，供求關系嚴重失衡；③產品價格大幅度回落，長期處于成本線以下；④行業出現大面積的企業虧損，企業被迫舉債經營；⑤一批企業相繼倒閉或破產；⑥進口嚴重受阻，出口不計成本，國際貿易摩擦頻繁發生。^[6]當然，產能利用率過高同樣帶來諸多問題，比如當產能利用率達到90%以上的時候，會出現市場供應短缺、價格大幅上漲等諸多問題。綜合國內外行業參考值，產能利用率在79%～83%是比較適中的，更有利于行業的平穩、有序、持續發展。

2.產能過剩的主要行業地區分布

（1）行業分布

近年來，我國部分產業供過于求的矛盾日益凸顯，傳統制造業產能普遍過剩，特別是鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業尤為突出。與此同時，銅冶煉、鉛冶煉、造紙、制革、印染、鉛蓄電池等行業也呈產能過剩狀態，企業效益下降，生產經營困難。如圖1所示，2015年我國主要行業產能利用率一般在65%～71%，明顯低于國際通常水平79%，其中鋼鐵66.9%、煤炭78.8%、水泥70.0%、電解鋁70.0%、平板玻璃69.0%、煉油71.0%；部分行業的產能利用率甚至更低，如電石60.9%，而船舶僅為55.0%。產能嚴重過剩，行業虧損面持續擴大，資產負債率居高不下。

圖1 2015 年我國主要行業產能利用率

鋼鐵、煤炭行業均屬產業鏈較長的基礎產業，鋼鐵、煤炭行業去產能，直接影響上下游行業企業的生存發展，因此，這兩大行業的產能過剩問題尤其需要關注。2015年，我國粗鋼產能達到12億噸，為歷史最高水平。受到國內經濟下行、結構調整、國際經濟疲軟以及產業環保政策等多方面壓力，產能利用率持續下滑，2015年下降到66.9%，明顯低于合理水平，產能嚴重過剩，導致企業普遍虧損，經營環境惡化。^[7]另據國家能源局統計，截至2015年底，全國煤礦總規模為57億噸，其中正常生產及改造的煤礦39億噸、停產煤礦3.08億噸、新建改擴建煤礦14.96億噸，約8億噸屬于未經核準的違規項目。如果按照煤炭行業有效產能47億噸、2015年原煤產量37億噸計算，煤炭產能利用率遠遠低于正常水平，亦屬于產能過剩行業。

（2）地區分布

我國是全球最大的煤炭生產國，2015年全球原煤產量為78億噸，我國為37億噸，占全球的47%。2016年我國原煤產量33.63億噸，同比下降8.71%。如圖2所示，內蒙古、山西、陜西三省份的產量排名前三位，合計21.65億噸，占全國的近65%；貴州、新疆、山東、安徽、河南五省份列第四至八位，產量合計7.12億噸。

圖2 2016年我國原煤產量分布情況

2016年全球粗鋼產量為16.03億噸，而我國粗鋼產量為8.08億噸，占全球的50%以上。其中河北、江蘇、山東、遼寧、山西當年粗鋼產量排名全國前5位，分別為1.93億噸、1.11億噸、0.72億噸、0.60億噸和0.39億噸（如圖3所示）。

圖3 2016年我國主要省份粗鋼產量

3.產能過剩的基本原因

當前，我國出現產能嚴重過剩主要受發展階段、發展理念和體制機制等多種因素的影響。主要因素有：①在加快推進工業化、城鎮化的發展階段，市場需求快速增長，這是產能快速增長直至出現過剩甚至嚴重過剩的基本環境；②一些企業對市場預期過于樂觀，盲目大量投資，直接加劇了產能快速擴張；③部分行業發展方式粗放，創新能力不強，產業集中度低，沒有形成由優強企業主導的產業發展格局，導致行業無序競爭、重復建設嚴重；④一些地方過于追求發展速度，過分倚重投資拉動，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，助推了重復投資和產能擴張；⑤資源要素市場化改革滯后，政策、規劃、標準、環保等引導和約束不強，投資體制和管理方式不完善，監督檢查和責任追究不到位，導致生產要素價格扭曲，公平競爭的市場環境不健全，市場機制作用未能有效發揮，落后產能退出渠道不暢，產能過剩矛盾不斷加劇。上述導致產能嚴重過剩的諸原因中，體制機制改革滯后是其根本原因。鑒于此，加大改革力度，破除妨礙市場在配置資源中發揮決定性作用的體制機制障礙，是解決產能過剩問題的根本途徑。

