第二節 發達國家汽車交通文化發展及其治理體系

歐美等發達國家已經具有近一百年的汽車社會發展歷史。在其步入汽車社會之初曾經歷過一段時間的成功、夢想和激情揮灑。但到20世紀四五十年代后，汽車大量使用帶來的問題逐漸涌現，資源、社會與環境危機凸顯。人們逐漸發現，汽車雖然改變了世界，但有時像傳說中的怪獸一樣將世界搞得很糟很亂，它們充斥在道路上使交通癱瘓，它們排放的尾氣污染了空氣。60年代后歐美汽車社會實際上進入了激情消退、理性反思的階段，促使交通治理理念和體系發生轉變。

結合美歐日等發達國家與地區的地理、歷史、政治、經濟、文化背景等來研究其汽車社會的一些特征，探討其交通價值理念的演變趨勢，考察其交通治理體系的構成及演變，分析其基本得失，能為思考中國汽車交通問題提供重要啟示。

一、世界汽車交通發展價值理念嬗變

交通價值理念是指人們對待交通的基本態度、看法，它通過人們的交通實踐、體察、感悟而總結形成，影響和指導著交通政策制定與交通行為。在人類經歷的近一百年汽車社會發展進程中，交通價值理念在逐漸變化，初始期鼓勵個體交通自由發展，盡情揮灑個性與激情。發展期開始理性地審視交通中的人際、制度以及自然環境等之間的各種關系，調整交通政策。未來汽車社會將建立于共同體合作、交通權利公平、交通與環境友好、交通人際等和諧關系基礎上，追求交通、人類與自然的整體價值。較早進入汽車社會的歐美發達國家以及較晚進入的亞洲國家，都基本經歷了同樣的變化趨勢。

（一）初始期鼓勵個體自由

汽車的發明和廣泛使用與道路交通設施的建造構建的交通系統是一個高度人工化的環境。汽車社會初期的駕車者對這種人工化的交通環境缺乏認識，他們仍然覺得在道路上駕車就像躍馬馳騁于遼闊草原之上，就像腳踏木屐自由穿梭于名山大川之中，就像駕一葉扁舟漂游于江河湖海之境，無拘無束，海闊天空。汽車社會初期人們努力追求理想化的個人原子化自由。

這種現象在初入汽車社會的國家中都曾有所體現，在上世紀上半葉的美國交通中尤為突出。

美國早期移民者中只有那些強壯并具野心者方才取得發展的先機，他們認為對自然資源的自由競爭天然合理。至20世紀初期，美國人將適者生存的達爾文進化論思想社會化，主張“物競天擇”的經濟行為，認為只要個人能力突出便可擴張個體自由，忽視利他精神和普世道德。

自由主義思潮也一直鼓吹原子化的個人自由，認為每個人都是自己的中心。“如果沒有人干涉他們，或者阻止他們做自己能夠做的事情，那么人們就是自由的”[1]。

20世紀美國福特T型車的推出使美國普通民眾實現了汽車夢。隨著大量汽車進入美國家庭，人們的活動范圍大大擴展，個性自由獲得了充分激發。

美國發展較快的汽車化城市洛杉磯在1925年汽車擁有率已達55%，按人口計算1000人已經擁有556輛汽車。20世紀20年代美國民眾的汽車熱情與政府的交通發展意向也高度一致。紐約、洛杉磯等地方政府為解決道路建設資金不足問題向民眾大量舉債并增加征稅，美國民眾對此似乎十分理解和支持，而對于政府推出的公共有軌電車的改進計劃則反應平淡。

美國民眾在大量使用汽車的過程中豐富了日常生活體驗，實現了空間的自由變換，個人價值得以體認，生命品質得以提升。小汽車出行所帶來的夢幻般感受又進一步激發了他們的狂熱。為了展示獨立、自由與個性，人們無拘無束、自由自在地駕車。為了享受更多的自由與空間，達到更大的效率，駕車人通常會認為自己可以超越更多的出行者，陶醉于權力追求，以自我情感和自我價值為中心。他們如同無數不規則運動的原子，力求不受限制地實現自由交通愿望。而在汽車社會之初，寬松的資源及環境約束也給自由交通提供了較大空間。

這一階段交通中缺乏普遍認同的倫理原則。交通參與人在交通中無意聯系周圍環境，似乎個人是孤立的存在體，每個人為自己立法，只將自身作為認識的客體對象，陷入了自我封閉的理解體系之中。可以看出，汽車社會初期的價值觀經歷著個體生命早期階段的特點，人們帶著絕對性看待周圍世界，渴望無拘無束地活動，追求無限的自由，不愿意為自由設置邊界。

（二）發展期理性看待交通

隨著汽車社會逐漸地發展，對交通自由邊界的認識也在逐步形成。

汽車交通在經過幾十年的自由發展之后出現了諸多的難題，特別是交通和土地、能源、空間等資源的緊張關系日漸顯現。人們逐漸認識到汽車社會的交通環境是一個高度人工化空間，它是為實現集體交通自由而構建，并非為個體的絕對交通自由而設。因此，汽車交通在經歷了不受約束和限制的自由發展階段之后，必然向現實的理性自由轉化。

