國外江河流域水環(huán)境治理經驗借鑒

周傳杰^[1]

摘要：從20世紀60年代開始，江河流域污染事件頻頻發(fā)生已成為世界性普遍問題，引起人們的高度重視。近些年來，我國隨著經濟的快速發(fā)展，工業(yè)化和城市化進程加快及流域人口增長，越來越多的污染物排入河流，早已超過了河流自身的凈化能力，使河流受到不同程度的污染，流域生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，導致流域水體污染問題日益嚴重。國外從20世紀60年代起就對嚴重污染的江河流域進行治理，并取得了一定的成效，本文通過對一些典型的國外江河流域綜合整治經驗的梳理和歸納，期望能夠對我國江河流域水環(huán)境治理提供借鑒參考。

關鍵詞：國外江河流域 水環(huán)境治理 經驗借鑒

19世紀末至20世紀初，流域水環(huán)境的綜合治理就引起歐美國家的重視，但早期的流域治理僅限于防洪、供水、航運等單一目標。20世紀50年代以來，隨著流域經濟快速發(fā)展和人口劇增，人類對流域水資源利用和水環(huán)境污染、破壞的強度不斷加大，流域水污染控制與治理逐步成為這一時期流域治理的重要內容。進入20世紀90年代，注重全流域自然與人文各要素的綜合治理，即以流域協(xié)調發(fā)展為目標的流域綜合治理得到越來越多的共識和認可。

一 國外江河流域水環(huán)境治理的回顧

國外的江河流域水環(huán)境治理基本上走的是一條先污染后治理的道路。首先經歷了水資源綜合利用階段，然后進入大規(guī)模水資源開發(fā)和工業(yè)污染物隨意排放導致流域水質惡化，加強污染治理和水資源保護的階段；現在國外流域水環(huán)境治理基本由以水污染綜合防治、水生態(tài)環(huán)境恢復為目的的治理轉變?yōu)閰f(xié)調性的流域自然資源—生態(tài)環(huán)境—經濟發(fā)展的綜合治理。

回顧國外流域水環(huán)境綜合治理發(fā)展的歷程，大致可以概括為以下三個階段。

（一）以流域水資源的綜合利用為目標的治理階段（19世紀末至20世紀50年代以前）

工業(yè)革命發(fā)生后，西方國家工業(yè)和人口的快速增長，水資源需求激增導致水資源短缺現象嚴重，協(xié)調水資源供需一度成為流域治理的重要內容。隨著科技進步和人們認識水平的提高，自20世紀30年代起，逐步開始了以水資源調配、水土保持、洪水災害治理、航運、發(fā)電和旅游等為目的的多目標統(tǒng)一規(guī)劃。在這一階段，世界各主要國家相繼建立不同形式的流域管理機構，以求趨利避害、最大限度地開發(fā)利用水資源。

美國田納西河流域管理局的建立及發(fā)展大致代表了國際上流域治理這一階段的發(fā)展歷程。美國田納西河流域管理局具有政府職能，同時運行靈活、兼具私人企業(yè)組織優(yōu)點，開始全權處理流域水土資源綜合開發(fā)利用問題，如控制洪水、改善航運條件、水能發(fā)電、恢復植被和控制水土流失等。至20世紀40年代中期，田納西河流域已開發(fā)了1050千米的航運水道，同時成為美國水電生產能力最大的流域，同時，流域內的經濟得到了空前發(fā)展，農業(yè)生產更為合理，森林植被明顯恢復。

（二）以水環(huán)境治理與保護為主要目標的流域一體化治理階段（20世紀50年代后至20世紀末）

20世紀50年代后，人口數量和經濟迎來了新一輪激增，對自然資源的過度開發(fā)和工業(yè)污染物的大量排放導致水質下降、生物多樣性銳減等問題嚴重。而且許多國家、地方政府為發(fā)展經濟而進行的一些流域開發(fā)工程項目，使得流域問題更加嚴重。

1972年，著名的人類環(huán)境會議在瑞典的斯德哥爾摩召開，發(fā)表了具有里程碑意義的《人類環(huán)境宣言》，強調在保持經濟發(fā)展的同時，必須高度重視生態(tài)環(huán)境保護。水環(huán)境問題的日益加劇，促使流域治理由單純的資源開發(fā)利用管理向環(huán)境治理與保護的方向傾斜，各國的流域治理大都增加了水污染控制和生態(tài)環(huán)境保護的內容，并頒布污染控制與環(huán)境保護相關法律。此后，西方發(fā)達國家開始了對環(huán)境的認真治理，工作重點是制定經濟增長、合理開發(fā)利用資源與環(huán)境保護相協(xié)調的長期政策。20世紀70～80年代，這些國家在治理環(huán)境污染上不斷增加投資，如美國、日本的環(huán)境保護投資占國民生產總值的1%～2%。它們十分重視環(huán)境規(guī)劃與管理，制定各種嚴格的法律條例，采取強有力的措施，控制和預防污染，努力凈化、綠化和美化環(huán)境。到80年代，西方國家基本上控制了污染，普遍較好地解決了國內的環(huán)境問題。

