一 公共行政倫理學的基本概念及學科背景
喬治·弗雷德里克森在其所著的《公共行政理論入門》一書的導論中指出，人類歷史上所有偉大的成就，可能都是通過我們今天稱之為“公共行政”的途徑取得的，集體（或公共）組織和管理的實踐與文明的歷史一樣悠久。從封建社會過渡到民族國家，也是通過政策制定的集中化與政策實施的分散化得到的。[1]既然行政的歷史也就是人類文明的歷史，離開倫理又談不上人類文明，邏輯的結論便可能是：有行政便有倫理。
（一）“公共行政”“倫理”“道德”的詞源與詞義
“公共行政倫理學”牽涉一些基本概念，例如“公共”“行政”“倫理”等。那么，這幾個基本概念是怎樣解釋的，其間是否存在必然的聯系呢？這是我們在這一部分里所要著力探討的問題。
1.關于“行政”
根據漢語詞典，作為名詞的“政”，有“事務”或國家某一部門的工作之意，與政治相關的，大概有“政事”“政令”的含義。據歷史文獻記載，中國是世界上最早使用“行政”一詞的國家。《左傳·昭公二十三年》有“帥賤多寵，政令不壹”的記載。宋代范仲淹在《岳陽樓記》中有“越明年，政通人和，百廢俱興”之說。史書《左傳》中“行其政令”“行其政事”的提法，是古代典籍中目前可考的最早的關于“行政”概念的描述，距今約有兩千多年的歷史。上述史籍中出現的“行政”一詞，其含義與今人所講的廣義的行政概念相當，均為執掌政務、管理國家的意思，故后人亦皆以此意來理解“行政”的內涵。而據資料分析，在西方，“行政”的拉丁詞源是minor 和ministrare，意指“服務及治理”，行政的基本含義是“運作”“服務”“治理”，正如美國一個多世紀前的“政治/行政”二分所表達的那樣，限于“執行”而非“制定”。
2.關于“公共”
“公共”和“私人”概念在西方經歷了一個演變和發展的過程。特里·L·庫珀（Terry L.Cooper）在《公共行政之公民身份倫理》一書中探討了“公共”和“私人”這兩個詞的詞源。根據庫珀的了解，“公共”和“私人”這兩個詞是從拉丁語中引申出來的。“public”之拉丁詞源publicus指的是那些由“全體人民”擁有的東西，這些東西是由國家及其官員所賦予權威并提供和維持的，既包括所有影響那一國家里每個人的行為，也包括社群的所有成員能夠得到、分享和享受的，即任何對所有人來說是共同的（common）或普遍的（universal）東西。“私人的”一詞，詞根是priuatus，其中心意思包括：限定給某一特殊個人或人群使用，作為某人自己的私人財產的所有物，某人自己的財產、某人自己的房子或土地、某人自己的利益、不擁有公職的……庫珀認為，導致私人領域與公共領域的截然區分的因素，包括洛克的社會契約論，邊沁的功利主義、自由主義傳統等。[2]當然，這只是從思想史的角度看，事實上，歷史要比思想復雜且深刻得多。
根據詞源，“公共”一詞是與“私人”一詞相對應的，沒有私人就沒有公共，沒有公共也就沒有私人。“公共”一詞有共享、共同提供和維持之意，其中最根本的是“公益”與“公共參與”，就如“公共利益”一詞所表達的那樣。如上所述，行政關乎國家政治層面的事務。因此，顧名思義，行政絕對不同于“私人”事務，例如“家政”，它所涉及的層面一定超越一人一家一族的范圍，并覆蓋整個社會，因此“公益”是行政的必然含義，離開公益，政治和政府就沒有合法性可言。然而，在歷史上，出于各種各樣的因素，例如“公共參與”的有限、公民資格的不普及、公民受教育程度不高、個人的獨立性和素質不足、個體性未充分發育成長，個人利益未得到充分肯定等“公共”中之“公共性”并未在全社會的范圍內得到廣泛實現，所謂的“公共行政”不過是概念上的理想而非實踐上的實際。
3.關于“公共行政”
眾所周知，“公共行政”這一術語是由美國行政學家威爾遜1887年在《行政之研究》一文中最先使用的，該文的發表也標志著行政學開始從政治學的母體中脫胎出來，成為一門獨立的學科。威爾遜用“公共行政”這一術語來描繪公共事務中的行為——公共事務中的“實施”“執行”方面，或稱“事務性”的領域。他強調，法律和憲法不會自己執行自己，必須有人做這件事。雖然這里明顯地設定了政治/行政的二分，但在復雜的現代，有效履行公共責任確實要求知識、專業技術和經驗，而這些正是制定政策的那些政治家們所缺乏的。一百多年前，人們還不能想象現代行政國家會有今天這樣的規模，行政人的隊伍十分龐大，他們已經形成了一支帶有十分獨特的特點和使命的隊伍。[3]