自20世紀60年代之后，西方汽車交通逐漸揚棄其狂熱的個體自由化理念，摒棄尼采式的權力文化，開始理性地審視交通中的各種關系。

其實，在西方文化中有悠長的理性傳統。赫拉克利特認為理性能力是人類個體間有效對話和交流的基礎。蘇格拉底認為靈魂的功能就是認識與理解事物的本質，而理性是靈魂的內核。柏拉圖認為理性包含了世界中全部的美好和合理，人類憑借理性能力認識理念世界，獲得普遍性的知識與真理。亞里士多德簡明總結：“人是理性的動物”。在近代，笛卡爾的“我思故我在”將理性看作人類認識普遍真理的天賦能力。康德也認為理性是人的本質，理性為自然立法以解決知識何以可能的問題，理性為道德立法以實現內心自律。黑格爾則進一步以理性作為現實性的標準，認為“存在即合理，合理即存在”。

理性能力是人類作為主體性存在的一個重要標志，憑借它人們能夠理解復雜世界，認識到世界萬物的相互依存關系。據此人們能夠認識到個體不是原子式的孤立存在，而是具有社會性的存在；個體生活目標要接受社會制約，人應該追求有邊界、有限制的自由；如果一個人過分攫取他喜愛的東西，不擇手段地追求欲望的滿足，就會傷害其他人的基本價值，最后必將損及自身。同樣，人們只有對自身交通行為進行理性控制，才能具有基本行為善。汽車交通中的這種轉向除了受西方傳統理性精神的感召外，還受到蓬勃發展的生態倫理學的影響。

60年代后在生態倫理領域一批具有重大影響力的思想和著作相繼問世，促進了社會文化和倫理的變革，代表性的理論如A. Leopoid的大地倫理學，Peter Singer提出的動物解放論，Christopher Stone 提出的自然物法權論，Arne Naess的深層生態學，Holmes Rolston的荒野理論，以及Murray Bookchin 提出的社會生態學等。 另外如《寂靜的春天》《公有地悲劇》以及《增長的極限》等都是具有廣泛影響的著作或報告。

思想領域的變化反映在交通政策上是立竿見影的，其最大表現是政府逐步加大了對公共交通的關注。60年代之后，美國國會出臺一系列法案推動公交發展。在《住房法案1961》中，國會同意一批政府撥款用來改善公共交通，并資助建設通勤鐵路。在《城市公共交通法案1964》中，國會同意為軌道交通項目提供聯邦配套資金，最高可達項目投資總額的2/3。[2]1968年美國國會推出了《聯邦資助公路法案1968》，專門設立項目增加交通道路的投資，提升道路安全性與通行能力。美國國會還在1970年對《城市公共交通法案》進行了修改，其中要求聯邦財政為地方公共交通發展提供長期的財政支持。諸多交通政策相繼頒行使美國公共交通得到一定的發展，在1965年至1974年間政府擁有的公共交通系統從58個飆升到308個。[3]

無獨有偶，英國在60年代也開始向理性的交通發展價值理念轉向。“布恰南報告”指出了小汽車交通對環境影響巨大，必須推動多元交通方式的發展。正是這一方案影響了英國政府開始關注交通出行方式，促其逐步向理性的方向轉變。在1967年新修改的《公路交通規劃法》中，英國當局允許在公路當中開辟公共汽車專用道和將一些公路變成步行街道的做法。

總之，西方世界自60年代開始對汽車交通發展方式進行反思，認識到汽車與交通發展都應以提升人類的基本價值為目的。這種認識改變了汽車交通不受約束和限制的擴張態勢，人們開始自覺地理性審視交通發展。

（三）成熟期追求整體交通價值

汽車社會的未來發展必須深化交通共同體精神，追求交通共同善，實現交通者的整體自由。汽車社會道路交通要求每個個體都成為交通流中的液體分子，共同在道路上流動。只有實現了共同的可移動性，才能保證一定的交通效率。

制度經濟學的理論表明：當個體追求個體利益時，其行為可能會促進社會整體利益的提高。但是個人的逐利行為必須被限定在一定的規則框架之內，超出這一框架就可能引起整體混亂。

道路中飆車者的突然出現無疑會干擾整體車流，大大降低整體效率；個別交通者見縫插針地插入擁擠車流，往往會引起道路交通的癱瘓。由此可見，突出個體自由，超越整體利益的交通狀態不能成為理想的交通方式，所有片面追求速度、片面追求個體自由的交通方式都應該被摒棄。

汽車社會進一步發展需要正確認識個體自由與整體自由、個體理性和整體理性之間的關系。只有自覺地增強交流合作，才可以為整體帶來最佳利益，才能成就汽車社會的美好未來。否則，只能將道路交通引入“囚徒困境”，自利者雖暫時獲取了某種利益，卻損害了他人利益和社會共同利益，長遠看也損害了自身利益。

當然，在集體行動中常存在這樣的邏輯：“除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人是不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益；換句話說，即使一個大集團中的所有個人都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個集團，他們采取行動實現他們共同的利益或目標后都能獲益，他們仍然不會自愿地采取行動以實現他們共同的或集團的利益”[4]。因此，理想的合作境界不容易達成，需要在長期博弈過程中逐漸形成。

因此，必須保持交通參與者之間的溝通和理解，使其在交通中自覺地維護“共同善”，政府及其他公共組織有責任促成交通領域中的這種社會認同。

二、發達國家與地區交通治理體系

（一）英國交通治理體系

19世紀中葉后英國城市化進程不斷加快，至1911年其城市化率已達78.1%。同時英國機動車交通在20世紀初快速發展，并于二三十年代即進入汽車社會。之后英國交通成就顯著，同時也產生了諸如交通擁堵、交通污染嚴重以及交通事故頻發等諸多問題，促使其交通治理的理念與實踐的發展變革。