（三）以人類生活、生態(tài)環(huán)境與經濟協(xié)調發(fā)展為主要目標的流域水環(huán)境治理新階段（20世紀末至今）

1992年6月，聯合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內盧召開。此次會議正式否定了工業(yè)革命以來“高生產、高消費、高污染”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，標志著包括西方國家在內的世界環(huán)境保護工作又邁上了新的征途——從治理污染擴展到更為廣闊的人類發(fā)展與社會進步的范圍，環(huán)境保護和經濟發(fā)展相協(xié)調的主張成為人們的共識，“環(huán)境與發(fā)展”則成為世界環(huán)保工作的主題。會議討論并通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》與《21世紀議程》等綱領性文件，明確提出了“可持續(xù)發(fā)展”的新戰(zhàn)略和新理念：人類應與自然和諧一致、可持續(xù)地發(fā)展并為后代提供良好的生存發(fā)展空間。

目前，人們認識到解決日益嚴重的人口、資源、環(huán)境與發(fā)展問題的有效途徑之一是，以流域為單元對自然資源、生態(tài)環(huán)境及經濟社會發(fā)展進行系統(tǒng)綜合治理。英國Gardiner正式提出以流域可持續(xù)發(fā)展為目標的流域綜合治理理念，使得以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境建設和社會經濟協(xié)調發(fā)展為目標的流域綜合治理在澳大利亞、美國、英國等發(fā)達國家廣泛興起。即從水資源協(xié)調利用到單一污染控制再轉向協(xié)調發(fā)展的綜合治理，從單純重視河流自身轉變?yōu)閷φ麄€流域區(qū)域的治理；從單一規(guī)范流域水資源逐步演變?yōu)榻y(tǒng)籌考慮流域內所有環(huán)境資源要素，從流域系統(tǒng)整體功能進行流域治理，強調流域生態(tài)保護與社會經濟發(fā)展的關系，從經濟、環(huán)境、社會問題的角度進行流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理。

二 國外江河流域水環(huán)境治理經驗及成效

在生態(tài)危機威脅著人類生存與發(fā)展的今天，在許多發(fā)展中國家依然重蹈發(fā)達國家覆轍的情況下，重新審視與研究發(fā)達國家環(huán)境污染與治理的歷史，學習這些國家治理污染的經驗，就顯得十分必要和迫切。世界上一些著名江河流域的水污染防治，經歷了幾十年甚至上百年的時間，取得了顯著的成效，積累了許多寶貴經驗，對于解決目前我國面臨的重點江河流域水污染防治的緊迫問題，具有重要借鑒意義和啟迪作用。

（一）英國倫敦泰晤士河的治理經驗

1.治理前水環(huán)境的狀況

泰晤士河全長402公里，流經倫敦市區(qū)，是英國的母親河。19世紀以來，隨著工業(yè)革命的興起，河流兩岸人口激增，大量的工業(yè)廢水、生活污水未經處理直排入河，沿岸垃圾隨意堆放。1858年，倫敦發(fā)生“大惡臭”事件，政府開始治理河流污染。

2.主要治理思路及措施

一是通過立法嚴格控制污染物排放。20世紀60年代初，政府對入河排污做出了嚴格規(guī)定，企業(yè)廢水必須達標排放，或納入城市污水處理管網。企業(yè)必須申請排污許可，并定期進行審核，未經許可不得排污。定期檢查、起訴、處罰違法違規(guī)排放等行為。

二是修建污水處理廠及配套管網。1859年，倫敦啟動污水管網建設，在泰晤士河南、北兩岸共修建七條支線管網并接入排污干渠，減輕了主城區(qū)河流污染，但并未進行處理，只是將污水轉移到海洋。19世紀末以來，倫敦市建設了數百座小型污水處理廠，并最終合并為幾座大型污水處理廠。1955～1980年，流域污染物排污總量減少約90%，河水溶解氧濃度提升約10%。

三是從分散管理到綜合管理。自1955年起，逐步實施流域水資源水環(huán)境綜合管理。1963年頒布了《水資源法》，成立了河流管理局，實施取水許可制度，統(tǒng)一水資源配置。1973年《水資源法》修訂后，全流域200多個涉水管理單位合并成泰晤士河水務管理局，統(tǒng)一管理水處理、水產養(yǎng)殖、灌溉、畜牧、航運、防洪等工作，形成流域綜合管理模式。1989年，隨著公共事業(yè)民營化改革，水務局轉變?yōu)樘┪钍亢铀畡展荆袚┧⑴潘毮埽辉俪袚篮椤⑴艥澈臀廴究刂坡毮埽徽⒘藢I(yè)化的監(jiān)管體系，負責財務、水質監(jiān)管等，實現了經營者和監(jiān)管者的分離。

四是加大新技術的研究與利用。早期的污水處理廠主要采用沉淀、消毒工藝，處理效果不明顯。20世紀五六十年代，研發(fā)采用了活性污泥法處理工藝，并對尾水進行深度處理，出水生化需氧量為5～10毫克/升，處理效果顯著，成為水質改善的根本原因之一。泰晤士河水務公司近20%的員工從事研究工作，為治理技術研發(fā)、水環(huán)境容量確定等提供了技術支持。

五是充分利用市場機制。泰晤士河水務公司經濟獨立、自主權較大，其引入市場機制，向排污者收取排污費，并發(fā)展沿河旅游娛樂業(yè)，多渠道籌措資金。僅1987～1988年，總收入就高達6億英鎊，其中日常支出4億英鎊，上繳盈利2億英鎊，既解決了資金短缺難題，又促進了社會發(fā)展。

3.水環(huán)境治理效果

經過150多年的治理，泰晤士河水質逐步改善，20世紀70年代，重新出現魚類并逐年增加；80年代后期，無脊椎動物達到350多種，魚類達到100多種，包括鮭魚、鱒魚、三文魚等名貴魚種。目前，泰晤士河水質完全恢復到了工業(yè)化前的狀態(tài)。

