二 公共行政倫理：普遍價值與中國特色

上一節(jié)的討論幾乎只涉及美國公共行政倫理學(xué)，希望從中能夠引申對我國行政倫理學(xué)研究有益處的資源。然而，正如米爾恩所言：“西方文明在科學(xué)、技術(shù)以及工業(yè)、商業(yè)文明也許卓越不凡，但是，這并不證明將西方的某些價值和制度連同其權(quán)利樹立成一個普遍標(biāo)準(zhǔn)是正當(dāng)?shù)摹Ｎ鞣綄ξ鞣饺藖碚f也許是最好的，但以為它對人類的大多數(shù)來說是最好的，則沒有根據(jù)。”^[34]況且，在西方各國的管理體制中，美國也顯得別具一格，即有高度發(fā)達的民主政治，卻沒有集權(quán)的政府管理能力。這更給我們提出一個問題：美國的公共行政倫理學(xué)研究對于我們的意義究竟何在？世界各國的公共行政歷史和樣式各不相同，是否依然存在一些共通的價值和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)？本節(jié)將試圖給出肯定的回答，與此同時，希望引出中國特色之所在。

（一）公共行政倫理中的普遍價值之維

西方自古以來就有“自然法”觀念，這種“法律”與實證法不同，卻高于實證法，且是實證法的基礎(chǔ)和終極依據(jù)，類似于憲法與所有部門法（包括公法和私法）之間的關(guān)系，而且被認(rèn)為是所有人類制定的法律的普遍基礎(chǔ)，具有普遍性的價值。當(dāng)然，關(guān)于自然法的觀念在現(xiàn)代世界受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因為多元主義和多神主義取代了我們對一元價值的信仰，今天的倫理世界充滿爭議甚至爭吵，價值的對立和沖突似乎占據(jù)了整個倫理學(xué)的地盤。這給我們提出一個問題：在公共行政領(lǐng)域，究竟是否可能存在一種普遍的價值標(biāo)準(zhǔn)？我們的答案是：依然有理由執(zhí)著于建立一種具有普遍特性的公共行政倫理體系。正如經(jīng)合組織的報告（1996：14）所說：“國家之間除了文化亦即政治和行政系統(tǒng)的不同外，在被稱為‘好而恰當(dāng)’的行為的觀點上越來越一致。”^[35]

1.公共行政倫理必然以現(xiàn)代政治哲學(xué)為基礎(chǔ)

如同立憲主義是對政府的法律制約，這一性質(zhì)自其肇始起就已存在，而且歷久不變一樣，我們也看到，許許多多的國家都普遍認(rèn)識到，對于有效的和可持續(xù)的治理而言，符合倫理的公共服務(wù)都是至關(guān)重要的前提。這一點不只是表明，我們確實可以從別國學(xué)習(xí)治理的經(jīng)驗，而且也表明，的確存在著不同國家不同文化可以共享的公共行政倫理價值。之所以如此，其中一個重要原因，是因為公共行政倫理必須建立在現(xiàn)代政治哲學(xué)的基礎(chǔ)之上，是現(xiàn)代政治價值在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

西方現(xiàn)代政治哲學(xué)的內(nèi)涵極其豐富，但就其一般特點而言，可以至少歸納為兩點。首先，現(xiàn)代政治哲學(xué)主流不再以某種形而上學(xué)的、宗教或廣泛性的道德觀念為基礎(chǔ)，而是以理性為基礎(chǔ)。因此，政治道德不再是一種對終極目標(biāo)的依歸和委身，而是所有有理性者借助契約進行的討價還價后達成的“同意”或“契約”；其次，（個人或公民）權(quán)利（自由權(quán)）成了政治哲學(xué)的基本觀念，而且政治哲學(xué)多采用了個人主義的方法，權(quán)利的觀念被凸顯出來，甩掉了財產(chǎn)的、種族的、身份的，等等對權(quán)利的附著和限制，越來越占據(jù)不可更易的地位，政治和政府的性質(zhì)也變成為服務(wù)權(quán)利這一目的的工具。換言之，現(xiàn)代政治哲學(xué)其實是在“權(quán)利”與“權(quán)力”的對峙以及前者對后者的抗衡中進行的，“社會契約”“主權(quán)”“權(quán)利”“民主”這樣一些觀念，成了現(xiàn)代政治哲學(xué)的“關(guān)鍵詞”。

從這一視角，也可以說，在公共行政領(lǐng)域，公共行政倫理首先需要訴諸的，其實亦是一些典型的現(xiàn)代政治價值，因為無論是在公共政策的倫理價值層面，還是在行政人的職業(yè)價值觀層面，我們所訴諸的一些最基本最重要的倫理價值，例如“公共利益”的價值、公共性、民主性的價值，這些價值是公共行政領(lǐng)域的標(biāo)志性價值，而這些價值其實就是政治價值。就其與倫理學(xué)的關(guān)系而言，這些政治價值則是從現(xiàn)代兩種規(guī)則倫理學(xué)中獲得其重要資源的。例如，在康德倫理學(xué)（以至基督教政治倫理）那里，我們可以獲得政策所需要的公平、權(quán)力、平等等資源，這些資源將可以用于那些規(guī)制性強的政策，并且更重要的是，建立在“契約”觀念基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政治學(xué)理念，實際上更多的是強調(diào)對政府的倫理制約，突出政府存在的目的不是其自身，而是公共利益，如此引導(dǎo)政府確立起適應(yīng)現(xiàn)代民主社會的角色意識并進入相應(yīng)的角色扮演；而在功利主義倫理學(xué)那里，普遍的福利則可以成為另一些政策的資源，可以引導(dǎo)政府在進行政策制定、評估的過程中建立起以大多數(shù)公民的最大利益為指針的倫理價值體系，使得政府的存在能夠真正體現(xiàn)為民服務(wù)的宗旨，免除華而不實且不切實際的幻想，讓廣大公眾真正切實的需要能夠被作為政策的指南針。

