松花江流域生態文明建設的政策體系研究

孫浩進 董正杰^[1]

摘要：松花江流域是東北地區產業興起、人口繁衍、城市建設和文明昌盛的重要支撐。松花江流域生態文明建設政策體系是為了配合松花江流域生態文明建設在政治領域建設形成的不同政策相互聯系并與松花江流域生態現實相互作用的政策系統，主要內容可分為流域外部政策體系和內部政策體系兩個方面，其發展和形成以來，在流域生態文明建設領域取得了眾多現實成效，主要可以分為三個方面：污染治理、環境改善和風險預防。應從結構性調整和操作性補充兩個方面對松花江流域生態文明建設體系進行調整優化，以進一步推動流域生態文明建設工作的深化推進。

關鍵詞：松花江流域 生態文明 政策體系

松花江流域是我國重要的水系之一，也是東北地區產業興起、人口繁衍、城市建設和文明昌盛的重要支撐，近代以來，隨著東北地區工業化和城市化進程的加速推進，當地對松花江流域的資源索取也日益加大，對流域生態造成的污染和破壞也日益嚴重，特別是2005年松花江水污染事件的爆發更是引起了國際、國內社會的廣泛關注，也堅定了我國展開松花江流域生態文明建設的決心，當前對松花江流域生態文明建設政策體系的研究，有助于深刻了解松花江流域污染治理的狀況，有助于解決松花江流域生態文明建設中存在的具體問題，以及明確今后松花江流域生態文明建設的發展方向。

一 完善松花江流域生態文明建設政策體系的重要意義

松花江流域生態文明建設政策體系是為了配合松花江流域生態文明建設在政治領域建設形成的不同政策相互聯系并與松花江流域生態現實相互作用的政策系統，其完善程度直接決定了現實中松花江流域生態文明建設的進度和質量，因此從全局性考慮，完善松花江流域生態文明建設政策體系對充實松花江流域政府的政策布局和推進生態文明建設工作有著十分重大的戰略意義和指導作用。松花江流域位于中國東北地區的北部，東西長920千米，南北寬1070千米，其流域面積55.72萬平方千米，是黑龍江右岸的最大支流。松花江水系有南、北兩大源頭，南源為第二松花江，由長白山天池流經形成的二道白河匯聚而成；北源為嫩江，由大興安嶺發源的南甕河和二根河匯聚而成，第二松花江和嫩江于吉林省扶余縣三岔河附近匯聚形成松花江，之后流經黑龍江省注入作為中俄邊界的黑龍江。松花江流域水系發達，流域面積55.72萬平方千米，涵蓋遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古四省區，并與俄羅斯邊境水系密切聯系，但從松花江流域干流來講，流域面積主要集中在黑龍江省，因此本文對松花江流域生態文明建設政策體系的研究，以黑龍江省為主體部分。松花江流域生態問題關系著東北地區經濟社會的健康發展，歷史上古代東北地區圍繞松花江流域形成了以農漁為主的產業體系和以洪水治理為主的流域治理內容。近代以來，伴隨著工業化和城市化進程的推進，松花江流域豐富的自然資源被大量開發和充足利用，為此奠定了東北地區老工業基地和糧食產業基地的國家戰略地位，然而在快速推進工業化和城鎮化的過程中，由于相關體制機制的不完善等，大量農業廢水、工業廢水和生活廢水在沒有得到合理管控的情況下嚴重污染了松花江流域的生態環境，2005年松花江水污染事件的爆發更是引起了中國和俄羅斯政府與社會對于松花江流域生態污染的擔憂和重視，為此中國在政府層面為加強松花江流域生態文明建設而制定落實相關政策和完善政策體系有著極其重要的現實意義。