戰后英國私人交通快速增長，這一階段交通政策指導思想是預測交通量，通過修建更多的道路來滿足汽車交通需求。1946年“戰時運輸部”解體，其職能基本轉化為新組建的運輸部，1953年運輸部與民用航空部合并成為了運輸與民用航空部，1959年又重新解散分為運輸部與民用航空部。英國運輸部在成立后的幾十年時間里名稱不斷變更，與此同時其管理職能尤其是管理理念也在發生變化。

50到60年代間英國政府認為道路建設是解決城市交通問題的主要途徑，直到1963年著名的“布恰南報告”（Buchanan Report） 出臺后思路才有所轉變。[5]

60年代之后工黨政府開始重視城市交通規劃與土地開發的一體化政策，鼓勵地方政府對城市公共交通進行投資。在60年代后期，“布恰南報告”成功地推動了英國許多城鎮建設環境區，使交通穩靜化（traffic calming）建設一度成為綱領性的文件，甚至指導著世界其他各地城市的交通規劃，柯林·布恰南也因此被稱作“交通穩靜化之父”。

至20世紀70年代，英國道路交通中仍存在很多問題。尤其是首都倫敦，曾經一度是世界上交通最為擁擠的地區，也是包括交通污染在內的城市污染最嚴重的地區。

從二戰之后到80年代正是英國汽車社會快速發展時期，為迎合私人交通發展的需要，政府大力提高對交通基礎設施的投資興建。在20世紀80年代，單單在英格蘭，用作道路建設和停車的土地面積相當于一個布里斯托爾。[6]政府對道路等交通基礎設施投資的加大必然會縮減對于公共交通的投資，從而引起公共交通服務質量的下降，使其相對于私人交通而言逐漸喪失了吸引力，公共交通國有化改革顯得步履艱難。

在保守黨執政的八九十年代，英國經濟得以復蘇，對公共服務的市場化改革也取得很大成功，但社會公平沒有得到太多關注。

1997年布萊爾領導的工黨重新執政后，提出了建立新福利國家的目標，在社會民主以及新自由主義之間選擇了第三條道路，在交通領域雖然維持了私有化的基本格局，但同時政府努力加強規范與引導來盡力彌補私有化運營的不足。

1998年在前任政府《交通：向前之路》交通政策綠皮書的基礎上，新組閣的政府發布了《解決交通問題的新手段：方便所有出行者》的交通政策白皮書，強調了促進交通運輸的可持續發展，以及促進交通綜合發展與社會公正等政策。其中提出，良好的交通設施是社區實施新政的基礎，會給經濟發展帶來更多的機遇，能增強社會融合性，促進蕭條社區的發展。為此需要：加強交通規劃，促進地方的多樣化發展，增強地方活力；通過改善交通促進地區的復興；提高巴士的服務數量和服務質量；發展鄉村交通以減少農村地區的社會隔離感；提供巴士專用基金；提高交通的通達性； 滿足婦女、殘疾人、老年人和低收入者等弱勢群體的交通需求；通過交通將分隔的社區重新連接起來； 通過交通管理措施控制交通量；監測交通政策對不同社會群體的影響。

為提高農村交通服務水平，2000年11月DETR（英國環境運輸區域部）頒布了《農村交通服務標準》，規定在鄉村步行10 分鐘的距離內必須每小時有一班公共汽車客運服務；在10分鐘的距離之外，地方教育主管部門必須為學生免費提供上學通勤服務。

經過近幾十年的交通治理實踐，英國交通窘況有了明顯改善。如英國倫敦在2003年收取市內中心區域交通擁擠費后，進入市內的車輛明顯減少；再經過提高汽車尾氣排放標準等治理手段，曾經的“霧都”也變得“天高云淡”了。

英國交通治理體系主要由中央政府制定宏觀的指導性交通政策，地方政府積極推進交通政策落實并結合本地實際情況進行創新，企業、社會團體與公眾則積極響應踴躍參與。在一個多世紀的發展歷程中，英國交通發展起較為完善的交通政策體系。表1—1大致勾勒出其發展脈絡，從中可發現英國交通治理中發生過的一些重要的變化，如30—40年代進行的交通一體化綜合治理以及80年代之后進行的可持續交通治理等。從這些演變中反映出其成功的交通治理的倫理經驗。

表1—1 20-21世紀英國道路交通政策的演變

（二）美國交通治理體系

美國是世界上第一個進入汽車社會的國家，在上世紀20—30年代起即全面進入汽車社會，目前這個被稱為“汽車輪子上的國家”的汽車擁有總量和擁有率均居世界首位，以全球4%的人口擁有全球20%的汽車，3億人口擁有汽車量約為28億輛。其著名的汽車化城市洛杉磯早在1925年千人汽車擁有量已達5556輛，相當于歐洲1980 年代的水平，而中國城市目前都沒有達到這種程度。交通運輸業是美國經濟中十分重要的產業，其相關的總產值占美國GDP的11%以上。[7]美國擁有世界上最發達的道路網和世界最長的公路里程，美國2005年公路的總長度已經達到646 萬公里，其中的州際高速公路共有754 萬公里。[8]

