第三節(jié) 關(guān)于土地制度的治理基礎(chǔ)

進入21世紀以后，中國土地利益分配的重點逐漸從農(nóng)業(yè)產(chǎn)出轉(zhuǎn)向非農(nóng)利用，既因為農(nóng)村稅費改革后農(nóng)業(yè)稅取消，更因為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快、地方政府對于非農(nóng)建設用地需求的激增。征遷直接涉及各主體關(guān)于如何分配土地非農(nóng)利益的博弈，要促使各主體（尤其是政府和村民）更為平和順暢地分配土地非農(nóng)利益、減少或化解征遷糾紛矛盾，仍然需要雙重途徑，即同時著眼于改革資源分配制度和基層治理狀況。當前，學者為減少或化解征遷糾紛開出的藥方多集中在資源分配制度方面，如財政制度、土地制度（所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)）、補償標準，等等，且不論資源分配制度變革的實施效果，更為重要的一點是，征遷糾紛并不完全出自資源分配制度方面，很大一部分征遷糾紛根源于基層治理。

地方政府和村民在征遷中的互動，本質(zhì)是利益博弈而非觀念對抗。地方政府和村民的利益博弈，最容易引發(fā)矛盾，也經(jīng)常進入公共視野。地方政府和村民博弈中的矛盾焦點在于地方政府想以較少成本、最快速度完成征遷，而遭遇征遷的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒達到自己的心理價位時就被地方政府征收走，征遷博弈成為典型的“討價還價”。因為征遷涉及利益巨大，地方政府和村民任何一方都不愿輕易妥協(xié)，博弈出現(xiàn)停滯、反復乃至糾紛都是正常現(xiàn)象。征遷博弈的癥結(jié)不在于博弈的量——征遷涉及利益巨大必然引發(fā)大量的、持久反復的博弈，而在于博弈的質(zhì)——博弈無序化，即地方政府和村民都偏好使用各式各樣的策略行為向?qū)Ψ绞海疫@些策略行為常常在公共規(guī)則之外，缺乏原則，甚至淪為不擇手段的“斗智斗勇”。博弈無序化讓各主體更難達成一致，更難化解既有糾紛。

征遷博弈無序化與基層治理能力弱化緊密相關(guān)。基層治理的問題要從基層治理的角度下藥，改革資源分配制度不能解決基層治理的問題，冒進改變資源分配制度可能會加重基層治理的問題。以征遷補償標準為例，增加征遷補償具有一定的意義，尤其中西部地區(qū)一些缺乏財力卻又想大興土木、以地生財?shù)牡胤秸o村民的補償過低，提高補償標準對地方政府是一種硬約束，以防止村民因為征遷導致生活水平下降甚至跌至溫飽線。但提高補償價格不可能解決征遷博弈中的所有問題，補償價格提高只是提升了談判的“起步價”，并不涉及談判的博弈方式，單純地提高談判“起步價”而不改變博弈方式，反而會讓博弈更激烈，更難形成合意。

一 土地利益分配的三層次

土地利益分配始終與治理形態(tài)緊密聯(lián)系。任何時期土地利益分配都是宏觀-中觀-微觀三個層次綜合作用的結(jié)果（見圖1-1）。宏觀層面主要指國家資源稟賦和戰(zhàn)略目標，中觀層面主要指各種土地資源分配制度，如土地產(chǎn)權(quán)制度、土地稅賦制度、土地征收制度，等等，微觀層面主要指基層治理形態(tài)。三個層面的關(guān)系可以簡述如下：宏觀層面決定中觀層面和微觀層面的變動方向，中觀層面和微觀層面決定宏觀層面的實施效果；中觀層面和微觀層面相互制約、相互影響；雖然相互制約和影響，但任何一方的變革不可能徹底代替另一方變革。

