關(guān)于1982年憲法的起草過程

王漢斌

我國現(xiàn)行憲法是1982年根據(jù)黨的十一屆三中全會以來的路線、方針、政策，適應新時期政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的需要制定的。在起草這部憲法過程中，中央政治局和中央書記處專門召開過八次會議討論，憲法修改委員會召開過五次會議修改，其中三次是逐章逐節(jié)逐條討論修改，并在全民中進行了四個月的討論，才提請五屆全國人大五次會議審議通過。鄧小平同志親自指導了這次修憲工作。他高瞻遠矚，深思熟慮，果斷地提出修改憲法的建議，對新憲法起草過程中遇到的重大問題，特別是國家體制方面的一系列問題，都及時、明確地提出意見，對這部憲法的制定起了決定性作用。

鄧小平提出全面修改憲法

新中國成立以后，在不到30年的時間里，先后搞了三部憲法，還不包括新中國成立前夕制定的起了臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》。1954年制定的新中國第一部憲法，是一部比較好的憲法。1975年又制定了第二部憲法，這是“文化大革命”的產(chǎn)物，存在嚴重問題。粉碎“四人幫”后，很快又制定了第三部憲法，即1978年憲法。1970年有關(guān)單位起草寫有林彪是副統(tǒng)帥和接班人的憲法，如果林彪不出事，那部憲法也很可能會出臺的。

黨的十一屆三中全會后提出對1978年憲法進行全面修改，主要是因為它已經(jīng)不能適應新時期的需要。由于制定這部憲法時受歷史條件的限制，還來不及全面總結(jié)新中國成立以來社會主義建設的經(jīng)驗教訓，也來不及徹底清理和消除“文化大革命”中“左”的思想影響，以致在這部憲法中還保留著一些錯誤的說法，如繼續(xù)肯定“文化大革命”，堅持以“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”理論為指導等。這表明，它是存在嚴重缺陷的，顯然與黨的十一屆三中全會制定的路線、方針、政策和國家的現(xiàn)實情況很不適應，而且越來越不適應。所以，對這部憲法進行全面修改，是新時期政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的必然要求。

在對1978年憲法進行全面修改前，做過兩次局部修改。第一次是1979年重新修訂地方組織法時，根據(jù)各方面、各地方提出的取消“革命委員會”、恢復人民委員會、設立地方人大常委會等問題，彭真同志向中央寫了請示報告，提出三個方案：一是用立法形式把“革命委員會”體制固定下來。這樣做，不贊成的人可能很多。二是取消“革命委員會”，恢復人民委員會。這樣做，在名義上雖然取消了“革命委員會”，但對于擴大人民民主、健全社會主義法制不一定能有多大實質(zhì)性的幫助和改進。三是縣以上地方各級人民代表大會設常務委員會，并恢復人民委員會（包括省長、市長、縣長等職稱），這個方案可能比較好些。三個方案究竟采用哪個？請中央決定。鄧小平很快批示：“我贊成第三方案，相應的這次人大只修改憲法這一條，其他不動。這個問題建議在人大會前議一下。”中央政治局常委會討論同意后，五屆全國人大二次會議按鄧小平批示的原則修改了憲法和地方組織法等，規(guī)定縣級以上地方各級人大設立常委會，并根據(jù)全國人大常委會組成人員和全國人大代表的意見，將“革命委員會”改為人民政府等。

第二次是在1980年。當時的背景是：一些人動不動就用“文化大革命”中慣用的方式貼大字報，特別是北京“西單墻”一度大字報貼得很多，引起嚴重的思想混亂和社會動蕩。鄧小平提出，要取消1978年憲法中關(guān)于“四大”（大鳴、大放、大辯論、大字報）的規(guī)定。他指出，“四大”只能助長動亂，只能妨礙四個現(xiàn)代化，也只能妨礙民主和法制，作為一個整體來看，從來沒有產(chǎn)生積極的作用。因此，修改憲法這一條，“在保障國家政治生活的安定方面，也是一個很重要的問題”。當時，我們還到“西單墻”去看過大字報，確實亂得很！由于按照1978年憲法的規(guī)定，不能禁止“四大”，彭真想了一個辦法：由北京市“革命委員會”發(fā)一個布告，宣布不能在“西單墻”貼大字報，劃出一個偏僻、人少的地方貼，第一步先這么做。但是，當時形勢緊迫，還是取消它為好。鄧力群讓我起草中共中央關(guān)于修改憲法、取消“四大”的建議。我們起草了稿子后，由鄧力群交給胡喬木審閱修改。1980年2月，黨的十一屆五中全會決定向全國人大建議，取消1978年憲法第四十五條中關(guān)于公民“有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報’的權(quán)利”的規(guī)定。五屆全國人大常委會第十四次會議討論了這個建議，認為取消“四大”符合全國人民的意愿，遂向五屆全國人大三次會議提出修改憲法這個規(guī)定的議案，并于1980年9月10日獲得通過。

附帶說明一點，關(guān)于取消“四大”，有的同志解釋說是禁止“四大”。我認為，不能這樣解釋，只能說是不提倡“四大”，因為沒有明文規(guī)定禁止。實踐證明，“四大”在歷史上沒有起過什么好的作用，不應受法律保護。

這兩次對1978年憲法作局部修改，都是鄧小平親自作的決策，解決了當時迫切需要解決的問題。但黨中央和鄧小平仍然認為，這樣修改還是不能從根本上解決問題，有必要進一步全面修改1978年憲法。

1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上講話，全面、系統(tǒng)闡述了黨和國家領(lǐng)導制度改革的問題。他提出，中央正在考慮進行的重大改革，其中一項就是向全國人大提出修改憲法的建議。他說：“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)利，享有充分的公民權(quán)利，要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會制度，等等。關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來。”鄧小平這個講話，實際上為起草1982年憲法確定了重要的指導思想。

成立憲法修改委員會

我國1954年制定憲法時，由中央人民政府設立憲法起草委員會，毛澤東任憲法起草委員會主席，委員中包括了共產(chǎn)黨、各民主黨派和無黨派的代表人物。1975年修改憲法，憲法修改起草委員會由當時的中央政治局委員、候補委員和各省、自治區(qū)、直轄市黨的核心小組負責人組成。1978年修改憲法，雖然成立了一個憲法修改委員會，但成員全部是中央政治局委員、候補委員，實際上還是黨中央直接提交全國人民代表大會。當然，在起草過程中，也征求了各方面的意見。