（二）歐洲的萊茵河治理經驗

1.治理前水環(huán)境的狀況

萊茵河是歐洲最重要和最著名的河流之一，發(fā)源于瑞士境內阿爾卑斯山，自南向北穿越瑞士、奧地利、德國、法國、盧森堡、比利時和荷蘭后流入北海。全長1320千米，流域面積185000平方千米。其流域人口高度密集，工業(yè)化程度非常高，干流沿岸有6個世界聞名的工業(yè)基地，是歐洲和世界重要的化工、食品加工、汽車制造、冶煉、金屬加工、造船工業(yè)中心。沿岸人口和工業(yè)高度集中，產生大量含耗氧物質、重金屬、有毒污染物的生活、工業(yè)污水，部分污水直排河道，嚴重污染了萊茵河水質。

萊茵河這條“映照著整個歐洲歷史和文明的輝煌與自豪的驕傲之河”，從18世紀中期開始出現環(huán)境問題。20世紀50年代，萊茵河水資源環(huán)境進一步惡化。到了70年代，萊茵河的生態(tài)災難也達到頂峰。大量沒有經過處理的工業(yè)廢水排入河中，河水中溶解氧含量極低，萊茵河基本喪失自凈能力。

2.治理思路及措施

一是成立專門的跨國管理和協(xié)調組織。保護萊茵河國際委員會（ICPR）是萊茵河環(huán)保工作的跨國管理和協(xié)調組織，于1950年7月11日在巴塞爾成立，成員國包括瑞士、法國、德國、盧森堡和荷蘭。該組織的主要任務有4項：①根據預定目標，準備國際的流域管理對策和行動計劃以及開展萊茵河生態(tài)系統(tǒng)調查研究；對各對策或行動計劃提出合理有效的建議；協(xié)調流域各國家的預警計劃；綜合評估流域各國行動計劃效果等。②根據行動計劃的規(guī)定，做出科學決策。③每年向萊茵河流域國家提供年度評價報告。④向各國公眾通報萊茵河的環(huán)境狀況和治理成果。

二是重建生態(tài)系統(tǒng)。除了改善水質，生態(tài)恢復主要是指實施“萊茵河行動計劃”的第一條，即“鮭魚2000計劃”。萊茵河沿岸國家為去除鮭魚溯游障礙采取了一系列措施；①萊茵河三角洲地區(qū)從2008年到2012年，哈靈水道開放部分泄水閘。累克河已在攔河壩旁新建三條水道。②下萊茵河地區(qū)進一步改造、降低魯爾河、烏珀河和齊格河支流水系的堰壩，計劃修建實驗性設備以保護魚類免受渦輪傷害。③中萊茵河地區(qū)從1996年到1999年，圣巴赫—布魯克斯水系成功改造了六座河堰，還有六座正在計劃改造中。④上萊茵河地區(qū)從依費茨海姆到巴塞爾共164公里的法德河段中存在10座攔河壩。法、德以及周邊水電站的運營者共同出資，在依費茨海姆水壩建造了一條魚道。⑤高萊茵河地區(qū)自1996年計劃定溯游障礙以來，高萊茵河支流威斯河、比爾河和埃戈爾茨河中已有8處障礙得到改造。

三是促使公眾參與。環(huán)境管理涉及每一個人的利益，理所當然需要公眾的廣泛參與，以使環(huán)保政策得到普遍的認同和執(zhí)行。例如德國在1994年頒布了《環(huán)境信息法》，規(guī)定了公眾參與的詳細的途徑、方法和程序，在立法上保證公眾享有參與和監(jiān)督的權利。公眾參與水資源利用、保護的途徑包括聽證會制度、顧問委員制度以及通過媒體或互聯網獲取監(jiān)測報告等公開信息，這就保證了流域管理措施能夠切實符合廣大公眾的利益。公眾環(huán)保意識高漲，以各自不同的方式自覺地保護萊茵河，成為對流域立體化管理的重要組成部分。

四是誰污染誰買單。充分運用經濟手段保證環(huán)保法規(guī)的法律效力，因為對于流域管理中的外部不經濟問題，法律化的經濟手段最為有效。例如德國在1976年制定了《污水收費法》，向排污者征收污水費，對排污企業(yè)征收生態(tài)保護稅，用以建設污水處理工程。同時，相關法規(guī)令污染企業(yè)得不到銀行貸款，企業(yè)聲譽和形象也會受到影響，這就促使企業(yè)不得不重視環(huán)境利益。

五是提高工業(yè)部門的管理水平，避免污染事故發(fā)生。在德國現行環(huán)境法規(guī)中，風險預防是一項最基本的原則，其核心內容被表述為“社會應當通過認真提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬韺で蟊苊鈱Νh(huán)境的破壞”。例如，德國在1975年制定了《洗滌劑和清潔劑法規(guī)》，規(guī)定了磷酸鹽的最大值，又于1990年對含磷洗滌劑加以明文禁止，有效避免了含磷洗滌劑和化肥的過量使用，遏制了萊茵河的富營養(yǎng)化趨勢。

3.水環(huán)境治理效果

1987年，開始實施旨在保護萊茵河的“萊茵河2000行動計劃”，萊茵河流域的生態(tài)環(huán)境出現改善；1992年，萊茵河所有污染物實現了50%以上削減率的目標，部分污染物排放減少了90%。作為治理效果試金石的“鮭魚2000行動計劃”效果顯著：1990年，鮭魚出現在萊茵河支流；1994年，鮭魚魚卵在同河段被發(fā)現。2003年，河水基本清澈。水中溶解氧飽和度達到90%以上，氮、磷等營養(yǎng)物質和非點源污染實現有效控制，河水富營養(yǎng)化明顯改善，水體中氯化物顯著下降，重金屬濃度控制在較低水平。萊茵河“死而復生”。

