松花江流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的政府應(yīng)急機(jī)制研究

許淑萍^[1]

摘要：松花江是黑龍江在中國境內(nèi)的最大支流，突發(fā)性的重大水污染事故，不僅對(duì)流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境造成了巨大的損失，而且威脅著流域內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量和廣大人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。有效地預(yù)防突發(fā)性水污染事故的發(fā)生，以及事故發(fā)生后及時(shí)有效地對(duì)事故進(jìn)行應(yīng)急處置，其重要意義不言而喻。本文將從政府建立松花江流域應(yīng)急機(jī)制已取得的成就出發(fā)，進(jìn)一步探討在松花江流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，政府建立應(yīng)急機(jī)制過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：松花江 生態(tài)環(huán)境 應(yīng)急機(jī)制

引言

松花江是黑龍江規(guī)模最大的一條支流，總長達(dá)1900公里，流域面積為54.56萬平方公里，約占東北三省總面積的70%。徑流總量超過了黃河，高達(dá)759億立方米，流經(jīng)黑龍江省、吉林省的大部分地區(qū)以及內(nèi)蒙古自治區(qū)東部地區(qū)。“十一五”期間經(jīng)歷的2005年吉林化工廠硝基苯泄漏松花江污染事件、俄羅斯油污染事件、吉化物料桶入江事件等，對(duì)松花江流域生態(tài)環(huán)境以及沿江居民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了極大的影響。由此可見，建立針對(duì)松花江流域突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急機(jī)制的重要性就不言而喻了。自中華人民共和國成立以來，政府在防治松花江流域水體污染、改善流域水環(huán)境質(zhì)量、保障用水安全、建立污染防治的長效機(jī)制等方面采取了一系列措施，同時(shí)，尤其是對(duì)于松花江流域的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)給予了高度的重視，并在應(yīng)急機(jī)制建設(shè)方面取得了豐碩的成果。

一 松花江流域應(yīng)急機(jī)制建設(shè)成果回顧

2005年松花江特重大突發(fā)環(huán)境事件是對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制完善與否的一次全面檢驗(yàn)，在認(rèn)真總結(jié)應(yīng)對(duì)此次突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)并吸取教訓(xùn)后，政府積極高效地投入并展開了一系列應(yīng)急機(jī)制建設(shè)工作，并取得了豐碩成果。

（一）建立流域內(nèi)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制

為了加強(qiáng)對(duì)松花江流域生態(tài)環(huán)境污染事件的應(yīng)急管理，加強(qiáng)上下游應(yīng)急的協(xié)調(diào)和溝通，根據(jù)《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，黑龍江省政府和吉林省政府于2006年簽署協(xié)議，共同建立松花江流域兩省環(huán)境應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)協(xié)議，兩省在以下五個(gè)方面對(duì)松花江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)建立了應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防機(jī)制。開展經(jīng)常性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作，采取有效措施，及時(shí)消除環(huán)境安全隱患，降低松花江流域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地減少松花江流域水環(huán)境污染事件的發(fā)生。每年松花江枯水期，兩省開展一次聯(lián)查、互查行動(dòng)，確保沿江群眾飲水安全。二是建立省級(jí)信息通報(bào)機(jī)制。兩省實(shí)行每月信息通報(bào)機(jī)制，重要情況隨時(shí)通報(bào)。松花江流域發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，可能導(dǎo)致松花江干流污染時(shí)，上游應(yīng)及時(shí)向下游通報(bào)有關(guān)信息，并適時(shí)邀請(qǐng)下游實(shí)地考察事發(fā)地應(yīng)急措施實(shí)施情況。三是建立聯(lián)合應(yīng)急監(jiān)測機(jī)制。兩省環(huán)保部門實(shí)行環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測數(shù)據(jù)共享。發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件后，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門要立即開展應(yīng)急監(jiān)測工作，及時(shí)預(yù)測并監(jiān)控污染物流動(dòng)及轉(zhuǎn)化趨勢。根據(jù)需要，兩省在吉林松原國控?cái)嗝鎸?shí)行聯(lián)合監(jiān)測，同步取樣、同步分析。四是建立協(xié)調(diào)信息發(fā)布機(jī)制。發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件后，要及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確、權(quán)威的信息。對(duì)于較為復(fù)雜的事件，可分階段發(fā)布，先簡要發(fā)布基本事實(shí)。上游政府和環(huán)保部門要及時(shí)向下游政府和環(huán)保部門通報(bào)有關(guān)信息發(fā)布情況；下游政府和環(huán)保部門要依據(jù)上游政府和環(huán)保部門信息發(fā)布內(nèi)容和本省的應(yīng)急措施，適時(shí)發(fā)布本省污染防控信息。當(dāng)污染物進(jìn)入松花江干流時(shí)，兩省采取聯(lián)合發(fā)布或同時(shí)發(fā)布。五是建立聯(lián)合防控機(jī)制。當(dāng)污染物進(jìn)入松花江干流后，兩省采取有效措施，控制或禁止本轄區(qū)相關(guān)企業(yè)相同污染物的排放；組織有關(guān)地方環(huán)保局對(duì)本轄區(qū)排放相同污染物的企業(yè)實(shí)施駐廠督查，控制污染物排放，直至應(yīng)急終止。流域內(nèi)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，保證了信息在不同地區(qū)之間的準(zhǔn)確溝通和數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)了及時(shí)的相互協(xié)調(diào)，加強(qiáng)了流域間環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)了上下游城市之間的聯(lián)動(dòng)，在整個(gè)流域內(nèi)形成健全的污染控制和保障應(yīng)急機(jī)制。