以上可見，公共行政倫理并不能脫離一般倫理學(xué)的視野，或可稱為一般性倫理在公共行政領(lǐng)域的運用。誠然，這一點并未能證明我們可以建立起具有普遍特征的公共行政倫理體系，然而，由于公共行政之“公共性”需求，使得倫理學(xué)理論中那些能夠為現(xiàn)代政治價值提供資源的理論，需要特別被強調(diào)作為公共行政倫理學(xué)的基礎(chǔ)，而這些現(xiàn)代政治價值，雖然其中也充滿爭議，但卻是在當(dāng)今世界唯一可能達成共識的一種價值體系，任何一種文明或文化，如果其精神實質(zhì)與現(xiàn)代政治價值背道而馳，則其存在的合法性問題就一定會遭到質(zhì)疑，而任何一種公共行政倫理體系，如果離開了最基本的現(xiàn)代政治價值，則其“公共性”就無從談起。正是在這個意義上，我們認(rèn)為，公共行政之公共性中，必然包含一些不同文化共享的倫理價值，而這些價值，必須得到現(xiàn)代政治價值的滋潤和供應(yīng)。張養(yǎng)浩《山坡羊 潼關(guān)懷古》吟道：“峰巒如聚，波濤如怒，山河表里潼關(guān)路。望西都，意躊躇。傷心秦漢經(jīng)行處，宮闕萬間都做了土。興，百姓苦；亡，百姓苦。”離開了現(xiàn)代政治價值，則百姓無論如何是苦的，因為政治和政府存在目的和存在方式，都未經(jīng)過理性的論證。

換言之，雖然我們也認(rèn)同公共行政絕非如古立克所言，是可以簡單地通過科學(xué)精神，通過不偏不倚的研究，通過價值中立的做法進行，而且深知所謂科學(xué)的精神今天已經(jīng)不再流行，政治學(xué)始終是行政學(xué)的母學(xué)科，是公共行政學(xué)的根基所在，而我國的政治學(xué)學(xué)科研究恰恰比較弱，公共行政學(xué)的現(xiàn)代政治哲學(xué)根基不深，經(jīng)濟學(xué)、組織學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)的知識偏多，這也是我們在構(gòu)建公共行政倫理學(xué)時必須特別強調(diào)現(xiàn)代政治價值的原因所在，也是重申公共行政的公共性所必需的。

2.公共行政職業(yè)倫理是共同的

行政人的倫理是否也可被稱作是一種職業(yè)倫理，這一點是有爭議的，因為職業(yè)一般被從“謀生”的角度來理解，如果與現(xiàn)在流行的所謂“經(jīng)濟人假設(shè)”聯(lián)系在一起，就成了個人利益最大化的場所了。然而，公共行政因其典型的“公共性”，是不可能接受甚至是要排斥這種將公共行政領(lǐng)域作為實現(xiàn)個人利益最大化的職場的觀念了。但是，如果把職業(yè)作為社會分工的必然結(jié)果，作為對不同工作領(lǐng)域的界限的尊重，作為對公共行政專業(yè)性的強調(diào)，那么把公共行政作為一種特殊領(lǐng)域，則未嘗不可。正如教師作為一種職業(yè)，其職業(yè)要求不同于醫(yī)生和律師一樣，行政人作為一種職業(yè)，其職業(yè)要求亦不同于其他職業(yè)。

將公共行政職業(yè)化，也就是使其專業(yè)化，使得欲進入這一領(lǐng)域的人們必須經(jīng)過一定的考核和篩選，而進入這個領(lǐng)域的人員必須接受相應(yīng)的必要的培訓(xùn)，包括其職業(yè)操守的培訓(xùn)，使其具備資格且勝任相應(yīng)的工作。而且由于公共行政就是運行中的政府，而政府的工作涉及方方面面，執(zhí)法執(zhí)行政策者有之，為了實施大的政策而制定小的政策者有之，機關(guān)的內(nèi)部管理者有之，專業(yè)性很強的技術(shù)人員有之，如此等等，不一而足。但是，行政人作為一個大類，尤其是那些以某種形式直接面對公眾的行政人員和行政官員，其所言所行直接代表著政府的形象，肩負(fù)著公眾的期望，必然有其共享的特殊的價值承諾，離開這些共通的價值觀和性格要素，其工作就一定令人懷疑。雖然曾經(jīng)流行的政治/行政之二分模糊了行政的實質(zhì)理性成分，使得工具理性在現(xiàn)代官僚制中占據(jù)統(tǒng)治地位。然而，現(xiàn)代社會對“事實/價值”之二分的方法論，卻不能阻止我們對精神的追求，也不能使我們否認(rèn)人類存在就是價值嵌入的存在，而在公共行政領(lǐng)域，對這一點的強調(diào)已經(jīng)成了我們的共識。無論是中國還是西方，純粹的理性經(jīng)濟人的設(shè)定，既無法解釋我們的經(jīng)驗生活，更會在極大程度上打擊我們對公共領(lǐng)域的共享價值的期望。

美國學(xué)者蔡登曾經(jīng)在提出公共行政是否有一些普遍的因素，使得全球性的行政國家理論可以建立其上時，驚奇地發(fā)現(xiàn)了一些“關(guān)于什么是不當(dāng)?shù)墓残姓钠毡橛^念”。他舉例指出，1985年12月8日，當(dāng)時還是印度總理的甘地在孟買講到他的公共官僚制時說：“我們有政府服務(wù)人員，他們不服務(wù)窮人和無助的人卻壓迫他們……他們不擁護法律……卻放任那些偷竊國家的人以及整個軍隊，其唯一關(guān)懷是以社會為代價取得他們的私人福利。他們沒有工作倫理，沒有公共事業(yè)感，沒有對國家未來的關(guān)懷，沒有對國家目標(biāo)的理解，沒有對現(xiàn)代印度價值的委身……他們只有貪婪的唯利是圖的人生觀，缺乏勝任工作的能力，缺乏正直和委身……”^[36]可以清楚地看見，甘地腦子里有一幅公共官員應(yīng)該如何行為的畫面，而那個公共服務(wù)的意識形態(tài)與世界上許多國家所炫耀的公共雇員的倫理規(guī)范沒有什么兩樣。這一點印證了我們所謂的公共行政領(lǐng)域的普遍價值，沒有人會將甘地所描述的印度官僚作為公共官僚的楷模，也沒有人會認(rèn)為相反的情況不應(yīng)該被推崇。

