二 牢記使命，高舉旗幟——40年的理論與政策

（一）初級階段——20世紀50年代末至80年代末

20世紀50年代我國在建立社會主義制度時，基本上是借鑒蘇聯的經濟建設模式，我國綜合運輸研究的發展也是這一時期的產物。仿效于蘇聯，我國在20世紀50年代后期也由政府推動開展了綜合運輸研究工作。其標志性事件有兩件：一是1956年國務院頒布《國家科學技術發展十二年規劃》，其中交通運輸方面第1項（3501）提出開展綜合運輸研究，主要任務是進行綜合運輸網發展規劃研究；二是1959年成立綜合運輸研究所，建立了開展綜合運輸體系研究工作的機構和研究隊伍。20世紀50年代我國交通運輸十分薄弱，發展落后，這一時期對綜合交通運輸體系的理論認識可以概括為“一個根據，兩個綜合，三個比例關系”。一個根據，即根據社會主義有計劃按比例發展的經濟規律，研究、探索交通運輸發展問題。兩個綜合，即綜合發展、綜合利用，綜合發展側重于規劃方面，研究各種運輸方式的發展規劃及其協調配套建設，組成綜合運輸網，綜合利用側重于現代各種運輸方式在運營和運行中的合理利用、互相貫通和銜接。三個比例關系，即交通運輸業與國民經濟的比例關系；各種運輸方式間的比例關系，即研究鐵路、公路、水路、航空、管道等現代運輸方式的技術經濟特征，探索各揚所長、適應各自的吸引范圍和協調發展，以及分流和投資比重等；運輸方式內部的比例關系，促進同一運輸方式的不同技術與裝備的合理發展等。

改革開放初期，由于交通基礎設施建設的滯后，交通運輸不適應國民經濟發展的要求，成為明顯的薄弱環節。這一時期，我國交通運輸能力普遍不足，緩解運輸緊張、促進經濟發展成為交通運輸業發展的重點。同時經濟體制由計劃經濟向以計劃經濟為主、以市場調節為輔的轉變也推動了交通運輸發展思想的轉變。在各種運輸方式各自加快發展，彌補以前發展“缺課”的同時，交通運輸發展理念逐步由以鐵路為主的比較單一的發展模式轉向以鐵路為骨干、以公路為基礎、其他運輸方式相協調的發展模式。這一階段，發展綜合運輸的理念被黨和政府接受，1987年黨的十三大采用“綜合運輸體系”概念，提出把加快發展綜合運輸體系作為今后相當長時期內交通發展的方向。1988年中央政府工作報告提出“積極發展綜合運輸”。

（二）快速發展階段——20世紀90年代

這一階段各種運輸方式基礎實力進一步增強，建設綜合運輸體系逐步得到認同。發展綜合運輸，推動各種運輸方式的加快發展和現代化建設，并在發展中合理配置資源、加強各種運輸方式的有機銜接與配合，成為交通運輸發展的必然要求，也逐漸成為國家交通運輸發展的基本方向。

在改革開放方針的指導和相關政策的支持下，交通部提出從“八五”計劃開始，用幾個五年計劃的時間，實施“三主一支持”交通基礎設施建設長遠規劃。“八五”計劃中提出“交通運輸的建設要著眼于2000年或者更遠一點時間國民經濟發展對運力的需要，搞好綜合運輸體系的建設，以增加鐵路運力為重點，同時積極發揮公路、水運、空運、管道等多種運輸方式的優勢，并使各種運輸方式銜接配套”。

1996年《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確提出“以增加鐵路運輸能力為重點，充分發揮公路、水運、空運、管道等多種運輸方式的優勢，加快綜合運輸體系的建設，形成若干條通過能力強的東西向、南北向大通道。合理配置運輸方式，加快交通干線建設，突出解決交通薄弱環節，提高運輸效率”。

經“八五”“九五”時期，各種運輸方式均得到較大發展，對國民經濟和社會發展都產生了巨大影響，但是，運輸網絡總體上還不完善，不能滿足需求。因此，發展綜合交通運輸，推動各種運輸方式加快發展和現代化建設，并在發展中合理配置資源、加強各種運輸方式的有機銜接與配合，逐漸成為國家運輸發展的基本方向。1997年時任總理李鵬在《建設統一的交通運輸體系》中指出，“我國交通運輸業應以鐵路為骨干，公路為基礎，充分發揮水運，包括內河、沿海和遠洋航運的作用，積極發展航空運輸，適當發展管道運輸，建設全國統一的綜合運輸體系”。

20世紀90年代是我國交通運輸逐步進入快速發展的時期，也是從以往以鐵路發展為主、以傳統的技術經濟特征作為分工主要依據，向各種運輸方式共同發展、合理配置，建設綜合運輸體系轉變的發展時期。