圖1-1 土地利益分配的三個層次

傳統(tǒng)時代^[1]至新中國成立后很長一段時期內(nèi)，土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出是土地利益分配的核心。歷朝歷代關(guān)注的重點都是如何從千家萬戶分散的小農(nóng)手中提取農(nóng)業(yè)賦稅。提取的數(shù)量必須足夠維持當時的國家機構(gòu)運轉(zhuǎn)，提取的成本不能太高，同時還要保證提取過程不破壞小農(nóng)正常生產(chǎn)生活進而不減損政權(quán)合法性。為達到以上目標，不同時期的國家管理者具體做法各有不同，但從總體方面看，都是通過中觀資源分配制度和微觀治理形態(tài)雙軌式的改進來調(diào)整土地利益分配。很多時候，宏觀戰(zhàn)略目標和中觀資源分配制度依賴于微觀治理形態(tài)。近現(xiàn)代中國的國家政權(quán)建設就是例證。

自晚清以來，構(gòu)建現(xiàn)代國家一直是中國政府的主要目標，但中國始終面臨的一個難題是“人口膨脹而資源短缺的農(nóng)民國家追求工業(yè)化的發(fā)展問題”（溫鐵軍，2000）。19世紀以來，外國列強屢屢對中國進行打擊和壓制，清政府頗感壓力，最終決定向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的直接動力是政府背負巨額戰(zhàn)爭賠款，需要擴充財源，另外政府也希望通過學習國外政治制度設計來改變被動挨打的局面。擴充財源、增加對基層的控制力，需要一套新式的官僚組織。晚清“新政”囊括了官僚組織現(xiàn)代化的各種努力：實行財政革新、創(chuàng)建警察和新軍、劃分行政區(qū)域、建立各級自治組織甚至建立新式學校（杜贊奇，2003：2）。官僚組織改革本身也是需要資源的，因此，現(xiàn)代官僚體制是增加基層鄉(xiāng)村土地利益提取的促進手段，亦是增加基層提取的理由。結(jié)果，無論是工業(yè)、軍事發(fā)展，還是官僚組織本身的構(gòu)建，都導致鄉(xiāng)村土地利益提取的擴大。

國家權(quán)力欲深入基層，需突破隔在國家與村民之間的宗族和村落。晚清的“地方自治”和國民政府的“新縣制”都是此背景下的產(chǎn)物，國家希望打破以往的村莊權(quán)力文化網(wǎng)絡，通過任命制把村莊代理人納入正式官僚組織。村莊代理人的官方化在實踐中會產(chǎn)生兩個不同的結(jié)果：一種是若村莊組織自身力量強大，則吸納國家的行政制度，村莊精英仍然占據(jù)新的代理人職位（如村主任、縣議事會和參事會成員），并與官府討價還價，挫敗縣衙門增加稅款、稅種的企圖（李懷印，2008：25）；另一種是若村莊組織自身力量不夠強大，稅費劇增的壓力到達村莊，結(jié)果把鄉(xiāng)紳等“保護型經(jīng)紀”排斥出村莊的政治舞臺，他們充當國家代理人的“精神和物質(zhì)報酬越來越少，而這一公職所帶來的麻煩卻越來越多”（杜贊奇，2003：157）。地痞惡棍等“贏利型經(jīng)紀”卻充斥于基層管理職位，他們借著國家征稅的名義大肆中飽私囊，這引發(fā)了杜贊奇所說的國家政權(quán)“內(nèi)卷化”，即“國家機構(gòu)不是靠提高舊有或新增機構(gòu)的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關(guān)系——如中國舊有的贏利型經(jīng)紀體制——來擴大其行政職能”，“國家財政每增加一分，都伴隨著非正式機構(gòu)收入的增加，而國家對這些機構(gòu)缺乏控制力”（杜贊奇，2003：51）。晚清和民國的各種措施，均沒有完成對基層社會的整合，“政權(quán)現(xiàn)代化所需要的結(jié)構(gòu)‘集中’與整合，只停留在機構(gòu)建制和身份委任的表面，而未能達到管轄與治理的深度”（張靜，2000：31）。前一種情況，村莊得到了保護，但國家政權(quán)建設的目標落空。后一種的情況比較糟糕，可以稱得上國家與鄉(xiāng)村的“雙輸”，村莊原有的權(quán)力文化網(wǎng)絡解體，地痞惡棍上臺后，趁機橫征暴斂，民怨沸騰，而由于地痞惡棍從中截留，國家擴大提取的目標也沒實現(xiàn)，政權(quán)的合法性反而遭到削弱。晚清和民國統(tǒng)治者希望向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型，宏觀層面與中觀層面的變革導致提取土地利益數(shù)額突然增大，卻沒有微觀治理機制與之相適應。