（三）德國埃姆舍河的治理經驗

1.治理前水環(huán)境狀況

埃姆舍河全長約70公里，位于德國北萊茵—威斯特法倫州魯爾工業(yè)區(qū)，是萊茵河的一條支流；其流域面積865平方公里，流域內約有230萬人，是歐洲人口最密集的地區(qū)之一。該流域煤炭開采量大，導致地面沉降，致使河床遭到嚴重破壞，出現河流改道、堵塞甚至河水倒流的情況。從19世紀下半葉起，魯爾工業(yè)區(qū)的大量工業(yè)廢水與生活污水直排入河，河水遭受嚴重污染，曾是歐洲最臟的河流之一。

2.治理思路與措施

一是雨污分流改造和污水處理設施建設。流域內城市歷史悠久，排水管網基本實行雨污合流。因此，一方面實施雨污分流改造，將城市污水和重度污染的河水輸送至兩家大型污水處理廠凈化處理，減少污染直排現象。另一方面建設雨水處理設施，單獨處理初期雨水。此外，還建設了大量分散式污水處理設施、人工濕地以及雨水凈化廠，全面削減入河污染物總量。

二是采取“污水電梯”、綠色堤岸、河道治理等措施修復河道。“污水電梯”是指在地下45米深處建設提升泵站，把河床內歷史積存的大量垃圾及濃稠污水送到地表，分別進行處理處置。綠色堤岸是指在河道兩邊種植大量綠植并設置防護帶，既改善河流水質又美化河道景觀。河道治理是指配合景觀與污水處理效果，拓寬、加固清理好的河床，并在兩岸設置雨水、洪水蓄滯池。

三是統(tǒng)籌管理水環(huán)境水資源。為加強河流治污工作，當地政府、煤礦和工業(yè)界代表，于1899年成立了德國第一個流域管理機構，即“埃姆舍河治理協(xié)會”，獨立調配水資源，統(tǒng)籌管理排水、污水處理及相關水質，專職負責干流及支流的污染治理。治理資金的60%來源于各級政府收取的污水處理費，40%由煤礦和其他企業(yè)承擔。

3.水環(huán)境治理效果

河流治理工程預算為45億歐元，已實施了部分工程，預計還需幾十年時間才能完工。目前，流經多特蒙德市的區(qū)域已恢復自然狀態(tài)。

（四）法國巴黎塞納河治理經驗

1.治理前水環(huán)境的狀況

塞納河巴黎市區(qū)段長12.8公里、寬30～200米。巴黎是沿塞納河兩岸逐漸發(fā)展起來的，因此市區(qū)河段都是石砌碼頭和寬闊堤岸，三十多座橋梁橫跨河上，兩旁建成區(qū)高樓林立，河道改造十分困難。20世紀60年代初，嚴重污染導致河流生態(tài)系統(tǒng)崩潰，僅有兩三種魚勉強存活。污染主要來自四個方面，一是上游農業(yè)過量施用化肥農藥；二是工業(yè)企業(yè)向河道大量排污；三是生活污水與垃圾隨意排放，尤其是含磷洗滌劑使用導致河水富營養(yǎng)化問題嚴重；四是下游的河床淤積，既造成洪水隱患，也影響沿岸景觀。

2.治理思路與措施

工程治理措施主要包括四個方面：

一是截污治理。政府規(guī)定污水不得直排入河，要求搬遷廢水直排的工廠，難以搬遷要嚴格治理。1991～2001年，投資56億歐元新建污水處理設施，污水處理率提高了30%。

二是完善城市下水道。巴黎下水道總長2400公里，地下還有6000座蓄水池，每年從污水中回收的固體垃圾達1.5萬立方米。巴黎下水道共有1300多名維護工，負責清掃坑道、修理管道、監(jiān)管污水處理設施等工作，配備了清砂船及卡車、虹吸管、高壓水槍等專業(yè)設備，并使用地理信息系統(tǒng)等現代技術進行管理維護。

三是削減農業(yè)污染。河流66%的營養(yǎng)物質來源于化肥施用，主要通過地下水滲透入河。巴黎一方面從源頭加強化肥農藥等面源控制，另一方面對50%以上的污水處理廠實施脫氮除磷改造。但硝酸鹽污染仍是難以處理的痼疾。

四是河道蓄水補水。為調節(jié)河道水量，建設了4座大型蓄水湖，蓄水總量達8億立方米；同時修建了19個水閘船閘，使河道水位從不足1米升至3.4～5.7米，改善了航運條件與河岸帶景觀。此外，還進行了河岸河堤整治，采用石砌河岸，避免沖刷造成泥沙流入；建設二級河堤，高層河堤抵御洪澇，低層河堤改造為景觀車道。

除了工程治理措施外，還進一步加強了管理。一是嚴格執(zhí)法。根據水生態(tài)環(huán)境保護需要，不斷修改完善法律制度，如2001年修訂《國家衛(wèi)生法》要求，工業(yè)廢水納管必須獲得批準，有毒廢水必須進行預處理并開展自我監(jiān)測，必須繳納水處理費。嚴厲查處違法違規(guī)現象。二是多渠道籌集資金。除預算撥款外，政府將部分土地劃撥給河流管理機構（巴黎港務局）使用，其經濟效益用于河流保護。此外，政府還收取船舶停泊費、碼頭使用費等費用，作為河道管理資金。