蔡登的所謂“普遍因素”，是指從中可得出一個共享的現(xiàn)代治理的特征，與時間和文化無關(guān)，是真正普遍的，在整個世界所有的治理系統(tǒng)中都是共同的。他認(rèn)為他一共至少找到了25種這樣的要素，包括“集體行動和人類組織的理論”“公共利益理論”“官僚制理論”“公共信任、責(zé)任（responsibility）和問責(zé)（accountability）理論”等。其中一些是在幾千年前的，例如公共信任和正直觀念，公共責(zé)任和問責(zé)，是很早就出現(xiàn)的，其他則相對比較新。“由于行政國家太容易誤用權(quán)力和資源偏離對公共利益的追求，如果不得到監(jiān)管就不能被信任，必須通過外在的政治、法律、等級制和職業(yè)的問責(zé)”等。這些的背后所預(yù)設(shè)的，正是一些公共服務(wù)必要的價值，是公共行政領(lǐng)域所共通的。為使這些價值更真實地得到實現(xiàn)，在當(dāng)代美國，已經(jīng)有越來越多的人開始意識到，公共行政的職業(yè)倫理，包括從業(yè)人員的美德是不可忽視的。同時，為使這些價值得到有效保障，以美國為例，從聯(lián)邦到州再到地方政府（縣市）和政府部門，無不制定公共服務(wù)倫理法規(guī)，作為行政人行為的規(guī)范性指引，甚至是強迫性指令，這一做法更在全世界范圍內(nèi)推廣開來，我國也不例外。

（二）公共行政倫理之中國特色

普遍價值是那些適用于并要求于所有的公共行政模式的倫理價值，無論是從職業(yè)的角度還是從公共行政之公共性的角度，都是如此。比照公共行政及公共行政學(xué)在當(dāng)代西方的興起，我國的學(xué)科研究歷史較為短暫，然而，行政管理的歷史源遠(yuǎn)流長，況且，我國政府經(jīng)過30多年的經(jīng)濟發(fā)展后，近年亦適時地提出建設(shè)服務(wù)型政府，是符合人類歷史發(fā)展的必然性之舉，也再次證明了公共行政的基本價值觀念有普遍共享的維度。

然而，各國的國情確實不同，文化多樣性確實存在。霍普金斯看到了這種不同：在亞洲，人們重視對上級和值得尊敬的權(quán)威認(rèn)識的忠誠；在東印度，低級的管理者傾向于家長式和獨裁式的管理，與下屬分享權(quán)力被視為軟弱；在拉丁美洲，為了辦事而付費和行賄的活動是合法的，并且被承認(rèn)為商業(yè)活動的一種形式，任人唯親并不被認(rèn)為是不道德的。^[37]中國除了是世界上人口最多的國家，經(jīng)濟和人口的規(guī)模巨大，內(nèi)部發(fā)展?fàn)顩r懸殊以外，政治制度也與西方國家不同。西方國家基本上是民主政體，而中國自1949年以來，特別是1978年改革開放以來，一直實行由中國共產(chǎn)黨執(zhí)政多民主黨派參政的政治治理模式，可以說，中國和西方的公共行政是在完全不同的政治體制之下運作的，這個特色必將在某種程度上影響著公共行政倫理的建構(gòu)樣式。

英國學(xué)者克里斯托弗·胡德在談到文化和組織的多樣性時指出^[38]，從歷史的視角理解文化和組織多樣性，這一點在公共行政中十分重要，離開這一點，我們就無法達到對“好的管理”的完整的理解。威爾遜在著名的《行政學(xué)研究》一文中，就曾指出，行政學(xué)是個外來的科學(xué)，用的是外來的語言，它們適合政府高度集中的國家，而要回答美國自己的問題，這個科學(xué)就必須被調(diào)整使之適合于復(fù)雜的、高度多元及權(quán)力高度分散的國家，美國人可以應(yīng)用它，但必須使其美國化，“不只是在形式上，在語言上，而是在思想原則目標(biāo)上的根本調(diào)整”，例如，他提到，“必須用心學(xué)習(xí)美國的憲法，必須呼吸更自由的美國空氣”^[39]。如果說同是西方國家的行政思想之間都存在不同，那么中國與西方國家的差距就更可想而知了。總之，正如何艷玲指出的那樣，“任何國家的公共行政學(xué)研究都不能斬斷其自身的文化傳統(tǒng)與歷史脈絡(luò)”，中國行政學(xué)的“中國性”，體現(xiàn)在“大國上”之人口眾多復(fù)雜程度高，體現(xiàn)在“歷史上”則是皇權(quán)長期統(tǒng)治之下的鄉(xiāng)村治理模式以及新中國成立以來的制度體制更新后出現(xiàn)的復(fù)雜現(xiàn)象……^[40]

中國和西方國家歷史文化傳統(tǒng)不同。大多數(shù)西方國家均是在文藝復(fù)興后逐漸形成的近代民族國家，歷史不過數(shù)百年，主流文化混合了古希臘哲學(xué)的理性主義、基督教文明和近代啟蒙主義和民族主義，主導(dǎo)西方思維的倫理規(guī)范是基督教和人文主義原則的混合。中國則有數(shù)千年的文明，承續(xù)下來的文明，除了古代傳統(tǒng)的儒道佛，又包含革命時期形成的新傳統(tǒng)馬列主義毛澤東思想，同時也受著西方文明的一定影響，然而，其中古代傳統(tǒng)的文化的特征尤其影響著我國公共行政倫理的特色。那么，當(dāng)我們談?wù)摴残姓惱怼爸袊厣敝跁r，其實也是很可能涉及中國文化可以給公共行政倫理的特殊貢獻。