（二）啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案并開展應(yīng)急演練

國家制定了國家突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案后，黑龍江省也制定了相應(yīng)的應(yīng)急方案，重大突發(fā)性公共危機(jī)應(yīng)急處置預(yù)案開始運(yùn)行。為認(rèn)真貫徹全國環(huán)境執(zhí)法暨應(yīng)急管理工作會(huì)議、黑龍江省環(huán)境執(zhí)法暨應(yīng)急管理工作會(huì)議精神，圍繞探索環(huán)境應(yīng)急管理新體制、新機(jī)制，妥善處置各類突發(fā)環(huán)境事件，加強(qiáng)防范，強(qiáng)化基礎(chǔ)，積極推進(jìn)環(huán)境應(yīng)急全過程管理，確保全省環(huán)境安全大局穩(wěn)定。2009年發(fā)布的《2009年全省環(huán)境應(yīng)急管理工作要點(diǎn)》中規(guī)定了要加強(qiáng)深入開展風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，增強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件防范能力方面的工作。并強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急能力建設(shè)，對(duì)沿松花江企業(yè)三級(jí)防控體系建設(shè)（總排口截止閥）情況、環(huán)境應(yīng)急預(yù)案制定演練情況、應(yīng)急物資儲(chǔ)備情況，進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并進(jìn)一步排查、整治松花江流域環(huán)境安全隱患，努力實(shí)現(xiàn)“力爭不發(fā)生、發(fā)生能控制、污染不蔓延、保證不入江”的防控目標(biāo)。

黑龍江省在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件工作方面具有豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，“十一五”期間經(jīng)歷了2005年的吉林化工廠硝基苯泄漏松花江污染事件、俄羅斯油污染事件、吉化物料桶入江事件等環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測的實(shí)戰(zhàn)，積累了應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測的寶貴財(cái)富，為今后開展應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急意識(shí)、提高應(yīng)急能力，黑龍江省環(huán)保廳認(rèn)真組織省環(huán)境監(jiān)測中心站、哈爾濱市環(huán)境監(jiān)測中心站、省宣教中心等相關(guān)部門，于2011年8月16日在哈爾濱市松花江畔舉辦了黑龍江省環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測演練活動(dòng)。活動(dòng)采用的分析方法科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)場儀器選用得當(dāng)。經(jīng)過全體環(huán)境監(jiān)測人員的辛勤努力，環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測演練活動(dòng)獲得圓滿成功，得到了環(huán)保部和市政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，并給予高度評(píng)價(jià)。此次活動(dòng)的成功主要得益于領(lǐng)導(dǎo)重視、組織嚴(yán)密、精心準(zhǔn)備、周密策劃、分工協(xié)作、組織有序等，使得演練取得了成效，通過環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測演練，鍛煉了隊(duì)伍，完善了應(yīng)急機(jī)制，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，找出了不足，應(yīng)急監(jiān)測演練活動(dòng)達(dá)到了預(yù)期的目的。至今一直保持著定期開展應(yīng)急演練的傳統(tǒng)。