這里需要對相關的術語做些分解和澄清。首先，關于“公共行政”與“公共管理”的關系。英國學者克里斯托弗·胡德說：“作為一個標簽，過去十年來公共管理在英語國家中一直十分時髦。的確，在許許多多大學課程、系主任職務、論文、著作、刊物以及會議的名稱中，很多從前被稱為‘公共行政’（public administration）的，如今都被重新冠名為‘公共管理’[4]（public management）”這說明，這兩個術語之間其實存在著一種可稱之為微妙的，亦可稱之為實質性的差別。就其微妙差別而言，兩者可當作同義詞來使用；就其實質差別來說，則似乎不宜忽視。管理的詞源是manus，意指“用手來控制”。公共行政重視過程，公共管理注重產出；行政指服務，管理則主要指控制和取得結果。因此，“行政”和“管理”都可以用于私人和公共領域，其中“管理”更典型地與重視利益最大化的營利性公司企業聯系在一起的，這就能解釋為何公共領域長期使用“公共行政”而非“公共管理”。
然而，自新公共管理的浪潮席卷全球以來，“公共管理”幾乎完全取代了“公共行政”。新公共管理將私人企業管理的理念和做法引入公共行政領域，使很多人誤以為“政府和公共服務不過是運用工商學派中管理方法論的又一個新領域”，因而“強調公共服務供給的‘制造工程’的方面，而不是公共行政所熱衷的政治的復雜性和責任性的問題”[5]。更使得后者的一些不證自明的道德原則受到潛在的威脅，正如司徒基曼所說，“擺脫傳統公共行政觀念之最深刻舉動，恐怕源于將傳統的政府職能私營化……然而，政府如何才能保證公共利益呢？”[6]事實已經證明，這樣的擔心并非杞人憂天。此外，公共行政的主體更多地限于官僚機構和正式的政府部門，而公共管理的主體則不只包括政府有關部門，也包括準政府的及非政府的第三部門，它們都可以承擔公共管理的職能。鑒于此，我們在本書中依然用“公共行政”，同時，作為框架性的研究，本書將主要集中于其中的公共政策、行政組織及行政人員三個層面，論證他們所需要的基本倫理取向及準則。
其次，“行政人”之所指。在西方，有學者將“廣義的機構——政府的、服務的和半政府的”都稱為公共領域，而行政人指“那些在政府的所有層次——鄉村、城鎮、州、國家和國際方面都存在的個人，具體來講，指那些不僅是被政府而且是被服務機構，例如醫院和大學雇傭的個人。它也指稱那些被準政府機構（例如研究機構、基金會、實驗室、博物館等）所雇傭的個人”[7]。鑒于我國的特殊情況，即公共管理的主體依然是政府，因第三部門不發達等情況，本書對行政人的界定要更為狹窄些，主要指那些在公共的政府部門（也包括一些事業單位），手中擁有一定的公共權力，并且能夠實踐這些權力，履行國家公務的各階層人員，而不將其他一些半公共的或非營利性的組織及人員包括在內。為了避免術語上不必要的混亂，我們在本書中將采用“公共行政倫理學”，而非“公共管理倫理學”。
4.關于“倫理”與“道德”
“道德”與“倫理”這兩個詞在日常生活中常常或混合或者互換使用，從其西方詞源看，兩者的意義亦相近。“倫理學”ethics 與ethik，源于希臘語“ethika-ethos”，本義指動物不斷出入的場所、住慣了的地點，后引申為風俗與習慣以及品性與氣稟。而“道德”則源于拉丁文“mos”，與希臘文“ethos”相近，意思也是品性與風習，“moral”（道德）一字即導源于此。總之，在西方源出于希臘和拉丁的文字，則ethical（倫理的）與moral（道德的）意義完全相同，而且西方文字把倫理學（ethics）和道德（morality），至少在字義上，看來就是風俗習尚。在中國古籍中，“倫理”與“道德”并非一開始就作為獨立的詞語使用的，且其詞源有所不同于西方。