1. 交通運輸法律體系逐步完善

美國作為發達的法治國家，交通治理中的法律體系也非常完備，涵蓋交通政策、交通工程設計、交通管理以及交通參與人行為規范等諸方面，使得交通治理有法可依，依法治理。在聯邦層面主要有《聯邦資助公路法案》《城市公共交通法》《綜合運輸效率法案》等交通運輸專項法規，以及與環境治理相關的《國家環境政策法》《清潔空氣法案》等。另外，各州與地方還結合當地交通、自然與社會環境等具體條件制定區域與地方法律。

美國從1916年開始頒布實施《聯邦資助公路法案》，并每隔5~6年進行一次修改。20世紀初美國汽車產業開始快速發展，汽車公司為了自身的經濟利益鼓勵并鼓吹社會公眾購買和使用汽車，他們同時游說政府增加公路建設投資，1916年國會頒布《聯邦資助公路法案1916》，授權聯邦政府資助公路建設。

20年代在紐約建造了第一條高速公路。1918—1925年，美國登記的機動車數量從620萬輛增加至2 010萬輛，7年時間里增加了兩倍多。[9]1929 年增至2 670萬輛。[10]

30年代經濟大蕭條之后，為刺激經濟增長、創造就業崗位，美國政府采取凱恩斯主義的經濟措施加大基礎設施投資，大力修建城市高速公路，進一步刺激了汽車量的增加，1940年其汽車擁有量增至3250萬輛。[11]，81~94頁。此時美國小汽車交通方興未艾，社會大眾非常支持政府的道路修建計劃，積極購買政府債券為道路修建籌措資金；而對于公共交通如改進有軌電車的計劃卻并不買賬，其中的一個重要原因是此時期美國有軌電車系統基本上都是私人經營的企業，具有營利性質。

為了適應汽車化的要求美國城市高速公路快速發展，到1956年，在洛杉磯、波士頓、底特律等美國大城市里建造了772 公里的城市高速公路。[12]1956年美國國會頒布《聯邦資助公路法案1956》和《公路稅收法案1956》，法案認為聯邦政府在州際公路建設中應提供更多的資金支持，因此將聯邦政府在州際公路建設中的資助比例由原先的50%提高到90%，并設立了聯邦公路信托基金（The Federal Highway Trust Fund）。

《聯邦資助公路法案1956》計劃提供329 億美元的資金資助建設66 萬公里長的州際高速公路系統（The Interstate Highway System），該系統對人口規模超過5 萬的城市區域的覆蓋要達到90%以上。[13]，2010.

這兩項法案的頒布給予美國州際公路系統建設以更充分的資金保障，使其獲得了更好的發展機遇。1956—1980年，美國全部公路建設資金年均投入占GDP的15%以上，尤其是1956—1970年平均投入超過了GDP的2%。

公路建設規模的擴大刺激了美國小汽車使用量的進一步增長，從上世紀40年代末至70年代，小汽車高速公路行駛里程達到年均6%的增長速度。[14]但同時美國公共交通出行卻在大量萎縮。1944年時，美國約有35%的城市居民依靠各式公共交通出行，但到了1960年，這一比例縮小到了7.5%。[15]

60年代，美國一些城市文化學者對小汽車主導的交通設計與政策進行了批評。1961 年，劉易斯·芒福德批判了柯布西耶式的設計，認為城市規劃應“以人為先”，而不應該 “以小汽車為先”。同年簡·雅各布斯也抨擊了“以汽車為中心”的城市設計，認為人們應該自由行走于或玩耍于城市街道，此乃城市賜予人們的最好禮物，人行道不僅承擔著交通功能，還承擔行人在道路上的交流、交往功能，帶給行人必要的安全感。

進入60年代，美國逐漸增加公共交通投資，資助通勤鐵路建設，發展軌道交通建設項目，完善公交系統，提升公共交通的安全性與可達性。雖然如此，由于美國長期以來的交通發展理念、美國人追求自由的個性以及其城市的低密度蔓延等因素的影響，美國公共交通發展仍然不足，而對小汽車的依賴加深。

到80—90年代，美國小汽車的過度使用使交通擁堵、環境惡化、土地占用等問題更加突出。因此，進入90年代后美國交通授權法案中體現了重要的綠色與倫理轉向。在1991年通過了《綜合運輸效率法案》（ISTEA），1998年通過了《21 世紀交通運輸公平法案》（TEA-21）。ISTEA和TEA-21提出了“綜合運輸”概念，認為化解交通運輸與環境、能源之間的矛盾必須綜合利用鐵路、水運、公路等不同交通方式，在交通出行中強調自行車與步行的重要作用，要求地方交通規劃體系必須是包含自行車與步行系統的綜合規劃。ISTEA還打破了燃油稅只能用于高速公路項目上的規定而將其擴大到鐵路等其他項目上。

2005年《安全、可承擔、靈活、高效、公平運輸法案》（SAFETEA-LU）頒布，其中提出了交通發展的幾大目標：安全、可承擔、靈活、高效、公平運輸等，將安全目標放在了首位。SAFETEA-LU提高了各州可以得到的聯邦資助基金。在TEA-21里，每個州可以至少得到其上交給聯邦的高速公路基金（Highway Trust Fund，HTF）總額的90.5%，在SAFETEA-LU里這一比例提到了92%，這也使得聯邦資金在各州分配更加公平。

除了《聯邦交通資助法案》《城市公共交通法案》和《綜合運輸效率法案》，美聯邦議會還于1966年出臺了《運輸部法》，建立了國家運輸部，主管全國交通運輸事務、制定運輸政策，為構建安全、高效的運輸系統服務。

