- 新行政訴訟法疑難問題解析與實務指引
- 程琥等
- 6478字
- 2021-09-18 17:50:02
三、充分發揮新《行政訴訟法》在推進國家治理現代化、法治中國建設中的重要作用
新《行政訴訟法》實施以來，其功能作用得到充分發揮，在諸多方面取得明顯成效。同時，也要關注新《行政訴訟法》實施面臨的新情況新問題，加強調查研究，為新《行政訴訟法》的實施創造良好條件。
（一）基本原則遵循
思路決定出路，格局決定結局。行政訴訟制度是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，對于保障公民、法人和其他組織合法權益，推進法治政府建設，解決行政爭議，密切政府與人民群眾之間的良好關系發揮著不可替代的職能作用。面對新形勢新要求，有必要圍繞行政案件跨行政區域集中管轄制度，進一步深化行政審判體制改革，探索建立跨區劃行政審判專門法院。
1.堅持正確方向。黨的十八屆三中全會《決定》提出“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會提出“完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題”。黨的十八大以來，習近平總書記就社會主義法治建設發表系列重要論述，提出了許多關于社會主義法治建設、深化司法體制改革、保證司法公正的新思想、新觀點、新論斷、新要求，為全面依法治國、深化司法體制改革提供了強大的理論指引、思想武器和行動指南。法治是一個國家發展的重要保障，是治國理政的基本方式，依法治國是我們黨領導人民治理國家的基本方略。依法行政是依法治國的重要環節和核心內容，依法行政程度的高低，直接關系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心，也會影響到經濟社會的健康發展。實現依法治國，必須首先實現依法行政。因此，依法行政是現代法治國家里政府行使行政權力所普遍遵循的基本準則，也是實現依法治國的根本保證。黨的十八大以來，依法治國方略被提到新的高度，法治政府的建設也進入了一個嶄新的發展階段。黨的十八大根據“到2020年全面建成小康社會”的新形勢和新要求，作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰略部署，并提出了2020年基本建成法治政府的目標。黨的十八屆三中全會提出了“建設法治政府和服務型政府”的任務。黨的十八屆四中全會對“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作了全面部署。黨的十八屆五中全會審議通過了“十三五”規劃的建議，明確提出實現政府活動全面納入法治軌道。2015年12月，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》。這些都對有效發揮行政訴訟制度職能作用、加快推進法治政府建設提出新的更高要求。行政訴訟調整的是行政機關與公民、法人、其他組織之間的行政法律關系，行使監督行政權的重要職責，體現的是司法權對行政權的監督與制約機制。行政訴訟制度的建立在我國民主法制建設進程中具有劃時代的里程碑意義，已成為依法治國、建設社會主義法治國家的重要保障力量。當前，要充分認識行政案件跨區域集中管轄、完善行政審判體制機制在協調推進“四個全面”戰略布局、實現中華民族偉大復興的中國夢中的重要性和緊迫性，圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的全面推進依法治國總目標，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，充分發揮行政訴訟在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要職能作用，堅持正確政治方向。
