1.1 分稅制改革的現實動因

作為新中國成立以來規模最大、調整力度最強、影響最為深遠的一輪財稅體制改革，1994年分稅制改革的實施有著極其深刻的現實動因——持續下降的“兩個比重”和難以維系的財政承包制。

1.1.1 持續下降的“兩個比重”

20世紀80年代中期以來，我國財政收入占GDP的比重與中央財政收入占整個財政收入的比重即所謂的“兩個比重”出現持續下降，分別從1984年的22.9%和40.5%下降到1992年的13.1%和28.1%（見圖1-1），國家財政特別是中央財政陷入嚴重危機，業已到了瀕臨“破產”的邊緣，中央政府處于前所未有的弱勢地位。

20世紀80年代以來，中央財政收入主要依賴于地方收入上解。財政收入的持續大幅減少，使得中央政府在履行正常職能時常常捉襟見肘、力不從心，不得不經常要求地方政府提高上解比例或者是要求地方政府額外做出貢獻。1981—1989年間，中央向地方借款累積達到422.2億元，借款占中央財政支出的比重平均達到5.9%（見表1-1）。1991年，由于經濟低迷，很多地方都出現了較為嚴重的財政困難，迫切需要中央政府給予有效的財力支援。但1990年的中央財政收入僅為992.4億元，面臨著巨大資金缺口。財政部不得不要求廣東等發達省市多做貢獻，除了正常收入任務以外再額外多上解中央財政1000萬元到1億元不等，但遭到這些省份的拒絕。中央財政的弱勢地位顯現無遺。1992年，中央財政收入為979.5億元，中央財政支出為1170.4億元，中央財政資金缺口達到191億元。在無法獲取地方財政支持的情況下，財政部不得已向中央提出希望通過向中國人民銀行借款來解決這些資金缺口，但未能獲得中央批準。1993年，中國經濟呈現出快速增長的勢頭，但財政收入依然延續著下降的態勢：全國財政收入一季度同比下降了2.2%，即使是按可比口徑也僅僅持平，而財政支出卻大幅增長，導致財政資金缺口龐大，一些重大工程項目處于停滯狀態。中央財政更是雪上加霜，需要靠借款發工資，已經處于“破產”的邊緣。

全國財政特別是中央財政如此嚴重的困難引起了中央的高度重視。1993年7月23日，時任國務院副總理的朱镕基同志在全國財政稅務工作會議上明確指出，“在現行體制下，中央財政十分困難，現在不改革，中央財政的日子就過不下去了，到不了2000年就會垮臺！……一般來說，發達的市場經濟國家，中央財政收入比重都在60%以上，而中央支出一般占40%，地方占60%。但是我們正好相反，收支矛盾十分突出。這種狀況是與市場經濟發展背道而馳的，必須調整過來！”一輪規模巨大、影響深遠的財稅體制改革呼之欲出。

1.1.2 難以維系的財政承包制

始于20世紀80年代的財政承包制改革被廣泛認為是導致“兩個比重”持續下降以至于中央財政瀕臨“破產”的重要體制性根源。1984年10月，中國共產黨十二屆三中全會做出《中共中央關于經濟體制改革的決定》。為了落實這一決定，并鑒于1980年起實行的“劃分收支、分級包干”的財政體制原定五年已經到期，國務院決定從1985年起對各省、自治區、直轄市實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制。具體而言，大體上可分為收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補助等形式，另外還有五五分成的分稅制試點（見表1-2）。這種狀況，被形象地比喻為“一省一率”的財政體制。

財政承包制確定了地方政府“剩余占有者”的地位，使額外增加的財政收入歸地方所有，對于充分調動地方的積極性起到了重要作用。但是，隨著時間的推移，這種體制的弊端日漸凸顯，成為政府間財政關系不穩定的根源。在這種體制下，中央財政在財政分配中處于明顯的弱勢地位，財政收入得不到充分保證，使得中央不得不調高地方收入上解比例。這引發了地方不滿以及對中央的不信任，因而往往采取各種變相的減免稅“藏富于民”，以達到隱瞞真實財政收入、減少收入上解的目的，而中央缺乏有效手段加以糾正。因此，財政承包制事實上“包死”了中央，使得中央政府沒有任何辦法獲得增量收入，出現財政困境也就是一件十分自然的事情了。為了改變財政困境，中央不得不頻繁調高地方收入上解比例。這進一步加劇了地方不滿，導致中央財政收入進一步減少，從而陷入中央財政收入下降→財政體制變動→地方隱瞞收入→中央財政收入下降的惡性循環。

當預算內收入無法滿足正常的支出需要時，中央政府不得不利用收費籌措資金——1989年的國家預算調節基金正是在這一背景下推出的。與此同時，地方政府也采取各種攤派和收費的做法獲取大量的預算外甚至于體制外收入以增強可支配財力。這直接導致20世紀80年代至90年代末期我國各地亂收費、亂攤派、亂集資之風盛行，嚴重干擾了我國正常的財政分配秩序以及經濟社會的健康有序發展。另一方面，財政承包制采取按行政隸屬關系劃分財源和財力的做法也助長了地方保護主義，妨礙了全國統一市場的形成，導致低水平重復建設和投資膨脹，對我國經濟持續平穩運行造成不利影響（周黎安，2004；郭慶旺、賈俊雪，2006；賈俊雪，2008；謝旭人，2008）。

由此可見，無論是中央還是地方對于財政承包制都存在明顯不滿：中央不滿于收入持續下降，地方不滿于體制頻繁變動。而且，財政承包制對經濟的負面影響也越來越突出，越來越不能適應我國社會主義市場經濟發展要求。正是在這樣的現實背景下，1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，正式提出分稅制改革，標志著新中國成立以來涉及范圍最廣、調整力度最大的分稅制改革正式拉開序幕。