專題一 實證方法與理論創新

量化研究：衡量法治的尺度

田禾^[1]

法治量化研究是法學實證研究最為重要的方法之一。十八屆三中全會提出要“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”，推動了法治量化研究的深入發展。自2009年起，中國社會科學院法學研究所項目組（后依托法治指數創新工程項目組、國家法治指數研究中心，以下簡稱為“項目組”）通過轉變法學研究方法，引入量化研究模式，先后推出《中國政府透明度指數報告》、《中國司法透明度指數報告》、《中國檢務透明度指數報告》^[2]等若干學術創新的科研成果，產生了較大的社會影響、學術影響，推動了相關法律制度的完善和改進。

一 法治量化方法的基本要素

法治作為一個概念，包含兩方面的內容，一是法律規范本身，一是法律實踐。從規范演進角度追溯，法治又是一個歷史概念，有自己的思想淵源和傳承。在中西方法學家的生花妙筆之下，法或法治的內涵各有不同。人們樂于討論法治的思想淵源，是因為歷史上無數的思想家在法治方面有許多真知灼見，它豐富了我們對法治理論的認識，也逐漸將法治這種地方性經驗演變成具有普遍認知的知識譜系。然而，僅在認識論上分析法治的本質和功能是遠遠不夠的，因為這遮蓋了法治的內在光芒，使之變成枯燥無味的規則教條。法治更重要的意義在于其首先是一種社會實踐，是與社會相互作用的產物，從這種意義上說，法治不可避免地具有一定的地方性，是特殊性與普遍性相結合的產物。

從理論上說，法治有內在的邏輯和外在的邊界，出其左右便不可稱為法治。法治的前提條件是必須具備一套完善且符合人民意志的法律，這些法律應具有確定性且是公開透明的。法律的宗旨是保障公民的權利，限制公權力機關的權力。在法治社會中，權力機關應依法立法，行政機關依法行政，司法機關依法獨立行使審判權和檢察權，一切社會組織和公民個人依法享有權利并履行義務，公民的權利在受到侵害后能夠得到及時充分的救濟，要做到法律實施公正無偏，法律面前人人平等，等等。^[3]所有這一切都說明，法治不是制定幾條規則便萬事大吉，法律的制定不僅要符合社會的實際，制定出來以后還應該滿足和適應社會的實際需求。

如何判斷法律是否符合社會實際，如何判斷法律是否得到嚴格執行，這需要法律共同體的集體意志和作用，其中，法學研究具有極為重要的作用。通過對各項制度運行的監測和效果的研究分析，人們可以對制度進行評估，并提出修改的建議。但是，應當注意的是，傳統的法學研究方法難以完成這樣的重任，因為其倚重于規范分析、邏輯演繹、推理論證，它將與實踐有天然聯系的法治剝離成一種宏大敘事體系。在這一體系中，概念、體系、理論成為至高原則，其中的血與肉逐漸枯萎，變成可以忽略不計的細枝末節，即便是實證研究，在很多情況下也只是局限于個案分析，或者座談訪談。法學量化研究則與前述方法有著較大區別，其從細微處入手，更看重制度運行中的數據表現。

法學定量研究是應時代召喚而生的。在信息化時代，數據產生、收集和運用成為許多行業決定勝負的重要因素，從某種意義上說，數據是人類至關重要的社會資源。數據，特別是大數據^[4]的產生改變了我們感知世界的方式，從感知個體的、局部的、周邊的環境，發展為感知更為宏觀的世界。大數據時代對人類的數據駕馭能力提出了新的挑戰，也為人們獲得更為深刻、全面的洞察能力提供了前所未有的空間與潛力。^[5]所有的決策行為都將日漸建立在數據分析的基礎上，而不是建立在傳統的經驗和直覺基礎上，習慣于靠“差不多”來管理社會的方式也隨之發生巨大的變革。正如人們所說，沒有數學，我們無法看透哲學的深度；沒有哲學，人們也無法看透數學的深度；而沒有兩者，人們則什么也看不透。數學和哲學提供了社會科學研究的兩種方法，其不是相互割裂，而是相輔相成的。

量化研究是自然科學的天然伴侶，曾經對之加以排斥的社會科學也逐漸對量化研究方法張開了歡迎的雙臂。國際上一些著名的研究都采用了量化研究方法，特別是指數方法。指數是一個統計學上的概念，一般是指在統計中反映某一時期某一社會現象變動情況的相對指標。國內也有很多學者將量化和實證研究的方法引入了法學研究。法治指數是衡量法治發展狀況的重要尺度。法治指數是用模型和指標體系對法治發展狀態進行量化評估的一種數據結果，其通過對相關數據的再造和重新解釋，不僅能全面總結法治發展取得的成就，而且能對所存在的問題一目了然。