二 松花江流域生態文明建設政策體系的發展歷程

作為東北地區經濟社會發展的重要支撐，松花江流域的開發利用和生態治理一直是國家和流域地方政府政策體系中的重要部分。圍繞松花江流域生態文明建設所形成的政策體系有一個歷史性的生成過程，早期關于松花江流域生態文明建設的政策主要是為了配合經濟發展，對松花江流域的政策主要以開發利用為主，如從20世紀50年代起，水利部就在日偽政府《阿倫河水利計劃案》《松花江水力發電計劃概要》的基礎上對松花江流域進行統籌規劃，先后制定了《第二松花江流域綜合利用規劃報告》和《松花江流域哈爾濱以上地區近期洪水治理方案說明書》等規劃方案，并于1959年在國家層面由松花江流域規劃委員會向國務院編制提交了《松花江流域規劃初步報告（草案）》，但沒有得到批準。其后在80年代以后國家計劃委員會、水利電力部都曾會同遼、吉、黑、內蒙古四省區研究編制關于松花江流域電力開發、資源利用和航運設計等規劃，1994年國務院正式批復了《松花江流域規劃報告》。圍繞這些規劃，各省區和地方政府相應實施了松花江流域的開發政策。盡管在這一階段由于時代要求，關于松花江流域的政策體系主要以防洪、水電、航運等經濟目標為主，并沒有具體提出針對松花江流域生態文明建設的相關政策，但是已經確立了松花江流域規劃發展政策體系的整體性布局，而對于松花江流域的生態保護也是有所涉及的，這為以后松花江流域生態文明建設政策體系的構建奠定了基礎。進入21世紀以來，隨著中國經濟的快速增長，資源約束日益嚴峻，環境污染形勢日益嚴重，保護環境與可持續發展日益成為時代的主題，中共十六大以來，黨中央豐富形成的科學發展觀重點強調了人與自然的和諧發展，之后國務院為解決松花江流域生態問題制定了《松花江流域水污染防治規劃（2006～2007年）》，2008年黑龍江省十一屆人大常委會審議并通過《黑龍江省松花江流域水污染防治條例》，2012年中共十八大以來，國家層面做出了“生態文明建設”的戰略部署，國家環境保護部會同遼、吉、黑、內蒙古四省區持續召開全國環境保護部際聯席會議和松花江流域水污染防治專題會，圍繞松花江流域污染治理和環境保護展開討論和做出部署，相關省區根據國家規劃制定了各省區《松花江流域水污染防治》“十一五”“十二五”和“十三五”規劃，其后2015年黑龍江省財政廳和環境保護廳聯合印發《黑龍江省穆棱河和呼蘭河流域跨行政區界水環境生態補償辦法（試行）》，2017年黑龍江省環境保護廳頒布《關于轉發〈關于落實《水污染防治行動計劃》實施區域差別化環境準入的指導意見〉的通知》等，這些法規政策的制定實施為流域防治規劃精神的落實配套了相關細則，截至2017年8月份，就黑龍江省而言，關于生態保護的地方性法規有52個，生態保護政府規章24個，其中絕大多數法規規章與松花江流域生態文明建設息息相關。隨著松花江流域生態文明建設相關政策逐漸到位，流域生態文明建設政策體系最終形成并不斷完善，這也為松花江流域生態文明建設工作的有效開展提供了堅實的政策支持。

三 松花江流域生態文明建設政策體系的現狀

以行政單位劃分，松花江流域生態文明建設政策體系的主要內容可分為流域外部政策體系和內部政策體系兩個方面，流域外部政策體系主要是中央政府及各部委對松花江流域生態文明建設所給予的政策支持或監督。松花江流域生態文明建設關系全國生態文明建設全局任務，自2005年松花江水污染事件爆發后，松花江流域環境保護和生態治理已經成為地方政府和中央政府共同的目標，具體來說，這部分政策以《松花江流域水污染防治規劃》為主要依托，在《松花江流域水污染防治規劃》中，國家層面在充分調研松花江生態狀況的基礎上對松花江流域生態治理明確了具體目標，確定了具體考察指標以及具體治理措施和相關項目財政支持，同時環境保護部、水利部等部門常年聯動流域地方政府就松花江流域生態文明建設進行交流、部署，并督促松花江流域生態文明建設工作的具體落實，國家層面的政策對松花江流域生態文明建設政策體系的形成主要發揮支持和監督的作用。