4.去產能的主要目標與未來趨勢

2016年初，國務院發布《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號），提出了未來5年化解鋼鐵過剩產能的工作目標，即：在近年來淘汰落后鋼鐵產能的基礎上，從2016年開始，用5年時間再壓減粗鋼產能1億～1.5億噸，行業兼并重組取得實質性進展，產業結構得到優化，資源利用效率明顯提高，產能利用率趨于合理，產品質量和高端產品供給能力顯著提升，企業經濟效益好轉，市場預期明顯向好。與此同時，國務院發布《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號），提出了未來5年化解煤炭過剩產能的工作目標，即：在近年來淘汰落后煤炭產能的基礎上，從2016年開始，用3～5年的時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產能，適度減少煤礦數量，煤炭行業過剩產能得到有效化解，市場供需基本平衡，產業結構得到優化，轉型升級取得實質性進展。2016年，全年退出鋼鐵產能超過6500萬噸、煤炭產能超過2.9億噸，超額完成年度目標任務，分流職工得到較好安置^[8]，為改革發展營造了和諧穩定的社會環境。

盡管2016年下半年以來，鋼鐵、煤炭等大宗商品價格回升，但長期看產能嚴重過剩行業效益難有根本改觀。按照國務院的部署，2017年繼續深入推進“三去一降一補”^[9]，計劃化解鋼鐵產能5000萬噸、煤炭產能1.5億噸以上，同時淘汰、停建、緩建煤電產能5000萬千瓦以上。另外，平板玻璃、電石、電解鋁、銅冶煉、鉛冶煉、造紙、制革、印染、鉛蓄電池、船舶等行業也將淘汰大量落后和過剩產能，預計關閉企業超過2000家。

二 化解過剩產能職工就業安置的形勢、現狀與任務

黨中央、國務院高度重視化解過剩產能中職工就業和安置工作，做出了一系列重大部署和決定，各有關部門、地方黨委、政府制定和實施了多項政策措施，廣大去產能企業克服重重困難，千方百計做好受影響職工的就業安置工作，取得了良好成效。總體來看，化解過剩產能中職工就業安置的形勢穩定。但從我國轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的要求以及仍有大量過剩產能需要化解的情況看，職工的就業安置任務依然繁重并且難度不斷加大，繼續做好職工就業安置工作任重而道遠。

1.職工就業安置工作總體平穩推進

自2013年國家部署化解產能過剩工作以來，中央和地方政府均高度重視化解產能職工安置進展情況，積極出臺促進職工就業安置的各項政策，指導和幫助企業做好職工分流安置工作。自2013年以來，化解產能過剩職工安置工作總體平穩有序推進，大部分職工得到妥善安置，雙方之間沒有爆發嚴重沖突，重點地區社會形勢總體穩定。

按照國務院以及人社部、國家發改委等部門發布的有關去產能的政策文件^[10]，各地積極制定具體政策，采取多種措施，多渠道安置受影響職工：一是鼓勵企業內部分流，包括通過內部挖潛來多渠道分流安置富余人員，兼并重組后的新企業更多吸納原企業職工，在開展“雙創”中創造新的就業空間，支持職工與企業保留一定期限勞動關系離崗創業等；二是促進轉崗就業創業，包括對達到一定規模的擬分流安置人員舉辦專場招聘活動，對分流職工免費提供職業指導、就業服務和職業培訓，將失業人員納入當地就業創業政策扶持體系，對有創業意愿的化解過剩產能企業職工和失業人員，按規定提供創業培訓；三是符合條件人員可實行內部退養，由企業發放生活費并繳納相關社保，達到退休年齡時正式辦理退休手續；四是運用公益性崗位托底幫扶，加大對就業困難人員和零就業家庭人員的幫扶力度。

