松花江流域重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制研究

李栓^[1]

摘要：本文首先介紹了松花江流域重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護工作的現(xiàn)狀，歸納了環(huán)境保護所取得的成效及面臨的主要問題，分析了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、資源過度開發(fā)、基礎(chǔ)能力和風險防范能力不足等原因?qū)λ苫ń饔蛏鷳B(tài)環(huán)境的影響。在借鑒了國內(nèi)外一些比較有效的生態(tài)補償政策和模式，如政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式，財政補償資金的來源、支付方式、監(jiān)管和評估等基礎(chǔ)上，提出了完善松花江流域重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制的建議和措施。主要包括：完善生態(tài)補償法律制度；健全生態(tài)服務(wù)價值評估制度；完善生態(tài)補償?shù)募钆c評價考核機制；健全生態(tài)補償?shù)募s束與監(jiān)督制度；完善配套產(chǎn)業(yè)支撐體系等。

關(guān)鍵詞：松花江流域 重點生態(tài)功能區(qū) 生態(tài)補償機制

在松花江流域總面積55.68萬平方公里中，第一批國家重點生態(tài)功能區(qū)包括了大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)34.7萬平方公里，長白山森林生態(tài)功能區(qū)11.19萬平方公里；第二批增補名單中又增加了內(nèi)蒙古、龍江、大興安嶺、吉林、長白山森工（林業(yè)）集團所屬87個林業(yè)局，國家重點生態(tài)功能區(qū)面積占松花江總流域面積的82%以上，其中黑龍江省就有51個縣在國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)。國家制定重點生態(tài)功能區(qū)的目標是進一步提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和國家生態(tài)安全保障水平，因此，研究如何在保障松花江流域內(nèi)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)安全的前提下，滿足當?shù)亟?jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展的要求，達到有效保護生態(tài)環(huán)境和各類資源，維持生態(tài)平衡的目的，具有重要的意義。

一 重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀

1.生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況

2000年以后，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，功能區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了很多環(huán)境問題：大氣污染、土壤退化、水質(zhì)變差等，因此，近幾年來，生態(tài)文明建設(shè)成為主要的發(fā)展方向，在經(jīng)濟穩(wěn)步增長的同時，要保護好生態(tài)環(huán)境，并取得了一定的成效：“十二五”時期黑龍江省環(huán)境保護工作成效顯著，水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。全省地表水好于Ⅲ類水體比例為50%，出境斷面（同江）水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅲ類。重點流域規(guī)劃穩(wěn)步實施，19個規(guī)劃斷面水質(zhì)全部達到考核目標要求，其中有10個斷面達標率為100%。松花江流域重點支流水質(zhì)明顯改善。黑龍江、烏蘇里江及興凱湖的水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境保護與治理取得一定成效。省政府批復(fù)915個市、縣、鄉(xiāng)級集中式飲用水水源地保護區(qū)。生態(tài)環(huán)境保護工作穩(wěn)步推進。全省已建成126個國家級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個國家級生態(tài)村、2個省級生態(tài)市、47個省級生態(tài)縣（市、區(qū)）、754個省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3962個省級生態(tài)村。生態(tài)保護紅線劃定工作穩(wěn)步推進，順利完成木蘭縣生態(tài)保護紅線劃定試點工作。全省已建成自然保護區(qū)249個，總面積占全省面積的16%，其中國家級36個，省級87個，國家級自然保護區(qū)數(shù)量位列全國第一。重點生態(tài)功能區(qū)考核成績優(yōu)良。同時，環(huán)境經(jīng)濟政策也逐步完善。黑龍江省積極探索運用財政、稅收、價格、信貸和保險等經(jīng)濟手段推動環(huán)境保護發(fā)展。有序推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作，在4個市開展了排污權(quán)交易試點。推進水環(huán)境橫向生態(tài)補償，在呼蘭河、穆棱河兩個流域的4個市和11個縣開展跨界水環(huán)境生態(tài)補償試點。開展了環(huán)境污染責任保險試點工作。初步建立了環(huán)境損害鑒定評估制度。

2.生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護的目標

在制定“十三五”規(guī)劃時，黑龍江省對生態(tài)功能區(qū)保護的目標是：確定重點生態(tài)功能區(qū)邊界，強化大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)和三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)。圍繞建設(shè)大小興安嶺生態(tài)安全屏障戰(zhàn)略目標，對大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)采取更加嚴格的生態(tài)保護措施；維護三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)生物多樣性，控制農(nóng)業(yè)開發(fā)和城市建設(shè)強度，改善濕地環(huán)境。持續(xù)提升重點生態(tài)功能區(qū)所在縣域生態(tài)狀況，實施生態(tài)移民，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。加強開發(fā)建設(shè)活動的生態(tài)監(jiān)管。不斷加強生態(tài)創(chuàng)建工作，發(fā)揮地方政府在創(chuàng)建工作中的主體作用，鼓勵開展生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)、環(huán)境保護模范城市等創(chuàng)建工作，大力推進綠色城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加強生態(tài)示范創(chuàng)建，發(fā)揮典型引路和示范帶動作用，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗，不斷提高全省生態(tài)文明建設(shè)水平。

