二 邊疆貧困的現實

云南地處中國西南邊疆，與越南、老撾、緬甸相鄰，是我國連接南亞、東南亞的大通道。云南有25個世居少數民族、15個獨有民族，也就是說在我國56個民族當中，其中有15個民族為云南所獨有，有8個民族自治州、29個民族自治縣、140個民族鄉。全省人口4771萬（2016年），少數民族人口占總人口的33.67%。云南山高谷深、溝壑縱橫，山區面積占94%。長期以來，云南是一個經濟社會欠發達省份，貧困人口多、貧困面廣、貧困程度深，扶貧開發難度大。

2000年云南省農村貧困人口數達1022.1萬，貧困發生率為24.1%。2010年有貧困人口525萬，貧困發生率為7.3%。截至2012年年底，云南省還有452萬貧困人口，2015年年底尚有471萬人，到2016年年底有363萬人，2017年6月有350萬人，貧困發生率為7.3%。（數據是動態的，標準也不同，2012年后較統一。）

作為全國脫貧攻堅主戰場之一的云南，在全國14個集中連片特困地區中，涉及云南的就有滇西邊境片區、烏蒙山片區、迪慶藏區和滇桂黔石漠化片區，全省“直過民族”^[5]和人口較少民族基本處于深度貧困狀態。云南是全國農村貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的省份。

在云南省129個縣級單位中，有88個國家級的貧困縣（即集中連片特困區縣85個+國家扶貧開發工作重點縣73個，重合的除外）。云南省的4個集中連片特困區中，滇西邊境片區是最大的一個，包括10個州市、56個縣市區。其中西部邊境州市的人口較少民族、直過民族，更是云南脫貧攻堅的“硬骨頭”。

國家級貧困縣，又稱國家扶貧工作重點縣，是國家為幫助貧困地區設立的一種標準。國家扶貧工作重點縣，是由中華人民共和國國務院扶貧開發領導小組辦公室認定，分別在1986年、1994年、2006年、2015年進行過審批和調整。根據國務院《中國農村扶貧開發概要》（2006年版），國家級貧困縣共有592個，云南省有73個，是全國貧困縣最多的一個省份。國家為扶持貧困地區，設立國家級貧困縣標準，資格經國務院扶貧開發領導小組辦公室認定。截至2017年9月，全國共有832個國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特困地區縣（包括縣級行政單位區、旗、縣級市），云南省有88個。這充分說明云南省確實是經濟欠發達省份，扶貧攻堅任務艱巨。

截至2015年年底，我國還有5630萬農村建檔立卡貧困人口，主要分布在832個國家扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區縣和12.8萬個建檔立卡貧困村。國家級貧困縣在各級地方政府中會得到重視，優先發展產業化建設，享受中央財政扶貧資金，同時中央會通過多種方式進行扶貧。一些大型企業、學校和公益組織也會相應地對貧困縣優先進行各種扶持，這稱為“社會扶貧”。與此同時，國家級貧困縣還與許多發展中國家政府進行國際交流，互相借鑒脫貧致富的經驗。貧困地區的學生也會享受國家的優惠政策，以鼓勵知識脫貧。

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》第十條明確指出：國家將六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四川藏區、新疆南疆三地州等14個集中連片特困地區作為扶貧攻堅主戰場。其中，滇西邊境山區是最大的一個連片貧困區。

我國是一個傳統的農業大國，農業人口比重大，農村貧困現象嚴重，農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。正視貧困并采取積極有效的舉措精準扶貧，是實現“到2020年確保我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧”目標以及“全面建成小康社會”宏偉目標的國家方略。不論是從外在表現還是內在原因來看，貧困都具有多維度特征，涉及政治、經濟、文化、教育等多個層面。貧困狀態不僅外在表現為收入與消費水平的低下，更是一種內在的能力缺位現象。因此，從貧困根源入手，堅持分類實施、因人因地實施、因貧困原因實施、因貧困類型實施，實施精準扶貧，增加扶貧收入，出臺優惠政策措施，對云南省的連片特困地區實施扶貧攻堅，是最具現實意義和推廣意義的方略。