1.中國文化重視特有的一類價值系列

在1994年編輯出版的《官僚制手冊》中，最后一部分是《亞洲、非洲及中/遠(yuǎn)東的官僚制和政治》，其中亞洲部分研究了韓國、印度、菲律賓、伊朗、土耳其等國，在談到韓國時，就典型地提到了諸如精英——群眾階級區(qū)分、高度政治中心主義或權(quán)威、強加精英政策、非參與性的民眾、儒家及佛教道教的殘余影響、人種的高度一致、高度集中的精英行政類型、缺乏西方的自由主義多元化理想，精英政治文化還是高度權(quán)威的等，雖然沒有直接談到中國，但是，這些特征具備了典型的“東方氣質(zhì)”^[41]。這些特質(zhì)與西方觀念傾向截然不同，因此引起爭議也是在所難免的。譴責(zé)唾棄者有之，對之謳歌頌德者亦有之。

然而，不可否認(rèn)的是，與這些氣質(zhì)緊密聯(lián)系在一起，并且與其構(gòu)成血肉關(guān)系的，是一些特定的價值系列，這些價值可能包括例如和諧、穩(wěn)定、重視家庭、重視群體、重視人文等。換言之，由于中國長期文化的影響，由特定的地理、歷史、文化及現(xiàn)狀所決定的，我們會特別突出地強調(diào)某個系列的價值。無論你喜歡與否，這個價值系列將會一直伴隨著我們，也有形無形地塑造著我國公共行政倫理價值的形態(tài)，甚至將永遠(yuǎn)沉淀在我國（公共行政）的民族氣質(zhì)之中。今天，隨著東亞的高速發(fā)展，無論人們是否同意東亞的價值體系可以取代西方的價值體系而推動該地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，人們卻開始越來越認(rèn)識到，這個價值體系至少可以與經(jīng)濟的高速發(fā)展和政治的高度民主共存，這一點值得我們深思。

對傳統(tǒng)儒家持樂觀態(tài)度的學(xué)者，不只是認(rèn)為這種在氣質(zhì)上與西方重視個人權(quán)利和自由迥異、突出重視關(guān)系的紐帶及群體價值的價值體系可以自成一體，有其獨特的生命活力，甚至構(gòu)成對西方價值體系的挑戰(zhàn)和補充，對現(xiàn)代化而言，它既可以提出批評，也可以進一步促進其值得追求的方面。不過，我們絕不認(rèn)為離開了現(xiàn)代的思想體系，傳統(tǒng)的儒家思想能夠在現(xiàn)代世界單獨地?fù)?dān)負(fù)現(xiàn)代化的使命。然而有一點卻是十分清楚的：“任何想要以一種尊敬的方式來深入東亞社會的人們都必須理解，是儒家的倫理思考影響著那個地區(qū)的社會和政治實踐。”^[42]如前所述，影響今天中國的政治和行政現(xiàn)狀的，不只是傳統(tǒng)儒家思想，而是有各種不同的甚至是互相沖突的思想觀念，因此，如果只是儒家思想塑造中國的政治未來，那么它就不會像是現(xiàn)在的政治現(xiàn)狀，也不會像是西方類型的自由民主。儒家思想的獨特性及價值是不言而喻的，或者說，正是西方現(xiàn)代化過程不幸地拋棄了類似于儒家思想的古典傳統(tǒng)，才使得如今整個文明不能不為之懊悔，想失而復(fù)得卻無能為力。

顯明這一點，也是為了說明，西方的價值體系，若想真正被我們吸收、被中國化，就不能忽視我們的傳統(tǒng)。這一點尤其表現(xiàn)在兩個方面，其一，當(dāng)現(xiàn)代的制度已經(jīng)成形，主要的規(guī)則已經(jīng)建立起來的時候，我們當(dāng)思考用什么樣的文化精神來使這些制度和規(guī)則具有生命力之時；其二，當(dāng)制度還未成形還不完善而社會發(fā)展仍未有序之時。

就前者而言，可以以曾被廣泛報道的中國優(yōu)秀法官、原北京市海淀區(qū)人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭庭長宋魚水法官的判案特點為證。宋魚水法官特別關(guān)注法律的本土化問題，10多年來，她進行了從學(xué)習(xí)西方審判經(jīng)驗到把握中國法律特色的審判探索，在她審理的1200余件各類民商事案中，調(diào)解率達70%。她認(rèn)為，調(diào)解和判決相比，更能消除當(dāng)事人心理上的對抗，便于迅速審結(jié)案件，便于執(zhí)行，減少當(dāng)事人的訴訟成本，而且中國人講究“和為貴”，調(diào)解更適合我們的國情。例如，“滿福樓”涮肉是北京飲食行業(yè)的一個“金字招牌”。為了這個曾被評估機構(gòu)評估為價值765萬元的招牌，從1999年開始，兩個昔日好友鬧得勢如水火，5年中打了4場官司，從北京市西城區(qū)法院、北京市第一中級人民法院一直打到北京市高級法院。盡管財產(chǎn)已經(jīng)分清楚了，但兩人于2003年8月又到海淀區(qū)人民法院，非把滿福樓的招牌給“半兒劈”了不可。案子交到宋魚水手里，她沒有選擇當(dāng)庭判決，而是勸雙方當(dāng)事人調(diào)解。最后，她以一個令人意想不到的方式——拍賣，結(jié)束了這個長達6年的馬拉松官司。2004年7月，滿福樓商標(biāo)被拍賣出去，不但保住了差點被“劈”掉的金字招牌，這水火不相容的哥倆也終于握手言和。^[43]如果說，作為硬性制度中最為硬性的法律制度，都可以因著文化的不同而呈現(xiàn)出其特色，那么在錯綜復(fù)雜的公共行政過程中，有關(guān)中國特色的實例就更會是處處可見了。如果我們無視這些特色，有效的公共行政就將是不可能的；只有認(rèn)真研究并真正重視這些特色，在公共行政過程中將這些特色考慮進去，順應(yīng)國情、順應(yīng)民心的公共政策和公共行政才有可能順利實施，公共行政的合理性和合法性才會有保障。

2.儒家倫理對官員美德和責(zé)任的強調(diào)

