二、坐標：看守所的曲折發展
新中國成立以來的六十多年，我國看守所的建設經歷了一個曲折的發展過程。總的來說，筆者認為，可以通過劃分三個時間坐標的方式來審視新中國看守所制度的發展軌跡。
（一）起步與嘗試：1949—1989年
這是新中國看守所建設的起步階段，在這一時期出臺了全國性的看守所法律規范，制度體系得以初步確立。眾所周知，這四十年間我國經歷了社會主義改造、制定憲法、“文化大革命”、撥亂反正等重大歷史事件，而就看守所制度的發展而言，我們可以借助一些關鍵詞來加以認知。
1.《勞動改造條例》
之所以將1949年至1989年這40年的時間，作為我國看守所制度發展的第一個階段，主要是因為這期間《看守所條例》并未出臺，而看守所運作主要遵循的法律規范為《中華人民共和國勞動改造條例》。1954年8月26日，當時的政務院在第222次政務會議上通過了《中華人民共和國勞動改造條例》。這部行政法規對勞動改造的基本問題作出了法律規定，起到了勞動改造法典的作用，是新中國勞動改造罪犯在新中國成立初期的主要依據。在該法規總則的第3條，明確地規定了看守所負責監管“沒有判決的犯人”這一基本職責。盡管這一條文帶有顯著的“有罪推定”色彩，但是基本確立了已決犯與未決犯分別羈押的原則，徹底改變了抗日戰爭時期以來根據地、解放區看守所與監獄不分的狀況。
在這部條例中，羈押場所共包括4種，即看守所、監獄、勞動改造管教隊以及少年犯管教所。其中，看守所作為勞動改造機關，在第二章第一節被寫入了5個條款，囊括了羈押對象、羈押原則、隸屬單位以及人事制度等內容。在羈押對象上，雖然看守所羈押的主要是未決犯，但是對于被判處徒刑2年以下、不便送往管教隊執行勞動改造的罪犯，也是可以交其看管的。可見，當時看守所執行的短期已決犯羈押是以“2年”為上限的。除此之外，條例還要求看守所必須履行相應的職責。[1]一方面，我們可以從中看出，看守所在打擊犯罪的過程中工具性色彩十分濃重，強調其對于辦案機關的配合作用；另一方面，勞動改造在看守所中也成了“主旋律”，所有在押人員都成了接受矯治的對象。
其實在新中國成立之初，新成立的司法部是看守所的上級主管部門，但是在20世紀50年代初，看守所的管理主體變成了公安部，理由是便于打擊各種反革命活動，以保衛新生政權。[2]到了1954年，對于看守所的設置和隸屬，條例也作出了明確規定，在立法層面正式將看守所劃歸公安機關管轄，司法行政機關和審判機關不再予以管理。[3]在看守所內部的人事安排上，條例要求設所長1人、副所長1至2人，另設干事和看守員若干人。
在該條例的第五章還規定了管理犯人的制度，包括收押、警戒、生活、接見、通信以及釋放等內容。雖然沒有將看守所、監獄等機構加以區別，但是也構成了我國監管制度的基礎，為日后監獄法、看守所法規的制定積累了經驗。尤其是對于未決犯的羈押而言，條例在監督超期羈押、處理非正常死亡、取保等方面都有所涉及，進步意義不言而喻。[4]此外，這個時期對于羈押場所的監督并未予以全面規定，只是規定勞動改造管教隊的監督由監督管理委員會負責，關于對看守所的監督語焉不詳。在經費保障上，國家預算撥款和生產收入構成了看守所的主要經費來源。
2.《逮捕拘留條例》
“文化大革命”期間，我國的監管立法工作處于停滯狀態，看守所制度建設也陷入僵局。改革開放后，我國的立法工作逐漸恢復，并且取得了重大進展。1979年7月1日，《中華人民共和國刑事訴訟法》由全國人民代表大會通過，標志著我國的刑事訴訟程序正式確立，也為看守所秩序的恢復提供了契機。實際上，在同年的2月份，第五屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過了《中華人民共和國逮捕拘留條例》，以法律的形式規范了對公民的逮捕、拘留活動。這部條例的出臺，主要是吸取“文化大革命”期間“血的教訓”，為避免恣意羈押現象的發生，而在法律層面作出的努力。[5]在該條例的制定過程中，曾有代表建議增加有關羈押場所的內容，但沒有被采納。[6]因而，看守所作為專屬的未決羈押場所在這一部條例中沒能得到任何體現。盡管如此，由于逮捕、拘留問題為監管工作的“上游”決定機制，此番立法無疑對看守所的羈押工作規范化起到了助推作用，積極效應毋庸置疑。