流域內部政策體系主要是流域內各地方政府就松花江流域生態文明建設所頒布和落實的主要政策，在參照國家《松花江流域水污染防治規劃》和《水污染防治法》的基礎上，流域內各地方政府執行形成了各自范圍內的松花江流域水污染防治規劃，并圍繞防治規劃形成了具體的政策安排，具體包括行政組織政策體系、行政法規政策體系、監察考核政策體系和社會參與政策體系。

1.行政組織政策體系建設有著良好的傳統

行政組織體系是指為了流域生態文明建設順利實現而在組織人事上形成的政策安排，早在20世紀70年代，鑒于松花江流域水污染日趨嚴重的狀況，吉林和黑龍江省兩省革委會就一同向國務院寫報告，建議成立松花江水系領導小組，1978年國務院批復同意后，分別由吉林省和黑龍江省的省委領導擔任正、副組長，1981年后，吉林省和黑龍江省均由分管環保的副省長擔任正、副組長，1986年擴大為松遼水系保護領導小組后，增加了遼寧省和內蒙古自治區分管水利的副省長和松遼水利委員會主任作為副組長。而在黑龍江省內，2007年，省政府批準成立了以省長為組長、常務副省長和主管副省長為副組長，15個相關部門參加的黑龍江省松花江流域污染防治工作領導小組，2016年，為了深化落實《黑龍江省水污染防治工作方案》，將領導小組更名為黑龍江省（松花江流域）水污染防治工作領導小組，并將成員單位增加到26個，強力推進水污染防治工作。另外，對于保障松花江流域生態文明建設工作落地生根，黑龍江省從省到鄉四級實行由黨委和政府主要領導共同擔任河長的“雙河長治”，并將這種組織架構延伸到了村一級，實現生態文明建設工作組織全覆蓋。在這種組織架構下，流域各級政府對松花江流域進行分段治理并落實主體責任，以項目形式頒布和落實各項政策，保障相關資金充分落實，促成松花江流域生態文明建設工作的推進。

2.行政法規政策體系將水污染防治納入法制化軌道

行政法規政策體系是指為了推動流域生態文明建設，根據國家相關法律政策并結合流域治理實情在地方法規上所形成的政策安排，如黑龍江省為積極配合國家《松花江流域水污染防治規劃（2006～2007年）》和《水污染防治法》的具體落實而制定實行的《黑龍江省松花江流域水污染防治條例》《環境保護條例》《工業污染防治條例》《居民居住環境保護辦法》《環境監測管理辦法》和《排污費征收使用管理辦法》等法規規章以及一系列有關水污染防治的規范性文件，建立起基本的保護環境重要的法律制度，將水污染防治納入法制化軌道。

3.監察考核政策體系督促相關工作加快推進

監察考核政策體系是指為了貫徹流域生態文明建設各項指導性政策的落實而形成的監察考核安排，如黑龍江省與水利部松遼水利委員會及吉林省強化溝通協調，認真執行省界緩沖區水質控制斷面考核會商制度，并實施嚴格的流域跨行政區界水質考核體系和江河水質“黃橙紅”三色警戒制度，將松花江重點支流斷面監測結果同地方政府污染防治工作成效掛鉤，同時省環保、發改、監察、建設等部門建立協同推進機制，定期組成聯合督查組，深入各地，督促建設，針對規劃項目推進中存在的問題，主管副省長可以組織現場辦公或約談進展緩慢的地市主要領導及項目負責人，研究解決問題，督促相關工作加快推進。

4.社會參與政策體系為水污染防治營造良好的社會氛圍

社會參與政策體系是指為了調動流域生態文明建設社會參與力量而形成的制度安排，如黑龍江省充分利用各類媒體，依托“4·22”地球日、“6·5”世界環境日等環境紀念日，組織開展環保法律法規宣傳活動，對《水污染防治法》等法律法規進行多層次、寬領域、全方位宣貫，黑龍江省人大連續20年開展龍江環保世紀行活動，組織新聞媒體監督《水污染防治法》落實，曝光一大批涉水環境違法行為，為水污染防治營造良好的社會氛圍。行政組織政策體系、行政法規政策體系、監察考核政策體系和社會參與政策體系是依據政策體系主體的不同功能對流域內政策體系的劃分，它們是流域內政策體系的主要組成部分并與流域外政策體系共同形成松花江流域生態文明建設政策體系的主要內容。

