二 清末民初的“官企”改制趨勢

研究招商改歸商辦之事，不能孤立地就事論事，而是要與相關背景相結合，以更好地揭示其時代意義。上述相關研究成果主要從三個背景切入，即袁世凱與盛宣懷的關系；盛宣懷與鄭觀應的關系；政府與商界或企業的關系，都各有其用意。除此之外，還有一個重要的背景未被充分關注，這就是清末民初出現的官企改制趨勢。1895年甲午戰爭以后，外資獲得了在華直接設廠的權利，中國朝野從挽救危亡、抗衡外資擴張出發，興起了一股實業救國的潮流。接著，清廷在遭受八國聯軍沉重打擊后，又進一步提出振興工商政策，在鼓勵民間興辦實業的同時，開始將一批創辦于洋務運動時期的官辦和官督商辦的民用企業轉歸完全商辦的企業。近代中國出現了第一次官企^[13]改歸商企（民企）的潮流。

甲午戰爭后不久，一些官員開始提出改官辦和官督商辦企業為商辦企業的主張。1895年8月，給事中褚成博上奏朝廷：“請招商承買各省船械機器等局。”對此，戶部奉旨議奏，認為“中國制造機器等局不下八九處……糜帑已多，未見明效，如能仿照西例，改歸商辦，弊少利多”^[14]。清廷隨即接受戶部的這一建議，開始推行改制、勸商、保商政策，除了動員商人集資創辦新廠之外，對于舊有洋務派官僚所創辦的官辦和官督商辦企業立意改歸商辦，下旨明示：“原有局廠，經營累歲，所費不貲，辦理并無大效。亟應從速變計，招商承辦，方不致有名無實。”^[15]到1903年，清廷議設商部，主管全國農、工、商、礦及鐵路、行輪等事務，提出要“通商惠工”，“提倡工藝，鼓舞商情”，“掃除官習”，“保護”商務。^[16]1904年又奏定《商律》和《公司注冊試辦章程》，前者中的《公司律》規定了公司的組織形式、創辦呈報程序、經營管理方式、股東權利、董事會的組成和權限等；并將公司分為合資公司、合資有限公司、股份公司、股份有限公司4種；后者規定：設立注冊局，專辦公司注冊事宜，“無論現已設立與嗣后設立之公司及局、廠、行、號、店、鋪等，均可向商部注冊，以享一體保護之利益”。^[17]這也就是說，清廷要將振興工商的途徑從原先的以官為主轉向以商為主，并允許各類企業根據具體情況界定性質、到部注冊，保護商人集資創辦之企業。

洋務派創辦的企業，由于外資企業的擴展與競爭，加之清政府財政拮據無力給予扶持，以及企業自身經營不善，大多每況愈下，虧損累累，難以為繼，但在陸續改歸商人承租經營或完全商辦后，企業經營狀況逐步改善。在重工業中，由張之洞于1890年起相繼創辦的官辦漢陽鐵廠、大冶鐵礦和馬鞍山煤礦，自開辦到1896年耗費近568萬兩，生產不見起色，官款亦難以為繼，遂將該3個廠礦改為官督商辦，由盛宣懷招股200萬兩接辦。改為官督商辦后，適當改造了生產技術，經營狀況有所改善，生鐵年產量提高了11倍多，并開始產鋼；投資500多萬兩開采江西萍鄉煤礦，滿足了煉鐵廠的燃料供應。到1909年，為進一步改善經營，又將3個廠礦合并改組為完全商辦，名之為“漢冶萍煤鐵廠礦公司”。此后，企業生產規模進一步擴大，到1911年時，年產鋼7萬噸、鐵砂50萬噸、煤60萬噸，成為亞洲規模最大的鋼鐵聯合企業。

第二家改為民營的重工企業是李鴻章始建于1865年的江南機器制造總局的船塢及船廠。1905年，江南船塢為改變經營狀況，從總局中獨立出來，改為民營。此后，它的經營效益出現重大轉機，產量迅速上升，1905～1911年，共造船艦136艘，相當于此前近40年總產量的9倍。產品質量也有很大提高，1911年所造的“江華”輪，質量超過同期英商祥生船廠的輪船，被譽為長江各輪之冠。船塢的營業額和利潤大增，至1907年4月，營業總額達到169萬余元，盈利13萬元；1911年1月至10月，盈利更高達26萬余元，生產進入了良性循環。

在輕工業中，一些官企紡織工廠幾乎都開始向商辦體制轉變。如由李鴻章發起的、當時規模最大的棉紡織企業華盛紡織總局，在1894年建成投產后，到1901年首先走上商辦之路，其主持者盛宣懷以虧損為由奏準清廷添加商股，逐漸演變為商辦企業。由上海道臺龔照瑗、聶緝槼先后創辦的華新紡織新局，于1891年投產，1897年后陷入困境，維持到1904年出租給商人湯癸生組建的復泰公司經營，1909年又由聶家收買為完全商辦企業。湖廣總督張之洞在甲午戰爭前后創辦的湖北紡紗、織布、繅絲、制麻4局，初創時均為官辦或官商合辦，到1902年即因經費不足、嚴重虧損等原因，不得不租與廣東商人韋紫封（韋子封、韋應南）、鄧紀常組織的應昌公司承辦，企業性質轉變為商辦商營，并逐漸扭虧為盈，到1907年時獲純利近15萬兩。由張之洞任兩江總督時發起建成于1896年和1897年的蘇經絲廠和蘇綸紗廠，初建時采用官督商辦體制，到1898年就難以為繼了，遂招商承租，自主經營，到1908年又完全改歸商辦。

在改制中，清末的官企除了改歸商辦之外也有少數改歸他途。如上海中國電報總局于1908年改為官辦；漠河金礦在1900年被俄國強占6年，收回后交由黑龍江省接辦；開平煤礦于1902年被英國人騙取，成為外資企業。這些官企都是由于特殊原因而有此下場。^[18]

1912年中華民國成立以后，政府繼續采取以商辦為主發展工商業的政策，并擴大了官企改歸民企的范圍。無論是南京臨時政府還是北京政府，都制定和頒布了一些保護和鼓勵商辦企業的政策法規，尤其是南通實業家張謇于1913～1915年出任農商總長期間，將改革官企制度作為其施政的基本政策之一。他明確提出，“凡隸屬本部之官業，概行停罷，或予招商頂辦”，除全國性特大公司外，“余悉聽之民辦”。^[19]如前期已由商租辦的湖北布、紗、絲、麻4局被湖北省政府接收后，從1913年起改由湖北商人徐榮廷等組建的楚興公司繼續租辦；由張之洞創辦的湖北氈呢廠、增源造紙廠、白沙州造紙廠、廣東制革廠等陸續改為民營。

清末民初的民用官企改制，雖未包括全部官企，所改者亦并非一律改歸商辦，但從總體來看，改歸商辦者已占多數，且效果較好，被朝野較多認同為官企最主要、最有效的新生途徑。由此，從清末到民初，以商辦企業為主力，改官企為民企的做法，逐漸成為振興工商的一種基本國策和發展趨勢。這種趨勢，無疑有利于官企改制的進行，但具體到單個企業，或因利益調整的程度不同，或因企業經營效益的不同，其改制的經歷亦各有不同，有的比較容易，有的則頗為艱難，伴隨著官商雙方激烈的利益博弈。

輪船招商局就是在這樣的氛圍中展開改歸商辦之路的，而且因其規模較大、歷史較長、各方關系較多而顯得尤為艱難，其在激烈的官商博弈中一步步實現了商辦目標。