3.水環(huán)境治理效果

經過綜合治理，塞納河水生態(tài)狀況大幅改善，生物種類顯著增加。但是沉積物污染與上游農業(yè)污染問題依然存在，說明城市水體整治僅針對河道本身是不夠的，需進行全流域綜合治理。

三 國外江河流域水環(huán)境治理經驗借鑒

國外江河流域水資源開發(fā)保護和污染治理經驗因各國國情不同而不盡相同，但江河湖泊有共同的屬性，水資源開發(fā)保護和水污染治理有共同的規(guī)律，發(fā)達國家的做法和經驗，對我國江河流域水資源開發(fā)保護和污染治理具有重要的借鑒意義。

（一）制定并實施嚴格完備的法規(guī)體系

從發(fā)達國家環(huán)境法律制度的變遷軌跡看，基本上都是沿著從碎片化到系統(tǒng)化的方向發(fā)展演進的。18世紀的英國在環(huán)境立法初期，其處理污染問題的立法規(guī)定具有明顯的碎片化特點，法律之間缺乏有效銜接和聯系，是單項性的，系統(tǒng)性欠缺。直到20世紀中后期，隨著環(huán)境問題的增多、復雜化，環(huán)境立法數量驟然增加，環(huán)境法律也由此步入系統(tǒng)化軌道，立法范圍覆蓋了環(huán)境污染、環(huán)境保護的各個方面。20世紀60年代，法國在總結法律制定實施經驗教訓的基礎上，開始對分散的法律法規(guī)進行歸并，逐步建立起了完備的、呈不斷強化細化趨勢而且能夠有效實施的環(huán)境保護法律體系。德國的環(huán)境立法特色鮮明，它是以保護人類生命、健康與尊嚴為目標，以預防原則、責任人、合作等為準則，具有環(huán)境法律法規(guī)逐步增加和細化、環(huán)境法內容的生態(tài)化、環(huán)境法的一體化、環(huán)境法機制的間接化，以及環(huán)境法的區(qū)域化和國家化等鮮明特征，各種法律規(guī)定非常完備嚴謹、具體詳細，具有很強的可操作性。美國的《國家環(huán)境政策法》作為環(huán)境基本法，對環(huán)境與經濟、社會發(fā)展的關系做出了重要界定，以此為指導，形成了環(huán)境污染控制和環(huán)境資源保護兩大類環(huán)境法律體系，全面細致地對環(huán)境污染控制的目標、手段和職責做出規(guī)定，保證了美國環(huán)境法的實施效果。

目前，發(fā)達國家均統(tǒng)籌水源、水量、水質、水能、水域、水環(huán)境，地上水、地下水、地表水、土壤水，防洪、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及其回用，建立“塔式法律法規(guī)和技術規(guī)范體系”，將預防、監(jiān)督、強制執(zhí)行貫穿于整個環(huán)保法律、法規(guī)體系之中，權責規(guī)定清晰，處罰規(guī)定透明度高，具有極強的可操作性。美國聯邦政府頒布了水環(huán)境保護主要法律《清潔水法》，制定了《安全飲用水法》《水資源規(guī)劃法》《水資源開發(fā)法》《水資源研究法》《土壤和水資源保護法》《洪水控制法》《流域保護和洪水預防法》等專門法律。歐盟制定了《歐盟水框架指令》（2000/60/EC），為歐盟成員國所有水域的管理與保護制定一套嚴格且符合實際的行動計劃。澳大利亞制定了《澳大利亞水法》，并制定實施環(huán)境水和飲用水水質、水環(huán)境監(jiān)測、地下水與農村水、城市污水等21個方面的指導文件。日本形成了現在的以《公害對策基本法》《環(huán)境基本法》《水質污染防治法》等法律規(guī)定為內容的水污染防治的法律有機體系。其中，《水質污染防治法》是具體的實施法，對行政管理措施、賠償責任和對違法者的行政處罰等作出明確的規(guī)定，盡可能解決執(zhí)法中出現的各種問題。新加坡有40多部環(huán)境法律法規(guī)，涉及10個生活領域，針對水污染防治、水資源、水環(huán)境設施等不同領域分別立法。

（二）建立相對集中的管理體制

西方發(fā)達國家建立完善以各級政府為主導的水資源管理體制，并且把水資源污染防控作為政府的一項重要職責，由環(huán)境保護部門主要承擔水污染防治工作，基本實現了水、土、氣等環(huán)境要素治理一體化。一是地方行政區(qū)域管理為基礎合并流域管理的管理體制。美國、澳大利亞和加拿大三國的憲法規(guī)定了水資源的所有權歸各州（省），實行“誰擁有誰管理”的原則，同時也規(guī)定聯邦政府有權控制和開發(fā)國家河流，并占主導地位。美國田納西河流域管理局則由國家通過立法賦予其明確的權力、責任和義務，直接向國家或州的行政首長負責。澳大利亞政府進行以控制水需求為主的改革，組建了由政府控股的供水公司，建立了委員會協(xié)商機制和通過工程對水資源實現高度控制的管理體制。加拿大環(huán)境部主要負責出臺宏觀政策，將管理自然資源和保護環(huán)境質量有效結合，以促進合理開發(fā)利用。各州負責對本州水資源的規(guī)劃、開發(fā)、利用、保護和管理等立法，并依法設立相應的水資源組織和機構，規(guī)定其權限和職能。二是以自然流域為基礎實行“綜合性流域管理”體制。歐盟國家普遍實行“綜合性流域管理”的水資源管理模式。英國設立國家流域管理局，并在10個流域區(qū)設立了河流管理處，負責水污染監(jiān)測、水資源管理、洪水防御等。法國設立可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境理事會（部級協(xié)調機構），對全國性水資源管理和分配規(guī)劃提出意見，提供咨詢。意大利在全國設立了8個流域管理機構（River Basin Authority），負責與大區(qū)政府協(xié)調確定流域目標和制定流域規(guī)劃。流域管理機構受意大利環(huán)境、領土和海洋部統(tǒng)一領導。三是按功能不同分部門管理的管理體制。日本水權由國家統(tǒng)一管理，水資源開發(fā)與管理由國土廳、建設省、厚生省、通商產業(yè)省、環(huán)境廳、自治省、農林水產省、科學技術廳等9個部門按職責分工管理，其中環(huán)境廳負責水污染防治。