為了降低交通運輸對于環境的影響，《清潔空氣法案》《國家環境政策法案》《清潔水法案》等也對交通運輸設施與服務作了相關規定。另外，美國運輸部還制定了交通運輸戰略規劃，如2000年出臺的《2000—2005年交通運輸戰略規劃》、2003年出臺的《2003—2008年交通運輸戰略規劃》、2006年出臺的《2006—2011年交通運輸戰略規劃》、2009年出臺的《2009—2014年交通運輸戰略規劃》等。在《2003—2008年交通運輸戰略規劃》中提出了要實現安全性、機動性、全球連通、環境保護、國家安全、組織優化等六大戰略目標。各州與地方還針對區域或地方具體情況制定相應的政策法規，這樣使得交通治理政策能夠因地制宜。

2. 行政管理機構職責分明

如圖1—10所示，美國交通行政管理為聯邦與地方分級管理，職責分明，在宏觀上統一，在微觀上也體現較強的靈活性。在聯邦層面，美國于1966年建立了運輸部，主管全國交通運輸事務、制定運輸政策，為構建安全、高效的運輸系統服務。運輸部綜合管理鐵路、公路、水運、航空、管道等五種運輸方式，促進不同運輸方式之間的有效銜接，發展多式聯運，提高運輸效率。美國運輸部下設 13個職能機構，其中主管道路交通的為聯邦公路管理局（FHWA），FHWA主要實施聯邦資助公路計劃，對各州公路建設和升級進行資助；同時，負責制定和頒布交通領域的標準來規范地方交通發展，如交通控制設施設計標準（MUTCD）等。

圖1—10 美國交通行政管理機構

美國交通運輸大通道基本歸各州所有，各州大都設立了主管公路交通的公路局，隸屬于州運輸廳。一些交通量小、規格較低的道路由市、縣等地方政府管理，有的市、縣設立了獨立的公路管理部門，有的地方沒有單獨設置而將其業務劃歸公共管理部門。

州運輸廳除管理州級公路外，還管理城市公共交通、鐵路、水運和民航事務，統籌管理聯邦下撥的交通基金，綜合規劃各種運輸方式的發展。聯邦層面的標準與規范對于各州具有重要的指導作用，各州也可根據本州的自然狀況、經濟條件及社會條件進行創造性的使用，但若是州實施的標準規范與聯邦標準有出入，必須做出充分的理由說明，否則不會獲得聯邦的資金支持。

美國國家運輸部與地方運輸部門之間并沒有嚴格的隸屬與管轄關系，州與地方運輸部門可依照州與地方法律獨立地從事管理工作，各級部門分工明確，上級部門不直接插手下級具體管理事務，中央與地方的主要聯系是聯邦財政對地方交通的資金扶持。

在交通運輸行業管理上，交通行政管理機構旨在對行業進行引導、協調和監督，為建立良好有序的運輸市場營造條件，引導運輸企業更多地關注人身安全與自然環境改善。

（三）歐盟交通治理體系

歐盟作為經濟一體化組織，其經濟區域總面積達 432.2 萬平方公里，人口達5.012億，交通運輸業穩定增長，1995—2007年間歐盟貨運業以每年2.7%的平均速度快速遞增。[16]2014年歐盟27國交通運輸業總產值超過1.3萬億歐元，占全部GDP的10%左右。

歐洲在交通運輸業快速發展的同時也面臨諸多社會經濟與環境問題，如交通擁堵、能耗巨大、環境污染、安全威脅等。歐盟在2008年發布的《綠色交通通訊》中指出，歐盟27國每年因交通擁堵導致約1.1%的GDP損失。[17]歐洲環境局（EEA）稱，交通領域溫室氣體排放居高不下，2006年比1990年排放增加了28%。[18]

另外，歐洲城市化率還將進一步提高，到2050年歐洲城市化比例將達到84%，而2007年為72%。[19] 隨著其城市化程度的進一步提高，機動化交通帶來的相關問題可能還會更加突出。 因此，歐盟非常重視前瞻性、長期有效性的倫理化交通治理。

1.《羅馬條約》及歐洲共同交通政策目標

1957年歐共體的《羅馬條約》是其各成員國協調行動的基本框架，在序言中強調了共同的目標：消除分裂歐洲的各種因素，加強各成員國經濟的聯系，保證協調發展，建立更加緊密的聯盟基礎等。條約中提到要建立歐洲區域內沒有國境限制的自由市場，確保人員、貨物、服務及資本的自由流動。歐盟作為一個經濟共同體在交通治理中主要通過一些條約、宣言以及歐盟委員會頒布的交通政策文件來引導各成員國共同行動。可以說，《羅馬條約》已經確立了構建歐洲共同運輸政策（CTP）的目標，歐盟成立后該目標變得更加明確。其宗旨描述為“提供一個有效、可持續、安全、可靠的交通系統以加強貿易與流動性，同時降低交通使用成本并增強社會融合性”[20]。CTP的主要思想包括：