二 松花江流域重點生態(tài)功能區(qū)保護工作的主要內(nèi)容

為了提高重點生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，維護生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)發(fā)展，黑龍江省對松花江流域生態(tài)功能區(qū)的保護工作具體從以下幾方面入手。

1.制定科學規(guī)劃，穩(wěn)步推進實施

黑龍江省在重點生態(tài)功能區(qū)保護方面主要工作包括：制定了五年一期的《黑龍江省環(huán)境保護規(guī)劃》、《黑龍江省生態(tài)建設(shè)規(guī)劃綱要》、《黑龍江省生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》、《黑龍江省重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核工作實施方案》、《黑龍江省1999～2050年生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》等。

2.推出流域內(nèi)的生態(tài)補償政策

在生態(tài)補償方面，2015年黑龍江省以穆林河和呼蘭河流域跨行政區(qū)為試點，出臺《黑龍江省穆棱河和呼蘭河流域跨行政區(qū)界水環(huán)境生態(tài)補償辦法》，兩河流域涉及哈爾濱、綏化、伊春、牡丹江和雞西5市，以及慶安、肇東、穆棱、虎林等12個縣。按照“誰考核、誰監(jiān)測”的原則，黑龍江省環(huán)保廳每月對各市縣的出入境水進行監(jiān)測，按照污染物升高比例分別扣繳20萬元至200萬元不等的生態(tài)補償金，按照水質(zhì)類別差異，水質(zhì)改善一級獎勵100萬元。政策實施以來，各市縣均不同程度地加強了水污染治理，水體總體呈現(xiàn)改善趨勢。鑒于穆林河和呼蘭河跨行政區(qū)生態(tài)補償試點工作的成功經(jīng)驗，黑龍江省環(huán)保廳在接下來的工作中將制定《倭肯河和訥謨爾河兩個流域開展跨界水環(huán)境生態(tài)補償》，進一步完善跨區(qū)域生態(tài)補償機制。黑龍江省提出，到2020年，在全省重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)和其他重要區(qū)域基本劃定生態(tài)保護紅線，并完成生態(tài)保護紅線配套管控政策制定工作，推動重要生態(tài)功能區(qū)域、重要生態(tài)系統(tǒng)、主要物種及繁衍地、棲息地得到有效保護。

3.強化重點生態(tài)功能區(qū)保護

確定重點生態(tài)功能區(qū)邊界，強化大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)和三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)保護建設(shè)。圍繞建設(shè)大小興安嶺生態(tài)安全屏障戰(zhàn)略目標，對大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)采取更加嚴格的生態(tài)保護措施；維護三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)生物多樣性，控制農(nóng)業(yè)開發(fā)和城市建設(shè)強度，改善濕地環(huán)境。持續(xù)提升重點生態(tài)功能區(qū)所在縣域生態(tài)狀況，實施生態(tài)移民，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。加強開發(fā)建設(shè)活動的生態(tài)監(jiān)管。

4.加強自然保護區(qū)建設(shè)與管理

推進國家級自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)，加強監(jiān)督和管理。積極爭取國家專項資金，加強省級自然保護區(qū)管理機構(gòu)能力建設(shè)，提高自然保護區(qū)管理質(zhì)量。科學規(guī)劃，加快推進自然保護區(qū)提檔升級，基本形成類型多樣、功能健全、區(qū)域分布趨于合理的自然保護區(qū)體系。依法規(guī)范管理，提升自然保護區(qū)監(jiān)管水平。到2020年，全省國家級自然保護區(qū)達到45個。不斷加強生態(tài)創(chuàng)建工作，發(fā)揮地方政府在創(chuàng)建工作中的主體作用，鼓勵開展生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)、環(huán)境保護模范城市等創(chuàng)建工作，大力推進綠色城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加強生態(tài)示范創(chuàng)建，發(fā)揮典型引路和示范帶動作用，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗，不斷提高全省生態(tài)文明建設(shè)水平。進一步加大中俄跨界自然保護區(qū)建設(shè)力度，拓展中俄跨界自然保護區(qū)合作交流領(lǐng)域，制定中俄跨界自然保護區(qū)交流機制和合作計劃，探索跨界自然保護區(qū)管理模式。

5.加強保護重要生態(tài)系統(tǒng)