在各地黨委政府及有關部門指導和政策支持下，化解過剩產能企業專門制定職工安置方案，經過充分聽取職工意見、專家論證、風險評估、合法性審查等程序由職代會或職工大會民主決定，結合實際、想方設法，多形式、多渠道內部分流安置職工。

2013～2015年，受各省份正在開展分解化解過剩產能任務，明確企業量化壓減目標影響，各地化解產能職工就業安置工作也處于起步階段，對受影響職工的總體規模和人員情況并沒有完整精準的統計，也就難以獲取全國化解產能過剩受影響職工規模的準確數據。從實地調研的情況看，化解產能過剩各地區任務目標差異很大，受影響職工人數差別很大。從課題組調研部分省份反饋的數據看，河北、山西、山東、河南等地區受影響職工規模較大，如河北省受影響職工約54.7萬人，河南省約20萬人，山東省近6萬人。在此期間，部分職工已經得到分流安置，但仍有不小規模的人員處于待崗待安置的情況。

2016年以來，國家進一步明確了鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能任務，并隨著具體去產能方案和人員安置政策的不斷深化和落實，全國去產能受影響職工規模和安置渠道有了比較準確的統計。據國務院2016年制定的去產能方案，未來3～5年預計將直接影響180萬名職工就業，其中鋼鐵行業涉及50萬人，煤炭行業涉及130萬人。2016年的去產能及職工安置目標是：煤炭行業將去產能2.8億噸，占去產能總目標的一半以上，需要安置70萬名職工；鋼鐵行業將去產能4500萬噸，約占去產能總任務的三分之一，需要安置18萬名職工。截至2016年末，全國鋼鐵煤炭行業去產能共涉及企業1905家，計劃分流職工83.1萬人，實際已分流職工72.6萬人，占年度計劃的87.4%，職工安置工作取得重要進展，其中鋼鐵行業完成93%，煤炭行業完成85.1%。中央企業分流安置職工6.8萬人，各地（不含中央企業）分流安置職工65.8萬人。從各地分流渠道看，轉崗安置占36.7%，內部退養占19.1%，解除終止勞動關系占44.2%（如圖4所示）。

圖4 2016年各地（不含中央企業）鋼煤去產能不同渠道分流情況

從解除終止勞動關系人員去向看，單位就業占13.6%，靈活就業占24.1%，自主創業占3.9%，公益性崗位占1.3%，返鄉占18.8%，退休、傷亡等占8.4%，失業占17.6%，其他占12.3%（如圖5所示）。2017年，去產能職工就業安置工作繼續推進，新安置職工約40萬人。到2017年底，累計安置職工達到110萬人。

圖5 2016年各地（不含中央企業）鋼煤去產能解除終止勞動關系人員去向情況

2.開拓多種渠道安置職工取得積極效果

經過各級政府、企業和職工的共同努力，化解過剩產能中職工就業與安置取得了較大進展。在化解過剩產能中通過開拓多種渠道，促進職工就業與安置，其政策積極效果主要體現在以下幾個方面：一是將就業扶持政策惠及去產能企業的在職職工和失業人員，有利于其盡快找到新的工作崗位；二是鼓勵企業吸納就業和企業內部安置，實施失業保險按規定支持企業穩定崗位政策，積極發揮失業保險預防失業、促進就業的功能；三是對有意愿創業的去產能企業職工和失業人員均可享受創業扶持政策，成功促進創業帶動就業；四是實施內退和公益性崗位托底幫扶政策，使許多年齡大、體弱多病、就業困難的職工得到兜底幫助。