根據許慎的《說文解字》：“倫字從人，侖聲，輩也；理字從玉，里聲，治玉也。”從中可以看出，“倫”指“輩分”，引申為“人際關系”，即“人倫”。儒家將主要的人際關系概括為“五倫”——君臣、父子、夫婦、長幼、朋友，并認為與五倫相對應的是“義”“親”“別”“序”“信”五種基本規范。“理”本義指“治玉”，引申為整治和物的紋理，進而引申為規律和規則。據記載，“倫”“理”合用最早見于秦漢之際的《禮記·樂記》：“樂者，通倫理者也。”“道”本義為路，引申為規律規則，與“理”的詞源近似；“德”本義為“得”，引申為品德。所謂“德者，得也，行道而有得于心者也”（朱熹語）。“道”“德”二字連用，可見于荀況的《勸學》：“故學至乎禮而止矣，夫是之謂道德之極”，因此有行為應該如何的意思。比較“倫理”“道德”二詞的中國詞源，“倫理”偏向于人的關系的道理，正所謂“倫者，倫偶；正指人們彼此之相與。相與之間，關系遂生。家人父子，是其天然基本關系；故倫理首重家庭”[8]。而道德則更多偏向于對道德真理的體認。真正意義上的倫理學定義所稱之“倫理”，見于日本人木村鷹太郎和久保得二著述，后再行傳入我國學術界，與中國本土的詞源上的“倫理”二字相去甚遠。
今天，在西方倫理學中，就“倫理”“道德”二詞，人們所做的區分各不相同。例如，有人可能認為道德更多地指涉一種風俗習慣和現存的外在規范，倫理則更多地深入探討這些道德規范的合理性根據。因此，倫理已經與哲學探討和職業標準相聯系，而道德則還有“行為的正確規則”的意思。另有學者認為，“倫理是指導對錯行為的價值和原則。金律是指導行為的倫理原則之一例。道德是關于生命、人性和自然的信仰。關于進入戰爭、執行死刑、墮胎、淫亂和同性戀生活方式的信仰，通常被看作是道德問題。倫理要求行為，道德卻可獨立于行為而存在”[9]。根據《辭海》，倫理學亦可稱為“道德哲學”，是一門“關于道德及其起源和發展，人們的行為準則，人們相互間和人們對社會、國家等的義務的學說”[10]。還有人認為，“道德”比“倫理”更具特定含義，更有思辨和哲理色彩，而“倫理”一詞更具有將道德看作一種生活的意味，“倫理是一套對錯系統，以及去相應地生活的方法。它是對好生活的質詢和理解”[11]。在這一意義上，“道德”指涉康德的學說，而“倫理”則指涉亞里士多德一類的思想。[12]盡管如此，撇開詞源上的不同，“道德”和“倫理”在很多情況下是同義詞，特別是由于西方近代伊始，“倫理”與“道德”，“倫理學”與“道德哲學”一直都是近義詞，基本上代表同一個概念[13]，“倫理”和“道德”之間，以及“倫理學”與“道德哲學”之間也經常是交替使用或至少是不作明確區分的。
在這里，我們特別提及德國古典哲學家黑格爾在“倫理”與“道德”之間所做的區分。在黑格爾看來，法與道德的精神不同，因為法是他律和強制性的，單憑法無以維系社會，而道德雖是自律受良心制約的，但其自身也不足以維系社會。只有統一了“道德”與“法”的“倫理”才是現實的。因此，在本書研究中，我們將倫理和道德當作可以互相替換的概念，指稱應該如何行為的道德準則，以及應該持守怎樣的價值信念。不過，我們在本書中使用“公共行政倫理”而非“公共行政道德”，隱含有對黑格爾的上述思想的吸取之意。同時，基于倫理學之哲學性質，即論證和說理的性質，我們需要論證在公共行政領域不可取消的那些準則和價值。
關于公共行政倫理學的界定，可以說是眾說紛紜。本書結合國內外同行的觀點[14]，首先認定公共行政倫理學是政治倫理學的一個種類，并且認為公共行政倫理指的是在公共行政領域，公共行政主體（包括組織和個人）為確保公共行政的公共性而在行使公共權力進行公共政策制定、公共事務管理、公共服務提供的活動和過程中所應遵循的總體倫理準則和規范，以及所應確立和堅持的道德價值取向，而公共行政倫理學則是為上述的倫理準則和道德價值取向提供理論論證，換言之，公共行政倫理學就是研究為何要對公共行政（政府管理）進行倫理規范引導以及如何進行這種規范和引導，以確保公共行政的公共性質，尤其是確保公共權力的行使服務于公共利益的需要。
