四 典型扶貧實踐

（一）小額信貸扶貧實踐

根據世界銀行給出的定義，小額信貸是指為那些由于貧窮而無法提供抵押品，從而不能享受常規金融服務的人提供的金融服務，如信貸、儲蓄、存款、保險和還款服務。其根本的邏輯是，通過擴展金融服務，使低收入人群進入市場參與經濟活動，并通過擴展當前業務或引進新業務來獲得創業機會。^[37]小額信貸扶貧模式常與NGO扶貧、參與式扶貧模式聯系在一起。

小額信貸在消除貧困上有顯著的效果，其中最著名的是孟加拉國GB模式。GB是Grameen Bank的縮寫，Grameen在孟加拉語中是鄉村的意思，因此又稱孟加拉國鄉村銀行模式或格萊珉銀行模式。1974年，穆罕默德·尤努斯在孟加拉國創立小額貸款，1983年政府允許其注冊為銀行。銀行的75%股份由銀行的借款人股東持有，剩下的25%由政府持有。若農戶中有任何一個成員擁有少于0.5英畝耕地或不超過1.0英畝土地，則有資格從銀行獲得貸款。貸款沒有任何抵押品發行，每年的利率為16%。^[38]鄉村銀行通過構建特定的組織結構來保證成員的參與，這種結構最基本和最重要的要素是小組。除了上述對小組成員擁有土地面積的要求以外，還要求一個小組必須由來自同一村莊的5人組成，成員應具有相似的想法、相似的經濟狀況，彼此互相信任且自信。在成員的構成上，每個小組由成員選舉產生一位組長和一位秘書，負責溝通銀行與小組成員。小組全體成員都需出席每周的小組會議，且應相互監督，維持小組內部的紀律，遵守銀行的規則和規章。^[39]需要補充的是，鄉村銀行貸款的主要對象是貧困的農村婦女，并為借款人的子女設立獎學金以鼓勵優秀的貧困少年兒童，開設學生貸款業務，使他們能接受高等教育。并特別強調，女童對獎學金和助學貸款都享有優先權。這些措施為提高農村地區的人口素質，實現根本性的脫貧創造可能。

孟加拉國GB模式的成功，吸引了許多國家關注和效仿，使其成為國際上小額信貸扶貧的主要模式之一。1994年，GB模式被引入我國農村。起初，只是國際援助機構和國內NGO針對我國政府1986年開始的農村扶貧貼息貸款計劃中存在的問題而進行的一種嘗試。因其成效顯著，1996年受到政府重視，進入以政府扶貧為導向的發展階段。^[40]聯合國開發計劃署的四川項目是其中時間較早、規模較大、規范較好的項目之一。

四川省阿壩藏族羌族自治州茂縣是我國唯一的，也是全國最大的羌族集聚地方。1989年茂縣被確定為四川少數民族地區重點扶持的貧困縣，1997年10月開始實施聯合國開發計劃署（UNDP）的《扶貧和可持續發展項目》，2000年年底結束了執行周期。該項目旨在利用“參與”的理念和方式，幫助這些地區消除貧困和促進當地的可持續發展，茂縣受援項目辦公室和縣鄉村發展協會以及四川省UNDP援助辦公室都在工作總結中肯定了項目的成功。

通過小額信貸，很多農戶開展了合適的創收項目，提高了收入，總還款率達到了100%。茂縣小額信貸扶貧模式充分體現了參與性。首先成立并且注冊了“茂縣鄉村發展協會”，農戶在自愿基礎上加入。各個部門都配備了專門人員，各司其職。各鄉分別招聘了社區工作人員。同時，為了提高貧困戶的綜合素質，全縣舉辦了各種與項目有關的培訓班，內容包括項目資金的運作管理、財務管理、農村實用技術、婦幼保健衛生知識等。各個中心定期開會，會員們彼此交流，討論互助和促進小組活動方面涉及的儲蓄、貸款、小組發展計劃、獲得貸款的信譽、需要解決的問題等事宜。最后，農民主動地接受來自國際顧問和國內專家的各種技術支持，并且通過自己的實踐獲得經濟效益。^[41]