法治指數具有高度創新性。從研究內容看，法治指數創新了研究領域，其具有跨學科、跨領域、高度開放性的特點，并涵蓋了法治的方方面面。從研究方法看，法治指數以數據為基礎，以民意測驗為輔助，構建了一套易于理解、能夠客觀展示法治全景的國家與區域指數和指標體系。法治指數重視對法律制度運行狀況的評判，強調客觀性，排除任意性，評價體系和標準嚴格依據法律。此外，法治指數還注重數據篩選、指標設計與賦值的專業性。從研究成果來看，法治指數以數據的方式說明法治發展的成績和存在的問題，較為客觀地反映了社會正義和秩序的實現狀況，創新了研究成果的形式。^[6]

法治指數對推動法治發展和法學研究都有非常重要的意義，其完善了法學研究的理論和方法體系，推動了法治社會和人權保障機制的建設，打破了境外對法治評級授信的壟斷地位。

二 司法透明度個案分析

（一）評估意義和作用

司法是有權機關依照法律法規、遵循一定程序處理案件、定紛止爭的行為。司法機關在處理各類案件時，應做到法律實體和程序雙重正義，實現憲法確定的人民主權原則及法治原則。司法公開是實現公平正義的制度保障，也是司法規律的必然要求。司法的終極目標是依照法律程序，以事實為基礎、以法律為準繩實現社會正義，這決定了司法活動必須遵循司法公開的原則，而不能“私相授受”。司法公開是推進司法公正的有效途徑，也是人民法院必須嚴格遵循的一項憲法原則。司法公開可以使公眾最大限度地了解司法權力的運作方式和運行結果，參與司法活動，監督司法活動，從而有效地消除猜疑，使司法正義變成看得見、摸得到的正義，最終實現提高司法公信力、維護司法權威的目標。

司法透明度指數是法治指數的重要內容。司法透明度指數是通過對相關數據的再造和重新解釋，用指標體系對司法公開狀態和制度運行狀況進行量化評測的一種數據結果。

司法透明度指數對推動中國的司法制度建設意義重大。它不僅提升了法學研究的廣度和深度，也推動了法治社會和人權保障機制的建設。科學的指標體系和評估結果能夠準確地揭示出法院司法過程中在人權保障方面的成就和存在的問題，明確發展的方向和應當采取的改進措施。司法透明度指數還打破了境外對法治評級的壟斷，在掌握話語權上更加主動。不可否認的是，改革開放以來，中國的法治建設取得了很大的進步，但法治話語權一直處于旁落狀態。司法透明度指數直觀可見的分析，有利于有關部門把握法治話語權。同時，司法透明度指數也為法院提供了客觀、簡明、精確的參考依據，成為檢驗各級人民法院司法是否公開透明的一項重要標準。^[7]

（二）評估方法與路徑

司法透明度指數的研究方法有別于傳統的法學研究方法，其從細微處入手，更看重制度運行中的數據表現。司法透明度指數是第三方評估機構對法院司法公開成效進行評估的成果，是司法公開監督的一種創新。從2011年起，項目組開始對全國高級人民法院和較大的市的中級人民法院的司法公開進行評估，2013年將最高人民法院的司法公開也納入評估范圍，發布《中國司法透明度指數報告》。

在評估方法上，項目組研發出一套指標體系，對法院的司法公開工作進行評估。指標體系以法律為基礎，同時參考司法解釋、司法相關文件。近年來，司法公開一直是司法體制改革的重要內容。最高人民法院先后多次下發推動司法公開的規定，包括《關于嚴格執行公開審判制度的若干規定》、《關于人民法院執行公開的若干規定》、《關于加強人民法院審判公開工作的若干意見》、《關于進一步加強民意溝通工作的意見》、《關于司法公開的六項規定》、《關于確定司法公開示范法院的決定》、《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》、《關于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》、《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》等。上述文件均是指標設計的重要依據。同時，項目組設計指標時，還立足于中國各地法院司法公開實踐，參考域外司法公開經驗，并廣泛征求了法官、律師、學者的意見。

中國司法透明度評估側重于對各級人民法院門戶網站的評估，形式評估多于實質評估。^[8]中國司法透明度指數的板塊分為四部分，即審務公開、立案庭審公開、裁判文書公開和執行公開。法院網站是信息公開的第一平臺，因此中國司法透明度評估主要通過各級人民法院的門戶網站進行數據采集，輔助以電話驗證的方式。