（三）實施嚴格的治理保護政策措施

發(fā)達國家通過規(guī)劃總體水環(huán)境政策，包括水環(huán)境保護的總體目標、目的和戰(zhàn)略，為行動勾畫了總體方向和進程。一是建立統(tǒng)一的水環(huán)境管理制度。美國的環(huán)境標準是以環(huán)境法規(guī)的形式頒布的，水質標準由各州參照聯邦環(huán)保局公布的水質基準和本州的水體功能負責制定。二是建立協(xié)調的水環(huán)境管理目標。歐洲制定了對水生生態(tài)進行一般性保護，對獨特的、有價值的棲息地進行特殊保護；對飲用水源進行保護；對洗浴用水進行保護等主要目標，并要求實施綜合源頭控制。三是制定詳盡的流域水環(huán)境管理計劃，有詳盡的說明、確定可行的時間表。

（四）采用先進的治理和管理技術

發(fā)達國家都十分重視開發(fā)利用先進的水資源污染防控技術，監(jiān)測點位多，設備精良，廣泛運用計算機、微波、遙感技術等各種現代化手段，數據處理很快。歐盟建立了完善的地表水和地下水環(huán)境監(jiān)測網絡，由獨立的技術支持機構EEA（The European Environment Agency）統(tǒng)一監(jiān)測和管理。意大利大區(qū)政府負責本區(qū)范圍內水體水質及氣象水文檢測與監(jiān)控。各大區(qū)均遵循“監(jiān)測點實驗室—省級信息管理系統(tǒng)—大區(qū)信息處理總部—國家環(huán)境保護辦公室—意大利環(huán)境、領域與海洋—歐盟環(huán)保辦公室”的監(jiān)測數據獲取途徑及處理上報流程，監(jiān)測數據以月報、公報等方式向社會公開。美國幾乎所有水利工程都有一個龐大的計算機控制中心，能清楚地觀測了解到每個觀測站的水位、水質、流量等各種數據，及時進行調配控制。澳大利亞大力發(fā)展污水處理和節(jié)水技術，在不少地方都建立了占地少、運行成本低、方便回用（灌溉草坪）的小型自動化污水處理廠。

（五）建設與城市群發(fā)展相適應的水源涵養(yǎng)區(qū)

西方發(fā)達國家按照“水區(qū)”和城市—區(qū)域發(fā)展原理，協(xié)同建設與城市群發(fā)展相適應的水源涵養(yǎng)區(qū)，為城市群可持續(xù)發(fā)展提供保障。紐約在城市以北161公里的特拉華河流域和克羅頓河流域建成了包括19個水庫和3個湖泊（能容納21.96億立方米的水），面積達5107平方公里的兩塊水源涵養(yǎng)區(qū)，保證紐約的用水量。倫敦和柏林城市群，盡管水資源先天不足，但由于采取了有效的城市水資源管理措施、高端的水處理技術及循環(huán)用水系統(tǒng)，實現了城市水資源的可持續(xù)利用。

（六）從源頭嚴控污染物的排放

實行嚴格的水環(huán)境標準和污染物排放標準，制定《地下水環(huán)境質量標準》，修訂《地表水環(huán)境質量標準》，出臺《排污權許可證制度管理辦法》，實施排污許可證制度。完善排污收費制度，提高排污收費標準。嚴格用水收費制度，形成合理的價格機制，優(yōu)化水資源費、自來水費、污水處理費、排污收費在綜合水價中的結構。通過經濟手段和市場，推動污水處理技術不斷提高，鼓勵中水回用、節(jié)約用水。充分運用經濟手段，保證環(huán)保法規(guī)的法律效力。

發(fā)達國家既重視點源污染控制，也重視面源污染控制。如荷蘭制定《動物糞便法案》《空氣質量計劃》《自然保護法案》等國家法規(guī)，強化落實“以地定畜、種養(yǎng)結合”的畜禽養(yǎng)殖污染防治理念，實施覆蓋了動物生產、物質流通、治污設施、施肥控制等各個方面的畜禽養(yǎng)殖污染防治政策，推廣《畜禽養(yǎng)殖污染防治可行技術》，研發(fā)畜舍綠色建設技術、溫室氣體減量化技術、沼液微生物有機質提取技術、沼氣發(fā)電技術等創(chuàng)新性技術，頒布完整而細致的N、P營養(yǎng)元素循環(huán)表，進行精細化管理與全程化的管控，降低了農村農業(yè)污染物的產生量，達到源頭控制的目標。瑞典對使用農藥、化肥等能造成環(huán)境污染的農業(yè)生產活動，實施征稅或收費政策，有效地降低了農藥化肥污染。