儒家倫理思想在諸子百家之中占據(jù)主流，從倫理視角上說，儒家學(xué)說就是關(guān)于德性的學(xué)說，而儒家的治國是先從“己”治起的，所謂“修身-齊家-治國-平天下”。因此，“治己”成了治國的基礎(chǔ)和源頭，一個治不好自己的人，是難以托付治國重任的。這一點從孔子的“政者，正也；子率以正，孰敢不正”（《論語·顏淵》）的論述中看得十分清楚，儒家將與政治有關(guān)的問題理解成道德有關(guān)的問題，而該問題的解決辦法，是寄希望于從政者的人格和美德。因此，在政治治理中，從政者的美德和人格占據(jù)核心的決定性的地位。

從更廣的意義上說，若從西方規(guī)范倫理學(xué)發(fā)展的軌跡看，從重視美德的古希臘目的論倫理學(xué)，到當(dāng)代重視規(guī)則的規(guī)范倫理學(xué)，倫理學(xué)的類型發(fā)生了重大轉(zhuǎn)化，過去以個人的美德和性格作為倫理學(xué)研究中心的倫理學(xué)研究，似乎已經(jīng)失去了其生存發(fā)展的土壤，例如共享的同質(zhì)文化、共同的傳統(tǒng)、實質(zhì)性的共同體等，而近代以來的倫理學(xué)發(fā)展，漸漸地偏移了古典倫理學(xué)的重心，出現(xiàn)了向重視規(guī)則的轉(zhuǎn)變。以此為參照系，儒家倫理屬于古典性質(zhì)的倫理，它并不以一般的規(guī)則為重點，而是以人的性格和美德為核心，《論語》中充滿了對各種美德的禮贊，例如“恭寬信敏惠”“智、仁、勇”，等等，從“親親”開始，拓展到“仁民”，再延伸到“愛物”。以上述為基礎(chǔ)可見，儒家的政治倫理，其實也就是一種以統(tǒng)治者的美德，而不是以制度的正義為基礎(chǔ)的倫理。這一特點與等級制度結(jié)合在一起，決定了儒家政治倫理特別顯著地將治理國家的希望寄托在統(tǒng)治者的美德之上，雖然這未免有些天真的意味，然而卻不失其真理性成分。

在當(dāng)代西方倫理學(xué)界，20世紀(jì)80年代，出現(xiàn)了“美德倫理學(xué)”的復(fù)興思潮，受其影響，“美德”這個詞匯再次回到了公共行政倫理學(xué)之中，此前所強調(diào)的解決倫理困境的倫理原則的推理，被轉(zhuǎn)移到對個人性格的焦點，學(xué)者們所特別考察的性格特征是“仁慈”，被界定為“對他人的廣泛的和非工具性的愛”，其中的杰出代表，包括哈特、庫珀等。

這個恢復(fù)美德倫理的思潮似乎與儒家一貫的思想不謀而合，雖然其精神實質(zhì)依然有所不同。但是，無論如何，這一特點不僅僅依然是中國特色的公共行政倫理建構(gòu)中不可忽視的一個重要環(huán)節(jié)，而且是我國一向的文化傳統(tǒng)，是值得我們繼承和發(fā)揚的。從理論上說，任何行政方面的倫理價值，若不經(jīng)過內(nèi)化成為個人的品格，尤其在自由裁量權(quán)的行使過程中實行出來，都無法真正落實。特別值得一提的是，我國目前的經(jīng)濟狀況和社會發(fā)展水平，確實還需要訴諸傳統(tǒng)的一些價值觀念。與西方重視個人權(quán)利的倫理取向迥然不同的父權(quán)式的（paternalist）愛與關(guān)懷，在儒家中表現(xiàn)得淋漓盡致，雖然這種父權(quán)式的愛和關(guān)懷因其“非民主性質(zhì)”而備受詬病，然而，在當(dāng)今中國，尤其是落后地區(qū)，卻依然十分的需要，甚至十分的倚重，試想四川汶川地震中對溫家寶總理的“溫爺爺”稱呼所傳遞出來的安全感和責(zé)任感，是如何生動地體現(xiàn)了這一點。而我國目前的權(quán)利主張，一反西方國家的“公民權(quán)利-政治權(quán)利-社會權(quán)利”的順序，直接從“社會權(quán)利”開始，從重視人民的基本生活需要開始，這也是父權(quán)式的愛和關(guān)懷的體現(xiàn)，在目前的情形下，不失為一種操作性強且值得提倡的好思路。

（三）普遍價值與中國特色之間的張力

胡德在其著作中沿用了源于著名的人類學(xué)家瑪麗·道格拉斯的“網(wǎng)格/團體”的文化理論，這個文化理論越來越被運用到社會科學(xué)的制度分析中去，其目的是要抓住人類關(guān)于生活方式的不同偏好，并將其與不同的組織形式聯(lián)系起來，每個組織形式又都有其自身的優(yōu)弱點。對于這些文化理論家而言，管理的多樣性，根源在于人類組織的兩個基本向度，這些向度的差異性與人們的一些態(tài)度和信仰緊密相關(guān)，這些態(tài)度和信仰包括：其一，對社會公平、譴責(zé)與罪惡感、與自然環(huán)境的關(guān)系的認(rèn)識；其二，對廣義而言的好政府的性質(zhì)的認(rèn)識。而這兩個組織向度就是“網(wǎng)格”與“團體”，所謂“網(wǎng)格”，“表示我們的生活被習(xí)俗和規(guī)則所限制的程度，其功能是縮小以人協(xié)商為基礎(chǔ)的生活范圍”。所謂“團體”，則“表示各人選擇受團體選擇限制的程度，其結(jié)果是將個人整合到集體中”^[44]。深入探討這一理論不是我們的本意，然而，胡德運用這個理論來研究世界各國自古以來的公共行政模式，倒是頗具啟發(fā)性。根據(jù)他對這個理論的運用，則兩千多年來關(guān)于好政府的爭論，都可以用“網(wǎng)格”和“團體”來解釋。從前者的視角，則好政府的標(biāo)準(zhǔn)更多地依據(jù)規(guī)則和法治還是依據(jù)智者的判斷？而從后者的視角，則好政府究竟應(yīng)該在多大程度上由專業(yè)人士及私人商業(yè)組織乃至全體市民來提供？根據(jù)這個脈絡(luò)，胡德界定出文化理論中所熟悉的基本組織類型：“等級主義”（高網(wǎng)格高團體）、“宿命主義”（高網(wǎng)格低團體）、“平等主義”（低團體高網(wǎng)格）及“個人主義”（低團體低網(wǎng)格）。^[45]根據(jù)這個歸納，儒家的公共行政看起來非“等級主義”莫屬了，胡德將其特征歸結(jié)為“父權(quán)主義”。雖然我們未必同意胡德所分析的每個細(xì)節(jié)，但是這個歸納本身還是有高度的抽象性和典型性的。