四 松花江流域生態文明建設政策體系的實施成效

松花江流域生態文明建設政策體系在發展和形成以來，在流域生態文明建設領域取得了眾多現實成效，主要可以分為三個方面：污染治理、環境改善和風險預防。

1.在污染治理方面，松花江流域污染情況得到明顯遏制

在2005年松花江水污染事件前，松花江污染嚴重，污染負荷居全國流域之首，干流絕大部分水質為四、五類，個別支流為劣五類，俄羅斯政府曾多次照會中國政府，中國政府對此高度重視。針對以上情況，流域地方政府貫徹落實流域生態文明建設政策，全面治污。如黑龍江省“十一五”期間在松花江流域累計投入污染防治資金124億元，完成116個規劃項目，被國家評價為全國執行最好的流域治理規劃。在“十二五”期間規劃重點流域項目404個，總投資169億元，國家已到位資金19.6億元，截至2014年底，項目開工率達76.7%，建成率達47.6%，完成投資55億元。加大了污水處理廠建設、運營和管理力度，從2008年到2014年6年間，黑龍江省累計投入污水處理工程建設資金153.97億元，建成污水處理廠94座，新增污水日處理能力282萬噸/日，比2008年增長163.55%，黑龍江省現有污水處理廠達到121座，處理規模達到411萬噸/日，其中正式運營的94座，處理規模達到355.07萬噸/日，2014年度處理污水量達87666.04萬噸。在流域地方政府全力落實生態文明政策的情況下，松花江流域污染得到明顯遏制，流域政府的治污成效得到中俄有關政府部門和社會的肯定。

2.在環境改善方面，松花江水環境質量持續改善，生態指標全面恢復

“十一五”末，黑龍江省松花江流域內水質達標率達到58.18%，溶解氧指標處于一類水體水平，松花江干流解決了冬季長期冰封乏氧問題，到2014年末，19個國家規劃考核斷面全部達到70%的要求，其中12個斷面達標率為100%。另外，水生生物監測結果表明，松花江干流哈爾濱、佳木斯下游江段的水質已經由“十五”期間的重度污染轉變為“輕度污染”，干流大部江段水生生物清水種群不斷增多，可以滿足珍貴魚類繁衍，鱘魚和鰲花等稀有魚類在松花江生存繁衍，一些珍貴的水禽如東方白鸛在松花江入黑龍江口的濕地已經有穩定的種群棲息。俄羅斯哈巴羅夫斯克政府解除游泳禁令，松花江及黑龍江生態重現勃勃生機。

3.在風險預防方面，構建河流生態監測指標體系并組織開展流域生態補償制度

流域政府對環境安全管理基礎薄弱的工業園區、涉重金屬企業加強環境監管，確保污染防治設施穩定運行；組織開展整治違法排污企業專項行動，加大對重大環境風險源和飲用水水源保護區排查整治力度，依法對違法排污污染源從重處罰；定期披露相關企業環境信息，接受公眾、社會組織監督和環保行為評價，同時建成污染源監控中心，做好松花江魚類資源調查和標本收集工作，開展水生生物多樣性、生物毒理和殘留、生物預警等監測，構建河流生態監測指標體系和流域生態補償制度。

五 松花江流域生態文明建設政策體系存在的主要問題

松花江流域生態文明建設政策體系的主要特點就在于它的現實針對性，它是為了根本解決松花江流域人與自然和諧發展所面臨的生態難題，推動松花江流域真正意義上的可持續發展而在現實應用中不斷發展完善的。松花江流域生態文明建設政策體系在取得現實成效的同時也存在一些問題，這些問題具體可以分為結構性問題和細節性問題兩個方面。