對全省林區(qū)采取更加嚴格的生態(tài)保護措施，全面停止天然林商業(yè)性采伐，繼續(xù)實行封山育林、鞏固退耕還林成果，構(gòu)建健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，促進林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。推進防護林體系建設(shè)，完成防沙治沙任務(wù)。啟動大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和評估工作。推進國家公園試點工作。加強各類自然保護地規(guī)劃、建設(shè)和管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升重要生態(tài)系統(tǒng)的科學保護和可持續(xù)利用水平。以保護全省草地生態(tài)安全為前提，加快轉(zhuǎn)變草原經(jīng)濟發(fā)展方式，進一步加大草原生態(tài)保護和退化草原的治理力度，繼續(xù)實施退牧還草，努力恢復(fù)草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。加強濕地生態(tài)系統(tǒng)保護與恢復(fù)，遏制天然濕地生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢，重點推動“一湖、兩網(wǎng)、一帶”濕地生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。采取水量調(diào)度、生態(tài)補水、河湖水系連通、嚴格地下水管理等措施，確保重要濕地生態(tài)用水。采取退耕還濕、退化濕地修復(fù)等措施，開展?jié)竦鼐C合整治，治理退化濕地。維護三江平原、松嫩平原濕地生物多樣性，開展?jié)竦刈匀槐Ｗo區(qū)、濕地公園和濕地保護小區(qū)建設(shè)，擴大保護范圍，加大扎龍、三江、洪河和興凱湖等8個國際重要濕地保護力度，改善濕地環(huán)境，提高濕地水源涵養(yǎng)能力。

6.加強保護生物多樣性

編制生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域規(guī)劃，加強保護與監(jiān)管。保護、修復(fù)和擴大珍稀瀕危野生動植物棲息地，建設(shè)野生動植物救護繁育中心。注重生物多樣性的遷地保護，規(guī)范植物園、動物園和野生繁育中心經(jīng)營與管理。加大水生野生動物類自然保護區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源的就地保護和遷地保護力度，在具有較高經(jīng)濟價值和遺傳育種價值的水產(chǎn)種質(zhì)資源主要生長繁育區(qū)域建立水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)。加強動植物檢疫，嚴格外來物種引入管理，嚴防外來有害生物物種入侵，確保外來入侵物種和轉(zhuǎn)基因生物安全可控。加強封育保護與生態(tài)自然修復(fù)，防治水土流失。繼續(xù)推進黑土區(qū)侵蝕溝治理，遏制侵蝕溝蔓延擴大，加大小流域治理力度，堅持以小流域為單元進行綜合治理，構(gòu)建科學完善的水土流失綜合防護體系。

7.積極推進資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展

推進資源型城市轉(zhuǎn)型過程中綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，提高資源型城市可持續(xù)發(fā)展能力。煤炭城市加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，推進廢棄土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)，生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)禁止新增礦產(chǎn)資源開發(fā)活動。油城大慶加快構(gòu)建新產(chǎn)業(yè)體系，著力培育替代產(chǎn)業(yè)集群，強化重點污染物防治，推進節(jié)能減排。林區(qū)以森林生態(tài)功能區(qū)建設(shè)為核心，建設(shè)國家儲備林基地；實施林區(qū)經(jīng)濟多元發(fā)展模式，推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；加快發(fā)展旅游、健康養(yǎng)老、森林生態(tài)產(chǎn)品及深加工等特色產(chǎn)業(yè)，在替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展上創(chuàng)新路徑。

三 黑龍江省松花江流域重點生態(tài)功能區(qū)保護面臨的問題

在重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護工作中，主要面臨著以下問題。

1.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，環(huán)境壓力加大

黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)比重大，目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，大量農(nóng)村人口和勞動力逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移進入第二、三產(chǎn)業(yè)，工業(yè)和城市污染排放將急劇增加，經(jīng)濟快速增長所產(chǎn)生的巨大資源需求和對環(huán)境的破壞性影響將對全省的可持續(xù)發(fā)展形成嚴重挑戰(zhàn)。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的污染物減排任務(wù)相當艱巨

黑龍江省是典型的資源型省份，“一油四煤”的能源產(chǎn)業(yè)成為全省經(jīng)濟發(fā)展的“擎天支柱”，制度性、體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾一直是困擾全省工業(yè)發(fā)展的“癥結(jié)”。雖然全省正在加快工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化升級，但隨著世界經(jīng)濟的觸底反彈，能源需求將快速回升，在短時間內(nèi)全省能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以資源能源消耗型為主的格局不會改變，資源消耗量和污染物排放量相對較大的局面不會改變，粗放的經(jīng)濟增長對資源環(huán)境壓力依然較大，污染減排形勢不容樂觀。

3.松花江水質(zhì)持續(xù)改善壓力大，污染防治任務(wù)艱巨

雖然松花江水環(huán)境質(zhì)量和水生態(tài)環(huán)境逐步趨好，但水環(huán)境仍處在有機污染尚未根本解決階段，一些水體達不到水環(huán)境功能區(qū)劃的要求；自然原因和水資源分配導(dǎo)致生態(tài)用水逐年減少；松花江流域地表植被和土壤有機質(zhì)含量較高，致使一些支流中高錳酸鹽指數(shù)偏高；支流污染嚴重，面源污染所占比重較大；環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力不足；水體環(huán)境容量有限，污染物總量持續(xù)削減空間較小；在資金、技術(shù)、政策和管理等方面依然存在一些矛盾和問題。