（二）公共行政倫理的合法性論證
“公共行政”中之“公共”，在很大程度上已經是個倫理概念，或者說已經內在地包含了倫理的思想，無怪乎喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中指出，狹義的公共行政傾向于依從效率和經濟的目標，廣義的公共行政則不但包括這些概念還添加了公民身份、公平、公正、倫理、責任和愛國主義的價值。因此，他認為，在公共行政中，管理——我們如何做事——是重要的，但更重要得多的是我們做什么以及我們為何而作。[15]這也表明，公共行政似乎并不具有天然的公共性。既然如此，我們需要問以下兩個相互關聯的問題：首先，當現代世界所謂理性的或開明的自利吞噬了公共利益，當公共權力的腐敗不可遏止地蔓延開來時，人們制定出了很多的法律和規定，以便確保公共利益不被犧牲給私人利益。然而法律是足夠的嗎？自我約束為何被許多人認為是對倫理政府的答案？什么又是自我約束？它們來自何處？如何起作用？這些問題支配了幾個世紀的哲學家的注意力。這類問題可歸結為：倫理約束是否可能，能起多大作用？其次，公共行政是個“執行”的領域，公共行政主體是否可能稱為道德主體？是否應該要求他們進行關于實質理性的思考和抉擇？這涉及自由裁量權問題。與此相關的問題是：行政是否可以脫離政治而具有合法性？行政的價值與政治的價值之間的關聯如何？除非我們能夠回答好這兩個問題，否則，我們不能說公共行政倫理學作為學科存在的合理性問題已經解決了，我們將通過行政倫理的重要性和可能性來回答這個問題。
1.公共行政倫理的必要性
如果行政倫理是不必要的，那么行政倫理的合法性也就無從談起。令人奇怪的是，“政府不做生產倫理的事情，它所做的是提供公共物品和服務，例如……交通、空氣和水質量，顧客和職業安全，國家安全，并且對老人、窮人，或種族……提供保護。那么為什么這么多人，包括管理者在內，認為合倫理的政府這么重要呢？因為沒有合倫理的政府，公共物品和服務的有效生產是不可能的”[16]。R.J.斯蒂爾蔓指出：“水門事件發生前很久，公共行政學方面的重要思想家就發現，對于政府所做的批評最終總要涉及道德抉擇問題。”[17]如果說對政府的評價最終都是道德的評價，用的都是道德的標準，那就足以說明道德標準是評估政府運作和行為的最終尺度。
然而，根據美國學者謝倫（Sheeran）的分析，美國公眾對政府管理的倫理問題并非向來這么關注。在美國建國的頭200年里，幾乎沒表現出對倫理學的興趣，事實上，對公共行政本身就沒什么興趣。后來由于從農村到城市化以及新技術的發展過程，就對政府提出了更多的要求，例如交通、教育等。直到19世紀末，才有了對公共行政的興趣，而對倫理學的興趣則是最近的事情了。[18]各國對公共行政倫理的重視走過了大致相仿的道路。
（1）公共行政自身的特殊重要性
論證公共行政之必要性，必然首先需要從公共行政之特殊重要性談起。從先賢孔子起，政府是否關注普通百姓的福祉，怎樣關注，這個問題成了政府存在的核心問題。今天，公共領域更是確定政治、社會和經濟價值觀的地方，因為它所關注的是政府如何對待公民這個關鍵問題，這既是政治辯論的對象，也與公共行政的使命息息相關。
公共行政領域所運作的管理和服務具有公共性、非營利性、壟斷性、涉及面廣，對社會影響直接而深遠的特點。因此，公共行政的過程、公共決策的執行、公共權力的行使等方面都存在一個道德抉擇、道德判斷和評價的問題。公共機構和公務人員是否負責任地行政，直接影響著公眾的生活質量。在新公共行政發展的第二次密魯布諾克會議（1988年）上，學者們普遍認為：“美國人生活的可行性和穩定性依賴于公共服務的質量。因此，公務員必須重溫公共服務的誓言（公開或不公開均可）以及他們的民事義務……按照公民人道主義的傳統，政府在本質上是‘公民的伙伴’。政府也必將具備新公共行政的精神。”[19]上述可見對公共行政的重要性的認識和對公共行政所寄予的期望，以及為實現這種期望道德所能發揮的作用。從某種意義上說，在任何社會，人們“生活的可行性和穩定性”都“依賴于公共服務的質量”，可以預期，這句話也會在中國的公共行政的發展過程中不斷顯示其真理性，有基于此，筆者完全同意，是倫理道德賦予政府以合法性，并促進其合理性。[20]