（三）積極加強(qiáng)國際聯(lián)合監(jiān)測

黑龍江省在2005年松花江流域突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，第一時(shí)間就建立了統(tǒng)一的對(duì)外通報(bào)制度，及時(shí)把防控工作的真實(shí)情況向社會(huì)公布，以確保社會(huì)穩(wěn)定。在事件發(fā)生后，政府本著坦誠相見、增信釋疑的原則，及時(shí)向俄方通報(bào)水污染最新動(dòng)態(tài)，與俄方專家積極協(xié)作，聯(lián)合開展水質(zhì)監(jiān)測，及時(shí)向國際社會(huì)發(fā)布信息，主動(dòng)加強(qiáng)與聯(lián)合國環(huán)境署等有關(guān)國際組織的交流，政府所及時(shí)采取的行動(dòng)和措施得到俄方和國際社會(huì)的一致肯定。與國際社會(huì)開展聯(lián)合監(jiān)測工作自此開始，黑龍江省環(huán)境保護(hù)廳外事部門與俄哈巴邊區(qū)環(huán)境保護(hù)部門持續(xù)保持通話，及時(shí)通報(bào)黑龍江省工作情況，就聯(lián)合監(jiān)測方案等達(dá)成共識(shí)，并持續(xù)加強(qiáng)與俄方的交流和溝通，做好與俄方聯(lián)合監(jiān)測可能出現(xiàn)問題的處理預(yù)案，同時(shí)注意防止媒體炒作，掌握輿論主動(dòng)權(quán)。

（四）開展應(yīng)急科技專項(xiàng)研究

松花江流域突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，政府積極組織開展應(yīng)急科技方面的專項(xiàng)研究工作，并予以高度重視。由黑龍江省科技廳、吉林省科技廳、哈爾濱市科技局主持，哈工大承擔(dān)的“松花江水污染應(yīng)急科技專項(xiàng)”項(xiàng)目提出的針對(duì)污染現(xiàn)場的修復(fù)和沿江飲用水應(yīng)急處理處置預(yù)案，不僅對(duì)于解決硝基苯污染問題有作用，對(duì)于今后類似事件的解決也具有指導(dǎo)意義，項(xiàng)目所取得的研究成果為政府解決松花江重大水污染事件及時(shí)地提供了技術(shù)支持。此外，“十二五”期間，在北京召開的全國水專項(xiàng)實(shí)施推進(jìn)大會(huì)上，環(huán)保部和住建部聯(lián)合發(fā)文，松花江流域?qū)＜医M成立，流域?qū)＜医M是水專項(xiàng)在流域集成和體現(xiàn)流域示范區(qū)水質(zhì)目標(biāo)改善的技術(shù)責(zé)任主體之一，為松花江流域水專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組提供咨詢和技術(shù)支撐。流域?qū)＜医M與主題專家組分工協(xié)作，共同負(fù)責(zé)流域內(nèi)有關(guān)項(xiàng)目、課題實(shí)施過程中的技術(shù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保流域內(nèi)各主題間項(xiàng)目、課題實(shí)施不偏離流域?qū)嵤┓桨复_定的目標(biāo)。流域?qū)＜医M和主題專家組是實(shí)現(xiàn)水專項(xiàng)矩陣式管理的需要而設(shè)置的技術(shù)管理組織，兩者互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成水專項(xiàng)技術(shù)管理體系。水專項(xiàng)課題研究對(duì)于松花江流域水環(huán)境污染防治工作具有重要意義，為黑龍江省的水環(huán)境管理工作提供了更好的科技支撐。政府將繼續(xù)對(duì)水專項(xiàng)課題提供服務(wù)協(xié)調(diào)工作，并針對(duì)松花江流域冰封期和農(nóng)業(yè)面源污染等問題，積極謀劃“十三五”期間新項(xiàng)目，以水專項(xiàng)研究成果推動(dòng)落實(shí)“水十條”。

