第二節(jié) 關于土地發(fā)展權改革

由于土地產權設置“牽一發(fā)而動全身”，其影響范圍遠遠超越了土地開發(fā)，有些學者主張僅改變土地發(fā)展權歸屬。目前，我國土地征用只有一個需求者——地方政府；土地出賣過程中也只有一個供給者——地方政府（張宏斌、賈生華，2001）。地方政府在此過程中收獲巨大土地利益。對土地發(fā)展權歸屬進行改革，就是打破國家對土地發(fā)展權、一級土地市場的壟斷，將市場因素引入農村土地開發(fā)，讓農村土地所有者（村集體）和使用者（村民）盡可能多地分享土地非農利益，即不同程度的“漲價歸私”。

“漲價歸私”往往包括以下兩種建議：一是縮小征地范圍，賦予村集體和農民一定的發(fā)展權，農村土地可以自主入市；二是在征地時，地方政府按市場價格征收。更為具體的操作方式是：區(qū)分公益用地和非公益用地，將地方政府征地范圍限于公益用地，公益性征地按市價征收，非公益性質用地，交由市場機制解決，讓用地者自己跟農民通過談判達成交易（周其仁，2004；黃祖輝、汪暉，2002；陳江龍、曲福田，2002）。至于農村土地自主入市的范圍，學者們又分為兩種意見：一種較為謹慎，只建議農村建設用地入市（錢忠好、曲福田，2004；劉永湘、楊明洪，2003；劉國臻，2005；戴中亮、楊靜秋，2004；陳德偉、金岳芳，2002）；另一種則建議除了農村建設用地外，承包到村民手中的農用地也可進行非農業(yè)用途轉讓（周其仁，2004；杜業(yè)明，2004）。

一 土地增值的來源

農村土地增值主要是國家投資的結果（許堅，1996）。農村土地增值屬于“外部投資輻射性增值”，即某一地段或某一宗地以外的一切基本建設投資對于該地段或宗地產生輻射作用而使其價格增加（周誠，2003：346）。這說明一塊地的價值上升有可能并不來自自身，而是來自外部投資產生的“正外部性”。外部投資是多種多樣的，如各種基礎設施的建設提供了基本的物資和便利，又如商業(yè)、服務業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展提高了物流、人流、資金流的密度，另外還包括更為宏觀的效應，“宏觀規(guī)模經(jīng)濟（如城市擴大而產生的集聚效應）和宏觀結構效益（如城鎮(zhèn)產業(yè)結構合理化而產生的效益）都會體現(xiàn)為土地增值”（周誠，2003：346）。如果把土地增值分為“自力增值”和“外力增值”，農村土地轉為非農用途時多數(shù)屬于“外力增值”，是城市擴張效益溢出的結果，并非因為村集體和村民自身投資而產生增值——無論其在農地上是否追加了農業(yè)投資，追加了多少農業(yè)投資，農業(yè)投資只和農地征用補償掛鉤。以上分析呈現(xiàn)了農村土地增值的主要來源，當然這不代表現(xiàn)行“漲價歸公”制度是無須改進的。但在實踐地權改革之前，我們要進一步厘清的是，若履行上述“漲價歸私”變革計劃，歸“私”歸的是哪些主體？

二 分化的農民群體

在回答這個問題前，應討論的是建設用地的價值如何確定？建設用地價值確定的依據(jù)，一是中央政府對建設用地指標管控的嚴格程度，二是建設用地的具體所在區(qū)位（賀雪峰，2013：10）。我國出于耕地保護等目的實行的是偏緊的建設用地指標管制政策，全國大部分地區(qū)建設用地指標供不應求，這導致建設用地價格不菲。特定區(qū)位的建設用地價格更是高昂，越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、越靠近城市中心，土地價格越貴。區(qū)位與土地價格的緊密聯(lián)系提醒我們注意：農民并不是整齊劃一、無差別的群體，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊村（更不用說城中村）的農民在土地農轉非方面的獲益能力遠遠高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村的農民。在當前條件下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊村農民已經(jīng)能夠獲取高額的土地增值利益。其一是間接增值利益，即享受了城市建設發(fā)展溢出的利益，依靠離城市、工廠距離近的優(yōu)勢，獲得更多工作機會，并可以加寬加高乃至另蓋房屋作為出租屋或商店。出租房屋能實現(xiàn)穩(wěn)定收益，許多村民放棄了就近務工和開店，“吃租”成為主要經(jīng)濟來源。其二是直接增值利益，即田地和房屋（特別是房屋）在征地拆遷中的補償。城郊村和城中村田地大部分早已被征收，田地不是征收博弈重點。而房屋既有區(qū)位優(yōu)勢，又能輸出租金，政府若要拆遷改造，只有拿出高額的貨幣補償，所以才會出現(xiàn)《深圳崗廈村拆遷集體暴富 造就十個億萬富豪》《北京大望京拆遷村民一夜暴富 清潔工開30萬車》這些令人咋舌的新聞。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村由于位置不好，無法分享城市發(fā)展利益，土地只能用于農業(yè)用途，農地每年每畝的純收入在500元左右，不僅遠不及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊村的土地收益能力，就是和務工收入相比都非常遜色。村民外出打工后常常自發(fā)流轉土地，或是免費交給親戚朋友種，或是收取200—300元租金，甚至拋荒。即使有大戶和企業(yè)以土地流轉形式租用農地，價格高的一般也只有1000元上下。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村的盼望開發(fā)而不得的農民占90%以上，能夠獲得城市發(fā)展輻射福利的農民只有不到10%。在當前農民獲取土地增值利益已經(jīng)分化的情況下，我們若不加區(qū)分地建議“多給予農民利益”，是在用“無法分享到利益的多數(shù)農民的弱勢話語，來為已經(jīng)得到好處且實際上已相當強勢的大中城市近郊農民維權和謀利”，這是“致命的倒錯”（賀雪峰，2013：8）。目前學術界的主流改革方案，只能給經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊村的農民“錦上添花”，卻無法給經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村的農民“雪中送炭”。村民若擁有更充分的土地發(fā)展權，可以提升自主入市能力和征收博弈能力，但對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村的農民來說，這些好處只是理論上的，由于區(qū)位因素無法入市和被征收，那么自主入市能力和征收博弈能力的提升就是虛幻的。