1.流域生態文明建設政策體系中存在的結構性矛盾

主要表現為推動流域生態文明建設的過程中，相應的政策體系只是一個自我封閉的體系，一直以一種專項整治的形式推進生態文明建設，并沒有充分協調好經濟發展、政治支撐和社會繁榮與生態文明建設間的關系，而且在專項行動中必須依靠中央政府或省級政府強行整合各部門力量方能有力推進生態文明建設，這充分暴露出當前我國生態文明建設中存在力量薄弱、渙散以及工作主體權責混亂等行政體制問題。例如，流域生態治理一直以中央項目資金支持為主，地方并沒有將生態文明建設整合進當地的經濟社會系統中，而一旦中央財政支持減少，流域生態治理力度將隨之減弱，而且流域政府對于流域生態文明建設認識不足，相關政策一直停留在治理污染和改善環境階段，并沒有真正落實到文明建設之中，一些地方政府甚至受制于經濟增長的壓力，對污染事件重視不夠，對污染主體懲治力度不夠，對污染產業的監管和取締不夠，沒有在政治領域形成健全的生態文明建設長效機制。而且一直以來，生態文明建設中的主體責任由環境保護部門落實，但現實中污染治理、生態修復、資源保護等生態文明建設各項具體內容的執行權力卻分散在農業、農墾、國企、住建等部門，由于權限原因，環境保護部門落實主體責任有很大難度。另外，地方政府在流域生態文明建設過程中，特別在經濟發展和生態保護環節沒有形成有效的約束與補償機制，生態文明建設政策體系尚處于治標層次。

2.流域生態文明建設政策體系中存在的細節性問題

主要有生態文明建設資金保障滯后、生態保護基礎設施建設重量不重質、農村地區生態治理落后、中央與地方政府生態治理目標與指標不對稱等。就財政狀況而言，松花江流域生態治理一直以來以中央專項資金支持為主，近年來中央投入不斷縮減而且相關資金不能及時準確到位，地方在生態文明建設領域財政投入不夠，加之東北地區面臨振興任務，導致流域生態文明建設不能有效深入推進。而對于流域生態保護基礎設施建設重量不重質的問題主要體現在雖然流域地方政府加大了生態保護方面的基礎設施建設，但質量并沒有得到保障，大量縣級污水廠處理運營管理水平不高且運行不穩定，影響減排效果，如黑龍江省污水處理率不足74%，低于全國平均水平10個百分點。另外，在流域廣大農村地區，畜禽養殖以散戶為主，面源污染問題突出，農業污染尚未得到有效控制，同時由于農村普遍缺乏污水收集和處理系統，生活污水對流域水體環境破壞較大。中央與地方政府生態治理目標與指標不對稱問題主要為松花江流域生態系統與其他流域不同，森林覆蓋率和土壤有機質含量較高，而且流域地方發展情況與其他流域也有區別，在制定松花江流域生態文明建設目標和考核指標時，由于中央和地方信息存在偏差，如果不能有效溝通協調，會對流域生態文明建設產生不利影響。

六 進一步完善松花江流域生態文明建設政策體系的對策

當下松花江流域生態文明建設中存在的現實問題，是流域生態文明建設政策需要進一步完善的直接體現，可以從結構性調整和操作性補充兩個方面對流域生態文明建設政策體系進行調整優化，以進一步推動流域生態文明建設工作的深化推進。