1949年中華人民共和國成立后，國家建設的總體路徑仍然是向現(xiàn)代國家邁進，但工業(yè)發(fā)展只能向內(nèi)提取資源，獲得原始積累，途徑有二：一是通過再分配以提取農(nóng)業(yè)賦稅作為基礎(chǔ)；二是通過市場機制將工業(yè)產(chǎn)品向民眾銷售。這兩條在當時以小農(nóng)經(jīng)濟為主的中國都比較難以實現(xiàn)。前者涉及怎么整合小農(nóng)的問題，舊式治理形態(tài)無法適應現(xiàn)代國家的提取，而后者則涉及小農(nóng)沒有購買力的問題。^[2]新中國領(lǐng)導人選擇了優(yōu)先完成重工業(yè)的“趕超”戰(zhàn)略（林毅夫、蔡昉、李周，1999：30），重工業(yè)可以緩解小農(nóng)購買力不足的問題，^[3]但國家仍需要一套有效的基層組織架構(gòu)解決提取農(nóng)業(yè)賦稅的問題，公社在這種環(huán)境下誕生。新中國的村莊基層組織，經(jīng)歷了互助組、低級社、高級社后，最后定位于“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制。新中國村級組織的職能從治安、稅收等擴大到組織生產(chǎn)、政治運動、文教衛(wèi)生、民政等，使得村莊“既是一個基層的管理單位，又是一個生產(chǎn)組織單位，以便把不能‘自下而上’自發(fā)走向現(xiàn)代化的分散落后的小農(nóng)經(jīng)濟，通過‘自上而下’的政府行政力量拖進現(xiàn)代化”（曹錦清、張樂天、陳中亞，2001：573）。新式村級組織解決了國家政權(quán)“內(nèi)卷化”問題（杜贊奇，2003：183），也終結(jié)了國權(quán)不下縣的歷史。新政權(quán)在各種政治運動中對惡霸、地痞等原先的“贏利型經(jīng)紀”群體進行了嚴厲的打擊，同時也取消了士紳、宗族等“保護型經(jīng)紀”的合法性，并通過階級話語建立了穩(wěn)定而可靠的代理人隊伍。新政權(quán)利用“權(quán)力的組織網(wǎng)絡”代替了以往“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”（強世功，2001），國家政權(quán)一竿子插到底，取消了可能出現(xiàn)貪污和截取等中間環(huán)節(jié)，國家對農(nóng)村資源提取的效率大大增加，顯著地提高了對工業(yè)建設的支援力度。新中國工業(yè)化的宏觀目標，除了借助所有制、金融制度、價格制度等中觀層面設計，更依賴于一套有效率的村莊基層組織從而解決提取小農(nóng)分散而有限的土地剩余問題。

集體化后期，由于難以調(diào)動農(nóng)民積極性、監(jiān)督成本過大等問題，公社最終解體，村兩委成為新的基層組織，土地經(jīng)營機制轉(zhuǎn)為承包制，農(nóng)村又回歸小農(nóng)經(jīng)營格局。隨著稅費提取的提高，村干部的工作越來越不好做，其往往需要借助大量“非正式權(quán)力”來輔助“正式權(quán)力”的運作（孫立平、郭于華，2000），甚至有的地方還出現(xiàn)借助灰黑勢力催繳稅款的事例。20世紀90年代，農(nóng)民負擔沉重的問題凸顯，干群關(guān)系惡化，“三農(nóng)”問題逐漸顯現(xiàn)。國家提取農(nóng)業(yè)利益的同時往往伴隨著鄉(xiāng)村兩級不正當利益的獲取、機構(gòu)膨脹和各種暴力因素的介入，基層治理“內(nèi)卷化”現(xiàn)象再次出現(xiàn)。賀雪峰（2007）認為，20世紀90年代農(nóng)民負擔過重，“大部分原因出自國家在某些時候的急于求成，國家以為通過自上而下地下達達標升級任務，調(diào)動地方政府建設現(xiàn)代化事業(yè)的積極性，就可以有一個更快的經(jīng)濟發(fā)展速度和更快更好地建設中國的現(xiàn)代化事業(yè)，然而，國家忽視了20世紀90年代中國農(nóng)村在小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上，已經(jīng)失去了可以有效從農(nóng)村抽取資源以用于現(xiàn)代化建設事業(yè)的組織手段，由于缺乏有效的組織手段，在自上而下的壓力下面，鄉(xiāng)村結(jié)成利益共同體是必然的。”