這次全面修改1978年憲法，是由全國人大決定成立的憲法修改委員會主持修改的。

1980年8月30日，中共中央向五屆全國人大三次會議主席團提出關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議。這個建議是我主持起草的。建議說，1978年五屆全國人大一次會議通過的憲法，由于當時歷史條件的限制和從那時以來情況的巨大變化，許多地方已經(jīng)很不適應當前政治經(jīng)濟生活和現(xiàn)代化建設的需要。為了完善無產(chǎn)階級專政的國家制度，發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制，鞏固和健全國家的根本制度，切實保障人民的權(quán)利和各民族的權(quán)利，鞏固和發(fā)展安定團結(jié)、生動活潑的政治局面，充分調(diào)動一切積極因素，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，加速四個現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展，需要對憲法作比較系統(tǒng)的修改。中共中央建議全國人大成立憲法修改委員會，主持憲法的修改工作。9月10日，五屆全國人大三次會議通過決議，同意中共中央的建議和中共中央提出的憲法修改委員會名單，決定由憲法修改委員會主持修改1978年憲法，提出修改草案，由全國人大常委會公布，交付全民討論，再由憲法修改委員會根據(jù)討論意見修改后，提交本屆全國人大四次會議審議。

憲法修改委員會由葉劍英任主任委員，宋慶齡、彭真任副主任委員，103名委員中有中央政治局、中央書記處的全體同志，全國人大常委會副委員長、國務院副總理、全國政協(xié)副主席和各民主黨派負責人、無黨派的代表人士等。鄧小平在審閱憲法修改委員會名單草案時批示：“憲法修改委員會名單我同意陳云同志意見。黨內(nèi)人士的比例三七開或四六開均可考慮。”憲法修改委員會是一個代表性很強的權(quán)威機構(gòu)，它對全國人大負責，任務是向全國人大提出憲法修改草案。

1980年9月15日，憲法修改委員會召開第一次全體會議，葉劍英主持并講了話。他說，這次修改憲法要認真總結(jié)新中國成立以來歷次修改憲法的經(jīng)驗，一定要從我國的實際出發(fā)，以我國自己的經(jīng)驗為基礎，同時也要參考外國的尤其是社會主義國家的憲法，吸收其中好的東西。我們要努力做到，經(jīng)過修改的憲法，能夠充分體現(xiàn)我國歷史發(fā)展新時期全國各族人民的利益和愿望。

這次會議決定設立秘書處，負責憲法修改的具體工作。胡喬木任秘書長，副秘書長有吳冷西、胡繩、甘祠森、張友漁、葉篤義、邢亦民和我。還請了錢端升當顧問，王力、呂叔湘當語文顧問。當時，胡喬木的主要精力放在起草黨的若干歷史問題的決議上，秘書處的具體工作主要是胡繩抓，我一直從旁協(xié)助，張友漁、葉篤義經(jīng)常來，吳冷西不久就調(diào)到廣東工作去了。

提出憲法修改草案

從1980年9月成立憲法修改委員會，到1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過憲法，歷時兩年三個月。大體上可以分為三個階段：第一階段是提出修改草案；第二階段是全民討論；第三階段是全國人民代表大會審議。

先從第一階段談起吧。這個階段的時間比較長。1980年9月17日，秘書處召開第一次會議，宣布秘書處正式成立，并決定自即日起開始工作。會上胡喬木首先傳達了憲法修改委員會第一次會議的精神和對秘書處的要求。大家交換了對秘書處工作的意見，認為從即刻起到提出初步修改草稿的時間非常緊迫，必須從現(xiàn)在起有計劃地緊張地進行工作。會議還商定，憲法修改委員會秘書處不專設辦公室，由全國人大常委會有關(guān)辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)兼做辦公室的各項日常工作，王叔文、肖蔚云、許崇德等憲法學專家參加修憲工作。從這時起，秘書處工作人員集中到后庫辦公。9月24日，秘書處召開第二次會議，胡繩傳達了胡喬木對憲法結(jié)構(gòu)的初步設想和著重討論的問題的意見。胡喬木考慮得比較系統(tǒng)、周密，當時秘書處就是按照他的思路開始工作的。

首先是廣泛征求意見。秘書處把1954年憲法和1978年憲法發(fā)給各部門、各地方、各界人士，請他們對這兩部憲法的條目哪些留、哪些刪、哪些改、哪些加，提出意見。然后，分別找各方面人士，包括中央各機關(guān)和民主黨派、人民團體的負責人，尤其是法律專家，開座談會，聽取意見。我印象比較深的是寧夏大學有一位叫吳家麟的教授，比較系統(tǒng)地提出了很好的意見。同時，我們還研究、參考外國的憲法，先后收集了35個國家的憲法，另外還有國民黨的“中華民國憲法”。

從1980年9月到1981年6月，秘書處先后邀請北京和外地一些專家、學者和有關(guān)部門負責人開了13次座談會，圍繞如何修改憲法進行了座談和討論。同時，還請中共中央有關(guān)部門、國務院各部委和直屬機構(gòu)、高檢、高法、解放軍總政治部，以及各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會協(xié)助征求意見。在此基礎上，秘書處進行了研究和討論，分成三個組（總綱、國家機構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務）著手起草。由于一些重大問題在當時還沒有定下來，起草中對有些章節(jié)和條文提出了幾個方案。比如，關(guān)于憲法的結(jié)構(gòu)，提出有序言和無序言兩個方案，還提出增加第五章“憲法實施的保障和憲法的修改”，并把“公民的基本權(quán)利和義務”一章移到“國家機構(gòu)”一章前面；關(guān)于四項基本原則的表述，有序言的方案寫在“序言”中，無序言的方案則在“總綱”中設立“政黨、人民團體和人民政協(xié)”一節(jié)并在其中表述；關(guān)于全國人大是沿用一院制還是改為兩院制，也有兩種方案；關(guān)于是否設國家主席，也是兩個方案；關(guān)于檢察機關(guān)是否保留，關(guān)于農(nóng)村人民公社是否政社分開，關(guān)于罷工自由是否取消等，也都寫了兩個方案。

在此期間，胡喬木曾向中央書記處并趙紫陽、彭真寫了《關(guān)于修改憲法的幾個問題》的報告。后來，胡喬木又寫了一個《關(guān)于修改憲法的一些問題的匯報》的材料。

1981年6月，《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》通過后，胡喬木找到鄧小平，說身體不好，需要休養(yǎng)，顧不了修改憲法的工作，建議推遲修改憲法的時間。鄧小平認為憲法修改必須抓緊，不能推遲，就找了彭真，說，憲法修改工作委托你主持。從1981年7月起，憲法修改工作就由彭真主持了。

1981年7月，鄧小平讓彭真抓憲法修改工作時就確定了四點：第一，要把“四個堅持”（即四項基本原則）寫進憲法；第二，規(guī)定工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政；第三，規(guī)定民主集中制；第四，規(guī)定民族區(qū)域自治。這就為憲法修改工作明確了指導思想。