●構建區域內自由運輸市場，確保貨物、人員、服務及資本的自由流動；

●消除交通運輸對環境的消極影響，提高交通運輸業的工作條件，保護公眾的交通權利，提升交通公共福利和可靠性，尤其重點保護道路交通安全；

●推動交通技術創新計劃，資助一些大型的改造交通系統的計劃，如“馬可·波羅計劃”等。

簡單地說，CTP的任務可細化為四大具體目標：

●構建交通運輸服務的區域競爭市場；

●支持優化交通基礎設施方面的投資；

●增強安全性與可靠性；

●實現交通環境可持續發展。

在此框架之下，上世紀60年代到90年代，歐洲委員會制定了一系列加大交通基礎設施投資以及統一交通技術標準的文件，如制定“馬可·波羅計劃”、歐洲交通技術創新計劃等。影響更大的舉措則是出臺了一些具有很強的宏觀指導意義的“歐洲交通政策白皮書”。

2.歐洲交通政策白皮書

（1）1992交通政策白皮書——《共同運輸政策的未來發展》。

1992年12月歐盟發布了第一本交通政策白皮書，題為《共同運輸政策的未來發展》，強調要建立一個開放并且統一的歐洲運輸市場，實現可持續的交通發展，并且實現交通運輸與社會經濟和諧發展。

在此之后，歐盟逐漸統一并開放航運及道路運輸市場，歐盟境內的運輸公司可以自由地使用其他成員國的道路開展運輸業務。[21]歐盟鼓勵各成員國在交通基礎設施建設中開展技術合作，建立了跨歐高速鐵路網和伽利略導航系統。[22]歐盟交通委員會還陸續出臺了最低燃油稅費率、可持續的移動性等相關規定，以避免由于法律制度、技術標準以及財政制度等的不一致造成運輸市場競爭扭曲。[23]

為了減輕交通對于自然環境、公眾健康與安全的威脅，歐盟制定了交通噪音標準以及尾氣排放標準。歐盟在90年代頒布了一系列政策文件，包括《促進公民網絡交通發展》《公民網絡》等，旨在解決城郊交通問題并且提高區域交通的有效性。

在20世紀90年代，歐盟在交通運輸市場的統一開放中取得了重大進步，到世紀末歐洲交通運輸部門的產值占全歐GDP總量的10%，交通運輸產業的就業人數占全社會總就業人數的14%。交通運輸業成績可觀但問題依然不少，尤其是不同運輸方式的發展不太均衡。在貨物運輸中，道路運輸約占44%的份額，而鐵路份額大約占8%，內河航運則僅有4%；在客運方面，道路運輸占了79%，而航空和鐵路僅有5%和6%。[24]

為謀求不同交通運輸方式間的平衡，解決公路交通的擁擠問題，歐盟在1997 年出臺了《構建多式聯運貨運及其通訊網絡》，推出（聯合運輸發展計劃PACT）。1998年歐盟制定了“共同運輸政策訴訟程序”，在交通管理中強調依法行政。如果當事人對于交通運輸行政管理或處罰不滿意或不服可以申辯或投訴，只要他能夠提供沒有違法違規的證據，就可以視為正當經營。受理投訴的機構在收到投訴后必須認真處理。當事人對處理結果不滿意，可以進一步向法院提起訴訟。

（2）2001年交通政策白皮書——《面向2010年的交通運輸政策——到決定的時候了》。

2001年9月歐盟頒布了第二本交通政策白皮書，題為《面向2010年的交通運輸政策——到決定的時候了》。該白皮書旨在推進交通的可持續發展，不僅致力于實現經濟上的可持續性，還致力于實現社會和自然環境上的可持續性。

1）政策目標及具體措施。

白皮書將未來十年的交通目標細化為：

●推進以人為本的交通政策；

●實現不同交通運輸方式間的平衡；

●消除交通運輸發展瓶頸；

●滿足與經濟全球化有關的交通運輸需要等。

具體措施包括：

●完全開放鐵路貨運引進競爭機制；

●為大型貨運車輛安裝數字記錄儀；

●以距離為基礎進行收費以避免國際運輸的懲罰性收費；

●重新審定跨歐運輸網絡（TEN-T）優先計劃并重點選定30個優先項目。

另外，2001年交通政策白皮書中，明確地提出了未來10年的交通安全目標是將道路交通死亡率降低50%；這一目標也為歐洲理事會、歐洲國會以及各成員國所廣泛接受。[25]自2004年歐盟開始強制規定新車注冊時必須安裝數字式記錄儀。法國及其他幾個成員國還進一步規定：如果駕駛員人為地破壞記錄儀，致使警察無法確定他是否違章，可判處該駕駛員入獄一年。

2）公路收費。

在《面向2010年的交通運輸政策——到決定的時候了》中還重點提到公路運輸收費的問題，認為公路收費可引導公路運輸向鐵路與水運轉移，是平衡不同運輸方式的一種手段，有助于解決道路交通擁堵以及資源環境問題，公路收費用于交通基礎設施的建設可以解決資金不足問題。

正是在這一背景之下，英國倫敦在2003年開始收取交通擁堵費，對進入市內中心區的車輛每天收取8英鎊的擁堵費，該措施實施后倫敦市中心高峰期交通壓力降低了1/3，有效緩解了交通壓力。這一時期，羅馬市也開始對進入舊城的車輛收取“進城費”。

3）馬可·波羅計劃（Marco Polo Programme）。

在1997年的聯合運輸發展計劃推出之后，為了繼續推進多式貨物運輸，2003年歐盟委員會在EC-1382—2003號條例中進一步推出了“馬可·波羅計劃”。

“馬可·波羅計劃”繼續支持貨物運輸由單一的公路向鐵路、水運轉移，旨在提供替代公路貨運的可行方法，采取的具體措施包括將穿過阿爾卑斯山的公路運輸改成了海上運輸方式。馬可·波羅計劃還鼓勵歐盟之外其他國家加入聯合運輸發展計劃。2006年“馬可·波羅2號計劃” （Marco Polo Ⅱ）推出，繼續貫徹“馬可·波羅1號計劃”的相關宗旨，支持貨物運輸由單一的公路向鐵路和水運轉移。