2.堅持尊重規律。規律是事物發展進程中所固有的、本質的、必然的、穩定的聯系，是事物發展的必然趨勢。習近平總書記強調指出：“要透過現象看本質，從零亂的現象中發現事物內部存在的必然聯系，從客觀事物存在和發展的規律出發，在實踐中按照客觀規律辦事?！狈ㄖ握ㄔO有其自身發展規律，行政審判能夠健康持續發展也有其自身發展規律。在國家治理體系中，政府無疑是最重要的治理主體和法律實施主體，政府治理法治化又會直接影響國家治理現代化和法治化。一個國家法治狀況和法治發達程度無疑與行政權的有效監督和制約密切關聯，推進國家治理現代化必須把行政權關進制度的籠子里。我國行政訴訟制度作為國家治理體系的重要組成部分，理應發揮把行政權關進法治籠子的特殊職能作用。在我國這樣一個行政權自古以來就尤為強大的國度里，行政權獨大或者失控，其對國家和社會的破壞性極大。因此，推進國家治理現代化必須把政府治理法治化放在更加突出的位置，這都離不開行政訴訟對行政權的有效監督。規律表明，哪里有權力，哪里就得有監督。權力越大，監督力度也越大。否則，絕對的權力必然會導致絕對的腐敗。當前，一些領域中出現大量民事糾紛甚至刑事案件，有的在很大程度上與政府行政不作為或者濫作為不無關系。由于行政權過于強大，行政案件所在地法院受到地方保護和行政干預，一些地方法院行政審判基本處于失靈狀態，導致行政訴訟長期存在“立案難”“審理難”“執行難”等突出問題。推進行政案件跨區域集中管轄，就是抓住解決當前人民群眾反映強烈的行政訴訟“立案難”“審理難”“執行難”等突出問題的“牛鼻子”，找準不斷完善行政訴訟體制機制的突破口，這完全符合司法權對行政權的監督制約規律。
3.堅持著眼長遠。行政案件跨區域集中管轄不是一時之選擇，而要放在推進國家治理現代化、協調推進“四個全面”戰略布局、中華民族偉大復興的中國夢的長遠戰略部署中去謀劃和思考。由于我國的發展階段和基本國情，發展仍然是第一要務，我國長期以來奉行的是政府主導的趕超型發展戰略，以政治動員的方式最大限度整合資源投入經濟建設。有些地方政府的政績觀出現偏差，迷信政績考核GDP化，甚至把GDP作為考核地方政府政績的唯一標準，存在片面追求行政效率、與民爭利、以言代法、以權壓法、徇私枉法等情形。特別是有些地方政府經常讓法院行政審判在服務當地經濟發展大局與遵守憲法法律之間做選擇，甚至給嚴格依法辦事的執法人員扣上不服從大局的帽子進行批評。在當前經濟新常態下，更應該考慮通過轉變政府職能，更好地處理政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系。同時，要切實消除那種認為對政府監督越少，經濟社會發展越好的放任行政權自由行使的認識誤區。當前，我們考量司法監督政府權力對于經濟社會發展影響，就如同當年考量環境保護對于經濟社會發展影響一樣。當年，為了促進經濟社會發展，很多地方基本上走了一條先污染后治理的路子，結果環境遭受嚴重破壞，經濟社會可持續發展受到嚴重影響，付出沉重代價。當前，面對政府主導下的經濟社會發展模式，我們不能再走放任政府權力自由行使的粗放式發展路子。否則即便經濟社會快速發展了，也會給社會留下一大堆難以化解的矛盾糾紛、留下一大批政績工程，再回過頭來治理政府權力，必然要付出高昂的代價和成本。因此，行政權力作為必要的惡，只有通過加強司法監督，讓行政權在司法監督下依法正確行使，才能真正讓行政權為國家、為社會、為人民服務。行政訴訟作為監督行政權的司法救濟制度，是架在黨和政府與人民群眾之間的連心橋，做好行政審判工作就是維護黨和政府良好形象，就是夯實黨的執政基礎。行政審判發揮著化解一案、規范一片的效果，是真正暖民心、利長遠、打根基的好制度。維護黨和國家長治久安，行政訴訟必不可少、功不可沒。古人言：“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域?！币虼?，對待行政訴訟必須眼光長遠，應當把行政訴訟放在維護黨和國家長治久安、推進國家治理現代化中進行思考和謀劃。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，“十三五”時期，國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，各領域基礎性制度體系基本形成，各方面制度更加成熟定型。因此，當前行政案件跨區域集中管轄改革試點已經在全國全面鋪開，現在應當及時總結改革試點經驗，推動行政案件跨區域集中管轄制度更加成熟定型，在總結經驗的基礎上，及時推動建立符合中國特色社會主義法治道路要求的行政審判專門法院。