7月16日，彭真給鄧小平寫信，請示憲法修改草案完成的時間是否按時拿出。鄧小平回信說，還是要這樣。可以看出，鄧小平對修憲是抓得很緊的。當時，彭真在北戴河，他把我們幾個人找去，具體研究怎樣修改憲法的問題。我說，小平同志要我跟他到新疆去。彭真說，別的我不管，你走之前要交出個稿子來。按照他的要求，我和項淳一、顧昂然用了兩天時間，以1954年憲法為基礎，研究一年來廣泛征求的意見，哪些要保留，哪些要刪，哪些要改，哪些要加，勉強整理出一個很不成熟的草稿，算是交了差。

彭真從北戴河回來后，一直考慮修改憲法的問題。國慶前夕，他發(fā)高燒住在醫(yī)院，還把我們找去，說秘書處的人員國慶節(jié)后集中到玉泉山。同時，他又覺得力量不夠，向胡耀邦提出把參加起草歷史問題決議的龔育之、鄭惠、有林、盧之超要來參加修憲工作。本來還提出要鄭必堅，胡耀邦說鄭還要給中央起草文件，未能要來。憲法要體現(xiàn)歷史問題決議的精神，調(diào)這些同志參加有利于工作。還增加了對經(jīng)濟工作比較熟悉的顧明，彭真說顧是沒有任命的憲法修改委員會副秘書長。

彭真主持修憲工作后，立即著手研究起草修改憲法的稿子。他說，有不同意見怎么統(tǒng)一？要從中國的實際出發(fā)，憲法只能寫現(xiàn)在能夠定下來的最基本、最需要的東西，盡可能把各方面的意見大體集中起來。

1981年國慶節(jié)后，起草班子集中到玉泉山，集中精力修改憲法。要講效率，這還真是一個好辦法。從那時起，可真算是夜以繼日，上午、下午、晚上，每天三班倒，日夜伏案起草憲法修改草案。當時分三個部分：一是“總綱”；二是“公民的基本權(quán)利和義務”；三是“國家機構(gòu)”。秘書處分三組分別起草，主要由胡繩負責，還有我和張友漁、顧明、項淳一、龔育之、有林等同志。我們集體起草，每起草一章一節(jié)，就給彭真送過去。他有時改，有時不改，經(jīng)常把胡繩和我找去，談他的一些意見。

按照五屆全國人大三次會議的決議，憲法修改是有時間要求的，即召開下次全國人大會議時提出憲法修改草案。由于憲法修改工程浩大，到1981年11月底召開五屆全國人大四次會議時，還不可能按時完成。那時，已經(jīng)比較注意依法辦事，所以又提請五屆全國人大四次會議通過決定，把修改憲法的期限延長到五屆全國人大五次會議。彭真還就為什么延長期限提出一份書面說明，得到大會的批準。

經(jīng)過近兩個月的緊張工作，1981年11月下旬起草出憲法修改草案初稿。報中央書記處審議后，又作了一些修改和補充。12月19日，彭真向鄧小平、胡耀邦并中央寫了《關(guān)于憲法修改草案幾個問題的報告》。12月23日，又對這個報告作了一些修改和補充后，報送中央。報告對16個問題作了說明。這16個問題是：（1）“四個堅持”是憲法總的指導思想，是最根本的問題。（2）人民民主專政是國體，民主集中制是政體。（3）關(guān)于國家主席問題，很多人主張設，也有主張不設的。現(xiàn)在的草案大體是照抄1954年憲法的條文，待中央原則確定后，再仔細斟酌條文。（4）關(guān)于民族區(qū)域自治問題。（5）關(guān)于城鄉(xiāng)基層政權(quán)問題。（6）關(guān)于加強和發(fā)揮人大和人大常委會的作用。（7）關(guān)于任期和會期。（8）關(guān)于所有制。（9）關(guān)于土地所有權(quán)。（10）關(guān)于責任制。（11）關(guān)于財政收支平衡、信貸平衡和穩(wěn)定物價問題。（12）關(guān)于罷工自由問題。（13）關(guān)于遷徙自由問題。（14）關(guān)于健全社會主義法制。（15）關(guān)于精神文明。（16）關(guān)于臺灣問題。報告最后說，這個草案是由工作班子根據(jù)中央同志的意見，以1954年憲法為基礎，有些問題是按照中央已確定的原則，花了近兩個多月時間突擊出來的，在黨內(nèi)外都還沒有來得及征求意見。建議發(fā)給各省市區(qū)黨委第一書記征求意見，待中央政治局審查修改、原則批準后，即召開憲法修改委員會討論。

12月中下旬，鄧小平兩次審閱這個報告，還找了胡喬木，讓他幫助修改憲法修改草案初稿。胡喬木把胡繩和我找去，在勤政殿他的辦公室，逐條提出修改意見。胡喬木是很認真的，胡繩也真有辦法，胡喬木不論提出什么意見，他都有辦法修改。

憲法修改草案初稿經(jīng)中共中央政治局和中央書記處討論后，秘書處又作了修改，然后以秘書處的名義提交給憲法修改委員會。這與1954年的做法不同，1954年憲法草案是以中共中央的名義提交憲法起草委員會討論的。這次沒有作為中共中央的稿子提出來，目的是為了使大家能更好地發(fā)表意見，進行討論修改。

1982年2月底到3月上旬，憲法修改委員會召開第二次全體會議，討論憲法修改草案（討論稿）。從憲法修改委員會第一次會議到第二次會議，相隔約1年5個月。

1982年2月27日下午，憲法修改委員會舉行第二次會議，會議由彭真主持，胡喬木作了關(guān)于憲法修改草案（討論稿）的說明。會上印發(fā)了憲法修改草案（討論稿）及關(guān)于這次憲法修改的經(jīng)過和修改條文內(nèi)容的說明。彭真說，大家對秘書處提出的憲法修改草案（討論稿），可以增，可以減，可以小改，可以大改，也可以推翻。首先請大家考慮，這個稿子是否大體可用？是否可以作為修改的基礎？有沒有提出新的草案的？如果沒有，那么就以秘書處提出的稿子作為基礎進行修改。這個討論稿怎么改？采取什么方針？要從中國的實際情況出發(fā)，吸收歷史的和外國的經(jīng)驗教訓。拿什么做標準？最大多數(shù)人民的最大利益。當然，有些問題要照顧少數(shù)，例如宗教信仰自由。我們的方針是馬列主義普遍真理與中國的實際相結(jié)合。