云南邊境山區特別是偏遠少數民族地區是我國確定的幾個連片特困地區，這些通常是自然條件差、交通不便、環境閉塞、經濟基礎薄弱、產業結構單一、人口受教育水平低的地區，不僅落后于沿海經濟發達地區，與云南其他地州相比也存在較大差距，因此就扶貧開發工作而言，工作實施難度也異常大。

2016年年底，云南省貧困人口已從2012年的804萬下降到363萬，年均減少貧困人口110萬。^[6]可見云南省扶貧工作的投入、力度和成效。我國扶貧開發已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。到2018年初，云南省還有331.9萬貧困人口^[7]，貧困人口數量居全國第二，有88個國家級貧困縣，貧困縣數量居全國第一。貧困面積廣，貧困人口規模較大，貧困程度較深，減貧成本高，脫貧難度大，扶貧任務艱巨。云南省委、省政府決定用5年的時間，采取超常規舉措，堅決打贏脫貧攻堅戰，絕不讓一個兄弟民族掉隊，絕不讓一個民族地區落伍，確保民族聚居區與全國同步全面建成小康社會。堅決打贏脫貧攻堅戰，是云南省委、省政府向黨中央、國務院立下的“軍令狀”。實現到2020年讓我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧的既定目標，時間十分緊迫、任務相當繁重。必須在現有基礎上不斷地創新扶貧開發的思路和辦法，才能打贏這場攻堅戰。

截至2016年年末，云南省總人口有4771萬。2000年，云南省農村貧困人口有1022.1萬，占總人口的24.1%；2010年，貧困人口有525萬，占總人口的11.5%；2012年，貧困人口有452萬，占總人口的10%；2015年，貧困人口有471萬，占總人口的9.93%；2016年，貧困人口有363萬，占總人口的7.6%；2017年6月，貧困人口有350萬，占總人口的7.3%。

2016年年底，云南省民政廳、省扶貧辦等6部門聯合下發《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的實施意見》，明確提出：到2018年，實現全省農村低保保障標準和國家扶貧標準“兩線合一”。對符合低保標準的農村貧困人口實行政策性保障兜底，確保到2019年現行扶貧標準下的農村貧困人口全部脫貧。

保山市是云南省8個邊境州市之一，轄區內有4個國家扶貧開發工作重點縣區、23個貧困鄉、207個貧困村。施甸縣是國家扶貧開發工作重點縣，它位于云南省西部邊陲，怒江東岸，保山市南部，地處東經98°54′～99°21′、北緯24°16′～25°00′。東隔枯柯河與昌寧縣接壤，南以勐波羅為界與臨滄市為鄰，西隔怒江與龍陵縣相望，北連隆陽區。縣城距保山市政府所在地60公里，距省會昆明市654公里。^[8]其轄區內的木老元布朗族彝族鄉、擺榔彝族布朗族鄉屬于深度貧困多民族散雜居地區，由于其貧困程度較深，是省委扶貧掛鉤聯系點，體現了省委省政府對其的重視。施甸縣這兩個鄉是人口較少民族布朗族較為集中的聚居地，其整鄉脫貧將成為保山市脫貧攻堅的典型示范，將成為云南省少數民族整鄉脫貧的典型示范，將成為人口較少民族脫貧的典型示范。因此，我們選擇這兩個鄉為調研點。

保山市和施甸縣貧困人口情況介紹：

表1-1 保山市和施甸縣貧困人口情況

表1-1 保山市和施甸縣貧困人口情況-續表

保山市位于14個集中連片特困區中的滇西邊境片區，轄區有5個行政區，其中4個屬于國家級貧困：隆陽區、施甸縣、龍陵縣、昌寧縣。截至2017年年末，保山市貧困發生率為6.13%，施甸縣貧困發生率為11.46%。在保山市，施甸縣的貧困程度最深。而同時期，全國的貧困發生率僅為4%，云南省為9.8%。