在上一節(jié)里，我們看到了，無論是中國國情，尤其是中國官僚制的特色，還是行政文化的特點，使得我國行政倫理具有自己的特色的同時，也可能就是使前文所稱的普遍價值，尤其是現(xiàn)代政治價值，難以在我們的行政系統(tǒng)生根。這種狀況值得我們注意，但不等于我們就應(yīng)該因此拒絕這些普遍價值，恰恰相反，我們更應(yīng)該在理論上做破除和建立的工作，務(wù)使這些價值得到普遍認(rèn)可并且深入人心。

儒家文化是一種建立在宗法血親基礎(chǔ)上的以家族倫理為中心的體系，在現(xiàn)代世界所謂的亞洲價值中占據(jù)顯眼的位置，“家族第一，社會第一”其實就是儒家倫理的核心內(nèi)涵了。看重家族的價值更優(yōu)先于個人，對于社會的有序與和諧，對于穩(wěn)定與發(fā)展十分重要。然而，這不單是表明儒家重視家族，重視孝德，輕視甚至是忽略個人的權(quán)益，導(dǎo)致“權(quán)利”概念難以萌生，責(zé)任概念成為倫理的核心；而且更重要的是，在規(guī)范倫理學(xué)體系之中，這種倫理被稱作是“特殊倫理”，以區(qū)別于所謂的“一般（或普遍）倫理”，前者把更多的責(zé)任和愛分配給了親人和親近的人，后者則是一種“非個人化”的倫理，要求對人一視同仁。換言之，在儒家倫理體系中，責(zé)任是向家庭和家族，或者擴展開來的“熟人”傾斜的。

愛親人更多于愛陌生人是我們的經(jīng)驗事實，然而儒家卻不只是陳明這一事實，而是要論證其合理性，并且將其作為所有倫理的基礎(chǔ)和核心。這一點與傳統(tǒng)的以農(nóng)耕為基礎(chǔ)的、以家庭為單位作業(yè)的生產(chǎn)方式和生活方式是很契合的，然而在現(xiàn)代社會遇到了很大難題。隨著人際關(guān)系的復(fù)雜和社會化程度的提高，原先的生產(chǎn)方式和生活方式不再存在，與之相關(guān)的價值體系受到嚴(yán)重沖擊，甚至整個解體。在現(xiàn)代社會，主張的是個人權(quán)益，在公共生活領(lǐng)域，更是將所有的責(zé)任都建立在權(quán)利基礎(chǔ)上，公共領(lǐng)域的倫理是以“權(quán)利”對抗“權(quán)力”的倫理體系。因此，儒家避開權(quán)利而主張責(zé)任的倫理體系，與現(xiàn)代世界的公共價值系統(tǒng)是格格不入的，這是問題的一個方面。問題的另一方面，而且更重要的方面，是儒家的重家庭家族的價值，與現(xiàn)代社會重視每個人的價值存在不相容之處，儒家特殊主義倫理在現(xiàn)代社會也遇到很大障礙，“公共”“民主”的向度也因此難以存在。

因此，美國學(xué)者瑞格在費瑞·黑地（Ferrel Heady）等人于20世紀(jì)60年代編輯出版的文獻中^[46]，就曾試圖從生態(tài)學(xué)的角度研究行政模型。瑞格發(fā)現(xiàn)，在被稱之為“Sala”的行政模型中，家庭與公共職位重疊，雖然正式規(guī)則規(guī)定了行政法的普遍規(guī)范，然而家庭影響卻無處不在，因此，規(guī)則運用到親屬時很慷慨，運用于熟人時就很嚴(yán)苛，在這類模式中，官員看起來很像個人主義者或無政府主義者，因為他把自己私人和家庭的目標(biāo)置于比其機構(gòu)、政府和國家的目標(biāo)更高的位置，這在現(xiàn)代公共行政中是極其忌諱的。因此，雖然官員是黏合于規(guī)范，但事實上卻不把它們當(dāng)作有約束力的東西來看待，可以公開地嚴(yán)懲賄賂，卻私底下鼓勵這類行為。在這類行政模式中，正式的規(guī)范只是看起來像是建立在契約的假定之上的，義務(wù)和權(quán)利是在公務(wù)員與政府直接達成的同意中自愿承擔(dān)的，在這以外，官員還需要一些從他們的個人身份、家庭和社會地位而來的特權(quán)和義務(wù)，這使得純粹而嚴(yán)格的公共義務(wù)只是字面上的東西，并未成為現(xiàn)實，官員尋求的是來自契約和身份制度的利益最大化和不利最小化。這就不難理解，為什么法律會成為一紙空文，為什么個人利益的打算總能夠在嚴(yán)格的制度規(guī)范中占據(jù)上風(fēng)。從學(xué)理上說，這也是“特殊主義”倫理的致命弱點所在：普遍的倫理價值不被重視，私人利益或者擴大了的私人利益凌駕于公共利益，后者實現(xiàn)不了對前者的絕對優(yōu)先。在這樣的背景下，突出強調(diào)公共行政倫理的普遍價值，對于我國文化背景之下的公共行政尤其具有重要的意義。