（二）生態扶貧實踐

人類的生存與發展離不開生態系統所提供的各種服務。聯合國《千年生態系統評估》指出，生態系統服務功能的下降是減少貧困、饑餓與疾病的重要障礙。^[42]我國的貧困人口主要分布在生態環境惡劣、自然資源匱乏、地理位置偏遠的地區，這就使得我國的扶貧開發與生態建設間存在高度重疊，需要兼顧減貧和改善生態環境。^[43]“生態扶貧”就是要堅持生態建設與扶貧開發同步進行，生態恢復與脫貧致富相互協調的原則。結合生態綜合治理和保育項目，挖掘生態建設和生態保護性就業崗位，為當地貧困農牧民勞動力提供生態就業機會，提高農牧民收入水平。同時，通過生態移民與勞務輸出等扶貧開發方式，減輕人口對當地生態環境的壓力，轉變過度依賴自然資源的粗放型生產方式，從而有效解決貧困地區人口、生存與生態環境的矛盾，減壓增效，實現貧困人口穩定脫貧致富。^[44]

由于我國貧困人口所處的地區氣候高寒，災害頻繁，交通不便，生態惡化，生存條件惡劣。解決這些問題，不僅需要巨額資金投入，而且還要以犧牲生態環境為代價，得不償失^[45]，所以生態扶貧經常與異地遷移扶貧相結合。例如廣西壯族自治區、內蒙古阿魯科爾沁旗和云南省楚雄彝族自治州永仁縣等都進行過生態移民。

四川省于2004年被納入全國生態移民試點工程重點省份，成為以生態環境保護和反貧困為目標的生態移民工程試點。其橫斷山脈地區是自然生態環境保護和建設的關鍵性區域，也是自然災害十分頻繁和集中的地區，根據區域內生態環境特征，有針對性地實施了四種不同生態移民安置方式。李錦分別對這四種方式進行了詳細的闡述。對于高山農業居民，由于其所處地區農業生產條件極差，采取了人林異位的方式，遷移到海拔稍低的平地，全面進行退耕還林和人工造林，以恢復高山植被并減少水土流失，同時增加居民收入；對于高寒草原地區，實行退牧還草，以改變長期超載放牧帶來的生態影響；在干旱河谷區，實行易地致富工程，將農戶從分散的土地遷移到集中連片的土地上，進行農業產業化經營；而在橫斷山脈邊緣區，由于自然和社會條件較好，出現了自愿移民，政府順勢而為，在市場化引導下為居民的遷移創造條件。^[46]

（三）科技扶貧實踐

農業發展對于農戶脫貧的意義不言而喻，而農業的發展離不開增加產量的技術，因為除了少數地方以外，只是擴大種植面積以滿足不斷增長的人口所帶來的日益擴大的糧食需求顯然不夠。^[47]

國外多名學者研究了科技對于減貧的作用，認為作用可分為直接和間接兩個方面。^[48]

直接效應是提高農業生產率，降低單位生產成本，從而提高農戶收入。間接效應則包括降低糧食價格，提高對農業勞動力的需求，促進無地或少地的農村剩余勞動力向非農產業轉移，從而提高收入。

寧夏南部山區干旱缺水、生態環境惡化，不適宜農業生產。根據這種情況，開展了科技扶貧。國家和寧夏回族自治區從“六五”到“九五”，在寧南山區組織和進行了“黃土高原綜合治理”“北方旱農增產技術”“人工匯集雨水利用技術研究”等科技攻關與示范推廣項目，取得了顯著成效，形成以八類科技扶貧為特點的試驗示范基地。并在諸多單項技術研究與示范方面取得進展，特別是以小流域經濟為主的綜合治理與農業開發，通過水土保持、荒漠化治理、農田基本建設、特色農作物種植與產品加工等，形成許多具有區域特色的技術體系。一些單項技術，如抗旱豐產作物品種選育技術、培肥地力和合理施肥技術、地膜為主“覆蓋”技術、微集水耕作技術、“集雨補灌”技術等，取得了較好的社會和經濟效益。^[49]