3.“監獄管理體制改革”
基于監所存在的諸多弊端，以及不適應社會現實之處，在1983年中央政法委開始推動監管機構體制改革。在這次改革中，監獄、勞教所都從公安機關剝離出來，移交給剛剛重新成立的司法行政機關。同年，《中華人民共和國監獄法》頒布、實施，標志著我國的已決犯監管工作步入了新的歷史階段。在這次機構體制改革中，中央政法委曾經考慮將看守所也一并移交給恢復建制的司法部管理，但考慮到當時“嚴打”的形勢十分緊張，加之司法行政機關才剛剛復建，恐怕還很難肩負起指導看守所監管的繁重任務，因此決定先將監獄交由司法行政機關管理，暫不變更看守所的管理體制。[7]當然，基于當時“嚴打”的現實境況，為了能夠迅速、有力地打擊違法犯罪，將看守所置于公安機關的管轄之下，顯然更加方便貫徹“從重從快”的政策導向。這樣一來，看守所的管理體制在這次改革中并未發生變動，但是將看守所剝離出偵查機關的論點卻由此“生根發芽”，為日后引發的大范圍討論埋下了伏筆。
（二）定型與守舊：1990—2008年
從1990年到2008年，我國的看守所制度經歷了一個新的發展階段，這個階段以“高潮”為起點，卻以“低潮”落幕。所謂“高潮”，即指1990年《中華人民共和國看守所條例》的頒布，其后經歷了1996年《刑事訴訟法》的修改，看守所的監管工作卻日益落伍，直至2009年“躲貓貓”事件曝光前夕，看守所制度的規范化建設始終處于“低潮”，并未引起人們的重視和關注。
1.《看守所條例》
1990年3月17日，《中華人民共和國看守所條例》以國務院令第52號的形式正式頒布。這部條例以《刑事訴訟法》作為上位法律依據，以規范看守所的運行為目標，同時明確了看守所保障刑事訴訟活動順利進行的基本任務。這部行政法規的出臺進一步完善了我國的審前羈押制度，與當時的社會經濟發展狀況也是相適應的。該條例明確看守所作為“羈押依法被逮捕、刑事拘留人犯的機關”之根本地位，彌補了《刑事訴訟法》在此處的未盡之言。同時，看守所內留所服刑已決犯的范圍被確定為“有期徒刑1年以下”或“余刑在1年以下”的罪犯。該條例也強調了對在押人員合法權益的保護，明確嚴禁打罵、體罰、虐待等非法行為。在機構設置問題上，該條例明確看守所以縣、市為單位進行布局，管理機關為本級公安機關。在具體的內容上，該條例囊括了總則、收押、警戒看守、提訊押解、生活衛生、會見通信、教育獎懲、出所、檢察監督等十余項內容。與以往相比，該條例是最為完善的一部有關看守所制度的法律規范。從1990年到2008年間，負責看守所監管工作的公安機關為了細化對看守所的規范化管理，下發各類“意見”“通知”“批復”數百件，內容涉及執法、規范化建設、管理安全、生活衛生、刑罰執行、警械使用、設施建設、后勤保障等方方面面；上到《中華人民共和國看守所條例實施辦法（試行）》《看守所留所執行刑罰罪犯管理辦法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》，下到《看守所對有“牢頭獄霸”行為的在押人員實施嚴管的規定》《公安部關于是否允許辦案單位將在押犯罪嫌疑人、被告人提出看守所訊問的答復》《看守所建設標準》等，幾乎到了無微不至、無所不包的境地。此外，作為監督看守所合法運行的主體，檢察機關也出臺了大量的法律文件，以強化監所監督，如2008年3月公布的《人民檢察院看守所檢察辦法》、1992年頒布的《人民檢察院看守所檢察工作規范》等。