從3月9日到16日，委員們分三個組對草案逐章逐節(jié)逐條進行討論，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會的一位負責同志也列席會議參加討論。討論中，大家總的認為，這個憲法修改草案（討論稿）是好的，實事求是，符合國情，可以作為修改的基礎，進一步修改、補充和完善。同時，大家非常認真地逐句逐字進行推敲、斟酌，提出了許多意見，有的委員還單獨或聯(lián)名提出書面意見。

與此同時，全國人大常委會部分委員和全國政協(xié)常委舉行座談會，討論這個稿子；中共中央各部門、國務院各部委、解放軍各領(lǐng)導機關(guān)的負責同志和各省、自治區(qū)、直轄市的負責同志，也都對草案討論稿提出了修改意見。秘書處把這些意見匯編分送憲法修改委員會各位委員。

根據(jù)憲法修改委員會分組討論和各方面提出的意見，秘書處對憲法修改草案（討論稿）作了修改。其中，“序言”共11段，有10段作了修改，還增加了一段；在全部條文140條（指討論稿，后來正式通過的憲法為138條）中，有83條作了修改。這還不包括文字性的修改。

4月12日至21日，憲法修改委員會舉行第三次全體會議，討論憲法修改草案（修改稿）。彭真主持會議，胡喬木作了關(guān)于憲法修改草案（討論稿）修改情況的說明。這個說明非常詳細地匯報了根據(jù)大家上次會議討論的意見，對“序言”與各個章節(jié)和條文作出的修改；對沒有采納的意見，也作了說明。委員們和列席會議的同志又用9天的時間，逐章逐節(jié)逐條地進行討論修改，提出一個憲法修改草案。會議通過了憲法修改草案和提交給全國人大常委會的《關(guān)于提請公布〈中華人民共和國憲法修改草案〉交付全國各族人民討論的建議》。

全民討論四個月

憲法是全國人民辦事的總章程，同每個人的切身利益密切相關(guān)，需要聽取全國人民的意見。有些國家制定、修改憲法采取全民投票的方式。我們沒有采取這種方式，而是組織全民討論。經(jīng)過全民討論，才提交全國人民代表大會審議。首先，全民討論的過程，就是全體人民反復商議的過程，也是黨和群眾反復商議的過程。黨的意見是不是充分集中了人民群眾好的意見，只有同他們商量和經(jīng)過實踐檢驗才能知道。其次，全民討論也是統(tǒng)一全國人民意見的好形式。經(jīng)過討論，人民群眾同意了，全國人民的意見進一步統(tǒng)一了，就證明憲法修改草案真正集中了全國最大多數(shù)人民的意志。再次，全民討論也是人民群眾直接參加國家管理的一種重要形式。憲法是國家的根本法，人民參加討論憲法修改問題，就是參加擬訂和學習、掌握憲法，就是參與管理國家大事。所以，組織全民討論是一件很大的事情。經(jīng)過全民討論，憲法也會更加完善。

4月22日，五屆全國人大常委會舉行第二十三次會議。彭真受葉劍英的委托，代表憲法修改委員會向會議作了關(guān)于憲法修改草案的說明。經(jīng)過兩天分組討論，委員們一致同意憲法修改委員會的建議，會議通過了《關(guān)于公布〈中華人民共和國憲法修改草案〉的決議》，并決定公布憲法修改草案，交付全國各族人民討論。

5月4日，全國人大常委會召開各省、市、自治區(qū)人大常委會負責人座談會，彭真作了關(guān)于全國討論憲法修改草案問題的講話。他講了兩點意見：第一，憲法修改草案的全民討論，由各級人大常委會負責組織。但要做到全國各族人民廣泛深入地討論，提出修改意見，必須在各級黨委領(lǐng)導下進行。請你們回去向省、市、自治區(qū)黨委匯報，請黨委抓緊領(lǐng)導。由于黨委要管的事情很多，工作很緊張，讓黨委組織討論、搜集意見是忙不過來的。因此，要有個主管單位，這就是各級人大常委會。第二，討論要抓住主要問題。主要問題解決了，其他問題就可以迎刃而解，至少比較容易解決。切不要被次要的、枝節(jié)的問題所干擾、糾纏，轉(zhuǎn)移了目標，轉(zhuǎn)移了重點。在討論中會有各種不同意見，怎么辦？正確的意見就接受，明顯錯誤的要適當?shù)亟忉尅＿@樣，討論中發(fā)生的問題，比較容易解決，意見比較容易取得一致，全國各族人民的團結(jié)會進一步加強。

4月28日，憲法修改草案全文發(fā)表。從5月至8月，全國各族人民進行了熱烈的討論。這次全民討論比較廣泛深入，各單位、各地方普遍進行了宣講和討論，召開了各種形式的座談會。參加討論的人數(shù)比較多。通過全民討論，使廣大人民對草案的指導思想、基本精神和基本內(nèi)容有了了解，提高了對社會主義民主和法制的認識，增強了當家作主的責任感，也推動了生產(chǎn)和各項工作。大家普遍認為，憲法修改草案科學地總結(jié)了新中國成立32年以來的經(jīng)驗，體現(xiàn)了黨的十一屆三中全會以來的路線方針政策，順乎民心，合乎國情。同時，大家也對草案提出了許多修改意見。

全民討論后，中央和國務院各部門、人民解放軍、各民主黨派和各人民團體共91個單位報來了材料，29個省、自治區(qū)、直轄市報了兩次材料。憲法修改委員會秘書處把各方面的修改意見編成《全民討論憲法修改草案意見匯集》（共五集），分送憲法修改委員會各位委員。

秘書處根據(jù)全民討論中提出的意見，經(jīng)過認真研究，對草案進行了修改。許多重要的好的意見都采納了。原來草案的基本內(nèi)容沒有變動，具體規(guī)定作了許多補充和修改，總共有近百處，純屬文字的改動還沒有計算在內(nèi)。還有一些意見，雖然是好的，但實施的條件尚不具備、經(jīng)驗不夠成熟，或者宜于寫在其他法律和文件中，不需要寫進國家的根本大法，因而沒有寫上。

11月4日至9日，憲法修改委員會舉行第四次全體會議，聽取胡繩關(guān)于憲法修改情況的說明，參考全民討論中提出的意見，對秘書處修改的草案再次逐章逐節(jié)逐條進行討論，并決定由秘書處根據(jù)這次會議提出的意見作進一步修改，提交下次全體會議通過后，提請五屆全國人大五次會議審議。

11月23日下午，憲法修改委員會舉行第五次全體會議。胡繩就憲法修改草案的最后修改情況作了說明，委員們一致同意這個草案和關(guān)于草案的說明。最后，憲法修改委員會第五次全體會議通過了關(guān)于提請五屆全國人大五次會議審議《中華人民共和國憲法修改草案》的議案。