因此，總的來說，今天在中國建立公共行政倫理體系，其思想和實踐資源既包括中國的也包括西方的，而在行政轉(zhuǎn)型期，實現(xiàn)公共行政建立在權(quán)利和主權(quán)理念基礎(chǔ)上的更新和轉(zhuǎn)型，以促使公共行政理想的實踐，這是關(guān)鍵所在。我國現(xiàn)代新儒學(xué)的代表人物之一賀麟曾經(jīng)在半個多世紀(jì)前寫道：“概括的講來，道德變動的方向，大約是由孤立狹隘，而趨于廣博深厚；由枯燥迂拘，違反人性，而趨于發(fā)展人性，活潑而有生趣；由因襲傳統(tǒng)，束縛個性，而趨于自由解放，發(fā)展個性；由潔身自好的消極的獨善，而趨于積極的社會化平民化的共善。”^[47]如果順著這一趨勢展開，用我們今天的話來說，強調(diào)公共行政中的民主倫理基礎(chǔ)是十分重要的。換言之，在中國具體的行政文化及行政模式中，強調(diào)公共行政倫理的普遍價值向度是尤其迫切的。

正由于文化及語境的不同，我們看到，在美國強調(diào)行政人的公民角色作為最基礎(chǔ)角色，意在破除政治/行政二分之下的行政價值中立的神話，恢復(fù)行政之政治性質(zhì)，強調(diào)公民身份的倫理傳統(tǒng)及行政人的公民美德，對于實現(xiàn)公共行政責(zé)任的根本具有重大的意義；而在中國，由于具有悠久歷史傳統(tǒng)的宗法血親倫理導(dǎo)致的公私不分、家國不分，使得公民資格概念中對于平等、權(quán)利的強調(diào)特別有現(xiàn)實意義。同理，公共精神也是一種建基于公民基本權(quán)利基礎(chǔ)上的對公益的關(guān)注和投身，這種精神對于中國與美國的意義不盡相同。對于美國而言，依然是在此重申對民主價值的承諾，而在中國，民主價值是較為陌生的概念，公共精神比較缺乏文化的土壤，突出強調(diào)公共精神，主要是要在學(xué)理上實行對傳統(tǒng)文化的更新和改造。所幸近現(xiàn)代以來，我國經(jīng)過新文化運動的洗禮，再接入馬克思主義的思想和價值體系，經(jīng)過蘇聯(lián)在制度和模式的改造，并且在生產(chǎn)方式和生活方式的更新變化之中，我們已經(jīng)提煉出社會主義核心價值觀，其中，“民主”“自由”“公正”“法治”等，與“和諧”等傳統(tǒng)價值觀并駕齊驅(qū)。

最后，我們想以法國著名的政論思想家托克維爾在《論美國的民主》一書中的一段話作為本節(jié)的結(jié)尾：“如果讀過我的這本書之后，斷定我寫此書的意圖，是讓已經(jīng)具有民主的社會情況的國家全都仿效美國人的法制和民情，那他就大錯特錯了……因為我不是不知道，一個國家的自然環(huán)境和以往經(jīng)歷，也對它的政治制度發(fā)生某種影響；而且自由要以同樣的一些特點出現(xiàn)于世界各地，我還覺得那是人類的一大不幸。但我認(rèn)為，如果我們不逐漸采用并最后建立民主制度，不向全體公民灌輸那些使他們首先懂得自由和隨后享用自由的思想和感情，那么，不論是有產(chǎn)者還是貴族，不論是窮人還是富人，誰都不能獨立自主，而暴政則將統(tǒng)治所有的人。我還可以預(yù)見，如果我們不及時建立絕大多數(shù)人的和平統(tǒng)治，我們遲早要陷于獨夫的無限淫威下。”^[48]我們也一樣相信，中國獨特的地理、人文、政治制度、官僚體制、行政生態(tài)等將對行政倫理的建構(gòu)產(chǎn)生重要影響，使之形成自己的特色；然而，這些特色必須能夠包容普遍價值甚至以之為基礎(chǔ)，否則就失去了在現(xiàn)代社會里的生命力和競爭力。

以上述認(rèn)識為基礎(chǔ)，本書試圖將“中國特色”融會貫穿到具體的章節(jié)中，在凸顯“普遍價值”的同時，努力建構(gòu)一個具有中國文化特質(zhì)的公共行政倫理體系，該體系將分別關(guān)注政策層面、組織層面及個人層面的公共行政倫理問題。

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[1] H.George Frederickson and Kevin B.Smith，The Public Administration Theory Primer，Boulder，Colo.：Westview Press，2003，p.1.

[2] Terry L.Cooper，An Ethic of Citizenship for Public Administration，Englewood Cliffs，NJ：Prentice Hall，1991，pp.177-181.

[3] 據(jù)弗雷德里克森20年前的統(tǒng)計，每6個美國人中就有1個從事某種形式的公共服務(wù)。H.George Frederickson，The Spirit of Public Administration，San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1997，p.4.

[4] 〔英〕克里斯托弗·胡德：《國家的藝術(shù)——文化、修辭與公共管理》，彭勃、紹春霞譯，上海人民出版社，2004，第3頁。

[5] 〔英〕克里斯托弗·胡德：《國家的藝術(shù)——文化、修辭與公共管理》，彭勃、紹春霞譯，上海人民出版社，2004，第4頁。

[6] 〔美〕司徒基曼：《公共機構(gòu)倫理與政府重塑——重組制度以適應(yīng)組織變革》，王誕慶摘譯，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第3期。

[7] Grover Starling，Managing the Public Sector，Homewood，Ill：Dorsey Press，1983，p.3.

[8] 梁漱溟：《中國文化要義》，學(xué)林出版社，1987，第79頁。

[9] Donald C.Menzel，Ethics Management for Public Administrators：Building Organizations of Integrity，Armonk，N.Y.：M.E.Sharpe，2007，p.6.

[10] 《辭海》，上海辭書出版社，1979，第506頁。

[11] James S.Bowman，etc.，The Professional Edge：Competencies in Public Services，Armonk，N.Y.：M.E.Sharpe，2004，p.65.