1.松花江流域生態文明建設政策體系的結構性調整

松花江流域生態文明建設政策體系的結構化調整是指將流域生態文明建設置于流域經濟發展、政治革新、社會治理、文化繁榮等系統共同構成的區域發展大環境中，通過對經濟、政治、社會、文化、生態等系統協同發展的整體把握，在流域生態文明建設政策體系內部重新調整生態文明建設與經濟發展、政治革新和社會治理的結構性關系。根據國家“五位一體”總體發展布局和“五大發展理念”指導思想，當下流域生態文明建設政策體系內部應該基本確立經濟發展與生態文明建設包容、政治改革與生態文明建設協調、社會治理與生態文明建設共享和文化繁榮與生態文明建設交融的四大結構性關系，其中經濟發展是動力，政治革新是支撐，社會治理是依靠，文化繁榮是方向，而生態文明是成果。流域生態治理難題來源于區域經濟發展，其治理又離不開經濟發展，經濟發展的目的是人與自然的和諧相處，不能讓生態治理成為經濟發展的掣肘因素，因而在當前流域生態文明建設政策體系內部應重視經濟發展與生態文明建設的包容性，保證經濟發展不能以犧牲生態為前提。這就需要在政治領域進行改革，例如產業政策的綠色更新、政治考核指標中經濟增長指標與環境指標的權重調整與生態立法、執法的全面推進等，確保政治革新與生態文明建設的有效協調。生態文明建設具體工作的開展離不開具體政府部門和社會組織的負責實施，這就需要在行政領域有效整合各方環境保護力量，建立權責明晰、權責匹配的新時期中國特色環境保護政府部門和社會組織。生態文明建設也離不開社會的廣泛參與，可以促成生態文明建設與社會治理部分內容的融合，廣泛調動社會力量參與生態文明建設，同時又讓生態文明建設成果為社會共享。生態文明建設始終是一項文明建設，生態是內容，文明是形式，只有將生態保護納入文化體系的發展軌道中，才能推動生態建設的文明化發展。因此，經濟發展、政治革新、社會治理、文化繁榮、生態文明是交融發展的五大基本系統，松花江流域生態文明建設政策體系的結構性調整是對五大系統交融發展的政策性反應。

2.松花江流域生態文明建設政策體系的操作性補充

松花江流域生態文明建設政策體系的操作性補充就是針對當前生態文明建設現實中出現的問題在政策層面所做的具體性補充，主要有五方面內容。

（1）松花江流域生態治理政策

作為松花江流域生態文明建設的第一步，流域生態治理的成功與否關系到生態文明建設能否成功推進。對于松花江流域干流區與中俄邊界區的污染治理問題，流域生態文明建設政策體系已經收獲了初步成效，但是對于廣大支流區域，特別是農村及偏遠地區，松花江流域的生態治理工作還遠遠不夠，應深入調研這些地區的污染狀況和污染成因，針對這些地區的產業結構及時做出調整，例如對于黑龍江省畜禽大范圍內散戶養殖的特點，可以組織專家對當地畜禽養殖進行規劃指導，減輕農業發展給當地生態造成的破壞。另外，完善全流域特別是重點污染區域污水收集、處理和考核等污水處理體系，加大投入力度確保流域水系污染源的整治消除是流域生態治理工作的直接措施，這些都需要在政策層面給予支持。

（2）松花江流域生態保護政策

在松花江流域地方各省區中，僅黑龍江省各類自然保護區就達248個，其中國家級自然保護區36個，省級85個，數量列全國首位，同時松花江流域有著豐富的濕地、森林、山川、生物等生態資源，“綠水青山就是金山銀山”，這是習近平總書記在新時期對科學發展觀的深度推進，因而當前松花江流域生態文明建設中心任務應由生態治理向生態保護積極轉變，首先是對流域生態狀況展開全面摸查，以綜合性、具體性指標對流域生態資源、生態狀況進行保質保量的摸查登記；其次是注重源頭治理和保護，對小興安嶺林區、長白山地區、生活飲用水水源地等流域水源地設立重點保護區，現階段內嚴禁開發和破壞；最后是針對流域生態保護任務創建不同等級的生態示范區，以經濟發展的“金山銀山”調動當地民眾守住“綠水青山”的參與熱情，促進流域生態文明建設的可持續發展，當然這些都需要在政策層面給予反映和補充。

（3）松花江流域生態開發政策

如前所述，松花江流域有著豐富的生態資源，與生態資源相聯系的是資源開發，以往松花江流域的生態問題是粗放式的開發方式所直接導致的，而生態資源開發方式又與東北老工業基地“原字號”“初字號”的產業結構模式息息相關，因而針對當前“振興東北老工業基地”國家戰略，流域政府應及時把握區域產業結構優化升級的戰略機遇，合理轉變松花江流域生態資源開發方式，可持續開發利用松花江流域生態資源。例如，以前吉林、黑龍江作為流域主要省份，生態資源開發利用以礦產開采、林木砍伐、農業養殖等為主，這種開發方式不僅造成嚴重的生態破壞，而且開發程度和資源利用率極低，所得產品利潤也不高，而轉變發展方式后的流域產業結構應以現代綠色產業、高新技術產業和現代服務業為主，在流域生態保護的前提下，構建以現代農業養殖、旅游服務、休閑娛樂和新能源、新技術開發應用為主的現代生態資源開發體系，這種轉變不僅要在經濟建設中實現，更應該在當前松花江流域生態文明建設政策體系中體現。