企業多渠道、多形式安置職工方面，河北開灤煤炭集團借助資金及政策，大力發展煤化工、現代物流、文化旅游等“非煤”產業，使其總收入占比由20%上升至80%，大大提高企業安置分流職工的能力。唐山鋼鐵集團早在2013年就根據市場情況，轉變企業經營戰略，進行人力資源優化，2014年6月底全面清理外部用工，騰退崗位用于安置分流職工；同時加快非鋼產業的發展，使其總收入占比在2014年就達到60%以上，較好實現職工的內部轉崗安置。陜煤化集團的安置工作主要采用“退養一批、辭退一批、分流一批、協議保留一批”的方式。武鋼集團為分流職工開辟了十余條安置渠道，主要有企業內部轉崗安置、自愿離崗待退休、鼓勵離崗歇工另謀出路和協調解除勞動關系等四種措施，取得了積極效果。

3.去產能職工安置面臨的形勢

（1）去產能職工就業安置任務依然繁重

根據國務院2016年制定的去產能方案，鋼鐵煤炭行業未來5年計劃壓減約15%～20%的產能，預計將直接影響180萬名職工就業，其中鋼鐵行業涉及50萬人，煤炭行業涉及130萬人。2016年計劃分流職工83.1萬人，實際已分流職工72.6萬人，還有10.5萬人待分流。由于鋼鐵煤炭行業均屬產業鏈較長的基礎性產業，因此鋼鐵煤炭行業去產能，除了直接影響本行業的職工就業，還會間接影響上下游行業企業的生存發展，進而影響這些企業職工的就業。以鋼鐵行業為例，行業數據表明，鋼鐵主業與相關產業的就業比為1∶4～1∶5，即鋼鐵主業每減少1個就業崗位就會影響4～5個上下游相關產業的就業崗位。

按照國務院部署，2017年將繼續深入推進“三去一降一補”，計劃化解5000萬噸鋼鐵產能和1.5億噸煤炭產能，預計影響鋼鐵、煤炭行業40萬名職工，加上2016年結轉的10萬人，如果將鋼鐵行業上下游產業受影響職工考慮在內，2017年及今后的職工安置任務更加繁重。另外，水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、石化等多個行業產能利用率普遍約為70%，也將淘汰大量落后和過剩產能，煤電等其他行業也將面臨去產能問題，進而影響大量職工的就業崗位，因此，未來去產能職工就業安置任務依然繁重而艱巨。

（2）去產能安置職工難度明顯增加

2017年去產能職工安置任務是鋼鐵、煤炭行業需要直接分流安置職工50萬人。盡管計劃分流人數略有減少，但職工分流安置的難度卻明顯增加。一是去產能企業經過前期內部分流轉崗，內部安置能力明顯下降，有的企業出現工作任務不飽滿、生產效率下降的情況。同時，未能安置的職工往往就業更加困難。二是由于鋼鐵煤炭價格明顯回升，企業去產能意愿走低，職工的抵觸情緒和對崗位、工資、社保等方面的訴求增加。三是產業轉型升級加快對勞動者的職業技能素質要求更高，而待安置職工能力素質相對偏低，難以滿足新崗位的需要。不少企業反映，2017年是去產能職工就業安置的攻堅年。

（3）產能嚴重過剩行業職工就業安置任重而道遠

綜合考慮我國未來能源結構調整、產業轉型升級、勞動力素質提升等一系列因素，產能嚴重過剩行業職工就業安置任重而道遠。一是我國未來能源結構將面臨重大調整，煤炭、油氣、非化石能源消費比例2020年將達到6∶2.5∶1.5，2030年將達到5∶3∶2，2050年將達到4∶3∶3，對煤炭的能源需求將逐步下降，煤炭行業面臨大幅縮減產能的壓力。二是經濟轉型升級、結構調整深化、勞動生產率提高的全過程都會使鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、石化等產能嚴重過剩行業釋放出大量勞動力，帶來職工轉崗轉業下崗失業問題。三是盡管近期鋼鐵煤炭價格有明顯回升，但從長期看，產能嚴重過剩行業效益不容樂觀。產能過剩是結構性問題，但產品價格依然受經濟運行周期性影響。四是化解過剩產能難以在短期內完成，職工就業安置也難一蹴而就，因此，應深入研究去產能促就業的中長期規劃和政策儲備。