2000年農(nóng)村稅費改革在部分省市試點，至2005年，農(nóng)業(yè)稅得以取消。農(nóng)村稅費改革是對“國家—農(nóng)民”再分配關(guān)系的一次重大變革，中國政權(quán)幾千年以來第一次不再向農(nóng)民提取土地稅賦，而且，中央政府針對農(nóng)村“少取”的同時還“多予”，各種惠農(nóng)政策陸續(xù)下鄉(xiāng)。但農(nóng)村稅費改革沒有解決微觀治理的實質(zhì)問題，所謂稅費改革倒逼鄉(xiāng)村組織改革，更多體現(xiàn)在機構(gòu)規(guī)模的精簡，如裁撤“七站八所”、合村并組、取消小組長，等等。以上在組織規(guī)模上的變化沒有提高治理的效率，反而讓基層治理能力和公共服務能力下降。稅費改革取消了農(nóng)村治理中一個最難處理的事項，但并沒有解決農(nóng)村治理本身的問題。雖然免除了農(nóng)業(yè)稅，但國家在其他方面仍然要和農(nóng)民打交道，微觀治理的缺陷又在別的方面引出矛盾，如非農(nóng)土地利益分配，又如國家各種項目資源輸入村莊。

進入21世紀，中國土地利益分配的重點逐漸從農(nóng)業(yè)產(chǎn)出轉(zhuǎn)向非農(nóng)利用，既因為農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅得以取消，更因為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快，政府對于非農(nóng)建設用地的需求激增。征遷直接涉及各主體如何分配土地非農(nóng)利益的博弈，要促使各主體（尤其是政府和村民）更為平和順暢地分配土地非農(nóng)利益，減少或化解征遷糾紛矛盾，仍然需要“雙重”途徑，即同時著眼于改革中觀資源分配制度和微觀治理狀況。當前，學者們?yōu)闇p少或化解征遷糾紛開出的藥方多集中在中觀資源分配制度方面，如財政制度、土地制度（所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)）、補償標準，等等，且不論中觀資源分配制度變革的實施效果，更為重要的一點是，征遷糾紛并不完全出自中觀資源分配制度方面，很大一部分征遷糾紛根源于基層治理，而基層治理形態(tài)沒有得到根本改進，“天下第一難事”從曾經(jīng)的計生工作，變?yōu)槎愘M收取工作，再變?yōu)楫斍暗恼鬟w工作。

二 基層治理的三結(jié)構(gòu)