至此，憲法修改委員會完成了自己的任務。它先后召開了5次會議，一共25天，有3次會議是逐章、逐節(jié)、逐條討論修改憲法草案。

只有三張棄權(quán)票

1982年11月25日，五屆全國人大五次會議舉行預備會議，通過大會議程。議程的第一項就是聽取《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，通過憲法。第二天，大會正式舉行。葉劍英委員長主持會議，彭真受葉劍英委托，代表憲法起草委員會作了《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，對憲法修改的經(jīng)過、指導思想、基本精神和基本內(nèi)容作了說明。

由于憲法修改的具體工作已經(jīng)由憲法修改委員會秘書處移交到全國人大，所以在大會主席團第一次會議上，決定在主席團領(lǐng)導下成立一個憲法修改工作小組，由胡繩任組長、我任副組長，成員有張友漁、項淳一、龔育之，負責修憲的具體工作。

從11月27日下午起，五屆全國人大五次會議代表審議憲法修改草案。在審議中，各代表團總的來說對憲法修改草案是滿意的，但也提出了很多修改和補充意見。我印象最深的是，總政治部主任劉志堅代表提出，光講憲法必須遵守還不行，還得寫上“對一切違反憲法的行為，必須予以追究”。我們研究認為，寫上這一條好是好，就怕做不到。怎么辦？我們?nèi)フ埵九碚妗Ｅ碚嬲f，還是應當寫上。彭真非常注意聽取意見，不管誰提的意見，什么意見，他都認真考慮。經(jīng)過研究，在憲法第五條中增加規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”

對代表提出的其他意見，憲法修改工作小組也都認真、仔細地作了考慮和研究，能采納的盡量予以采納。因此，在這次會議上，又對憲法修改草案作了近30處修改。

在12月3日舉行的大會主席團會議上，胡繩作了關(guān)于憲法修改草案修改情況的匯報，彭真作補充講話，對根據(jù)代表意見作出的修改，一一作了說明；對沒有采納的意見，也說明了理由。主席團的一些同志也發(fā)了言。經(jīng)過主席團討論，決定將憲法修改草案提交大會表決。

12月4日，五屆全國人大五次會議舉行全體會議。會議首先全文宣讀憲法修改草案，以舉手表決方式通過總監(jiān)票人和監(jiān)票人名單。然后，采取無記名投票方式，表決憲法修改草案。表決結(jié)果是，到會代表3040名，贊成票3037張，棄權(quán)票3張。

會上，有人提出要把表決結(jié)果公布。我們向彭真作了匯報，說我們也傾向于把表決結(jié)果和通過票數(shù)情況都公布。彭真表示同意，要我再請示胡耀邦同志。我到大會堂118廳請示耀邦同志“可不可以公布表決票數(shù)”，他說：“我看可以公布。”這是全國人大會議第一次公布通過法律的票數(shù)。

全體會議在通過憲法修改草案后，還通過了《關(guān)于本屆全國人民代表大會常務委員會職權(quán)的決議》和《關(guān)于中華人民共和國國歌的決議》。通過《關(guān)于本屆全國人民代表大會常務委員會職權(quán)的決議》，是因為新憲法通過后即生效，但國家主席、副主席要到六屆全國人大一次會議才能選出來，在此之前有個空當。怎么辦？當時研究認為，需要通過一個決議，決定在六屆全國人大一次會議選出國家主席、副主席和六屆全國人大常委會之前，本屆人大常委會繼續(xù)依照1978年憲法的有關(guān)規(guī)定行使職權(quán)。這是一個法律銜接問題，也是一個依法辦事問題，當時很注意這個問題。

關(guān)于國歌問題。新中國成立前夕，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議單獨作了一個決議：在正式國歌未定以前，以《義勇軍進行曲》為國歌。這首國歌反映了中國人民的革命傳統(tǒng)，多年來已經(jīng)深入人心。1978年五屆全國人大一次會議通過修改的國歌歌詞，有“文化大革命”的影響，代表們很不滿意，紛紛提出意見。因此，五屆全國人大五次會議專門通過決議，決定恢復《義勇軍進行曲》原來的歌詞，并進一步?jīng)Q定《義勇軍進行曲》為中華人民共和國正式國歌。這也是撥亂反正的一件大事。

修改憲法中遇到的一些問題

憲法的內(nèi)容涉及國家政治、經(jīng)濟、文化、社會生活的一系列根本問題。在起草修改草案中，這些問題都提出來了。彭真在向中央報告時就列舉了16個問題。對這些問題，反復作了研究，有的作了規(guī)定，有的研究后未作規(guī)定。我談一下這次修憲中首先遇到的兩個問題。第一個問題是，這次修憲是以1978年憲法為基礎，還是以1954年憲法為基礎？在通常情況下，修憲應以前一部憲法即1978年憲法為基礎。但1978年憲法沒有完全擺脫“文化大革命”的影響，有不少“文化大革命”遺留的內(nèi)容，難以作為修改的基礎。而且，1978年憲法比較粗，只有60條，許多憲法應該作出規(guī)定的沒有作出。當時，研究了1954年憲法后，認為1954年憲法中雖然有的條文已經(jīng)過時，但它所規(guī)定的基本原則是比較適宜的。而且，1954年憲法有106條，比較完善。經(jīng)過“文化大革命”，人們還是比較懷念1954年憲法。彭真考慮還是以1954年憲法為基礎。他請示小平同志，小平同志贊成這個意見。同時指出，從1954年到現(xiàn)在，已有近30年了，新憲法要給人以面貌一新的感覺。

總之，1982年憲法繼承并發(fā)展了1954年憲法好的傳統(tǒng)和基本原則，廢棄了1975年憲法和1978年憲法中不適宜的內(nèi)容，是有中國特色的、適應新時期需要的、能夠保障社會主義現(xiàn)代化建設順利進行和國家長治久安的好憲法，也是新中國成立以來最完善的一部憲法。