4.農(nóng)村面源污染還沒有得到有效控制

由于農(nóng)村環(huán)境保護職能分散，監(jiān)管能力薄弱，加之農(nóng)村環(huán)境保護工作起步晚，相關(guān)法律法規(guī)不健全，基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)村環(huán)境污染形勢嚴峻。突出表現(xiàn)為點源污染與面源污染共存，生活污染與工業(yè)污染疊加，工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移速度有加快的趨勢，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的廢棄物污染日益加劇，淺層地表水污染趨勢加快。

5.資源開發(fā)引發(fā)的環(huán)境資源問題突出

長期大規(guī)模和超強度的資源開發(fā)，造成了生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞甚至生態(tài)失衡。隨著全省工業(yè)化的不斷推進和城市化步伐的加快，資源需求將持續(xù)增加，由此帶來的資源供需矛盾和環(huán)境壓力將越來越大。在此形勢下，應(yīng)重視資源開發(fā)過程中的環(huán)境問題對社會發(fā)展的影響。

6.保護國際界河水環(huán)境質(zhì)量的外部壓力不容忽視

黑龍江省與俄羅斯遠東地區(qū)山水相連，黑龍江省的生態(tài)環(huán)境保護，尤其是松花江流域的水污染防治，既關(guān)系本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，也影響中俄關(guān)系和國家安全。近年來，俄羅斯經(jīng)常通過高層交往提出改善水質(zhì)的要求，給我國造成很大的壓力，因此，加強跨界水體的污染防治，已經(jīng)成為一項不容忽視的工作。

7.基礎(chǔ)能力建設(shè)仍滯后于環(huán)境管理需求

近年來，雖然在加快推進環(huán)境保護隊伍建設(shè)和環(huán)境保護監(jiān)測、監(jiān)察能力建設(shè)上取得了一些成績。但基礎(chǔ)能力建設(shè)總體仍然滯后于環(huán)境管理的需要。盡快使環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察機構(gòu)達到標準化要求，建立環(huán)境保護長效機制和完善環(huán)境法制建設(shè)體系仍然是當務(wù)之急。影響環(huán)境安全的因素增多，環(huán)境違法行為時有發(fā)生，突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢，自然災(zāi)害引發(fā)的次生環(huán)境問題不容忽視，核安全、輻射安全壓力不斷加大，尤其是松花江流域的企業(yè)多是高污染、高風險的重化工企業(yè)，環(huán)境安全隱患突出。

四 國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補償機制的相關(guān)研究

在工業(yè)化背景下，生態(tài)保護責任主體與受益主體不一致加大了生態(tài)保護難度。一方面，重點生態(tài)保護區(qū)在發(fā)展工商業(yè)方面受到嚴格的限制，導(dǎo)致保護區(qū)的民眾和政府不僅缺乏生態(tài)保護資金，而且因為實施生態(tài)保護進一步陷入貧困；另一方面，工業(yè)發(fā)達地區(qū)相對富裕，但同時也往往是高排放、高污染源和生態(tài)資源的高消費地區(qū)。

國際上對跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)难芯科鸩捷^早，早在20世紀70年代就陸續(xù)側(cè)重對跨區(qū)域生態(tài)補償制度的研究，到20世紀80年代更加注重從樣本的選擇、變量選取、模型設(shè)計等方面來檢驗跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)膮f(xié)調(diào)關(guān)系，認為跨區(qū)域協(xié)調(diào)是多個相連行動者共同追求的目標，提出可以采用契約、伙伴關(guān)系及網(wǎng)絡(luò)三種形態(tài)協(xié)調(diào)合作，協(xié)同發(fā)展。我國的跨區(qū)域生態(tài)補償機制研究和實踐始于20世紀90年代后期，起初生態(tài)補償只作為生態(tài)環(huán)境賠償?shù)拇~，研究甚少，到了21世紀初期開始注重對跨區(qū)域生態(tài)補償機制、生態(tài)效益的研究，國內(nèi)部分學者就跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)奶卣鳌⒏拍钸M行了綜述，側(cè)重對跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)倪\行、機制架構(gòu)等內(nèi)容的研究。也有學者側(cè)重對區(qū)域、流域生態(tài)補償?shù)胤秸g利益博弈關(guān)系的研究和探索。主要包括以下幾種生態(tài)補償模式：

1.政府主導(dǎo)的生態(tài)補償模式

政府主導(dǎo)的生態(tài)補償模式包括財政資金來源、資金支付和資金用途監(jiān)管與績效評估三方面的內(nèi)容。政府主導(dǎo)模式首先是要確保生態(tài)補償財政資金來源，其次是通過財政轉(zhuǎn)移支付制度確保資金被實際支付到生態(tài)保護的義務(wù)主體手中，最后要確保生態(tài)補償財政資金真正用于生態(tài)保護（森林、草原、生物多樣性、湖泊、河流、濕地、沙漠化防治、耕地保護等）或改善保護區(qū)內(nèi)民眾的生活，使保護區(qū)內(nèi)民眾放棄對生態(tài)保護具有破壞性的生產(chǎn)活動（如森林砍伐、過度放牧、過度狩獵、過度捕撈、過度耕作等），也即生態(tài)保護財政資金的用途監(jiān)管與績效評估。