（4）松花江流域生態監管政策

松花江流域生態文明建設政策體系能否具體落實，關鍵在于其中監管政策的完善與否，當前面對松花江流域嚴峻的生態污染形勢，流域地方政府雖針對重點污染領域、水面和企業實施了嚴密的監管方案，這是地方政府將松花江流域生態治理作為一項國家專項計劃展開整治的必然結果，如清理一批污染企業，退回或延緩一些污染項目，集中處理和懲罰一些污染行為等，然而在政策層面還沒有形成比較完善的政策體系，最鮮明的表現就是當前監管政策主要集中于生態治理環節，相關監管只有在行為體觸犯生態紅線后才會實施，而對于生態保護、生態開發、生態建設等其他領域的監管責任卻沒有落實到位，例如如何保證生態資源的勘定統計、開發利用和保護建設，如何保障全面建設生態文明等具體政策的落地生根，如何注重事前預防和事后追責的有機結合，這些都需要在松花江流域生態文明監管政策中集中體現。

（5）松花江流域生態補償政策

生態補償是實現生態可持續開發利用的有效基礎，以往生態資源開發方式存在的主要問題就在于沒有配套建設相關的補償機制，作為污染主體的企業或自然人為了追求自身利潤的最大化而忽視生產活動的外部性問題，這是在一段時期內造成松花江流域大范圍嚴重污染問題的最直接因素。現代產權理論認為，只有建立規范明確的產權制度，才能保證經濟活動的理性運行。以產權理論為指導，當前有經濟學者指出，產權應不僅僅局限于正效用的收益性所屬關系，還應當包括負效應的責任性或補償性所屬關系，例如環境污染問題，只要將環境污染綁定為行為人從事經濟活動的責任產權，行為人必須對自身活動所造成的污染問題負責并可以將這種產權轉讓，那么就可以有效約束經濟行為人的環境污染活動，而經濟行為人對污染環境所負的經濟或法律責任對生態本身來說則是一種補償作用，合理的生態補償機制可以有效規范企業生產經營活動，解決經濟發展中的污染難題。當前我國對于生態補償問題的相關理論探討和實踐應用還處于發展階段，并沒有形成一種可普遍應用的共識，因而松花江流域地方政府可與中央層面積極探討商議，爭取先行先試權，大膽開展流域內生態補償政策試驗，繼續支持黑龍江省穆棱河、呼蘭河流域開展流域跨界水環境生態補償試點工作的推進，打開松花江流域生態文明建設新局面，當然這種政策試驗還需要進一步調查討論和總體規劃，這也是今后松花江流域生態文明建設政策體系不斷豐富完善的重點工作。

總體來說，松花江流域生態文明建設工作在取得初步成效的基礎上已步入攻堅階段，今后很長一段時期內仍面臨嚴峻形勢，這是東北老工業基地振興系統任務中的重要一環，這一點流域地方政府和民眾有著比較清醒的認識。因而流域地方政府應趁著目前生態治理取得的良好局面充分調動人民群眾參與生態文明建設的積極性，在集中力量繼續治理一批生態破壞和污染環境典型問題的同時修復流域生態，通過連續性治標工作換取階段性治本的實現。可以確定，隨著流域生態文明建設實踐的深入推進，相關問題和經驗也會在政策層面得到反映，相信在不久的將來，松花江流域生態文明建設政策體系會最終得以進一步完善并發揮更大的功效。

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[1]孫浩進，黑龍江省社會科學院經濟研究所研究員，碩士生導師，理論經濟學博士，應用經濟學博士后，從事空間經濟學、區域發展問題研究；董正杰，碩士研究生，從事區域經濟學研究。