（三）完善階段——2000年以后

從2000年開始，我國逐漸將鐵路、公路、水運建設發展規劃過渡到綜合交通運輸體系發展規劃上。從“十五”至當前的“十三五”，中國已經編制了4個五年綜合交通運輸體系發展規劃。2000年11月我國發布了第一個綜合交通發展規劃，即《“十五”綜合交通運輸體系發展規劃》，提出“以市場經濟為導向，以可持續發展為前提，建立客運快速化、貨運物流化的智能型綜合交通運輸體系”，這是我國第一次在國家文件中明確綜合交通體系發展的長期戰略目標。“十五”時期是我國綜合交通體系發展投入最多、速度最快、成效最大的五年，交通基礎設施規模迅速擴大，技術裝備水平顯著提升，綜合運輸能力進一步增強，為“十一五”時期的更好發展奠定了堅實的基礎。該階段我國綜合交通體系發展取得較大進步，但是交通運輸對國民經濟發展的“瓶頸”制約因素還沒有得到根本消除。鐵路運輸能力短缺問題、區域間交通運輸發展不平衡問題、各種交通運輸方式不協調問題成為制約綜合交通運輸發展的關鍵阻礙。

2007年4月，國務院發布了《“十一五”綜合交通體系發展規劃》，該規劃的綜合交通發展方針為“以發展為主題，全面提升運輸供給能力服務水平；以體制改革為保障，促進運輸市場體系的完善；以構建現代綜合運輸體系為主線，加強綜合運輸大通道和樞紐建設；以協調發展為基本立足點，進一步改善區域交通和農村交通條件；以科技應用創新為動力，推進交通運輸信息化和智能化建設”，提出“通過大力發展與改革，大幅度提高運輸能力，基本消除運輸對經濟增長的制約；公平與效率充分兼顧，推進城鄉、區域交通協調發展；運輸質量、資源利用效率明顯提高，交通安全得到有效保障，管理體制獲得創新；初步形成便捷、通暢、高效、安全的綜合交通運輸體系”的階段性目標。2007年11月，《綜合交通網中長期發展規劃》出臺，提出“到2020年基本建成各種運輸方式布局合理，結構完整，便捷通暢，安全可靠的現代化綜合交通網”的目標。

2012年6月，國家發改委印發了《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》，全面總結了“十一五”時期交通運輸發展取得的成績和不足。“十二五”時期，綜合交通運輸發展以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，加快轉變交通運輸方式，實現各種運輸方式從分散、獨立發展轉向一體化發展，初步形成網絡設施配套銜接、技術裝備先進適用、運輸服務安全高效的綜合交通運輸體系，總體適應經濟社會發展和人民群眾出行需要。

2017年2月《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》發布，并提出要打造“三張網”的總體布局：一是構建高品質的快速交通網，也就是以高鐵、高速公路、民航等為主體，構建品質高、運行速度快的骨干網絡；二是強化高效率的普通干線網，也就是以普通高等級公路、普速鐵路、內河航道等為主體，形成普通干線網絡；三是拓展廣覆蓋的基礎服務網，也就是以農村公路、支線鐵路等為主體的服務網絡。同時，指出要著力構建現代綜合交通運輸體系，首先要以基礎網絡作為支撐，尤其是中西部地區的交通網絡建設。除了完善國內交通網絡以外，“一帶一路”國際大通道的建設也是重點領域。

我國交通運輸發展規劃演進歷程見圖1-14。

圖1-14 我國交通運輸發展規劃演進歷程

從“八五”至“十三五”，提取各個五年計劃指導思想中的關鍵詞，可以明顯看出五年計劃對交通運輸體系發展方向的引導性，“八五”注重公路運輸效率，“九五”轉向交通科技創新，“十五”提出擴大運輸網絡的要求，“十一五”到當前“十三五”則更多關注綜合交通運輸網絡的信息化、智能化，區域協調和運行經濟高效，資源節約和環境友好，如圖1-15所示。

圖1-15 我國綜合交通規劃的指導思想變化

這一階段的特點是交通基礎設施的日趨完善、運輸能力的提高和各種運輸方式的競爭等實踐推動綜合運輸體系理論的發展。經過長期的建設和發展，到本階段單一運輸方式均獲得大發展，各自形成了較為完善的網絡布局和功能組成，交通運輸發展由單一方式發展階段進入多方式競爭合作發展階段。在各種運輸方式由獨立發展向綜合協調發展模式的轉變中，綜合運輸發展的思想得到廣泛認同。

這一階段，通過對國內綜合運輸發展的思想和實踐的總結歸納，綜合運輸體系構建發展的主要思想體現在以下方面。一是各組成運輸方式的多重性、平等性和包容性，從以往的強調分工轉向了組合功能、組合發展。二是各組成運輸方式在充分發揮各自比較優勢基礎上的合理利用、協調和可持續發展。三是各組成運輸方式的基礎設施、運輸裝備等硬件設施和管理軟件在物理上和邏輯上相互連接和配合的緊密性、融合性和一致性。四是各組成運輸方式的結構比例隨需求結構變化并逐步趨于一致，其結構的技術水平隨技術進步而不斷升級。五是綜合運輸體系通過市場機制和宏觀調控來建立和發展。六是與傳統運輸體系相比，綜合運輸體系具有更高的經濟效益和社會效益，更加適應當代經濟多樣化、國際化、信息化、網絡化和持續穩定發展的要求。