（1）生態(tài)補償財政資金的來源

在生態(tài)補償財政資金的來源方面，有財政統(tǒng)籌資金、財政專項資金、生態(tài)補償基金、環(huán)境與資源稅費等多種渠道可供選擇。例如哥斯達黎加通過財政統(tǒng)籌設(shè)立基金對通過植樹提供森林生態(tài)服務(wù)的土地擁有者進行補償；墨西哥建立森林保護基金，按照每年、每公頃一定金額的標準補償提供的森林生態(tài)服務(wù)；厄瓜多爾首都基多成立流域水土保持基金用于對上游水土以及生態(tài)保護區(qū)的保護；德國于1999年通過立法增加生態(tài)稅（即消費稅中附加的能源消耗稅），2009年度的生態(tài)稅收入已達175億歐元，部分用于生態(tài)補償。

（2）生態(tài)補償財政資金的支付

生態(tài)補償財政資金的支付可以分為直接支付和轉(zhuǎn)移支付兩種。直接支付即政府直接將財政資金支付給實施生態(tài)保護的主體，其性質(zhì)屬于政府補貼，如美國政府實施的“土地休耕保護計劃”。該計劃是一項全國性農(nóng)業(yè)環(huán)保項目，以農(nóng)民自愿參與為原則，農(nóng)民進行休耕還草、還林等植被恢復(fù)保護活動產(chǎn)生的費用由政府補貼。又如英國北約克“莫爾斯農(nóng)業(yè)計劃”系根據(jù)英國野生動物保護與農(nóng)業(yè)法由政府財政提供資金，與當?shù)剞r(nóng)戶簽約，用于改善野生動物環(huán)境。轉(zhuǎn)移支付又分為統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移（縱向轉(zhuǎn)移）和區(qū)際轉(zhuǎn)移（橫向轉(zhuǎn)移）支付兩種類型。所謂統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付，即由國家統(tǒng)籌生態(tài)保護財政資金的來源，并且由中央財政向地方財政轉(zhuǎn)移支付。所謂橫向轉(zhuǎn)移支付，則是根據(jù)法律制度的安排，按照一定的標準，由受益地區(qū)和保護地區(qū)協(xié)商轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。例如在德國各州依法收取的消費稅附加的生態(tài)稅收，在扣除了劃歸各州消費稅25%后剩余部分直接由工業(yè)發(fā)達的州按照法定標準作為補助金撥給經(jīng)濟落后的州。橫向轉(zhuǎn)移支付有助于改變不同區(qū)域間的生態(tài)保護主體與受益主體間“生態(tài)收支”的不公平性，實現(xiàn)區(qū)域間財政資金的平衡。又如美國紐約市為確保紐約的飲用水源而向上游地區(qū)的相關(guān)主體支付生態(tài)補償金。

（3）生態(tài)補償財政資金的用途監(jiān)管與績效評估

為有效地實施生態(tài)補償制度，僅有財政資金來源和財政資金的支付是遠遠不夠的，還必須建立嚴格的資金用途監(jiān)管和績效評估制度。首先是對生態(tài)補償財政資金的轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管。西方國家對此都有嚴格的財政資金審計制度，無論是政府直接發(fā)放生態(tài)補貼，還是政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金，都有嚴格的審核程序，以防止作假或資金的挪用。

其次是生態(tài)補償財政資金的績效評估。績效評估制度在于檢驗所支付的生態(tài)補償財政資金的投入是否減少了生態(tài)“凈損失”，例如生物多樣性的增減，森林、湖泊、濕地面積的增減或質(zhì)量的改善等。如英國莫爾斯計劃經(jīng)評估非常成功，但西班牙針對生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境影響評價（EIA）研究結(jié)果表明，該制度并不能有效地防止生態(tài)的“凈損失”，偏離了可持續(xù)發(fā)展目標。對新西蘭的績效評估則表明，全國所支付生態(tài)補償財政資金僅實現(xiàn)了70%的生態(tài)保護目標。

2.市場主導(dǎo)的生態(tài)補償模式

傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護模式之所以失靈，在于僅僅依靠政府手段，而忽視了市場的巨大力量。生態(tài)保護制度在創(chuàng)新的同時也催生了巨大的生態(tài)保護市場。所謂市場主導(dǎo)的生態(tài)補償模式，即在“生態(tài)市場”的全新理念之下，建立和規(guī)范“生態(tài)生產(chǎn)”與“生態(tài)消費”兩大市場，通過市場機制提供的“補償”來防止“生態(tài)凈損失”。一是因為法律強制規(guī)定的生態(tài)保有量而實施的“生態(tài)保護指標交易”（“占補平衡”）。例如美國法律要求任何活動都不得導(dǎo)致美國濕地面積的減少。倘若某房地產(chǎn)開發(fā)商占用了美國某地的濕地，則該房地產(chǎn)開發(fā)商必須為別處的濕地恢復(fù)或濕地改善支付費用。通過市場的力量，一方面防止了濕地“凈損失”，另一方面也確保了重點生態(tài)功能區(qū)為恢復(fù)或改善濕地所必要的資金投入。