（四）精準扶貧實踐

2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，開啟實施精準扶貧工作。2015年，習近平總書記明確提出：“中國在扶貧攻堅工作中采取的重要舉措，就是實施精準扶貧方略，找到‘貧根’，對癥下藥，靶向治療。”“扶貧工作注重抓六個精準，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，確保各項政策好處落到扶貧對象身上。……我們廣泛動員全社會力量，支持和鼓勵全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧。”^[50]關于“精準扶貧”的研究成果很快豐富起來，在涉及“精準扶貧”的一些基本問題上也取得了一些較有突破的看法。以下選取國內學界關于“精準扶貧”問題較有代表性的文章進行梳理。

楊朝中認為要完善扶貧對象識別機制，通過貧困群體建檔立卡，建立健全精準扶貧信息體系，實現扶貧對象的動態統籌；主張按照不同村不同戶的特點制定具體的幫扶規劃以及措施；建立健全精準扶貧與新農合等社會保障機制的相互銜接措施。^[51]

賀東航認為，中西部的集中連片貧困區域經濟基礎普遍較差，經濟助推脫貧的力度較小，扶貧開發主要依靠政府的財政投入。本地社會資本和民辦企業發展薄弱，社會參與扶貧的力度不足，社會扶貧的參與度相對較低，本地的扶貧開發創新機制不足等。^[52]應加大發達地區對貧困地區的對口扶貧支援力度，實施精準支援。

趙武認為，由于我國國土幅員遼闊，國情復雜多樣，區域差異明顯，全國的精準扶貧成效在不同地區會呈現不同結果。^[53]

王國勇的《我國精準扶貧工作機制問題探析》主張通過扶貧機制創新向貧困對象提供公平享受經濟社會發展新成果的機會。“經濟新常態下，要深入探索精準識別、精準幫扶、精準管理的包容性創新機制，形成可持續扶貧長效機制。”^[54]

關于存在的問題，有學者認為：精準扶貧面臨政府部門責任不清、資金匱乏、制度保障缺乏的困境，解決新時期扶貧的最有效的途徑是依法扶貧。^[55]

國內學者對于精準扶貧政策的認識是深入的，對于精準扶貧工作機制的探討是頗有借鑒意義的，但是對于如何有效開展經濟新常態背景下我國精準扶貧工作機制的構建，探討行之有效經得住實踐檢驗的扶貧路徑，目前尚存在一些缺失，這些為本章的論述和思路的拓展提供了借鑒。

2016年10月17日，國務院新聞辦公室發表的《中國的減貧行動與人權進步》白皮書，書中指出：“中國的減貧行動是中國人權事業進步的最顯著標志。改革開放30多年來，7億多貧困人口擺脫貧困，農村貧困人口減少到2015年的5575萬人，貧困發生率下降到5.7%，基礎設施明顯改善，基本公共服務保障水平持續提高，扶貧機制創新邁出重大步伐，有力促進了貧困人口基本權利的實現，為全面建成小康社會打下了堅實基礎。”還指出：“聯合國《2015年千年發展目標報告》顯示，中國極端貧困人口比例從1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先實現比例減半，2014年又下降到4.2%，中國對全球減貧的貢獻率超過70%。中國成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯合國千年發展目標的國家，為全球減貧事業作出了重大貢獻，得到了國際社會的廣泛贊譽。這個成就，足以載入人類社會發展史冊，也足以向世界證明中國共產黨的領導和中國特色社會主義制度的優越性。”

2017年10月召開的黨的十九大報告，把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，同時也強調貧困人口脫貧和實現全面小康是黨的第一個一百年奮斗目標的主要任務。以人民為中心的發展思想體現了我們黨確實是偉大的和負責任的政黨。現在，我國黨和政府正在舉全國之力、全社會之力進行著扶貧攻堅的工作，確保2020年我國農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽。

整鄉脫貧是中國特色精準扶貧工作的重要具體實施內容，其核心是制定貧困戶參與式的鄉和村發展規劃，瞄準扶貧對象，注重貧困農戶自身的選擇，自下而上的參與式扶貧。本研究就是人口較少民族整鄉脫貧典型案例的調研和分析。

以下章節是實證研究部分。圍繞云南省施甸縣木老元布朗族彝族鄉、擺榔彝族布朗族鄉的扶貧工作，深入鄉、村、戶調研，分類進行梳理、總結和分析。

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