另一個問題是如何把四項基本原則寫入憲法。從開始研究修憲，小平同志就明確提出，一定要把四項基本原則寫入憲法。怎樣寫入憲法？當時研究有兩個方案：一個是寫入憲法條文；一個是寫入“序言”。經(jīng)過反復研究，認為寫入條文有些難點。比如，很難要求人人都要堅持馬列主義、毛澤東思想。新中國成立前夕制定的《共同綱領(lǐng)》和新中國成立后制定的1954年憲法，都沒有把馬列主義、毛澤東思想和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導寫入條文，1954年憲法只是在“序言”中有兩處提到黨的領(lǐng)導。1975年憲法和1978年憲法則在條文中有馬列主義、毛澤東思想和黨的領(lǐng)導的規(guī)定。當時，有些人不贊成把馬列主義、毛澤東思想和黨的領(lǐng)導寫入憲法條文。孫冶方還給憲法修改委員會寫信，建議取消1978年憲法中關(guān)于黨的領(lǐng)導和國家指導思想的條文。《鄧小平年譜（一九七五——一九九七）》中有這樣一段記述：1981年12月，小平同志在同胡喬木同志談修改憲法時強調(diào)，憲法序言里要提馬列主義、毛澤東思想，條文里不提。當時，彭真經(jīng)過反復考慮，提出要把四項基本原則寫入“序言”，從敘述中國近代歷史發(fā)展的事實來表明堅持四項基本原則比較順當。他指出，20世紀以來，中國發(fā)生了四件翻天覆地的大事：一是辛亥革命；二是推翻三座大山，建立中華人民共和國；三是完成了社會主義改造；四是基本上建成了獨立的、比較完整的工業(yè)體系。在這四件大事中，除辛亥革命是孫中山領(lǐng)導的外，其余三件都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，在馬列主義、毛澤東思想指引下取得的。我們要從敘述20世紀以來中國革命和建設的實踐，說明四項基本原則既反映了不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，又是我國億萬人民在長期革命斗爭中作出的歷史性選擇。因此，要采取在“序言”中用敘述歷史事實的方式來闡述四項基本原則。彭真還親自執(zhí)筆起草了憲法“序言”。

實踐證明，把四項基本原則寫進憲法是完全必要的，這是全國各族人民團結(jié)前進的共同政治基礎，也是實現(xiàn)國家長治久安、比較能經(jīng)得起各種風險和順利進行社會主義現(xiàn)代化建設的根本保證。

當時對憲法“序言”是不是有法律效力，有爭論。我認為憲法“序言”是有法律效力的。有一次，有位領(lǐng)導同志問我，憲法“序言”有沒有法律效力？我說，憲法“序言”是具有法律效力的，只是憲法“序言”對四項基本原則使用的是敘述性的語言，不是規(guī)定性的語言，在適用時就有靈活的余地。

把四項基本原則用國家根本法的形式確定下來，是完全必要和重要的。同時也要看到，新時期的根本任務是以經(jīng)濟建設為中心，實行改革開放的基本方針，這在1982年起草修改憲法草案過程中作了考慮，并作了一系列重要規(guī)定。

憲法“序言”中明確規(guī)定：“今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設。”這里規(guī)定的國家根本任務，就是以經(jīng)濟建設為中心。社會主義的根本任務是解放和發(fā)展生產(chǎn)力。新中國成立之后，特別是在生產(chǎn)資料所有制的社會主義改造基本完成以后，國家工作的重點應當轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來，黨的八大就確定了這個方針。可惜在以后的實踐中，沒有堅定不移地實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)移。黨的十一屆三中全會總結(jié)新中國成立以來正反兩方面的經(jīng)驗，重新確定了這項重大的戰(zhàn)略方針。彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：“撥亂反正的一項重大戰(zhàn)略方針，就是把國家的工作重點堅決轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟建設上來。一切工作都要圍繞這個重點，為這個重點服務。國家的鞏固強盛，社會的安定繁榮，人民物質(zhì)文化生活的改善提高，最終都取決于生產(chǎn)的發(fā)展，取決于現(xiàn)代化建設的成功。今后必須堅定不移地貫徹執(zhí)行這個戰(zhàn)略方針，除非敵人大規(guī)模入侵；即使那時，也必須進行為戰(zhàn)爭所需要和實際可能的經(jīng)濟建設。把這個方針記載在憲法中，是十分必要的。”

憲法還規(guī)定，要“不斷完善社會主義的各項制度”，逐步進行經(jīng)濟體制改革。在規(guī)定社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制的同時，針對過去過分單一的所有制結(jié)構(gòu)和一再鼓吹“割資本主義尾巴”、嚴重影響社會生產(chǎn)力發(fā)展的情況，又明確規(guī)定了個體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充，國家保護個體經(jīng)濟的合法權(quán)益。這就改變了過去只發(fā)展單一的公有制經(jīng)濟的模式，規(guī)定了還要發(fā)展其他形式的經(jīng)濟。

憲法還規(guī)定：“完善經(jīng)濟管理體制和企業(yè)經(jīng)營管理制度，實行各種形式的社會主義責任制。”“國營企業(yè)在服從國家的統(tǒng)一領(lǐng)導和全面完成國家計劃的前提下，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有經(jīng)營管理的自主權(quán)。”“集體經(jīng)濟組織在接受國家計劃指導和遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進行活動的自主權(quán)。”憲法的這些規(guī)定，為農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、企業(yè)承包制、企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)、政企分開等各項改革確定了原則，也為進一步改革留下了空間。彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：“當前我國正在進行經(jīng)濟體制的改革，并取得了很大的成績，今后還要全面、深入地進行下去”，“按照這個方向前進，我們一定能夠建設和發(fā)展有中國特色的社會主義經(jīng)濟，使我國逐步地富強起來”。

在對外開放方面，憲法明確規(guī)定，允許外國的企業(yè)和其他經(jīng)濟組織或者個人在中國投資，同中國的企業(yè)或者其他經(jīng)濟組織進行各種形式的經(jīng)濟合作；它們的合法權(quán)益受我國法律的保護。這在當時社會主義國家的憲法中是很少見的。它表明對外開放是我國將長期堅持的一項基本國策，是不能輕易改變的。

關(guān)于國家政治體制改革，憲法作出了一系列重要規(guī)定。這個問題，我在后面還專門談。

上述規(guī)定表明，這部憲法對黨的“一個中心、兩個基本點”的基本路線雖然還沒有完整的、集中的表述，但黨的基本路線的基本內(nèi)容都得到了體現(xiàn)。

