一、評估新《行政訴訟法》實施效果應當堅持問題導向

觀察新《行政訴訟法》的實施狀況，評價其實施效果，應當始終堅持問題導向和突出重點。筆者認為，對新《行政訴訟法》實施效果的評估應當圍繞以下幾項核心指標：

一要看行政訴訟立案難問題是否得到有效解決。新《行政訴訟法》實施以前，每年全國各級法院受理的一審行政訴訟案件總量不超過15萬件，無論是相較于我國人口總量，還是相較于全國各級行政機關作出的屬于行政訴訟受案范圍的行政行為總量，抑或是相較于因行政爭議引發的信訪案件總量，比例都很低。這一狀況既與《行政訴訟法》對行政案件起訴條件的設置有關，更與行政案件立案門檻在一些地方被人為抬高的現實做法有關。為此，新《行政訴訟法》改立案審查制為立案登記制，大幅降低了立案門檻。同時，新《行政訴訟法》進一步拓寬了行政訴訟受案范圍，對原被告資格、起訴期限等作出更加科學的規定，對公民、法人和其他組織訴權的保障更加有力。

二要看行政案件原告勝訴難問題是否得到有效解決。行政訴訟制度的主要功能之一便是監督行政機關依法行政和糾正違法行政行為，但從司法實踐看，這一功能的發揮并不到位。一方面，人民法院每年受理的行政案件中，相當一部分案件以裁定準予撤訴、駁回起訴等方式結案，人民法院未對被訴行政行為合法性作出實體評判。另一方面，在新《行政訴訟法》實施之前的二十余年間，人民法院判決行政機關敗訴案件在全部行政案件中的占比總體上呈下降態勢，最低值尚不足10%。此外，與行政訴訟案件總量偏少、實體判決率和行政機關敗訴率偏低等情形構成強烈反差的是，人民法院受理的非訴執行案件數量并不少，準予并強制執行的比例并不低。在一定程度上，行政訴訟制度的功能出現錯位和異化現象。為切實發揮行政訴訟對于促進依法行政的獨特作用，新《行政訴訟法》通過增設“明顯不當”審查標準，建立規范性文件一并審查機制，明確無效行政行為、程序輕微違法行政行為的判決方式等，大大拓展了司法審查的廣度、深度與強度，有利于全面實現行政訴訟的制度功能。

三要看行政訴訟程序空轉問題是否得到有效解決。近年來，行政訴訟程序空轉的現象較為突出，行政訴訟應當具有的定分止爭功能未能得到有效發揮。這集中體現在行政案件的“三高一低”上，即上訴率高、申訴率高、信訪率高和服判息訴率低。為切實推動行政爭議在訴訟程序中得到實質性解決，新《行政訴訟法》首次將“解決行政爭議”確定為與保護行政相對人合法權益、監督行政機關依法行使職權并列的立法宗旨，并建立了行政機關負責人出庭應訴、一并解決民事爭議、行政復議機關作共同被告等有利于實質解決行政爭議的新機制。此外，新《行政訴訟法》還大大拓寬了行政訴訟調解的適用范圍，規定行政賠償、行政補償和法律法規規定的行政機關行使自由裁量權的案件可以調解，并就行政調解書的執行問題作出規定。

四要看行政審判的權威性與公信力是否得到有效提升。行政訴訟是保護行政相對人合法權益、監督行政機關依法行政的重要制度，但在司法實踐中，不少行政相對人對人民法院行政審判的信任度不高，一些行政機關對人民法院行政審判缺乏尊重甚至對人民法院依法履行司法審查職能指手畫腳。為切實增強行政審判的權威性和公信力，新《行政訴訟法》進一步完善了有利于保障人民法院公正、高效、權威審理行政案件的體制機制。例如，明確禁止行政機關干預、阻礙法院受理行政案件，明確規定行政案件可跨區域管轄，增設一審行政案件簡易程序，加大對不依法參加訴訟和不執行法院裁判的司法規制力度等。