另外，自1955年11月以來，在公安系統內部主管看守所的職能單位一直都是公安預審部門，該部門的主要職責是預審訊問活動。但是在1997年7月，公安部啟動了偵查、預審一體化制度改革，原來的預審部門幾乎全部被撤銷，而為了繼續管理看守所，新的監所管理部門就應運而生了，其專司對看守所監管工作的指導。1998年7月，國務院辦公廳批復了《公安部機構編制規定》，公安部監所管理局隨即正式成立，管理的對象主要包括看守所、拘留所等羈押監管場所。[8]隨后，大多數省、市、地區的公安機關也取消預審部門，成立監所管理部門，負責對羈押場所的業務指導。這一體制上的變動對我國看守所建設也產生了深遠影響，在一定程度上改變了原先偵查與羈押“渾然一體”的困境，削弱了看守所對偵查部門的依附性，促使偵查與監管相對分離的機構配置模式形成。
2.1996年《刑事訴訟法》修改
1996年我國的《刑事訴訟法》經歷了一次較大規模的修改，在這次修改中，吸收了英美法系國家刑事程序法中的諸多先進制度，潛移默化地引入了程序公正的價值理念。強制措施在該次修法中是“重頭戲”，故而對看守所制度也產生了深遠的影響。然而遺憾的是，在1996年的《刑事訴訟法》中，看守所成了無人關注的“龍套”角色，甚至“看守所”三個字也沒有在關于強制措施程序的規范中得到反映，其尷尬地位可見一斑。在2000年全國人大常委會組織的《刑事訴訟法》執法大檢查中，《刑事訴訟法》面臨的三大問題幾乎都與看守所有關，如看守所的超期羈押問題、律師會見難問題、監所內的刑訊逼供問題等，于是，看守所成了映射我國未決羈押制度缺陷的一面鏡子。而無論是普通民眾還是專家學者，關于看守所都知之甚少，對于它的重要性之認知自然也就沒能上升到應有的高度。
就看守所法律規范的制定而言，1996年《刑事訴訟法》修改后，《看守所條例》并沒有相應地作出調整，致使二者在理念上存在偏差。最為典型的例子就是，當《刑事訴訟法》已經將未決犯稱為“犯罪嫌疑人、被告人”的時候，《看守所條例》中的同一群人還被稱作“人犯”。尤其在2004年人權“入憲”后，尊重人權、保障人權的理念沒有在指導看守所工作的主要法律依據中得到體現。這不能不說是一大缺憾。其實早在2000年前后，公安部就已開始著手研究修改《看守所條例》，但直至2009年依然沒有進展。修改條例的“難產”導致立法水平的滯后，進而直接影響了在押人員權利的維護。在這不到二十年的時間里，看守所的基礎條件和羈押環境日益陳舊落后，干警力量嚴重不足，執法監督工作滯后，看守所成了人權狀況的備受關注地帶。而“牢頭獄霸”等不良現象盡管經過多次治理，依然困擾著看守所的日常監管工作。到了2009年年初，中國看守所的所有矛盾都以一起偶然的事件為突破口，暴露在了眾目睽睽之下。
（三）危機與思變：2009年至今
2009年是我國看守所制度發展的重要節點，正是從這一年開始，看守所的諸多弊端開始為世人所了解并關注；也正是從這一年開始，看守所制度的改革徐徐拉開了帷幕。導致這一變局的導火索，就是發生在云南省昆明市晉寧縣看守所的一起在押人員非正常死亡事件，即“躲貓貓”事件。曾經有一位長期從事看守所監管工作的民警這樣告訴筆者：“當得知了‘躲貓貓’事件之后，我既難過又高興，難過的是自己和同行們可能都會因此飽受壓力，高興的是看守所的難處也會因此被上級和民眾知曉，終于有人開始關注看守所了，許多問題也就有了解決的機會。”
1.“躲貓貓”
2009年2月12日，一位名叫李蕎明的男青年死在了云南省晉寧縣看守所的9號監室里。盡管當地主管部門曾辯稱這位因涉嫌盜伐林木罪而僅僅被拘留十余天的年輕人是死于意外，即與同監室其他在押人員玩“躲貓貓”游戲時撞墻倒地身亡，但在巨大的輿論壓力下，經過調查之后，看守所方面終于承認這起非正常死亡事件源于“牢頭獄霸”的毆打。至此，晉寧縣看守所長期管理混亂、“牢頭獄霸”滋生以及干警嚴重瀆職等問題浮出水面。這起事件發生后，人們對看守所的關注度并未“降溫”。