（三）評估的原則

項目組依照以下幾項原則制定上述司法公開指標體系。

第一，依法設定評估指標，指標具有法定性。《憲法》第125條，《刑事訴訟法》第11條、第183條、第274條、第196條，《民事訴訟法》第10條、第134條、第148條、第156條，《行政訴訟法》第6條、第45條，以及前述相關司法文件均是兩個指數的法定依據。司法透明度指數評估意在評價法院落實司法公開工作的現狀、分析其存在的問題，只有做到于法有據，才能避免評估成為無源之水、無本之木。

第二，客觀中立。項目組在設計司法透明度指數指標時，注意把各種價值判斷轉化為明確且無自由裁量空間的標準。所有的指標設計都只允許評估人員判斷有或沒有，如某一類信息是否公開了，而不是去判斷它公開得好不好。只有這樣才能保障評估結果不受評估人員主觀好惡的影響。項目組評估時不受任何法院的干擾，有異議可申訴，但須言之有據。

第三，評估指標具有可操作性。所有的指標均有數據來源，且數據真實可靠，因為只有這樣，最終的評估結果才是可信的。

第四，評估指標重點突出。司法公開的內容較多，涉及司法權運行的各個環節，對其全部進行評估不現實且會迷失重點。因此，評估立足于信息化環境下推進司法公開的要求以及公眾對司法公信力的期望，將立案庭審、裁判文書、執行信息和審務信息公開作為評估重點，因為這四方面是司法的核心內容，與當事人密切相關，也是公眾最為關心的司法信息。

（四）2015年中國司法透明度指數評估概況^[9]

評估對象為81家法院，覆蓋最高人民法院和31個省、自治區、直轄市的高級人民法院以及《立法法》修改前的49個較大的市（省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的18個較大的市）的中級人民法院三個層次。評估對象不包括基層人民法院（評估指標見表1）。

表1 2015年中國司法透明度指標體系

表1 2015年中國司法透明度指標體系-續表

81家法院司法透明度指數的平均分為56.52分，30家法院得分在60分以上，占比為37.04%。排名前二十的法院依次為廣州中院、寧波中院、成都中院、北京高院、浙江高院、石家莊中院、深圳中院、海口中院、吉林高院、杭州中院、上海高院、廣西高院、吉林中院、四川高院、南京中院、最高人民法院、湖南高院、福建高院、江蘇高院、安徽高院。

評估中發現以下亮點。（1）司法行政信息更加透明。司法行政信息包括法院的人事、財務等信息。相對審判、文書、執行公開，司法行政信息盡管不是司法公開的主流，但也是提高法院司法透明度的關鍵環節，對于保障公眾知情權及監督審判、執行權的運行意義重大。（2）審判、執行公開有重大創新。越來越多的法院提供了旁聽預約服務，有的法院實現了電子卷宗的公開，有的法院公開了執行懲戒信息。（3）裁判文書不上網數據公開取得突破。廣州中院按月、按年度公開了廣州市兩級人民法院裁判文書上網情況，并公開了不上網裁判文書的數量和理由。吉林中院公開了不上網文書的數量和理由，海口中院公開了一例不上網文書的案號和理由。（4）部分法院重視公開司法統計數據。司法統計數據的公開是一級指標。評估結果顯示，部分法院較為重視司法統計數據的公開，數據主要體現在法院工作報告、專題報告^[10]、年報^[11]中。

評估中也發現如下問題。（1）公開平臺分散、重復建設的問題突出。由于網站太多，部分網站淪為“僵尸網站”；平臺的政務、公開、服務功能割裂，不少法院在門戶網站上開通司法公開平臺、訴訟服務網，平臺之間功能交叉、疊加，同一項司法信息需要同時上傳到不同的平臺，增加了信息公開的成本；政務網站與專項平臺缺乏整合，最高人民法院建有不少專項信息公開平臺，如中國裁判文書網（www.court.gov.cn/zgcpwsw）、中國審判流程信息公開網（www.court.gov.cn/zgsplcxxgkw）、全國法院被執行人信息查詢（zhixing.court.gov.cn/search/）等十幾個專項信息公開平臺。專項司法平臺有助于專項信息在全國或地方范圍內集中統一發布，為公眾提供一站式服務，但地方法院與全國專項平臺無鏈接的現象普遍，信息缺乏整合。（2）部分信息不夠準確。首先，公開的信息未及時更新。以訴訟指南為例，隨著法律文件的修改，訴訟指南應該及時更新，但是不少法院的訴訟指南未及時更新。其次，信息錄入不準確。最后，技術故障導致數據信息瑕疵。（3）數據公開尚處于初級階段。法院普遍不重視年報的公開，有79家法院未公開年報，占評估對象的97.53%；白皮書、專題報告的公開率偏低，僅有22家法院公開了專題報告或白皮書，占評估對象的27.16%；案件統計數據公開不盡如人意，僅有17家法院公開了案件統計數據，占評估對象的20.99%。