4.堅持統籌協調。習近平總書記指出：“實施創新驅動發展戰略，不能‘腳踩西瓜皮，滑到哪兒算哪兒’，要抓好頂層設計和任務落實”“要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，同時也要繼續鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入?！毙姓讣鐓^域集中管轄涉及面廣，社會影響大，對其他一些改革也會產生積極影響，同時也需要其他改革協同配合。因此，必須堅持統籌協調，有效解決行政案件跨區域集中管轄改革試點中存在的不協調、不平衡、不可持續問題。一是推動集中管轄法院與非集中管轄法院的協調。在職能定位、案件管轄、法官遴選、司法保障、協同配合等方面加大集中管轄法院與非集中管轄法院之間的統籌協調。二是推動行政案件跨區域集中管轄與鐵路法院的協調。依托現有的鐵路法院資源開展行政案件跨區域集中管轄，是有效運用現有司法資源、推動鐵路法院升級改造的重要措施。同時，也要加強對依托鐵路法院開展行政案件跨區域集中管轄的匹配性問題調研，讓鐵路法院在行政案件跨區域集中管轄改革試點中通過升級改造煥發活力，確保改革試點工作健康、持續推進。三是推進行政案件跨區域集中管轄與跨行政區劃法院的協調。從立法精神看，新《行政訴訟法》第十八條第二款關于行政案件跨區域集中管轄的規定，就是為了貫徹黨的十八屆三中全會決定中“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”以及“法院實行省以下人財物統管”的要求，以及十八屆四中全會關于“最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”的要求新增加的規定。[3]因此，新《行政訴訟法》第十八條第二款規定是將黨的主張經過法定程序轉化為法律的最好例證。行政案件跨區域集中管轄改革與跨行政區劃法院改革并不矛盾，相反推動行政案件向跨行政區劃法院集中恰好是在落實黨的主張。從先期成立的兩家跨行政區劃法院來看，行政案件已經成為主體，但是案件總量不大。因此，為了避免跨行政區劃法院改革發展因缺乏適當規模的案件導致出現新的司法資源閑置問題，應當把跨行政區域法院改革與行政案件跨區域集中管轄改革結合起來，而不是互不搭界，并立而行。四是推進行政案件集中管轄法院選擇的協調。如何選擇確定哪些中級人民法院以及基層人民法院參與行政案件跨區域集中管轄，這需要綜合分析判定。推進行政案件跨區域集中管轄要盡可能地選擇鐵路兩級法院在改造升級基礎上進行，避免現有鐵路法院司法資源閑置和浪費，同時在未設置鐵路法院的地區，要盡可能地選擇利用其他現有司法資源，如林區法院、農墾法院、油田法院、海事法院、開發區法院等，深入開展行政案件跨區域集中管轄改革，必要時還應當選擇一些行政區劃法院開展行政案件跨區域集中管轄改革試點。
（二）主要路徑選擇
1.繼續嚴格落實立案登記制，充分保障當事人訴權。新《行政訴訟法》對立案登記制作出明確規定，新《行政訴訟法》實施以來，在有的地方長期存在的立案土政策和人為障礙被清除，當事人訴權得到充分保障，有案不立、有訴不理的立案難問題得到有效解決。隨著行政案件大幅上升，應當注意嚴防有的地方又變相提高立案門檻，防止立案難反彈。要主動適應人民群眾對行政審判工作的新需求新期待，充分保護當事人的訴權，引導人民群眾以理性合法的方式表達利益訴求。在確保當事人訴權的同時，要規范當事人依法行使訴訟權利，有效防止濫訴、惡意訴訟等情形出現。
2.全面準確實施新《行政訴訟法》，切實履行對行政機關的司法審查職責。新《行政訴訟法》對司法審查標準作出新調整，并提出更高要求，要加大監督和糾正違法行政行為力度。堅持對行政行為的合法性審查，不斷提高行政案件的合法性審查強度，加大對行政行為合理性、適當性審查力度，提升行政審判質效，提高行政裁判服判息訴率。對于被訴行政行為違法、無效和不履行法定職責的，要嚴格依法裁判，堅決糾正違法行政行為。