二是“生態(tài)產(chǎn)品市場”的建立和規(guī)制。這其中最重要的就是“綠色產(chǎn)品”認證和監(jiān)管制度。例如美國給予在生態(tài)和自然條件下生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品認定標簽，消費者可以自行選擇這些價格高于一般產(chǎn)品的產(chǎn)品，從而間接償付保護自然的代價。歐盟成員國也廣泛推行了綠色產(chǎn)品的認證和標簽制度。例如在德國的超市，蔬菜、禽畜產(chǎn)品中，標有環(huán)保標志的“綠色產(chǎn)品”的價格遠遠高于普通產(chǎn)品的價格。

三是為保障生態(tài)產(chǎn)品的質(zhì)量或數(shù)量而由企業(yè)向相關(guān)主體支付的“綠色償付”。例如法國畢雷礦泉水公司對為保持水質(zhì)而在水源區(qū)周圍采用環(huán)保耕作方式的農(nóng)民給予補償，該公司與農(nóng)戶自行協(xié)商減少水土流失和殺蟲劑的使用，并在合約期限內(nèi)為農(nóng)戶提供技術(shù)支持和承擔新農(nóng)業(yè)設(shè)備費用。又如為確保河流的水質(zhì)，哥斯達黎加的水電站為上游的森林保護活動支付費用。

四是“清潔生產(chǎn)市場”的建立和規(guī)制。《京都議定書》和各國政府制定的節(jié)能減排目標催生了碳排放交易市場和排放許可證交易市場。例如美國政府通過法律、規(guī)劃或者許可證為環(huán)境容量和自然資源用戶規(guī)定了使用的限量標準和義務(wù)配額，超額或者無法完成配額，可以通過市場買賣來自行調(diào)節(jié)。又如澳大利亞通過排放許可證交易，使生態(tài)服務(wù)商品化，并在市場交易中使生態(tài)服務(wù)提供者獲得收益。不僅如此，國際碳匯交市場也正在形成和發(fā)展之中。如哥斯達黎加統(tǒng)計國內(nèi)林業(yè)碳匯總量，并將額外的碳匯作為國家碳匯儲備，適時出售給外國企業(yè)，所得收入大部分補償給林主。德國的企業(yè)也嘗試與中國的生態(tài)保護區(qū)合作，進行碳排放交易的探索。

五 完善松花江流域重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制的建議

重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)環(huán)境保護的工作任重道遠，需要投入大量的人力物力，僅靠政府相關(guān)部門難以實現(xiàn)。生態(tài)補償機制的建立不僅可以彌補受償者的損失，而且可以促進受償?shù)貐^(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高其自我發(fā)展能力。生態(tài)補償機制的實質(zhì)是利益的協(xié)調(diào)機制，涉及中央與地方，地方政府之間，政府與企業(yè)、農(nóng)戶、組織等各方面利益的調(diào)整，需要生態(tài)補償機制微觀主體的一致行動，還需要政府在宏觀層面予以協(xié)調(diào)并提供配套政策作為配套支持體系。松花江流域生態(tài)功能區(qū)建設(shè)過程中需要有完善的生態(tài)補償相關(guān)制度、政策、配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及科技創(chuàng)新等相關(guān)配套體系作為支撐，方能進一步完善生態(tài)補償機制。

1.完善生態(tài)補償法律制度

健全生態(tài)補償立法是完善生態(tài)補償機制的一項重要內(nèi)容，建立完善的不同法律級次的生態(tài)補償相關(guān)法律、法規(guī)，有助于明確生態(tài)補償機制的法律地位，是生態(tài)補償工作得以順利開展的法律保障。然而受立法程序煩瑣和立法前瞻性不足的影響，目前中國生態(tài)補償相關(guān)法律制度建設(shè)明顯滯后于生態(tài)補償?shù)膶嵺`，無法提供基本的立法保障，出現(xiàn)了無法可依的局面。目前關(guān)于生態(tài)補償?shù)闹饕ㄒ?guī)是《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，該辦法對很多深層次的問題還不能解決，且其法律地位也比較低，難以從根本上保障國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。因此應(yīng)首先確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚唬鷳B(tài)補償是推進可持續(xù)發(fā)展的重要措施，將生態(tài)補償?shù)闹匾詫懭霊椃ㄖ胁拍軐崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。其次應(yīng)修改現(xiàn)有的環(huán)境基本法和《森林法》《野生動物保護法》等單行法，使現(xiàn)有生態(tài)補償法律制度更完善、更科學。此外，我國政府應(yīng)盡快出臺高層次的、獨立的環(huán)境基本法——《生態(tài)補償法》。《生態(tài)補償法》應(yīng)以法律形式明確生態(tài)補償?shù)脑瓌t、補償目的、補償途徑、補償主體、補償客體、補償標準、補償范圍、補償方式和補償?shù)姆韶熑蔚葍?nèi)容，做出原則性的規(guī)定，但不宜過細，而一些具體的細節(jié)性內(nèi)容可以通過出臺《生態(tài)補償法實施條例（或細則）》來做出規(guī)定。同時允許各地區(qū)在不違背《生態(tài)補償法》和《生態(tài)補償法實施條例》基本原則的情況下，根據(jù)區(qū)域差異，制定與各地區(qū)實際情況相適應(yīng)的補充性法規(guī)和政策。考慮到我國生態(tài)補償?shù)膶嵺`開展時間尚短，出臺《生態(tài)補償法》的時機尚不成熟，可以考慮由國家和省級政府先出臺《關(guān)于生態(tài)補償政策的指導(dǎo)意見》，然后隨著生態(tài)補償實踐的逐步開展，發(fā)現(xiàn)問題及時修訂，在此基礎(chǔ)上出臺《生態(tài)補償實施條例》。按照確定的補償標準及補償途徑等在某些地區(qū)進行試點，在試點過程中查找不足并及時加以修訂后，在大范圍內(nèi)推行，待時機成熟再正式出臺《生態(tài)補償法》。生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律、法規(guī)出臺后，還要加強執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)法。由于生態(tài)補償與環(huán)境問題本身的復(fù)雜性，有些問題需要多部門聯(lián)合才能解決，但目前存在多頭執(zhí)法的問題。因此需要明確各部門的具體職責和分工，理順各部門之間的關(guān)系，健全執(zhí)法監(jiān)督體系，確保嚴格執(zhí)法。