三 法治量化研究的未來發展方向

由司法透明度個案來看，法治量化研究顯然具有非常積極的意義。作為一種研究方法，不管人們承認與否，法治量化研究實際上對法學理論作出了貢獻，而且對法治本身的貢獻更大。但是，法治量化研究也有一些值得注意的地方。

（一）法治量化研究是經時濟世的學問，目標是推動法治的進步

以項目組的指數研究為例，量化研究在各級人民法院和學術機構已經有了十分廣泛的影響力，但是在推動制度完善方面還需要努力，使每一項研究都能切中時弊、發揮作用。這體現在指標設計應當既有評價的客觀功能，也有發現問題、不足的監督功能，還有鮮明的引導、預測、修正等建設性功能。

（二）強化研究中立的思維，排除外界及被評估對象的干預至關重要

評估主體的中立性是評估結果客觀、公正的最基本前提。在評估體制上，應以獨立的第三方評估為主。首先，應由第三方主導評估而非國家機關自我主導。其次，第三方應當獨立自主，而不應被上級機關、被評估對象過多干擾。從域外看，幾大有影響力的法治指數往往由政府機構以外，并不隸屬于任何政府的民間組織來制定。

（三）量化研究具備必要的學術和人文關懷，防止被技術理性和工具理性所支配

一是在評估指標的設置上，應兼顧全面性和重點內容，既立足現有制度規范又有適度前瞻。既要避免將各個被評估對象都已經做到的規則作為主要評估指標，又要避免指標陳義過高而“逼良為娼”，迫使評估對象作假。另外，還應妥善設置客觀性指標與主觀性指標（如滿意度、幸福感）的權重分配，避免主觀性指標在評估中的變形走樣。即便評估中采取了民意調查，或者其他方式的公眾參與，評估結果依然難以取信于民。

二是兼顧評估指標的連續性與靈活性。缺乏連續性的評估，年度縱向之間缺乏比較的可能；但指標缺乏靈活性，則必然走向僵化，進而流于形式。因此，如何兼顧連續性和靈活性，對指標設計者提出了高層次的要求。

三是找到真正有關聯的數據和事件，以對制度執行、政策落實情況作出準確的判斷。如實踐中，有的地方在評價公安機關工作成效時將刑事案件發案率作為評價指標，發案率高固然可以說明公安機關工作量大，但也可以說明當地治安管理水平不高、安全防控有漏洞，而發案率低則既可能是因為當地治安管理水平高，也可能是因為公安機關偵查能力不高導致一些案件尚未被發現。又如，有的地方把腐敗案件查處數量作為評價黨風廉政建設情況的依據，卻忽略了腐敗案件查處數量很難孤立地反映廉潔程度，因為查處數量多固然可以反映紀檢監察部門盡職盡責，但也說明當地懲防體系建設存在漏洞，查處數量少則也有可能是因為腐敗案件越發隱蔽暫時還難以發現。因此，科學地選定可以真正反映法治發展、制度執行、政策落實情況的數據、事件是做好第三方評估的關鍵。

四是兼顧地方性與普適性。中國法治指數的實施，表現出強烈的地方性創新與突破色彩，其指標體系也呈現出區域化特征，既有省一級的指標體系，也有地市級、區縣級的指標體系。地方創新已成為中國法治指數實踐的鮮明特色。有理由預期，今后中國的法治量化工作要想在相當長時間內仍保持這種地方創新的特征，既要有普適性的指標，更要有凸顯地方特色的指標；既要有適用于各個層級的一般性指標，也要有適用于地市級、區縣級、各個部門機關的特殊指標體系。因此，法治指標體系必然帶有多元性、區域性，這也是針對不同評估對象的屬性、特征所內在要求的。