近現(xiàn)代時期之前，中國的治理形態(tài)很難清晰歸為某一種類型。韋伯將支配結(jié)構(gòu)劃分為三種^[4]“理想類型”：家父長制、官僚制、卡里斯瑪。韋伯在具體考察中華帝國政治時，認為中國政治制度是君主權(quán)力與官僚權(quán)力的綜合體——“家長官僚制”，這和現(xiàn)代“官僚制”有很大不同。孔飛力（2012：233）亦在此視角下討論了“官僚君主制”中君主專制權(quán)力和官僚常規(guī)權(quán)力二者既矛盾又統(tǒng)一的特征。以上偏向于國家權(quán)力內(nèi)部的討論，適用于描述縣級以上的政治運行，然而，國家權(quán)力深入基層的狀態(tài)是怎樣的？顯然，君主事無巨細地牢牢控制天下只能是一種想象，單純地依靠官僚機構(gòu)同樣難以滲透基層社會，而完全依靠宗族、士紳的村莊自治模式則是想象的另一個極端。黃宗智（2005：420）最初以“第三領(lǐng)域”概念破解“國家—社會”的二元對立，“在國家與社會之間存在著一個第三空間，而國家與社會又都參與其中”，二者相互重疊、協(xié)力運作。“第三領(lǐng)域”凸顯了基層“半正式行政”“準官員”治理的特點，之后黃宗智（2008）又補充了“簡約治理”這一概念，即政府在基層沒有選擇官僚政治的路徑，而是“選擇了接近簡易做法的一端，它堅持使用準官員而不是帶薪的正式官員，除非發(fā)生糾紛和控訴，盡可能不介入此‘第三領(lǐng)域’。僅當只有介入才能保障這一廣泛領(lǐng)域內(nèi)治理的連續(xù)和平穩(wěn)運作時，政府才會介入”。李懷印（2008：15）的研究結(jié)果與黃宗智相近，其以“實體治理”描述傳統(tǒng)中國基層治理狀況：國家的不干預、放任主義的導向和縣級以下地方行政中非正式做法的流行；國家和社群共同參與，官方職能與地方制度安排交織在一起。傳統(tǒng)時代^[5]中國的基層治理形態(tài)由以下三個元素組成：官僚機構(gòu)；半正式行政；社區(qū)（村莊）。這就是“政府-半正式行政-社區(qū)（村莊）”的三元結(jié)構(gòu)。

新中國成立后，國家權(quán)力首次深入縣級以下，此時的基層治理既非完全依靠自上而下的科層制（無論是歐美的科層制還是蘇聯(lián)的科層制），也非完全依靠自下而上的群眾動員，基層治理仍然延續(xù)了以往“簡約治理”的特征（黃宗智，2008），新中國的基層治理形態(tài)在總體三元結(jié)構(gòu)方面沒有改變。①官僚機構(gòu)。一方面，官僚機構(gòu)推行科層制，即通過程序化、規(guī)范化、可計量化等一系列現(xiàn)代官僚制度的“理性”元素打造政府機構(gòu)，官僚制度是現(xiàn)代“民族-國家”行政機構(gòu)構(gòu)建中的重要一環(huán)；另一方面，新中國的官僚機構(gòu)并沒有完全朝歐美式科層制的方向發(fā)展，其中還納入了大量的蘇聯(lián)式的組織機制和動員機制，官僚制中常規(guī)權(quán)力與非常規(guī)權(quán)力仍然并存。所謂動員制，就是政府在特定時間段內(nèi)圍繞某一“中心工作”重新整合官僚機構(gòu)的資源。②“半正式行政”，即不在政府正式編制之內(nèi)、“承包”各種政府任務的人員，如村組干部、計生專干、民辦教師、人民調(diào)解員、聯(lián)防隊員、協(xié)警、協(xié)管、征遷人員，等等，“半正式行政”在新中國時期仍然延續(xù)，是“群眾路線”思想與節(jié)約行政成本的現(xiàn)實考慮二者綜合下的產(chǎn)物，政府希望依靠群眾自身就地處理基層事務，但本書在第三章將說明“半正式行政”在治理實踐中逐步發(fā)生了變異。③社區(qū)（村莊）。中國共產(chǎn)黨從早期革命歷程中總結(jié)出“群眾路線”，了解群眾、聯(lián)系群眾、發(fā)動群眾。傳統(tǒng)時期村民更多參與的是士紳和宗族主導的“村莊政治”，并不直接參與“國家政治”，晚清民國時期，許多致力于國家建設的政治家都感到無力動員民眾，現(xiàn)代國家建設實踐多在上層和精英中開展。中國共產(chǎn)黨通過各種“運動”，將民眾從身體到觀念都整合到國家“全能主義”政治（鄒讜，1994：3—4）中，后集體時代，隨著革命熱浪退潮，“運動”不再進行，國家通過更為常規(guī)化和行政化的方式引導民眾參與政治，如村民自治。