土地增值收益完全歸村莊集體的主張，和完全歸村民個體的主張有類似的局限之處。村莊從征遷中返回一部分土地作為集體經(jīng)濟發(fā)展之用，一方面可以保障村民基本生活生產，另一方面在于通過集體經(jīng)濟分配過程中的協(xié)商與討論營造村莊民主政治氛圍。城郊村和城中村自行開發(fā)或將大部分土地返還給村莊，只是建立在村莊免費享受土地增值的基礎上創(chuàng)造一個食利集團。

三 “增減掛鉤”的實質

近年來，不少地方政府通過置換和整理農村宅基地實現(xiàn)“增減掛鉤”。很多“增減掛鉤”的實踐在邊遠村莊進行，村民以宅基地換到了數(shù)量不等的補償，有官員和學者據(jù)此認為，“農村建設用地=資產”，只要將宅基地等農村建設用地釋放或激活，就能變現(xiàn)高額財富?！霸鰷p掛鉤”為何如此神奇，能打破區(qū)位規(guī)律而讓邊遠村莊也能獲得土地變現(xiàn)收益？

上文提到，建設用地價值除了決定于建設用地的具體所在區(qū)位，還決定于中央政府對建設用地指標管控的嚴格程度?！霸鰷p掛鉤”的本質是，在中央政府偏緊的指標管控之下，地方政府試圖突破指標約束?！霸鰷p掛鉤”的具體操作是：將農村宅基地復墾為耕地，以農村建設用地數(shù)量的減少換取城市建設用地指標的增加。“占補平衡”只能以國家下達年度用地計劃為限，而“增減掛鉤”意圖在計劃外新增用地指標。“增減掛鉤”之所以能夠打破區(qū)位規(guī)律，在于地方政府花錢在邊遠村莊買指標，“增減掛鉤”是建設用地指標管控政策的附屬物，是地方政府對中央政策的規(guī)避和變通，邊遠村莊的土地價格不是市場決定的，是政府創(chuàng)造的。因此，由“增減掛鉤”聯(lián)想到宅基地是農民“沉睡的資產”“金飯碗”，甚至進一步作為宅基地自由入市的論據(jù)，是極大的誤會。

中央政府如果直接給地方政府增加用地指標，效果和“增減掛鉤”是沒有區(qū)別的。但“增減掛鉤”的實踐中，還拆除了農民已有的房屋。其中又有兩種政府行為：一種是具有攫取性的地方政府，北方地區(qū)較為多見，地方政府推動農民“上樓”，要求其以較高的價格購置新房，而且新房還不一定馬上蓋好，村民要搭棚居住數(shù)月。此類地方政府，希望以低廉的代價實現(xiàn)“增減掛鉤”，有些地方政府甚至還讓村民倒貼購房。另一種是比較愿意讓利于民的地方政府，如成都地區(qū)，每畝農村宅基地村民可獲得30萬元的補償，政府通過“增減掛鉤”，不僅獲得了用地指標，同時向農村輸入大量資源，進行新農村建設。這種模式遠好于前一種模式，但無論哪種模式，都有以下隱憂：一是留在農村種田的村民，農業(yè)生產受到干擾，新房蓋好，沒有院子堆放農具農機谷物，沒有菜地作為生計補充，而將若干小村村民集中至某處居住往往導致村民居住地距離田地過遠；二是有意愿并有能力進城的村民，由于花了大筆錢財在農村購買新房和裝修，進城計劃被阻滯。