二 松花江流域應(yīng)急機(jī)制亟須解決的問題

建立流域內(nèi)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案并開展應(yīng)急演練，加強(qiáng)國際聯(lián)合監(jiān)測，并開展應(yīng)急科技專項(xiàng)研究，使應(yīng)急機(jī)制取得了很大的進(jìn)步與完善，政府在松花江流域應(yīng)急機(jī)制建設(shè)上所取得的這些成績是值得肯定的。與此同時(shí)，我們還需要發(fā)現(xiàn)和正視應(yīng)急機(jī)制存在的短板，尤其是2005年松花江污染事件所折射出的問題，值得我們警惕與正視。

（一）預(yù)警監(jiān)測有失準(zhǔn)確

預(yù)警監(jiān)測作為應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的首要環(huán)節(jié)，其準(zhǔn)確性關(guān)系到政府防治和處理流域生態(tài)環(huán)境突發(fā)性事件的時(shí)機(jī)。準(zhǔn)確的預(yù)警監(jiān)測能夠幫助政府在環(huán)境突發(fā)性事件發(fā)生之前，或者在環(huán)境突發(fā)性事件處于較低程度的發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，及時(shí)消除其根源，避免事件進(jìn)一步惡化，從而起到用少量資金預(yù)防、不用大量資金治療的效果。因此，保障松花江流域環(huán)境預(yù)警監(jiān)測的準(zhǔn)確性是至關(guān)重要的，需要不斷地提高。2005年11月發(fā)生的松花江水污染事件暴露了早期預(yù)警監(jiān)測機(jī)制的弊病，導(dǎo)致政府錯(cuò)失防治的最佳時(shí)機(jī)。在雙苯廠爆炸的11月13日，各項(xiàng)監(jiān)測數(shù)據(jù)都還沒有準(zhǔn)確消息。兩天后，當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道指出，經(jīng)吉林市環(huán)保部門連續(xù)監(jiān)測，爆炸現(xiàn)場及周邊空氣質(zhì)量合格，松花江水質(zhì)未受影響。然而，國家環(huán)保總局卻于11月23日將此次污染事件定性為“重大環(huán)境污染事件”。同日，黑龍江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院得出結(jié)論，松花江水受到污染的直接原因是消防人員用水沖洗爆炸現(xiàn)場時(shí)，硝基苯與其他有機(jī)物一起被沖刷出來，并被當(dāng)成污水排放，流入松花江。倘若吉林市環(huán)境保護(hù)部門能夠在早期預(yù)警監(jiān)測環(huán)節(jié)準(zhǔn)確檢測出爆炸現(xiàn)場的污染物，那么就可以阻止污染物排入松花江，從而在源頭上避免此次污染事件。