2.健全生態(tài)服務(wù)價值評估制度

現(xiàn)階段的生態(tài)補償由于財力的不足，無法按生態(tài)服務(wù)功能價值進行補償。按前述森林生態(tài)系統(tǒng)補償標準計算模型，即使是以成本法為基礎(chǔ)進行補償，也需要考慮生態(tài)產(chǎn)品所發(fā)揮的生態(tài)效益，而且也不排除在經(jīng)濟發(fā)達、財力雄厚時，以生態(tài)產(chǎn)品所提供的生態(tài)服務(wù)功能價值作為補償標準，因而逐步建立生態(tài)環(huán)境資源價值評估制度，是很有必要的。健全生態(tài)服務(wù)價值評估制度，一方面，可以提高社會各界對享用生態(tài)效益要付費的意識，督促全社會自覺保護生態(tài)環(huán)境；另一方面，也可以為生態(tài)補償或相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品的市場交易確定交易價格基礎(chǔ)。健全的生態(tài)服務(wù)價值評估制度的確立，應(yīng)注意以下關(guān)鍵問題。

首先，應(yīng)建立專門的價值評估機構(gòu)。由于生態(tài)產(chǎn)品的價值評估非常復(fù)雜，有時要借助于遙感等技術(shù)的運用，其價值評估往往要由生態(tài)學及具有相關(guān)專業(yè)知識的專家、學者才能做出比較科學的評估。現(xiàn)階段比較現(xiàn)實的做法是由政府牽頭成立專門的價值評估機構(gòu)，組織有關(guān)專家學者進行生態(tài)產(chǎn)品的價值評估工作，并由政府支付相應(yīng)的評估費用。待時機成熟，也可以考慮成立類似會計師事務(wù)所的中介機構(gòu)作為專門的價值評估機構(gòu)，因為這類中介機構(gòu)不掛靠任何單位，具有獨立性，所評估出的結(jié)果更加客觀真實，但是對這種價值評估機構(gòu)的資質(zhì)及從業(yè)人員的資質(zhì)必須做出嚴格限定。

其次，應(yīng)完善價值評估方法體系。只有采用科學的評估方法才能得出恰當、科學的評估結(jié)果，從長遠看，完善的價值評估方法體系是健全生態(tài)補償機制，合理確定生態(tài)補償標準的關(guān)鍵。然而目前理論界關(guān)于生態(tài)服務(wù)功能價值評估的方法種類較多，爭議較大，尚需要一定時間來取得共識。通過借鑒國際上比較先進的生態(tài)服務(wù)功能價值評估方法，爭取找到一套適合現(xiàn)階段的、綜合性的生態(tài)服務(wù)功能價值評估方法，克服現(xiàn)有方法的缺陷，建立評估成本相對較低、精確度較高的科學評估體系。

3.完善生態(tài)補償?shù)募钆c評價考核機制

要建立健全生態(tài)補償?shù)拈L效機制，構(gòu)建能激勵生態(tài)功能區(qū)政府的動力機制是很有必要的。將生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中創(chuàng)造的生態(tài)效益水平的提高與其業(yè)績考核相結(jié)合，一方面可以使生態(tài)功能區(qū)政府及領(lǐng)導(dǎo)有更大的積極性投入生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，另一方面通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也會提高生態(tài)功能區(qū)的收入，地方財政收入的提高將減少單純對中央財政轉(zhuǎn)移支付的依賴。要健全生態(tài)補償激勵與評價考評機制，摒棄原來只注重經(jīng)濟利益的做法，避免地方政府只是單純追求產(chǎn)值、攀比經(jīng)濟發(fā)展速度，而不顧及資源損毀和環(huán)境的惡化。由于生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，其主體功能不是發(fā)展經(jīng)濟而是生態(tài)保護。相比傳統(tǒng)的核算方法，綠色核算可以體現(xiàn)出經(jīng)濟社會發(fā)展所付出的資源環(huán)境代價，有助于正確引導(dǎo)地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的決策行為，糾正只片面追求產(chǎn)值而不顧及可持續(xù)發(fā)展的傾向。推行綠色考核機制，使領(lǐng)導(dǎo)干部正確對待經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，推動生態(tài)功能區(qū)政府更好履行生態(tài)管理職責，充分發(fā)揮政府的綜合管理能力，促進重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟、社會、資源與環(huán)境的和諧發(fā)展。