（七）提高公眾節(jié)水意識和水污染防控意識

澳大利亞建立各種供用水協(xié)會，不僅使水資源管理的服務水平得到提高，保證公眾得到優(yōu)質供水，還提高了全社會的水污染防控和節(jié)水意識。日本建立水質監(jiān)測結果公開制度，專門設立水科學館，向人們介紹水與生命、工農業(yè)生產的關系，宣傳水的有關知識。在日本，六一兒童節(jié)也是節(jié)水日。美國的節(jié)水教育已經深入人心，節(jié)水已經成為一種有教養(yǎng)的表現融入整個社會文化中。

四 國外江河流域水環(huán)境治理經驗對我國的啟示

江河流域水資源開發(fā)保護和污染治理，不僅事關“兩個一百年”目標的實現，更關系中華民族的存亡和發(fā)展。要站在戰(zhàn)略高度，重視和統(tǒng)籌水資源開發(fā)保護和污染治理工作，嚴格遵循水的自然規(guī)律和社會規(guī)律，統(tǒng)籌安排“山水林田湖”，綜合治理“水氣土固化（水、大氣、土壤、固體廢物、化學品）”污染，城市規(guī)劃、產業(yè)布局、社會事業(yè)發(fā)展要根據水資源分布情況，充分考慮水資源承載能力，以水定規(guī)劃，以水定產業(yè)，以水定發(fā)展，把水作為約束性指標納入未來的中長期國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃以及區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境發(fā)展規(guī)劃等各項規(guī)劃中。

（一）科學管理，完善體制

在國家層面成立“中國水資源委員會”，由國務院分管領導任主任，環(huán)保、水利、住建、國土、農業(yè)、林業(yè)、交通、工信、財政、發(fā)改、衛(wèi)生等部門和相關領域的專家學者組成團隊，負責對我國水量、水質、水資源的統(tǒng)一研究，提出水資源開發(fā)保護和污染治理規(guī)劃建議，協(xié)調相關部門水資源管理、水環(huán)境保護、水污染治理工作；指導跨省河流水資源委員會工作等。

按照流域即自然地理和水文單元而非管理或行政界線進行管理，將七大流域水利委員會和太湖水利管理局改制為流域水資源委員會，對國務院負責，業(yè)務上接受環(huán)保部和水利部指導，執(zhí)行國家有關法律法規(guī)，統(tǒng)一流域內水資源開發(fā)保護和污染治理，包括水質監(jiān)測、信息發(fā)布、界面考核和補償等。其他跨省河流成立流域水資源委員會，分別對環(huán)保部、水利部負責，實行雙管體制；省行政轄區(qū)成立省級水資源委員會，河流相應分級建立水資源委員會，負責流域內的涉水事務研究、規(guī)劃和管理。

（二）法規(guī)配套，部門聯動

按照全面依法治國，建設法治政府的要求，盡快推動修訂涉水相關法，特別是水法、水污染防治法、水土保持法，防洪法、漁業(yè)法，船舶法、農業(yè)法、林業(yè)法等，抓緊制定飲用水保障法、地下水質量標準法，加快構建適合我國國情的涉水管理法律法規(guī)體系，確定《水法》作為涉水法律的基本法地位。借鑒國際通則，修訂《水污染防治法》，強制城市加強污水處理，達標排放。另外，抓緊制定國務院有關組成部門組織條例，明確生態(tài)環(huán)境部、住建部、水利部、國土資源部、交通運輸部、農業(yè)農村部等部門在水資源開發(fā)保護和污染治理方面的職責。

（三）嚴格標準，達標排放

實行嚴格的水環(huán)境標準和污染物排放標準，制定《地下水環(huán)境質量標準》，修訂《地表水環(huán)境質量標準》和《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》，出臺《排污權許可證制度管理辦法》，夯實排污許可證制度。完善排污收費制度，提高排污收費標準。嚴格用水收費制度，推進水價改革，形成合理的價格機制，優(yōu)化水資源費、自來水費、污水處理費、排污收費在綜合水價中的結構。實行階梯式水價、超定額用水加價等制度，確定再生水價格，通過經濟手段和市場，推動污水處理技術不斷提高，鼓勵中水回用、節(jié)約用水。

（四）綜合執(zhí)法，分級負責

加強執(zhí)法監(jiān)督，建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的水污染防治執(zhí)法體系，強化執(zhí)法管理，重拳出擊，始終保持治水執(zhí)法監(jiān)督的高壓態(tài)勢，對各類環(huán)境違法行為“零容忍”“零缺位”。建立環(huán)保、國土、水利、農業(yè)等部門聯合執(zhí)法機制，開展綜合執(zhí)法行動，嚴厲查處和打擊違法排污和違法用水。建立基于水平衡測算的取水、用水、排水的動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，加強定額用水、達標排放的監(jiān)管，真正實現水環(huán)境保護政策的功能，保證水環(huán)境質量不退化。嚴格執(zhí)行相關法律和標準，對于惡意排污行為從重、從嚴處罰，其中對惡意向地下排放污水的個人和企業(yè)進行嚴厲的刑事處罰，不設上限。

（五）生態(tài)補償，保護水環(huán)境

按照區(qū)域間生態(tài)共建、資源共享、公平發(fā)展的原則，明確上下游、地區(qū)間生態(tài)建設的權責，把上游的生態(tài)保護治理和下流受益方提供補償提升到法律層面上，形成完善的生態(tài)補償體系和長效補償機制。尤其要以經濟手段調動上游地區(qū)政府和群眾參與生態(tài)建設的積極性，建立地區(qū)間共建、共享的長效生態(tài)建設機制。制定和實施流域界面水質監(jiān)測和考核制度，上游水質未達標的要向下游支付補償費，流域委員會要對超額排放的上游進行處罰，并收取污染治理費。