（二）應(yīng)急信息的及時(shí)性缺乏保障

應(yīng)急信息是政府對(duì)突發(fā)性事件做出決策的前提，同時(shí)也能為公眾如何應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件做出指引。及時(shí)傳遞客觀的信息，有助于政府制定出科學(xué)的處理方案，并能有效地扼殺謠言，避免社會(huì)因?yàn)橐杂瀭饔灦萑肟只拧Ｈ欢苫ń廴臼录s反映出，吉林省環(huán)保局在信息傳遞上公開化不足，存在一定程度的封閉性，不利于防止事態(tài)的進(jìn)一步惡化。當(dāng)黑龍江省政府接到松花江水體笨超標(biāo)的通報(bào)時(shí)，距離爆炸案發(fā)生已有5天（即11月18日）。而處于下游的哈爾濱市政府則在11月21日上午接到相關(guān)報(bào)告，然后就連發(fā)兩個(gè)原因完全不同的停水公告，先是稱因水管網(wǎng)設(shè)備檢修停水，后稱因吉化爆炸停水，這種前后矛盾的公告引發(fā)了公眾一定的疑惑和不解。而當(dāng)國家環(huán)保總局及吉林省副省長致歉時(shí)，距離污染事件已經(jīng)過去了10天，這無疑會(huì)使致歉的誠意大打折扣。黑龍江省政府于11月23日下午召開新聞發(fā)布會(huì)，分別就哈爾濱停水事件及松花江污染情況向全國媒體進(jìn)行通報(bào)，同時(shí)對(duì)地震事件進(jìn)行辟謠。但這些消息對(duì)很多當(dāng)?shù)厥忻駚碚f是不夠及時(shí)的。

（三）應(yīng)急儲(chǔ)備有待充足

應(yīng)急儲(chǔ)備在突發(fā)性公共事件中發(fā)揮著重要作用，因?yàn)樗軌蛴绊懙秸畱?yīng)急行動(dòng)的進(jìn)程和效果。但是，突發(fā)性公共事件的發(fā)生和發(fā)展存在很多不確定因素，所需要的人力資源和物力資源也具有不確定性，這就給應(yīng)急儲(chǔ)備制度的建設(shè)帶來了難題，難以確定和把握資源儲(chǔ)備的合理的總量。而2005年的污染事件則凸顯出應(yīng)急儲(chǔ)備存在不充足的問題，導(dǎo)致應(yīng)急處理的效率受到一定的影響。一是用來除去苯類等有害物質(zhì)的活性炭纖維氈等過濾器材儲(chǔ)備不足，存在多達(dá)700噸的缺口，直到三天后才得以填補(bǔ)。二是當(dāng)?shù)氐娘嬘盟Y源儲(chǔ)備不足。當(dāng)人們得到全市停水的消息后，就出現(xiàn)了搶購飲用水的現(xiàn)象，平時(shí)12元一箱的礦泉水由于供不應(yīng)求而不得不漲到20元。此外，全市具有生產(chǎn)礦泉水能力的企業(yè)全部滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。在停水的第一天，部分地區(qū)供暖用水出現(xiàn)緊張局面，市政府除了向其他省份求援，還不得不投入巨資打井取水。三是人力資源儲(chǔ)備不足。此次污染帶由于移動(dòng)時(shí)間和流經(jīng)區(qū)域的延長，對(duì)水環(huán)境和大氣環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測所需要的技術(shù)設(shè)備和人員力量就大幅度提高，各類應(yīng)急機(jī)構(gòu)和人員一直處于長時(shí)間工作狀態(tài)。此次污染事件告誡我們，應(yīng)急儲(chǔ)備的總量還需進(jìn)一步加大，平時(shí)就要做好積累，并給予相應(yīng)的制度保障。

三 松花江流域應(yīng)急機(jī)制完善策略

以上亟須解決的應(yīng)急機(jī)制隱患，為其進(jìn)一步的建設(shè)和完善明確了方向。對(duì)此，我們需要運(yùn)用科學(xué)的危機(jī)管理理論，借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，并緊密結(jié)合當(dāng)前我國國情，從以下幾方面入手。