（2）公共行政的政治性
據一項研究分析，在西方1982～1997出版的有關比較政治、比較政治研究和世界政治的論文中，只有不到1%的文章主要關注行政，許多學者在做相關評論時都沒有將公共行政研究作為比較政治文獻的一個重要構成部分。在分析導致這一狀況的原因時，有學者認為，其中最重要的原因是不明白或不承認行政的政治性質而只將公共行政看作是沒有政治意涵的“技術主題”。[21]然而，現在已經沒有多少人認為，僅僅依靠科學就能搞好行政了，人們清醒地認識到，政治學始終是公共行政的母科學，是根基所在。美國公共行政學者約翰·羅爾認為：“公共行政的政治性質，對于我們界定官僚所特有的倫理問題的行政而言是絕對關鍵的一個步驟”[22]。行政從根本上說具有政治性質。與一度流行的“政治/行政”二分觀念相反，人們許多年前就將公共行政倫理認同為政治學理論，現在人們更傾向于擴展這個概念，并把它表述為：“政治過程中的公共行政理論，也是倫理學理論。”[23]由此可見，公共行政倫理難以避開政治倫理的性質，行政人必須能夠了解倫理是民主性質的行政所不能缺少的組成部分。
公共行政倫理之所以必要，是因為政府及其機構所運用的公共權力的性質，相應地要求政府人員必須不僅做技術上正確的事情，而且做（政治）倫理上正確的事情，倫理不僅是“任何組織的身份和合法性的鑰匙”，而且更重要的是，“沒有基本的倫理技巧的領導人是職業上的文盲”，在公共行政領域，單單依賴個人技術上的成熟、未經考察的個人偏好、對權威的消極順從或未經過質疑的組織忠誠，是十分危險的。[24]有常識的行政人和政策制定者都不能假定公共政策和組織能夠在倫理真空中獲得，甚至這樣一個倫理真空的觀念都是可怕的。
（3）行政自由裁量權無處不在
由于公共行政領域離公共權力最近，道德風險尤大，原因是公共行政領域中存在著大量的行政自由裁量權。行政自由裁量權一直是個有爭議的話題，爭議的焦點是：是否應該給予行政人（官員）以自由裁量權以及給予多少，因為不少人將行政領域的腐敗歸咎于行政人員自由裁量權過大過多，因此主張加強法律和規章的約束，直至完全取消自由裁量權。在美國的司法部大樓鐫刻的“法律的終結就是暴政的開始”，這句話正是代表了對自由裁量權所可能存在的危險的反應，雖然看起來有些過激，卻是個必要的提醒，因為無節制的自由裁量的泛濫，實質上就是一種暴政。
根據行政自由裁量權方面的權威專家肯尼士·戴維斯（Kenneth C.Davis）的研究，每當對行政人的權力進行有效限制，并給其自由去在各種作為或不作為的選項中作出選擇時，他就擁有了行政自由裁量權。行政人的自由裁量行為是非正式的行政行為，非正式的自由裁量權包括積極的功能，例如啟動、執行、討價還價、解決、簽約、處理、建議、威脅、公開化、隱瞞、計劃、推薦和督導，然而，根據戴維斯的研究，最令人驚嘆的自由裁量權是“無所不在的什么都不做的權力”。行政自由裁量權在實施政策的過程中帶來巨大差別，不單是表現裁量不只限于實質性的選擇，而且延伸到程序、方法、形式、時間、強調程度及其他輔助性的因素，裁量不僅表現在結果中，也表現在過程中，階級、種族、經濟、政治、不確定性都影響自由裁量。[25]因此，做還是不做、以什么方式什么態度做、何時做等，直接關系到結果和過程，也直接影響到行政相對人的利益，這里存在的風險和不確定性是巨大的，無怪乎許多人尤其是法學界的人士驚呼要留心自由裁量權的行使，甚至要想方設法遏制這種權力的泛濫。