施甸縣情況簡介：

施甸縣地處滇西南邊陲，位于云南西部，保山市南部，屬云南省四大集中連片特困區的滇西邊境片區。作為國家扶貧開發工作重點縣，施甸縣轄13個鄉鎮、137個村（居）委會，面積2009平方公里，全縣山區半山區占95.5%，74.5%的耕地、70%的人口均分布于山區，是典型的山區農業縣。

①人口構成。2016年年末，全縣總人口34.6萬，其中農業人口28.2萬；彝、傣、回、布朗等21個少數民族2.89萬人，少數民族人口占總人口的8.35%，其中彝族12779人，布朗族8353人。

②自然條件。施甸縣境內地勢北高南低，縣內最高海拔2895米，最低海拔560米，年均降水量945毫米，森林覆蓋率44.8%，縣內氣候兼具大陸性和海洋性氣候特點，立體氣候突出，氣候條件優越，年均氣溫17.6℃，冬無嚴寒，夏無酷暑，四季如春，舒適宜人，適種作物類型多，農產品質量較好，是優質水稻、烤煙、甘蔗、茶葉、蠶桑和蔬菜（食用菌）等的生產基地。

③區位交通。施甸縣距昆明571公里，距南傘口岸225公里，距瑞麗姐告口岸293公里；距離保山、芒市、騰沖3個機場均在1小時車程內；保龍高速公路、大瑞鐵路穿境而過，連接內外的交通條件逐步改善。

④施甸縣是國家扶貧開發工作重點縣，2017年有建檔立卡貧困人口3.97萬。

施甸縣識別貧困戶，是對每一個農戶開展七評法，即一評住房、二評生活、三評生產、四評勞力、五評健康、六評教育、七評負債的工作方法，以評分確定貧困程度，綜合評分60分以下為建檔立卡戶，60～79分為發展戶，80分以上為鞏固提升戶，并進行公示、審議，最終確定建檔立卡戶數和人數。“一看房、二看糧、三看有沒有讀書郎。”以戶為單位整戶識別，以農民收入為基本依據，綜合考慮住房、收入、教育等情況，通過農民申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式進行整戶識別。并充分利用上一輪建檔立卡成果和數據信息庫對貧困戶實行“脫貧既出、返貧納入”的更新管理機制。

扶貧是為幫助貧困地區和貧困人口開發經濟、發展生產、擺脫貧困的一種社會工作，旨在扶助貧困戶或貧困地區發展生產，改變窮困面貌。本研究對云南省保山市施甸縣（省委掛鉤聯系點，楊善洲的故鄉）木老元布朗族彝族鄉、擺榔彝族布朗族鄉進行深入調研，對深度貧困的人口較少民族雜居地區貧困的多重因素、扶貧方式的精準靶向識別、精準扶貧的措施與路徑以及其政策意義進行研究、梳理和歸納。施甸縣這兩個鄉的扶貧和脫貧工作是保山市脫貧攻堅的典型示范，也是云南中煙公司扶貧攻堅的典型示范，更是云南省委、省政府確定的脫貧攻堅的典型示范，其投入的人力、物力、財力之多前所未有，政策配套之多前所未有，要求之高前所未有。本研究對于云南省全面脫貧致富，確保各民族貧困地區與全省同步建成小康社會，具有很強的現實意義和借鑒推廣意義。這樣具有典型意義的深度貧困多民族散雜居地區貧困與反貧困問題的研究，將豐富和完善扶貧理論，具有中國扶貧模式對世界反貧困進程做貢獻的重要意義。本研究旨在深入調研云南特少民族整鄉脫貧的過程，研究和深度分析貧困的人口較少民族和“直過民族”雜居地區精準扶貧的歷程、經驗、成效和模式，成果具有唯一性和典型性，是精準扶貧思想的實踐例證。