借助媒體、網絡等平臺，許多地區看守所內發生的非正常死亡事件，甚至是正常的死亡事件，紛紛被曝光或者夸大炒作，如內蒙古、河南、江西、浙江、福建等地先后發生被媒體喻為“洗臉死”“喝水死”“針刺死”“做夢死”等的在押人員死亡事件，一時間令長期不為人知的看守所成為輿論關注的焦點。在普通民眾心目中，看守所的缺陷被無限放大，看守所內的死亡方式也成了民眾調侃的談資。一系列的丑聞令主管看守所的公安監管部門十分被動，甚至不得不出臺了《關于做好監管場所突發敏感事件輿論引導工作的意見》，專門應對類似“躲貓貓”事件的發生，形成了一整套危機公關機制。[9]實際上，“躲貓貓”事件的發生既有偶然性又有必然性，即便沒有為輿論所關注，看守所的問題也會以其他形式呈現在世人面前。正是看守所的制度規范化工作長期受到漠視，導致其積弊猶如干燥氣候下的草垛，一個輕微的火星都會引發一場熊熊烈火。然而，福禍相依的哲理在此又得到了驗證，看守所內積矛盾的迸發恰好創造了改革的契機，以改善監管為核心的機制創新運動轟轟烈烈地就此展開。
2.“管理機制創新”
也正是從2009年起，看守所的監管工作引起了從中央到地方的高度關注，而公安監管部門在其中充當了“急先鋒”的角色，一場聲勢浩大的看守所規范化改革工作就此展開。其實早在2008年年底，中共中央公布的《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中，完善看守所立法就作為一項重要內容被提及。“躲貓貓”事件后不久，2009年4月中國政府公布的《國家人權行動計劃（2009—2010）》中再次重申了這一點。此外，《看守所條例》的修改也被國務院于2009年納入議事日程之中。2010年3月，中央綜治委辦公室、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、國家發改委、衛生部、財政部、住建部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯聯合下發文件，要求在全國建立、完善縣以上各級黨委政府領導、綜治協調、公安主管、各部門支持配合的看守所安全管理長效機制。2011年公安監所管理工作作為加強和創新社會管理的一項重要工作，被融入社會管理的大格局中，亦展現了中央治理完善看守所監管工作的決心。
作為主要負責機關的公安監管部門，自2009年以來把保障訴訟活動順利進行和保障在押人員合法權益作為切入點，推進看守所管理機制創新。2009年4月15日召開了歷史上第一次公安監管工作會議，同年7月20日下發《公安部關于進一步加強和改進公安監管工作的意見》，就警力配置、職級待遇、經費保障、執法管理、責任追究等方面，作出全面布置。各地看守所也大膽進行了一些管理機制創新，如在押人員權利義務告知機制、一日生活制度、在押人員安全風險評估和分別管理機制、律師預約會見機制、在押人員投訴處理機制、對社會開放機制、特邀監督員巡查機制等，取得一定收效。據官方統計，自“躲貓貓”發生以來的三年里，上述各項管理措施被落實到地方，看守所的秩序趨向平穩，在押人員的傷害、死亡事故逐年下降。[10]在這樣的發展趨勢下，公安監管部門在2011年提出了“建設中國特色社會主義公安監管事業”的新目標，將看守所的規范化作為一項理論工程加以構建。
值得一提的是，在2012年修訂的《刑事訴訟法》中，看守所的主體地位終于得到了重視，多個條款都牽涉到看守所的運行制度；不僅明確了看守所保障刑事訴訟進行的基本功能，也凸顯看守所在保障人權、預防刑訊逼供等領域的關鍵作用，為今后看守所的立法工作打下了堅實的基礎。在隨后由全國人大法工委牽頭、6個相關部委發布的《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》，最高人民檢察院修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》以及公安部的《公安機關辦理刑事案件程序規定》等法律文件中，《刑事訴訟法》所設定的上述精神得到了進一步的貫徹與落實。2012年6月國務院新聞辦發布的《國家人權行動計劃（2012—2015）》中，進一步保障被羈押人的合法權益也是一項重要的內容。在黨的十八屆三中、四中全會所掀起的新一輪改革大潮中，看守所制度雖未作為重點事項被提及，卻不可能游離于人權司法保障的要求之外。可以想見，看守所將繼續發揮不可或缺的作用。