[12] 例如，美國當(dāng)代倫理學(xué)家羅納德·德沃金在《至上的美德：平等的理論與實踐》（馮克利譯，第267頁注釋1，江蘇人民出版社，2003）中所使用的倫理觀是指關(guān)于人們的何種生活良善的信念，而道德觀則指一個人應(yīng)如何對待別人的原則。

[13] 甘紹平：《倫理智慧》，中國發(fā)展出版社，2000，第3頁。

[14] 曹望華：《國內(nèi)公共管理倫理學(xué)研究綜述》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2007年第1期。

[15] 〔美〕喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社，2003，第13頁。

[16] Donald C.Menzel，Ethics Management for Public Administrators：Building Organizations of Integrity，Armonk，N.Y.：M.E.Sharpe，2007，pp.8-9.

[17] 〔美〕R.J.斯蒂爾蔓編著《公共行政學(xué)：觀點和案例》下，李方等譯，中國社會科學(xué)出版社，1989，第415頁。

[18] Patrick J.Sheeran，Ethics in Public Administration：A Philosophical Approach，Westport，Conn.：Praeger，1993，pp.4-5.

[19] 〔美〕康特妮、馬克·霍哲：《新公共行政：尋求社會公平與民主價值》，張夢中譯，《中國行政管理》2001年第2期。

[20] 張成福、馬子博：《重建公共行政的道德秩序》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2016年第4期。

[21] Herbert H.Werlin，“Linking Public Administration to Comparative Politics”，Political Science & Politics，Vol.33，No.3（Sept.2000），pp.581-588.

[22] John Rohr，Ethics for Bureaucrats：An Essay on Law and Values，2nd ed.，rev. and expanded，New York：M.Dekker，1989，p.36.

[23] James H.Svara，The Ethics Primer for Public Administrators in Government and Nonprofit Organizations，Jones and Bartlett Publishers，2007，p.2.

[24] James S.Bowman，etc.，The Professional Edge：Competencies in Public Services，Armonk，N.Y.：M.E.Sharpe，2004，pp.60-64.

[25] 轉(zhuǎn)引自Kenneth F.Warren，Administrative Law in the Political System，4^th ed.，Boulder，CO：Westview Press，2004，p.344。

[26] 〔美〕戴維·約翰·法默爾：《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》，吳瓊譯，中國人民大學(xué)出版社，2005。

[27] 姜延軍：《解構(gòu)“經(jīng)濟性”：“經(jīng)濟性”的現(xiàn)代祛魅——“現(xiàn)代政治哲學(xué)理念解讀”之二》，《江海學(xué)刊》2007年第5期。

[28] Terry L.Cooper，The Responsible Administrator：An Approach to Ethics for the Administrative Role，5^th ed.，San Francisco：Jossey-Bass Publishers，2006.

[29] Dennis F.Thompson，“The Possibility of Administrative Ethics”，Peter Madsen & Jay M.Shafritz（eds.），Essentials of Government Ethics，New York，N.Y.，U.S.A.：Meridian，1992，p.47.

[30] Terry L.Cooper，“The Emergence of Administrative Ethics as a Field of Study in the United States”，in Terry L.Cooper ed.，Handbook of Administrative Ethics，2nd ed.，rev. and expanded，New York：Marcel Dekker，2001，pp.1-36.

[31] Terry L Cooper，“Big Questions in Administrative Ethics：A Need for Focused，Collaborative Effort”，Public Administration Review，Jul/Aug 2004，Vol.64，Iss.4，pp.395-407.

[32] 任劍濤：《政治哲學(xué)的問題架構(gòu)與思想資源》，《江海學(xué)刊》2003年第2期。

[33] David K.Hart，“A Dream of What We Could Be：The Founding Values，the Oath，and the Homo Virtutis”，in Terry L.Cooper ed.，Handbook of Administrative Ethics，2^nd revised and expanded ed.，New York：Marcel Dekker，2001，p.208.

[34] 〔英〕A.J.M.米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學(xué)》，夏勇、張志銘譯，中國大百科全書出版社，1995，第4頁。

[35] 〔英〕艾倫·勞頓：《公共服務(wù)倫理管理》，馮周卓、湯林第譯，清華大學(xué)出版社，2008，第8頁。

[36] Gerald E.Caiden，“Getting the Essence of the Administrative State”，in Ali Farazmand ed.，Handbook of Bureaucracy，New York：M.Dekker，1994，pp.65-66.

[37] W.E.Hopkins，Ethical Dimensions of Diversity，Newbury Park，CA：Sage，1997.

[38] Christopher Hood，The Art of the State：Culture，Rhetoric，and Public Management，Oxford：Clarendon Press；New York：Oxford University Press，1998，p.7.

[39] Woodrow Wilson，“The Study of Administration”，Political Science Quarterly，Vol.56，No.4（Dec.，1941），pp.481-506.

[40] 何艷玲：《中國公共行政學(xué)的中國性與公共性》，《公共行政評論》2013年第2期。

[41] Ali Farazmand，ed. Handbook of Bureaucracy，New York：M.Dekker，1994.

[42] Daniel A.Bell ed.，Confucian Political Ethics，Princeton：Princeton University Press，2008，preface.

[43] 《“中國硅谷”內(nèi)的特殊法庭——知識產(chǎn)權(quán)法庭庭長宋魚水的司法實踐》，《南方周末》2005年1月14日，第6版。

[44] 〔英〕克里斯托弗·胡德：《國家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理》，彭勃、邵春霞譯，上海人民出版社，2004，第8頁。

[45] 〔英〕克里斯托弗·胡德：《國家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理》，彭勃、邵春霞譯，上海人民出版社，2004，第9～10頁。

[46] Fred W.Riggs（Professor of Government，Indiana University），“An Ecological Approach：The ‘Sala’ Model”，in Ferral Heady and Sybil L.Stokes eds.，Papers in Comparative Public Administration，The University of Michigan，1962，pp.19-36.

[47] 賀麟：《哲學(xué)與哲學(xué)史論文集》，商務(wù)印書館，1990，第355頁。

[48] 〔法〕托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館，1988，第366～367頁。