然而，不幸的是，在行政領域，出于理性的有限性和制度的滯后性，為了行政效率和服務行政的需要，自由裁量權的存在不僅是無法逃避的，而且，正如美國學者肯尼斯·華倫所言，歷史已經清楚地表明，我們只能使用自由裁量權，而且有十分過硬的理由把自由裁量權包括進任何政府的制度當中。因此，問題的關鍵不在于取消自由裁量權，取消了自由裁量權，也就意味著取消了責任，意味著更好的積極的行政行為是不可能的。如果說行政人員只知道他們不應該做什么的話，那么我們就不能合理地期望他們能夠有智慧地行動，因此，那些被賦予行政自由裁量權的人們必須問的一個問題是：如何改進自由裁量的質量？而這就涉及倫理，而且可以說，這正是在公共行政領域倫理訴求的關鍵部分，因為自由裁量權無所不在，如何正確合理地行使自由裁量權，在很大程度上決定了行政的質量，這在很重要的意義上論證了行政倫理的特殊重要性。
（4）我國國情的特殊需要
戴維·約翰·法默爾考察了現代公共行政的五個局限性，其中的“科學主義”、“技術主義”及“企業的局限”都對行政倫理構成障礙。例如科學主義否認價值陳述在行政中具有同等地位，技術主義會對倫理考慮視而不見，將企業精神移植到公共部門，則會導致公共官員在動機方面的矛盾：是為公共利益服務，還是自利？[26]如果說現代公共行政因其進入后現代而必然遇到倫理上的問題，那么我國的情形又會如何？
我國處于社會轉型期，各方面的情況特殊。首先，從政治體制上說，我們還處于民主化的進程之中，公共官員的責任基本上還是垂直面而非水平面的，因此，行政的“公共性”不是顯而易見的情況也是可以想象的；其次，我國的官僚制度不健全，職責劃分不清，規則意識不強，明顯缺乏法理型官僚制規則至上的特點，使得行政的隨意性隨時存在，且無所不及；再次，我國儒家倫理根深蒂固，現代政治哲學的根基不深，同時，在公共行政學界，經濟學、組織學、管理學、社會學的東西偏多，十分需要補上現代政治學的課；最后，我國現在經濟發展優先，經濟掛帥，學者姜延軍曾以經濟性之桎梏（開放和寬容是科學知識進步的重要條件），經濟性之缺憾（深刻性常常在追求簡單的過程中喪失）……經濟性之危機（可持續性之悖論），經濟性之無奈（人文因素往往游離于剛性的經濟標準）等來說明這個問題。[27]上述因素要么是行政倫理的阻礙因素、遮蓋因素，要么是其反對因素，這使得我們公共行政倫理的研究和建設顯得更為迫切和必須。
2.公共行政倫理的可能性
關于行政倫理是否可能的問題，需要回答兩個質疑。首先，現代世界的價值是不可救藥的多元，是否可能有一個共享的行政倫理體系？其次，行政人是否可以成為道德主體？關于前者，正如庫珀在其著名的《行政倫理學》的第五版序言中所提到的那樣，在美國，行政倫理雖然在近30年來得到長足的發展，但是倫理總是被認為是主觀的或相對的，在多元的沒有任何一種宗教或文化傳統占統治地位的美國社會，倫理往往被看作是私人的、個人的事情，不易進行理性分析。在學術背景中公開談論，研究倫理學，會被認為是冒風險的事情：或者在那些持不同的倫理視角的人們當中產生不可解決的沖突，或者不公平地宣傳一種特殊的立場。[28]這種擔憂看起來并非杞人憂天。
然而，文化的歧義與多元，并不能排除共識，當代倫理學界也無不過分夸大了歧異與多元，成了為爭論而爭論的學問。與此同時，我們還應該對這種情況進行具體分析。如果是不同理論之間的爭論，例如功利主義與康德主義倫理的爭論，那么，這種爭論正好為公共行政倫理提供了不同的但都是重要的資源，因為公共行政正是個綜合性很強的領域，需要不同的倫理價值的支持；如果是關于同一個問題的不同觀點，那正如一種哲學是另一種哲學的解毒劑那樣，每一種觀點都有其局限和優越之處，都需要得到批判，不同觀點之間的互相較量，為行政所需要的價值提供了一種警醒劑，免除極端之禍害。
關于行政人是否可能成為道德主體的疑問，來自兩個互相聯系的觀念，即丹尼斯·湯普森所謂的“中立倫理”與“結構倫理”的質疑。前者認為，行政人在其活動中不能夾雜價值判斷，應該是完全中立的，他們要么在職，以表明他們贊同組織所從事的每件事，要么就應當辭職以表明自己的“倫理自主性”。其實，情況不是這樣簡單。首先，中立倫理低估了行政人無所不在的自由裁量權，這種裁量權是必需的，有了它才能更多更主動地為公民服務；其次，行政人員在職并非表明他們贊成每件事，相反，由于實踐的復雜性和困難程度，有時需要必要的妥協，如果必須辭職以表明倫理自主，會失去很多道德上杰出人士，而且辭職有時更是不負責任而非負責任的表現，不辭職需要更多的道德勇氣和堅持。