3.加強對新情況新問題的調查研究，及時發布司法解釋和指導性案例。為正確適用新《行政訴訟法》，最高人民法院公布了《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。該司法解釋針對的是迫切需要解決的重大問題，包括十個大的方面：立案登記制，起訴期限，行政機關負責人出庭應訴，復議機關作共同被告，行政協議，一并審理民事爭議，一并審查規范性文件，判決方式，有限再審以及新舊法銜接。新《行政訴訟法》實施已經有三年多時間，有必要結合行政審判實踐，加大調查研究力度，及時發現問題、總結經驗。為正確適用新《行政訴訟法》，2017年11月13日最高人民法院審判委員會第1726次會議通過了《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，自2018年2月8日起施行。進一步總結新類型案例等審判經驗，通過發布指導性案例，充分發揮行政審判案例對規范法律適用和統一裁判標準的作用。
4.充分發揮行政復議解決行政爭議的主渠道作用，在法治軌道上推進行政爭議多元化解決。新《行政訴訟法》關于行政復議雙被告的規定已經發揮作用，行政復議機關有效解決行政爭議、主動糾正違法或不當行政行為的積極性和自覺性不斷增強。要建立行政爭議多元解決機制，努力實現行政審判與行政復議、信訪等多種解決渠道的良好銜接，充分發揮行政調解、行政裁決、行政復議、行政訴訟等多元解決機制作用，對于通過其他途徑可以有效保護當事人合法權益的，要正確引導當事人通過其他途徑尋求救濟，使當事人權益及時獲得救濟，促進行政爭議實質性解決。
5.進一步推動行政訴訟體制改革，深化跨行政區劃法院和行政案件跨區域集中管轄改革。通過改革行政審判體制逐步排除行政干預，維護司法公正。當前，行政訴訟體制改革的關鍵是繼續推動行政案件跨區域集中管轄和跨行政區劃法院集中管轄行政案件。從立法層面解決跨區劃法院審理行政案件的法律依據問題，新《行政訴訟法》對行政案件跨行政區劃集中管轄的規定較為籠統，應盡快出臺相應的具體細則來確認和規范跨區劃法院集中管轄行政案件以及跨區劃法院的設置等問題。
6.延伸行政審判職能，助推法治政府建設。采取有效措施將行政訴訟監督轉換為依法行政的壓力和動力，倒逼行政機關嚴格落實依法行政。通過司法與行政良性互動，靈活運用參閱案例、法制政府基地建設、審判白皮書、決策論證、與行政機關的溝通研討、司法建議等多種方式，積極延伸審判職能，協同推進法治政府建設。進一步加強和規范行政機關負責人出庭應訴工作。加強對行政審判工作的正面宣傳和正確引導，增進整個社會對新《行政訴訟法》的了解、理解和支持。
7.健全律師執業保障制度，充分發揮律師在解決行政爭議中的作用。在新《行政訴訟法》實施以來，越來越多的當事人選擇聘請律師為其提供法律服務。律師在有效解決行政爭議，促進行政爭議實質性解決中的作用日益凸顯。北京市第四中級人民法院自掛牌履職以來，出臺專門規定充分保障律師執業權利，設立律師立案專門窗口，設立律師工作室和更衣室，積極探索引入律師等第三方合力化解矛盾糾紛，在全市首先建立駐院法律援助工作站，為當事人即時提供法律服務和法律援助。通過發揮律師法律服務作用，彌補當事人對新《行政訴訟法》不熟悉、訴訟能力薄弱問題。鑒于行政訴訟專業性極強的現實要求，在條件成熟時，可以探索建立律師強制代理行政訴訟案件制度。
8.適應新《行政訴訟法》實施要求，加快建設正規化、專業化、職業化行政法官隊伍。新《行政訴訟法》實施后，行政訴訟案件數量日益增加、審理難度日趨增強，加之社會對行政審判工作的日漸關注，對行政法官司法能力建設提出了新的要求。同時，網絡信息時代也對行政審判工作提出了越來越嚴苛的要求，迫切需要加快建設一批正規化、專業化、職業化行政法官隊伍。要圍繞新《行政訴訟法》實施要求，切實加強行政審判司法能力建設，不斷提升行政法官的事實認定能力、法律適用能力、庭審駕馭能力、文書寫作能力、信息化技術運用能力。
[1]. 馬懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學出版社2004年版，第40～41頁。