2006年歐盟委員會對2001年交通政策白皮書實施情況進行了中期檢查，發表了題為《保持歐洲可持續的流動性》的報告，報告關注了2001年以來歐洲所面臨的形勢變化及未來交通政策的改革方向。

（3）2011年交通政策白皮書——《單一歐洲交通區的路標——構建富有競爭力及資源效率的交通系統》。

2011年3月歐盟頒布了新的交通政策白皮書，題為《單一歐洲交通區的路標——構建富有競爭力及資源效率的交通系統》。新白皮書確定在2050年前后建成可持續的歐洲交通運輸系統，此為歐洲交通發展的長遠戰略。具體目標包括：

●與1990年相比2050年交通運輸部門總的溫室氣體排放量減少80%，與1990年相比2050年交通運輸部門總的二氧化碳排放量減少60%；

●大幅降低交通運輸系統對于石油的依賴；

●緩解交通擁堵加劇的趨勢。

新白皮書還涉及2050年歐洲交通發展的幾個關鍵指標：

●大幅降低交通運輸系統對于石油的依賴，歐盟成員國的城市市區禁行傳統燃料汽車；

●航空領域使用50%低碳燃料；

●貨運尾氣排放量至少降低40%；

●將中距離道路交通運輸量的50%轉移到鐵路與水運上。

為此，歐盟委員會劃定了幾個重點政策領域：共同的市場政策、稅收政策以及交通基礎設施建設計劃等。

此間，歐盟構建了交通運輸領域中最大的政府間合作組織交通運輸部長會議（ECMT），ECMT負責對各成員國的交通運輸進行整體協調。2012年3月ECMT通過了跨歐洲交通運輸網指導規則，致力于取消跨境運輸的瓶頸，將歐洲現有的公路、鐵路、機場和運河等零散的交通手段整合成統一的交通運輸網，這就是“跨歐洲交通運輸網”，計劃在2030年之前完成。

（四）日本交通治理體系

日本國土面積為 37.8 萬平方公里，總人口約 1.27 億，城市人口在總人口比例中約占 80%，人口密度338 人/平方公里。其國土面積比較狹小，人口密集，城市化程度很高。

日本于上世紀60年代中期進入汽車社會，到1970年日本每百戶家庭擁有汽車42.1 輛，該年其客運和貨運的公路運輸分擔率分別達到了 48.4%和 88%。[26]到2008年，日本汽車擁有量已達7880萬輛，百人汽車擁有量617輛。

上世紀50—80年代，日本高速公路網與高速鐵路網快速發展，到80年代日本已形成了較為完整的交通體系，但交通發展對環境、能源及土地造成了較大壓力，尤其是依賴汽車過甚的貨運領域對環境的影響更大。

因此，日本在交通治理中特別重視土地的集約開發，綜合利用土地資源，推進交通運輸行業的節能環保。

日本在交通治理中注重法律建設，也注重在政府、企業及社會公眾多方協作下進行共同治理。

日本負責交通運輸的中央機構為國土交通省，是在2001 年由原運輸省、建設省、北海道開發廳和國土廳合并而成，主要負責國家有關土木、建筑、國內外海陸空運輸等事務的管理以及國土整治、開發和利用等。承擔公路交通管理的機構是國土交通省下屬的道路局。

日本的公路分為高速公路、都道府縣公路、市鎮村公路三個等級，分別由中央與地方的公團進行管理。

日本具有較為完善的交通運輸法規，1960年開始頒布第一部《道路交通法》，之后每4~5年修改一次，最近修改的日本《道路交通法》于2008年起正式實施。另外還有《交通安全對策基本法》《海上運輸法》《日本國有鐵路法》《港灣法》《航空法》《道路整備緊急措置法》《有關交通安全緊急措置法》《關于確保機動車保管場所的法律》等。日本在1968年開始制定《大氣污染防治法》，1979年開始制定《能源利用合理化法》，在這兩部法案中包含了一些交通污染防治和交通節能的條款。

三、發達國家交通治理的經驗與教訓

發達國家在解決眾多交通問題的過程中形成了豐富的交通治理體系，體現出了先進的交通治理理念。它們在交通治理中普遍貫穿著對人身安全與健康的關注，貫穿著交通與環境協調發展理念。

英國和美國整合政府、企業、民間等多方力量參與交通治理，形成了較成熟的交通共同體文化。歐洲諸國、日本比較注重多元交通者的權利保護，發展慢行交通系統，致力于實現小汽車與其他交通方式間的平衡。尤其是北歐國家及德國、荷蘭走在世界前列。歐洲大陸在發展綜合運輸方面成績顯著。

當然，在總結其成功經驗的同時還必須重視它們產生過的一些失誤及教訓，如忽視自然承載力的交通發展、“車本位”的交通設計、交通用地與用能增長過快等。

在歐洲，法國城市規劃師勒·柯布西耶的城市設計中帶有較強的“車本位”傾向。為適合汽車通行，他提出建設寬廣街道減少街道數量，降低馬路邊建筑的密集度，并主張將巴黎的小街道及老房屋全部拆除重建，代之以寬闊的馬路和高大整齊的建筑。這種思想幾乎被40—60年代的歐洲城市規劃師奉為圭臬，50年代許多歐洲城市不惜拆毀大量的有軌電車系統來修建公路。這種做法不僅損害了城市的歷史文化，也不利于交通的可持續發展。