“結構倫理”則聲稱，即使行政人員可能具有某種范圍的獨立道德判斷，他們還是不能夠被認為應該對大多數的政府決定和政策負有道德責任。他們的個人道德上的責任，只能延伸到他們對之負有法律責任的自己職務的具體義務內。然而，雖然行政往往表現出“多手的問題”（problem of many hands），但是這并不能排除個人的責任，因為責任向來是屬于人的，不是屬于職位的，各人不能因其職位的改變而免除了責任。湯普森得出結論：“行政倫理是可能的：中立倫理抑制了獨立的道德判斷，結構倫理則忽視個人在組織里的道德主體地位。”[29]
判斷湯普森觀點的優劣，不應該只是就事論事，因為就他所考察的行政人是否可能作為道德主體作出獨立的道德判斷而言，他的觀點確實是值得借鑒的。隨著“政治/行政”二分之神話的破滅，我們看到，行政之中涉及許多有關決策的活動，而任何決策都是對價值的選擇，任何選擇都是人做出來的，都涉及具體的人對具體的事情所進行的價值排序是否恰當的問題，忽略這一點將造成不必要的損失和禍害。然而，我們所謂的公共行政，并不只是涉及人員，還關系到政策中的價值選擇等問題，因此將湯普森的觀點放大到更寬的領域，則更好地論證行政倫理是可能的。
（三）當代西方公共行政倫理的緣起與發展[30]
如果說公共行政學作為一門獨立的學科，自威爾遜的《行政學研究》一文發表時起，不過一百多年的歷史，那么，公共行政倫理學作為一門獨立的學科，在西方尤其是美國，更是晚近的事情了。
美國學者庫珀中肯地指出，某一領域的研究真正成氣候，甚至發展成為一門獨立的學科，需要具備幾個方面的條件。首先，必須有一群學者實質性地關注這個學科，其中至少有一些學者自稱為專家；其次，必須持續不斷地有著作、領導性的期刊、學術會議出現，它們反映出批評性地分析、反應及建立相互的理論、研究和分析方法論、對具體問題的經驗性研究、將理論及研究發現整合到一個綜合性的框架中去，等等；最后，在大學的職業教育項目中必須確立起學術課程。如果根據這個標準，則在美國的建國之初，甚至是1940年《公共行政評論》的創刊，都至多只能說明公共行政倫理學的萌芽。行政倫理學作為系統而發達的研究，在美國應該不早于20世紀70年代，即水門事件以后，直到90年代，該領域的研究才持續快速地發展起來。
關于美國公共行政學的起源，有人認為應該更早于威爾遜1887年的《行政學研究》，多曼·伊頓（Dorman B.Eaton）對英國市民服務的考察，應該更早作為行政學研究的起點。而從倫理的視角看，如果說威爾遜的論文反映的是美國進步改革運動的觀念，即效率是好政府的標尺，獲得好政府的辦法是科學，政府要商業化和事務化，要限制自由裁量權等，那么，伊頓則更看重市民服務改革的倫理性質，他認為將任命官員的基礎建立在性格和能力之上的業績制，比起分肥制和隨意無常的任命，更是“正義和自由”的進步。兩者都看到了某種程序改革的重要性，但是都沒有提出要研究行政倫理學，這一點也體現于古德諾的《政治與行政：政府研究》之中。
到了1936年，約翰·高斯等人在其合編的《公共行政的邊界》一書中，開始反對行政與政治之間的正式分離，指出研究者必須認真考慮地點、時間、當地傳統及目標之間的差異，質疑行政科學的可能性，這一點可說是開始為倫理學作為一個研究領域鋪石。高斯后來的《公共行政的責任》一文，就宣稱行政人行使相當程度的自由裁量權。他引進了“內在檢測”（inner check）這個詞，包括個體公務員承認由于其職業的理想標準而來的義務，這樣，離倫理反思及規范性判斷就只差一步了。此外，迪莫克（Dimock）在《公共行政的標準和目標》一文中，批評美國人對效率的崇拜態度。他認為廣義的行政哲學應該包括“忠誠、誠實、熱忱、謙卑等美德”。這些都表明，倫理學遲早會受到嚴肅關注。