（一）建立環(huán)境污染危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫

建立松花江流域“潛在突發(fā)性危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫”，可以為預(yù)警監(jiān)測機(jī)制更為準(zhǔn)確和及時(shí)地運(yùn)作提供有力的技術(shù)支持。危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫通過篩選優(yōu)先監(jiān)測污染物，為控制有毒化學(xué)品環(huán)境污染進(jìn)行基礎(chǔ)工作。這就需要根據(jù)松花江流域周邊化學(xué)工業(yè)污染物種類、污染特點(diǎn)，尤其是生產(chǎn)量、使用量、排放量大的有毒化學(xué)品的種類、數(shù)量及各種理化性質(zhì)及主要危害，建立具有該流域特色的化學(xué)污染物“黑名單”。污染物“黑名單”既便于環(huán)保部門對(duì)易發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件的污染物進(jìn)行管理，更有助于對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行必要的預(yù)警監(jiān)測。突發(fā)事件一旦發(fā)生，便能夠快速、準(zhǔn)確地判斷污染物種類、作用方式，從而進(jìn)行有效的監(jiān)測與處理。環(huán)境監(jiān)測部門還可借助“黑名單”有的放矢地進(jìn)行必要的監(jiān)測技術(shù)開發(fā)與儲(chǔ)備。建立這種突發(fā)環(huán)境事件危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫，則需要付出一定的時(shí)間和精力去調(diào)查對(duì)松花江流域有毒有害危險(xiǎn)品或潛在危化品的種類、存放地點(diǎn)、理化性質(zhì)、毒性毒理、染毒癥狀、環(huán)境行為、導(dǎo)致事故發(fā)生的可能途徑、危害范圍、發(fā)生概率、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)以及采樣、分析、處理技術(shù)措施等內(nèi)容，然后登記、建立檔案和計(jì)算機(jī)信息庫。建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫，必須要把化學(xué)品信息和隱患單位聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)“危險(xiǎn)要素戶籍化”。當(dāng)點(diǎn)擊某種化學(xué)品，在顯示該化學(xué)品基本信息的同時(shí)，能顯示出與其相關(guān)的數(shù)家從業(yè)單位信息，反之亦然。只有這樣，在突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)候，才能從數(shù)據(jù)庫內(nèi)第一時(shí)間獲知事件發(fā)生地的全部信息，確保應(yīng)急處置工作快速、有效、有序地開展。

（二）為應(yīng)急信息的及時(shí)傳遞設(shè)立法律和制度保障

應(yīng)急信息發(fā)布的主體需要具備權(quán)威性。目前，應(yīng)急信息發(fā)布的主體在法律上是模糊不清的。如《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民……”據(jù)此，應(yīng)急信息的發(fā)布權(quán)似乎賦予了肇事企業(yè)或個(gè)人。這種規(guī)定的弊端在于，肇事者存在故意隱瞞事實(shí)真相、發(fā)布虛假信息的可能性。即便肇事者愿意傳遞真實(shí)信息，也會(huì)由于自身能力有限，無法通知所有的利害關(guān)系人。對(duì)此，美國的經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的。美國的《危機(jī)處理與社區(qū)知情法》將應(yīng)急狀態(tài)下信息發(fā)布的權(quán)力賦予了兩級(jí)機(jī)關(guān)：州危機(jī)處理委員會(huì)和社區(qū)危機(jī)處理委員會(huì)。它們是整個(gè)危機(jī)處理和預(yù)防框架的核心，也是信息采集和發(fā)布的主體。將發(fā)布應(yīng)急信息的主體規(guī)定為當(dāng)局，可以保障應(yīng)急信息的發(fā)布更有權(quán)威性和及時(shí)性。我國法律也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，只有地方各級(jí)人民政府才具有發(fā)布應(yīng)急信息的權(quán)力。

應(yīng)急信息的報(bào)告需要在法律上設(shè)置傳遞時(shí)限。對(duì)于突發(fā)性公共事件而言，時(shí)限是行政效率的最好體現(xiàn)。相關(guān)法律需要規(guī)定應(yīng)急信息發(fā)布的時(shí)限，促使地方政府及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布應(yīng)急信息，從而把事故造成的損失降低到最低限度，行政效率也能實(shí)現(xiàn)最大化。實(shí)際上，很多國家都制定了專門的法律，來規(guī)定應(yīng)急事件中的時(shí)限，倘若行政機(jī)關(guān)違反有關(guān)時(shí)限的強(qiáng)制性規(guī)定，法院可應(yīng)行政相對(duì)人的申請(qǐng)判決其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這一點(diǎn)是值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的，建議省級(jí)人民政府在接到突發(fā)性事件發(fā)生的報(bào)告后，在24小時(shí)內(nèi)向國務(wù)院行政主管部門報(bào)告；縣級(jí)以上地方人民政府行政主管部門在接到突發(fā)事件報(bào)告后，24小時(shí)內(nèi)向本級(jí)政府和上級(jí)行政主管部門報(bào)告，并同時(shí)向國務(wù)院行政主管部門報(bào)告；突發(fā)事件監(jiān)測機(jī)構(gòu)和有關(guān)單位發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)報(bào)告的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向所在地縣級(jí)人民政府行政主管部門報(bào)告；任何單位和個(gè)人都有權(quán)向人民政府或者政府部門報(bào)告突發(fā)事件，有權(quán)舉報(bào)政府及有關(guān)部門的失職行為，對(duì)舉報(bào)有功的給予獎(jiǎng)勵(lì)。這樣便能在制度上保障應(yīng)急信息發(fā)布的及時(shí)性。