我國前三部憲法的結(jié)構(gòu)是相同的，都是除“序言”外，有四章。在“總綱”之后，依次為“國家機構(gòu)”、“公民的基本權(quán)利和義務”這兩章。在這次修憲過程中，有人提出，應把“公民的基本權(quán)利和義務”放在“國家機構(gòu)”之前。當時大家研究，是先有公民的權(quán)利，然后根據(jù)公民的授權(quán)產(chǎn)生國家機構(gòu)，還是先有國家機構(gòu)來規(guī)定公民的權(quán)利和義務？特別是聯(lián)系到前三部憲法，都是把“國家機構(gòu)”放在前面，因而這就成了一個難以決斷的問題。為此，我們請示小平同志。小平同志認為，還是要把“公民的基本權(quán)利和義務”擺在“國家機構(gòu)”前面。這個意見很重要。小平同志考慮問題，總是站得高、看得深。我們國家的一切權(quán)力屬于人民，國家機構(gòu)是根據(jù)人民的授權(quán)建立的。沒有人民的授權(quán)，國家機構(gòu)就失去了權(quán)力的基礎和來源。在憲法體例設計上，先規(guī)定“公民的基本權(quán)利和義務”，再規(guī)定“國家機構(gòu)”，能比較充分地體現(xiàn)國家的一切權(quán)力屬于人民的性質(zhì)。同時，“公民的基本權(quán)利和義務”一章與“總綱”有密切聯(lián)系，緊接著寫，在邏輯上也比較順當。我們查了一些國家的憲法，多數(shù)國家把對公民的權(quán)利和義務的規(guī)定列在對國家機構(gòu)的規(guī)定之前。憲法結(jié)構(gòu)的這一變動，表明我們國家對保障公民享有憲法規(guī)定的公民權(quán)利的高度重視。這次制定的1982年憲法，根據(jù)小平同志提出的要切實讓人民享有充分的公民權(quán)利的要求，對公民的各項權(quán)利和自由作出了廣泛的、充分的規(guī)定，同時按照權(quán)利和義務相適當?shù)脑瓌t，對公民應當履行的義務也作出了明確的規(guī)定。

憲法“序言”中寫了“階級斗爭還將在一定范圍內(nèi)長期存在”。當時，對這個問題是經(jīng)過反復研究考慮的。大家知道，黨的十一屆三中全會糾正了“以階級斗爭為綱”的“左”的錯誤，決定把國家工作的重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來。在這種情況下，憲法要不要再提階級斗爭？經(jīng)過反復討論研究，最后彭真提出，憲法還是要提階級斗爭。因為還有階級斗爭，還有敵視和破壞我們社會主義制度的國內(nèi)外敵對勢力和敵對分子。因此，憲法“序言”中有一段很重要的話：“在我國，剝削階級作為階級已經(jīng)消滅，但是階級斗爭還將在一定范圍內(nèi)長期存在。中國人民對敵視和破壞我國社會主義制度的國內(nèi)外敵對勢力和敵對分子，必須進行斗爭。”

實踐證明，憲法關(guān)于階級斗爭的闡述是非常必要和重要的，具有深遠的意義。多年來，西方一些國家從未放棄對我國進行和平演變的策略，企圖對我國進行“西化”、“分化”；國內(nèi)也有極少數(shù)頑固堅持資產(chǎn)階級自由化立場的人，企圖否定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和社會主義制度。這種斗爭將會長期存在，有時還會激化。我認為，西方國家特別是美國對我國實行的顛覆與“和平演變”的政策，如果不從階級斗爭去考慮，是解釋不了的。

新中國成立前夕制定的《共同綱領(lǐng)》以及1954年憲法，寫的都是“人民民主專政”。1975年憲法改為“無產(chǎn)階級專政”,1978年憲法沿用了“無產(chǎn)階級專政”的提法。這次修改憲法重新恢復為“人民民主專政”。為什么要改？一是因為無產(chǎn)階級專政在“文化大革命”中被林彪、“四人幫”歪曲踐踏了。那時不是“無產(chǎn)階級專政”，而是對廣大干部和群眾的專政。因此，廣大人民群眾更愿意使用“人民民主專政”的提法。二是從我國的實際情況看，工人階級是領(lǐng)導階級，還有廣大農(nóng)民、知識分子和其他勞動者。使用“工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政”，更符合我國實際情況，也更能表明我國人民民主的政權(quán)有廣泛的階級基礎，不是單一的工人階級的民主專政，而是包括農(nóng)民、知識分子和其他勞動者、愛國者在內(nèi)的占人口總數(shù)99.97%的人對極少數(shù)人的專政。這個提法，是在制定刑法時彭真提出的，他給中央專門寫了報告，中央同意，五屆全國人大二次會議通過的刑法就采用了“人民民主專政”的提法。后來，黨的十一屆六中全會決議中肯定了這一點。

彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：“人民民主專政的提法，確切地表明我國的這種階級狀況和政權(quán)的廣泛基礎，明白地表示出我們國家政權(quán)的民主性質(zhì)。”

由于我們過去長期習慣使用“無產(chǎn)階級專政”的提法，馬列經(jīng)典著作中使用的也是這個提法，憲法“序言”又寫了“人民民主專政，實質(zhì)上即無產(chǎn)階級專政”，以便和過去的提法相銜接，也避免引起我們不要“無產(chǎn)階級專政”的誤解。

在討論憲法修改草案過程中，有人從“文化大革命”中任意對干部和群眾專政、關(guān)“牛棚”考慮，提出憲法只寫“人民民主國家”，不要再寫“人民民主專政國家”。當時，我們研究，黨的十一屆三中全會總結(jié)新中國成立30年正反兩面的經(jīng)驗，特別是“文化大革命”的教訓，提出發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制，是我們國家的一個根本目標和根本任務。但是，能不能只要民主，不要專政呢？這顯然是不行的。因為正如前面所說的，還有階級斗爭，還有敵視和破壞我國社會主義制度的國內(nèi)外敵對勢力和敵對分子。在人民內(nèi)部實行最廣泛的民主與對人民的敵人實行專政是統(tǒng)一而不可分的整體。小平同志在1979年理論工作務虛會上的講話中就強調(diào)指出：“發(fā)展社會主義民主，決不是可以不要對敵視社會主義的勢力實行無產(chǎn)階級專政。我們反對把階級斗爭擴大化，不認為黨內(nèi)有一個資產(chǎn)階級，也不認為在社會主義制度下，在確已消滅了剝削階級和剝削條件之后還會產(chǎn)生一個資產(chǎn)階級或其他剝削階級。但是我們必須看到，在社會主義社會，仍然有反革命分子，有敵特分子，有各種破壞社會主義秩序的刑事犯罪分子和其他壞分子，有貪污盜竊、投機倒把的新剝削分子，并且這種現(xiàn)象在長時期內(nèi)不可能完全消滅……對于這一切反社會主義的分子仍然必須實行專政。不對他們專政，就不可能有社會主義民主。這種專政是國內(nèi)斗爭，有些同時也是國際斗爭，兩者實際上是不可分的。因此，在階級斗爭存在的條件下，在帝國主義、霸權(quán)主義存在的條件下，不可能設想國家的專政職能的消亡，不可能設想常備軍、公安機關(guān)、法庭、監(jiān)獄等等的消亡。它們的存在同社會主義國家的民主化并不矛盾，它們的正確有效的工作不是妨礙而是保證社會主義國家的民主化。事實上，沒有無產(chǎn)階級專政，我們就不可能保衛(wèi)從而也不可能建設社會主義。”