通過本部分的論述，我們可以發現，新中國成立后六十多年的看守所規范化進程，可稱得上是“在曲折中前進”。盡管未來還有很長一段路要走，但我國的看守所制度在大方向上，總是朝著更好、更完善的目標去發展。但不可否認的是，即便到了今日，看守所的規范化進程依然困難重重，人們心中依然存在著這樣那樣的疑惑。就看守所的現狀而言，對其諸多弊病需要從理論上加以分析，找到合適的路徑。
注釋
[1]包括：了解未決犯的情況；對案情重大的未決犯應當單獨羈押，同案犯也應分別關押，以配合偵查、審判機關迅速結案；在不妨礙偵查、審判的條件下，組織未決犯進行適當的勞動；已決犯與未決犯分開羈押；強迫已決犯勞動生產和對他們進行政治教育。
[2]參見楊明、張海林：《看守所偵羈分離改革影響破案率，推行兩年無果》，載《瞭望東方周刊》，2010（11）。
[3]“看守所以中央、省、市、專區、縣為單位設置，由各級公安機關管轄。在同一地點的各單位看守所，可以斟酌情況合并設置。中央直轄市和省會所在地的市轄區的公安分局，有必要設置看守所時，也可以設置。”
[4]條例第42條規定：“未決犯被收押超過法定期限而偵查、審判還沒有終結的時候，看守所應當即時通知送押機關迅速處理。”條例第54條規定：“犯人死亡，應當作出醫療鑒定，經過當地人民醫院檢驗，并且通知犯人家屬和送押機關。”
[5]“由于林彪、‘四人幫’肆意踐踏社會主義法制，殘酷迫害革命干部和群眾，大搞法西斯專政，把我國的社會主義法制破壞殆盡。在這一段時間內，公檢法被砸爛了，逮捕拘留條例被廢棄了。不依法律，任意拘人捕人，搞什么‘監護審查’、‘隔離審查’、‘群專學習班’等名目，侵犯公民的民主權利現象十分嚴重，冤假錯案到處發生。這種現象必須迅速糾正。”（趙蒼璧：《關于修改〈逮捕拘留條例〉的說明》，載《法學概論資料選編》，581頁，北京，法律出版社，1984。）
[6]“還有的委員提出，應嚴禁各種非法行為（如私設公堂等），這些意見，提得都是對的。但是，由于本條例只解決逮捕、拘留問題，建議在刑法和刑訴法中加以規定。”（趙蒼璧：《關于修改〈逮捕拘留條例〉的補充說明》，載《法學概論資料選編》，585頁，北京，法律出版社，1984。）
[7]參見楊明：《整治牢頭獄霸的困境與出路》，載《民主與法制時報》，2009-04-28。
[8]參見趙春光：《中國特色社會主義公安監管研究》，載中國改革論壇，http：／／www.chinareform.org.cn／society／manage／Forward／201010／t20101022_47902.htm，2014-02-11。
[9]該文件特別指出：“各級公安監管部門要在各級公安機關黨委的統一領導下，按照公安部有關新聞發布和輿論引導工作的要求，與公安機關宣傳部門密切配合，遵循有利于維護在押人員及其親屬合法權益，有利于事件妥善處置，有利于維護公安機關執法形象和公信力，有利于維護社會和諧穩定的原則，認真做好突發敏感事件的輿論引導工作。要及時、全面、客觀、真實、準確地掌握突發敏感事件的各類信息，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應對機制，將輿論引導納入突發敏感事件處置工作預案，同步開展工作，貫穿處置工作始終，切實掌握輿論主導權、引導權。”
[10]參見陳菲：《我國積極推進看守所管理機制創新》，新華社，2011-12-17。