（三）動(dòng)員社會(huì)力量保證充足的應(yīng)急儲(chǔ)備

應(yīng)急儲(chǔ)備主要包括應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需要的人力資源和物質(zhì)資源，如具備專業(yè)知識(shí)的應(yīng)急救援隊(duì)伍，各類應(yīng)急物資、水、電、吸附物質(zhì)等、應(yīng)急設(shè)施防災(zāi)搶險(xiǎn)裝備、檢測儀器等和專項(xiàng)應(yīng)急資金。在物資儲(chǔ)備上，需要按照環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的規(guī)律，建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，保障應(yīng)急設(shè)施和物資既能適應(yīng)快速反應(yīng)的需要，也不浪費(fèi)閑置。對(duì)緊缺物資實(shí)行實(shí)物儲(chǔ)備，常規(guī)物資實(shí)行生產(chǎn)儲(chǔ)備。政府部門可以通過與相關(guān)企業(yè)簽訂物資供應(yīng)合同，以確保突發(fā)事件發(fā)生后的物資供應(yīng)。除了物資儲(chǔ)備，應(yīng)急經(jīng)費(fèi)儲(chǔ)備也同樣是值得注重的地方。政府在制定財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)加大災(zāi)前主動(dòng)性投資的比例，將處理突發(fā)環(huán)境事件的經(jīng)費(fèi)預(yù)留出來。此外，還可以嘗試建立環(huán)境事件應(yīng)急基金、災(zāi)害保險(xiǎn)及社會(huì)救助制度，使政府與社會(huì)合作，籌集災(zāi)后災(zāi)民生活救濟(jì)的款項(xiàng)，以解決減災(zāi)資金不足的問題。同時(shí)大力完善社會(huì)、企業(yè)、單位、個(gè)人捐贈(zèng)資金的管理辦法，發(fā)揮紅十字會(huì)等社會(huì)組織和團(tuán)體的救助作用。

在應(yīng)急儲(chǔ)備建設(shè)中，除了需要著眼于物質(zhì)資源，人力資源同樣不容忽視。一是環(huán)境科研機(jī)構(gòu)建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，設(shè)立針對(duì)松花江流域生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件的研究項(xiàng)目，加大環(huán)境安全監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)研發(fā)的投入，建立健全環(huán)境安全應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)，提高松花江流域生態(tài)環(huán)境安全科技水平。與此同時(shí)，各化工企業(yè)特別是省重點(diǎn)危險(xiǎn)源企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)本企業(yè)環(huán)境安全領(lǐng)域的研發(fā)。二是要注重人才儲(chǔ)備，制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃和培養(yǎng)計(jì)劃，從各級(jí)各類環(huán)保機(jī)構(gòu)中選拔一批政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)人員，建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理專業(yè)人才庫。制定應(yīng)急處理高層次人才培養(yǎng)和引進(jìn)計(jì)劃，對(duì)應(yīng)急處理所需的環(huán)境督察、環(huán)境監(jiān)測和應(yīng)急處置高層次人員進(jìn)行有計(jì)劃的培訓(xùn)。

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[1]許淑萍，黑龍江省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副所長、研究員，主要從事行政學(xué)研究。