土地所有權(quán)問題，過去的幾部憲法和法律都沒有明文規(guī)定。這次修改憲法，第一次在憲法中對土地所有權(quán)作出了規(guī)定。城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。討論中，對規(guī)定城市的土地屬于國家所有，沒有什么不同的意見。對農(nóng)村的土地是歸全民所有還是集體所有，則有不同的主張。有的主張，農(nóng)村土地全部歸全民所有，由集體和農(nóng)民使用。理由是國家要進行建設，搞建設就要征用土地，規(guī)定歸國家所有，有利于需要時征用土地。

經(jīng)過反復考慮，農(nóng)村土地還是歸集體所有為宜，法律規(guī)定屬于國家所有的除外。蘇聯(lián)農(nóng)村的土地，列寧當時決定歸國家所有，農(nóng)民有永久的使用權(quán)。我國在土地改革中，按照黨中央的決策，把土地分給農(nóng)民所有。這是非常正確的。后來搞合作化，土地也沒有收歸國有，還是集體所有。

我國農(nóng)民對土地有特殊的感情，如果規(guī)定土地歸國家所有，雖然由農(nóng)民長期使用，但在農(nóng)民的心理上還是不一樣的，很可能產(chǎn)生強烈的影響，會影響他們的生產(chǎn)積極性。所以，我們沒有像蘇聯(lián)那樣規(guī)定農(nóng)村土地歸國家所有，而是規(guī)定：農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬國家所有的以外，屬于集體所有。國家建設需要土地，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。1988年的憲法修正案規(guī)定土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，將土地的所有權(quán)和使用權(quán)分開，更好地解決了土地資源的合理使用問題。

1954年憲法沒有規(guī)定“罷工自由”。1975年和1978年憲法規(guī)定了“罷工自由”。在征求對修改憲法的意見時，多數(shù)人包括一些老工人主張不寫“罷工自由”。也有些人則主張保留“罷工自由”，理由是前兩部憲法都有規(guī)定，取消了影響不好，同時，為了反對官僚主義，也有必要寫上。

憲法修改委員會秘書處研究認為，我國是社會主義國家，國營企業(yè)屬于全民所有，工人是主人，一部分工人罷工，就等于自己罷自己的工，而且會影響全民的利益。因此，罷工自由與全民所有制企業(yè)的性質(zhì)是有矛盾的。而且，工廠、企業(yè)是相互有牽連的，電廠罷工，許多工人就不能生產(chǎn)；鐵路工人罷工，貨物就不能運輸。這與憲法關(guān)于“禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序”等規(guī)定也有抵觸。至于反對官僚主義，有各種途徑，有黨的領(lǐng)導，有黨的紀委，有政府監(jiān)察機關(guān)和國家檢察機關(guān)等，憲法還規(guī)定了公民有言論、出版、集會、結(jié)社和游行示威的自由。因此，這次修改憲法沒有寫上“罷工自由”。

這里需要說明的是，憲法沒有規(guī)定“罷工自由”，但也沒有規(guī)定禁止罷工。

關(guān)于遷徙自由，1954年憲法雖有規(guī)定，但實際上并沒有做到。這次修憲，有人提出要恢復1954年憲法的這一規(guī)定。我們研究后沒有采納，因為實際上做不到。憲法沒有規(guī)定“遷徙自由”，但也沒有禁止遷徙。近些年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，流動人口越來越多。應當看到，市場經(jīng)濟就得允許人口流動。我國的戶籍制度改革是滯后的。

臺灣問題，是這次修改憲法中遇到的一個重大問題。小平同志提出，憲法要對此作出專門規(guī)定。憲法中有兩處作了規(guī)定。在“序言”中寫了：“臺灣是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土的一部分。完成統(tǒng)一祖國的大業(yè)是包括臺灣同胞在內(nèi)的全中國人民的神圣職責。”這里沒有用“臺灣回歸祖國”的提法，主要是考慮這個提法從政治上講容易懂，但從法律上講不很確切。因為第二次世界大戰(zhàn)后，臺灣已經(jīng)回歸祖國，早已是我國的一部分，如果現(xiàn)在還說“回歸”，等于法律上認為臺灣還不是我國的一部分，可能為搞“臺獨”的人所利用。

為了使處理臺灣問題有法律上的根據(jù)，而又不必修改憲法，同時又有利于對臺談判，憲法第三十一條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”并相應地在第六十二條關(guān)于全國人大職權(quán)中規(guī)定：“決定特別行政區(qū)的設立及其制度。”這是根據(jù)小平同志提出的“一國兩制”的偉大構(gòu)想，為解決臺灣問題所提供的憲法依據(jù)。

當時中英關(guān)于香港問題談判剛剛開始，中葡關(guān)于澳門問題的談判還沒有開始。因此，彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中只能提臺灣，沒有提香港、澳門，但又說了“這是我們處理這類問題的基本立場”。這就明顯地把香港、澳門包括在內(nèi)了。在起草香港特別行政區(qū)基本法時，有些香港人士有顧慮，認為在香港實行不同于社會主義制度的資本主義制度不符合憲法，要求相應地修改憲法，明文規(guī)定在香港實行“一國兩制”。香港基本法起草委員會初期開會時，香港記者向姬鵬飛提出要修改憲法的問題，姬鵬飛讓我回答，我答復記者說，憲法第三十一條就是專門為香港實行不同于社會主義制度的資本主義制度即實行“一國兩制”而作的特別規(guī)定，因而不需要再修改憲法。在這之后，為了進一步解除香港某些人的疑慮，1990年全國人大在審議通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》時，還通過了《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》，明確規(guī)定香港基本法是根據(jù)憲法、按照香港具體情況制定的，是符合憲法的。現(xiàn)在香港、澳門已經(jīng)回歸祖國。實踐證明，小平同志提出的“一國兩制”，對于維護香港、澳門的穩(wěn)定、繁榮和發(fā)展，具有非常重大的意義。

最后，我還想談一點，就是憲法用語的規(guī)范問題。起草憲法時，胡繩強調(diào)，憲法用語要科學、準確、嚴謹，不用形象化或簡化的語言。比如，有的同志提出要把“百花齊放”、“百家爭鳴”寫入憲法。秘書處經(jīng)反復考慮，認為不宜這么寫，而是寫了公民有進行科學研究、文學藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。又如，胡繩不贊成寫“德、智、體”全面發(fā)展，而是寫了“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”。他也不贊成在憲法中用什么“重要的”、“長期的”一類形容詞。

此外，還有人建議在“公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”前面加上“依照法律”。我們研究認為，這一章已有專門的條文（第五十一條）作了適當?shù)囊?guī)定，因此這里沒有必要再加上“依照法律”。