1935～1941年，爆發了弗雷德希（Carl Friedrich）與芬那（Herman Finer）之間一場曠日持久的關于內部控制與外部控制的爭論，前者主張內部控制，后者主張外部控制。倫理學角色開始從中彰顯出來。但是整個40年代行政倫理學的研究還沒系統化，只是呼吁倫理學的地位。例外的情況出現是雷斯（Leys）1943年在《公共行政評論》上發表的《倫理學與行政自由裁量權》一文。他明顯地把行政自由裁量權與對職業倫理學的需要聯系起來。阿爾普比（Appleby）1947年在《公共行政評論》的文章《趨向更好的公共行政》以及1949年的《大民主》中，都論證公共行政的政治性質，其支持民主價值的義務，回應全體公民的義務，以及對公共利益的聚焦。隨后，1949年，馬科斯的文章《行政倫理與法治》，主張需要將倫理學體系行政化。他及后來的阿爾普比的著作《道德與民主政府中的行政》一起提倡民主價值的優先性作為行政倫理的基礎。50年代，60年代，倫理學沒有得到進一步的發展。
1974年，為回應尼克松政府丑聞，沃爾多寫道：“從現在開始，道德考慮已經滲入公共行政的文獻中了。”同年，出現了眾所周知的新公共行政對社會公平的關注。兩年后，羅爾的《公共行政課程體系中的倫理學研究》發表，這是第一篇完全奉獻給行政倫理學教育的文章，因此代表了一個信號：行政倫理學研究已經發展到了一個新的階段。他主張聚焦于美國政治傳統中的“政體價值”，包括但不限于自由、平等和財產權。接下去，就開始出現一些職業標準和倫理委員會，庫珀本人的《行政倫理學》以及一系列的綜合性教材，行政倫理學不可遏止地發展起來了。
在這一發展歷程中，美國公共行政倫理學共同關注以下幾個焦點：“公民身份和民主理論”“品德倫理”“立國思想與憲政傳統”“倫理教育”“組織情境及哲學理論與視角”。其中，前三種關注是共通的，處理的是如何在民主的情境中來彰顯和提升公共服務的品質，尤其是如何從美國建國初期的價值及憲政傳統中去獲取資源。
庫珀曾經歸納過美國當代公共行政倫理規范性研究的五個視角，即“政體價值”“公民身份理論”“社會公平”“公共利益”“美德”[31]。其中，羅爾所著力論證的“政體價值”視角，主張應該把公共行政倫理建立在美國的憲政傳統及其政治價值基礎之上；“公共利益”作為公共行政的標志性概念和價值，與“社會公平”一樣是典型的政治價值的表述；“美德”視角則是主張將公共行政倫理的根基立在其人員的美德基礎之上，而學者們所列的美德系列，亦特別強調“正義”這一典型的政治價值和政治品格；“公民身份理論”，則如上所述，突出以公民個人權利和責任為基礎的民主價值取向。因此，歸根結底，這幾個途徑的核心思想是彼此相通的，其共同特征是對現代政治哲學所論證的基本政治價值的承諾。自古希臘以來，政治哲學研究在不同階段采取了規范的、分析的、科學的視角，其發展自古代起經歷了一個復雜的過程。若以道德與政治的關系來概括這個過程，則該過程呈現為從“道德是政治的至高目標”（古希臘）——“道德與政治的分離”（始自馬基亞維利）——“權利-權力對峙（或以權利為中心）的政治道德”（始自霍布斯的契約論）的轉化。所謂現代政治哲學，指的就是以盧梭的人民主權思想為典型代表的政治哲學體系，其所處理的核心問題是公民權利與國家政府權力之間的關系問題，并從中引申出法治、公民和國家政府的責任概念、正義是政治制度的首要價值等，其中最重要的是從“人民是最高權力來源”的觀念中引申出來的憲治制度價值。基于人民主權的觀念是我們今天研究政治哲學的價值基石，正如任劍濤所言，是“堅持現代政治哲學的基本原則，即堅持17、18世紀啟蒙主義的基本價值信念”，換言之，“現代政治哲學所要做的最為重要的工作”，是“為憲政尋找價值支持與提供合理證明”[32]。正是基于這樣一種認識，我們才能理解為何在例如美國的公共服務系統中，起誓忠于憲法是如此重要。哈特認為，對于美國的公共服務職業而言，最為重要的承諾，是起誓（無論口頭還是暗含的）忠誠于憲法，以及忠誠于美國的立國價值（founding values）。[33]西方公共行政倫理發展的歷程（從個別問題到全局問題，從新公共管理到新公共服務）中，突出強調的是公共行政之公共性、民主性、政治性及憲治傳統政體價值，雖然路徑各不相同，但也在逐漸的發展過程中。