五是評估指標的設置與修訂應兼顧公眾意志、公眾需求的主觀性與法治自身規律的客觀性。一方面，不能體現公意的評估指標，再完善也不過是空中樓閣，仍可能遭到公眾的拋棄。法治的評估，需要充分考慮公眾的法感情和法需求。因此，閉門造車的指標，不能適應社會需求。另一方面，法治的公平正義、公開透明、平等可預期等要求，也帶有普遍性和客觀性。以滿意度調查來評估法治，顯然過于簡單，無法適應勝訴方與敗訴方、執行難與順利執行的精微情感需要。必須意識到，傳統社會抽樣調查關注的是抽樣對象主觀感受，盡管主觀感受一定程度上能夠反映客觀真實性，但任何抽樣調查的統計結果都不等于客觀真實性。以問卷調查為例，調查樣本越具有代表性，滿意度的評估越真實；而樣本的代表性取決于各類使用者的特點、問卷的選項和問卷對細節要求的程度。顯然，評估方式完善永無止境。對此需要強調的是，地方法治指數在相當長的一段時期內，應當考慮根據客觀數據（包括官方權威數據，以及項目組自行調研的實證數據），利用客觀的方法進行分析，以保障指標的中立性、科學性和客觀性。

六是評估指標和評估結果并不是密閉于系統內部孤芳自賞的，而應向社會各界開放。其開放既有利于提升指數評估的科學性與可信度，也有利于社會各界予以檢驗、比較。而無論是上級評估還是被評估對象自我評估，評估所依據的信息、素材往往是國家機關內部工作的文件、材料。加上評估指標、評估結果未能充分公開，社會公眾、學術科研機構往往無從檢驗、比較。

七是要避免評估的“材料審”。各級公權力機構的傳統評審方法是上報材料，由同級或上級部門根據材料評審其優劣情況。目前，一些評估也停留在“材料審”上，由各地政府上報“先進事跡和材料”，由這些機構組織專家對上報材料進行審議，評出先進，頒發各種獎項。為了獲得各種創新獎，某些地方政府趨之若鶩，每年都會向一些機構上報材料，拉關系，走后門爭取獲得獎項。目前，這些獎項已經太多，除了某些地方政府用于自吹自擂，在群眾中少有公信力和影響力。“材料審”最大的弊端是材料寫得好壞直接影響到評審的結果，而其未必能反映真實的工作情況。正確的做法是依法制定科學的指標體系，對該部門是否完全落實了法律或相關政策的要求進行評估、對日常工作進行評估，材料僅僅用于輔助。這種方法雖然人力、財力投入較大，但是其評估能列出問題清單，結果真實可靠，對工作具有實際的推動作用，因此應當是評估的主要方法。

（本文原載于《中國應用法學》2017年第1期）

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[1] 田禾，中國社會科學院國家法治指數研究中心主任、法學研究所研究員、法治藍皮書主編。

[2] 截至2018年3月，《中國政府透明度指數報告》已經連續發布9年；《中國司法透明度指數報告》連續發布7年；《中國檢務透明度指數報告》連續發布6年。

[3] 參見李林等《構建和諧社會的法治基礎》，社會科學文獻出版社，2013，第9—10頁。

[4] 大數據具有四個特征：一是數據量大，大數據的起始計量單位至少是P（1000T）、E（100萬T）或Z（10億T）；二是數據類型繁多，其包括網絡日志、音頻、視頻、圖片、地理位置信息等；三是數據價值密度相對較低，如隨著物聯網的廣泛應用，信息感知無處不在，信息海量，但價值密度較低；四是處理速度快，時效性要求高。這是大數據區分于傳統數據的最顯著的特征，參見武峰《大數據4V 特征與六大發展趨勢》，http：//cn.chinagate.cn/news/2015-11/16/content_37074270.htm，最后訪問日期：2016年12月6日。

[5] 〔英〕維克托·邁爾·舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數據時代》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013，第94頁。

[6] 田禾：《法治指數及其研究方法》，《中國社會科學院研究生院學報》2015年第3期。

[7] 田禾：《司法透明度指數及其研究方法》，《中國法律》2014年第4期。

[8] 與中國社會科學院法學研究所自行開展的中國司法透明度評估不同，浙江法院陽光司法指數在方法上更為綜合，不僅有網絡線上評估，還有實體線下評估。

[9] 參見中國社會科學院法學研究所法治指數創新工程項目組《中國司法透明度指數報告（2015）——以法院網站信息公開為視角》，載李林、田禾主編《法治藍皮書：中國法治發展報告No.14（2016）》，社會科學文獻出版社，2016，第223—246 頁。

[10] 深圳中院在審判執行白皮書欄目公開了涉及知識產權保護、行政審判、未成年人刑事審判、破產審判、勞動爭議審判等領域白皮書。

[11] 年報（Annual Report）最早起源于企業，是企業向股東及其他利益群體提供企業經營活動和財務狀況的年度綜合性報告，上市公司的年報須向社會公開。不僅企業，越來越多的公共機構、機關團體也開始編制和公開年報，向社會介紹和展現其業績。與工作報告相比，年報的內容更加全面、綜合。