（六）城鄉(xiāng)并舉，涵養(yǎng)水源

立法嚴格保護飲用水源，根據城鎮(zhèn)化進程，建立城市群水源涵養(yǎng)區(qū)，走“望山見水”的綠色城鎮(zhèn)化道路。通過生態(tài)移民、生產移民、生活移民等方式調整人口布局。分層次、分階段、分步驟地推進原始生態(tài)系統(tǒng)、農村生態(tài)系統(tǒng)和城鎮(zhèn)人工生態(tài)系統(tǒng)三個子系統(tǒng)的建設，并結合流域和湖泊治理等重點工程，建設生態(tài)屏障體系。以保護區(qū)域內河流和水庫為重點，實行水源及流域的綜合治理，防治水土流失，防止污水流入河道和水庫。加強空間管制，特別是對國家自然保護區(qū)和一級水源保護地劃定生態(tài)紅線，禁止亂采濫伐，禁止規(guī)模開發(fā)，鼓勵植樹造林，退耕還林，退田還水。

（七）污水處理，中水回用

城鎮(zhèn)所有污水都應經過處理后達標準排放，農村生活污水可通過人工快滲等污水處理設施處理后回灌農田。對工業(yè)廢水要實行禁排標準、行業(yè)標準、地方標準，對工業(yè)非常規(guī)污染物和有毒有害污染物分別制定行業(yè)預處理標準，實施特殊許可，即必須進行預處理或由專業(yè)性污水處理廠進行預處理后，才能排入污水管網。大中城市和有條件的城鎮(zhèn)要結合新區(qū)發(fā)展規(guī)劃和舊城區(qū)改造，建設“雨污分流管網工程”、“中水回用管網工程”和“防洪儲水工程”，實現污水全部處理，中水充分回用，雨水有效收集。

（八）惜水護水，休養(yǎng)生息

江河湖泊是有生命的水生態(tài)系統(tǒng)，要遵循生態(tài)規(guī)律，科學評估每條江河、每個湖泊的生態(tài)狀況和自凈化能力，制定每日納污排放量，對超載超負荷的江河湖泊，要采取切實措施，減少納污量，明確生態(tài)恢復目標。加強船舶污染物排放管理和立法，制定嚴格的標準，進入內河的燃油機動船舶，必須加裝油水分離器，減少內河流域船舶污染物排放，嚴禁傾倒船舶生活垃圾和廢物，嚴禁化學品貨船在內河傾倒壓艙水和洗艙水。制定網箱養(yǎng)魚管理辦法，提高標準和排污收費水平，減少污染。對于不達標水體，禁止網箱養(yǎng)魚。對于水電開發(fā)，要科學評估，留有余地，限制過度開發(fā)水能資源，嚴格筑壩評估和審批，明確禁止開發(fā)河流和河段，對于嚴重影響河流生態(tài)功能的壩體要適時拆除。

（九）節(jié)約用水，提高利用率

明確水權，放開水價和水市場，推廣節(jié)約用水，科學合理利用水資源，建設節(jié)水型社會。要制定“節(jié)水法”，要求和鼓勵城市改造節(jié)水管網、鋪設中水回用管網；要實行差別水價和階梯水價，降低工業(yè)用水量，提高工業(yè)用水效率；鼓勵居民使用和更換節(jié)水龍頭、節(jié)水馬桶、節(jié)水電器；要利用世界水日、環(huán)境日等，廣泛宣傳節(jié)約用水，普及節(jié)水知識和技術，推廣農業(yè)節(jié)水噴灌滴灌技術，倡導全民節(jié)水。

（十）加強引導，減少面源污染

制定土壤質量法，推進農業(yè)現代化和科學化，制定標準和激勵政策，促進農戶和養(yǎng)殖戶減少“動物圈舍污染物排放量、動物糞便貯存流失量、肥物操作損失量、作物生氮肥流失量”。按照“以地定畜、種養(yǎng)結合”理念發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)，實現種養(yǎng)平衡，通過實施財政補貼，鼓勵沼氣發(fā)電技術、沼液微生物生物質提取技術、干糞生物制肥技術、畜舍綠色建筑技術等綠色生態(tài)新技術開發(fā)和推廣，實現循環(huán)經濟和廢物利用最大化。加強農村農田水利工程建設改造和中小水庫除險加固工程，干旱地區(qū)推廣節(jié)水灌溉技術，半干旱地區(qū)推廣“塘田結合”模式收集雨水，防洪地區(qū)疏浚河道溝渠，實現水資源的最優(yōu)化利用，減少面源污染物的入河入湖排放。

（十一）宣傳教育，推進國際合作

開展惜水、親水、愛水、節(jié)水宣傳教育，堅持信息公開，及時公布水環(huán)境質量，建立公眾參與機制，鼓勵社團等非政府組織發(fā)展，加強社會和輿論監(jiān)督。深化國際交流和合作，系統(tǒng)研究并借鑒國際水資源開發(fā)保護和污染治理經驗，積極推進跨界水資源利用和保護相關工作，認真履行有關國際公約，建設污染防治國際技術“智匯平臺”，服務水污染治理工作，共同呵護江河海洋。

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[1]周傳杰，黑龍江省社會科學院應用經濟研究所副研究員，主要從事區(qū)域經濟、生態(tài)經濟研究。