4.健全生態(tài)補償?shù)募s束與監(jiān)督制度

激勵機制對生態(tài)補償機制的建立和完善必不可少，而為保證生態(tài)補償?shù)靡皂樌麑嵤€需要建立健全生態(tài)補償?shù)募s束與監(jiān)督制度。在生態(tài)補償過程中應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對于違反生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償并造成損失的破壞行為，以及出現(xiàn)重大失誤等問題追究責任，并給予適當?shù)奶幜P。生態(tài)補償?shù)募s束與監(jiān)督要依賴于詳細的政策及相關(guān)制度規(guī)定來推動和實施，例如在生態(tài)補償基金管理辦法中應(yīng)明確管護責任與標準、管護技術(shù)規(guī)范等制度，這些詳細的制度一方面可以明確行為規(guī)范，確立行為準則，避免工作的隨意性，另一方面對違反相關(guān)制度者進行處罰也可以維護政策的權(quán)威性。

為了更好地約束生態(tài)補償相關(guān)利益方的行為，應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督管理制度。如對上級財政部門撥付的財政資金，應(yīng)建立資金使用動態(tài)監(jiān)督系統(tǒng)，使上級政府主管部門可以隨時監(jiān)控生態(tài)補償資金的使用，確保生態(tài)補償資金專款專用，提高資金的利用效率，以防出現(xiàn)職務(wù)侵占等問題。還應(yīng)建立生態(tài)建設(shè)工程的監(jiān)督管理制度，以防出現(xiàn)質(zhì)量不合格的生態(tài)建設(shè)工程，浪費了巨額資金卻無法達到生態(tài)建設(shè)的目標。對生態(tài)工程建設(shè)過程中的監(jiān)督是非常有必要的，可以委托專門的監(jiān)理公司或由政府組織有關(guān)專家進行工程質(zhì)量的監(jiān)督，確保生態(tài)建設(shè)工程質(zhì)量。同時還應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境的監(jiān)控制度。生態(tài)補償額度的多少要與生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測結(jié)果掛鉤，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的地區(qū)應(yīng)當多得到生態(tài)補償，而生態(tài)環(huán)境監(jiān)控要有具體明確的標準，生態(tài)環(huán)境監(jiān)控要做到標準化、信息化和制度化。

5.完善配套產(chǎn)業(yè)支撐體系

盡管生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護是重點生態(tài)功能區(qū)承擔的主體功能，但該區(qū)域仍然要堅持適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的方針。因為按照我國目前的財力水平還不足以支付全部的重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)及生態(tài)補償?shù)戎С觯鷳B(tài)功能區(qū)仍然要承擔部分發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)。生態(tài)功能區(qū)作為限制開發(fā)區(qū)域，其發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)布局政策及產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的選擇都應(yīng)以區(qū)域內(nèi)特色生態(tài)資源的分布和富集程度為基礎(chǔ)。生態(tài)功能區(qū)應(yīng)對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做戰(zhàn)略性的調(diào)整，大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，對于有利于生態(tài)資源保護與培育的產(chǎn)業(yè)加大扶持力度，優(yōu)先發(fā)展。構(gòu)建以生態(tài)為主導(dǎo)、與生態(tài)功能區(qū)“生態(tài)保護”主體功能定位相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)體系。積極發(fā)展生態(tài)資源培育型產(chǎn)業(yè)，將重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)資源支撐型產(chǎn)業(yè)及生態(tài)資源反哺型產(chǎn)業(yè)。應(yīng)結(jié)合地區(qū)資源優(yōu)勢，大力培育和發(fā)展以生態(tài)旅游及特色種植、養(yǎng)殖等為主導(dǎo)的生態(tài)型經(jīng)濟。生態(tài)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建，應(yīng)將重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)按生態(tài)資源類型進行整合，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢資源，整合產(chǎn)業(yè)集群的價值鏈，實現(xiàn)優(yōu)勢資源的共享與合理的專業(yè)化分工，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。政府要加強產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，促進支柱產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展，制定完善的產(chǎn)業(yè)政策體系，包括充分運用優(yōu)惠貸款、生產(chǎn)控制、政府采購等投資鼓勵政策，建立和健全財政、稅收、金融及外貿(mào)等與產(chǎn)業(yè)政策相配套的保障體系，使產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策進一步協(xié)調(diào)，推動產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。

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[1]李栓，黑龍江省社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。