與歐洲相比，美國交通發展中的倫理錯誤更為明顯。美國社會崇尚個人主義，重視個人自由，常常以個人的存在和欲望作為行動出發點和歸宿。個人主義意識包含于其價值體系、人性理論、政治哲學及經濟學理論之中。

美國在經濟、政治、軍事等方面發展水平超強，其國土面積大，人口密度相對較小，石油資源稟賦很高，在這些優越的條件之下小汽車的保有量暴增，城市低密度蔓延。美國鼓勵汽車交通自由發展，但忽視了汽車交通的能源制約與環境制約，忽視了汽車交通的土地依賴，也忽視了汽車交通發展的文化內涵。

上世紀中期美國的高速公路資助計劃造就了其高速公路的瘋狂增長，寬松的道路資源極大地刺激了小汽車的使用，小汽車的大量使用又進一步刺激了城市郊區化發展。美國人認為郊區化能改善居民的住房質量和生活品位，還認為這是解決城市交通擁堵的有效途徑。后來才發現這其實是一個誤區，由于城市過度蔓延，人口密度下降，公共交通失去優勢，私人交通依賴度加高。

為對抗城市快速蔓延的趨勢，上世紀90年代，美國社會開始倡導“城市復興”（urban renaissance）運動但效果不盡如人意。到20世紀初，美國城市蔓延、人口密度下降趨勢不減，公共交通難以充分發展。[27]在美國郊區往往需要步行數公里才能發現公交車站，如果郊區居民沒有私家車，生活將極為不便。

美國是較早開征燃油稅的國家之一，部分州在1919年就設立了該稅種，但其征稅目的是為公路建設籌措資金，并非借提高用能成本來促進能源消費理性。而且，美國燃油稅率遠低于歐洲國家和日本的水平，其平均燃油稅率大約為30%，而日本和歐洲國家的燃油稅率大都在70%以上。

美國低油價、低油稅政策鼓勵了小汽車的大量擁有與過量使用。歐洲國家私家車的單車年均行駛路程約為1萬公里，美國則已經達到1.5萬公里。汽車的過量使用所消耗的石油給美國帶來嚴峻的能源安全問題。

在20世紀20年代，為了不讓慢速的公交車影響小汽車的快速通行，美國曾在交通規劃中提出把有軌電車和小汽車分流的交通建設措施。這種小汽車主導的交通規劃方案也得到民眾的廣泛支持。

為適應小汽車高速通行需要，當時的美國洛杉磯市政府在財政不足的情況下用增稅、發行債券、向社會募捐等方式籌款建設交通主干道，得到民眾廣泛的理解與支持。與此相對的是當政府提出改善公共交通系統的計劃時卻遭到民眾的平淡反應。于是在小汽車主導的交通發展思路下高速公路迅速蔓延到城市中心，城市的主干道上塞滿了小汽車。

美國曾以大規模修建公路的手段來解決交通擁堵問題，結果道路和其他交通設施占地面積明顯增加，土地資源日趨緊張。1960年美國洛杉磯中央商務區的城市道路和停車場面積占整個區域面積的59%左右，其中道路包括街道、小巷和人行步道面積占大約35%，停車場和車庫占大約24%。休斯敦市大約有二分之一的土地為交通所占用。雖然道路供給量迅速增加，但汽車增長速度很快就超過道路供給的增長速度。從70年代到90年代美國人均汽車使用量增加了一倍左右，而華盛頓市汽車交通量則增長了3倍多。

基于對歐美國家經驗教訓的總結，日本對于汽車交通發展的認識轉變較快。日本在1954年生產出第一輛汽車后，一度在生產與使用汽車上呈現出欣欣向榮的盛況。大概在60年代中期，日本開始步入汽車社會，至1970年日本國內汽車年銷量已高達238萬輛。隨著汽車使用量的增加，日本道路交通中的交通擁堵、環境、能源、資源等方面問題馬上顯現出來，引起日本政府和全社會的關注，進而認真反省，調整交通發展理念。

中國當前正處于步入汽車社會的關鍵時期，需認真研究并合理地借鑒國外的成功舉措，避免這些國家或地區在汽車社會發展中曾經犯過的錯誤，以構建中國特色的交通治理體系。

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注釋

[1]Paul Spicker，Liberty equality Fraternity，USA：The Policy Press，2006.

[2]“20 Years of Federal Mass Transit Assistance：How Has Mass Transit Changed，”USA：General Accounting Office，1985，9，pp. 1-3.

[3]Jones，DW，Urban Transit Policy：An Economic and Political History，NJ：Prentice Hall，1985.

[4]［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，8頁，上海，格致出版社，2011。

[5]Colin Buchanan，“Traffic in Towns. A Study of the Long Term Problems of Traffic in Urban Areas，”HMSO，1963.

[6]DETR，“Land Use Change Statistics，” July 1998.

[7]參見李希元：《美國現代立體交通體系的調研及對中國交通發展的啟示》，見《盛世歲月——祝賀孫鈞院士八秩華誕論文選集》，860~878頁，上海，同濟大學出版社，2006。

[8]Bureau of Transportation Statistics，USA，Public Road Length，Miles by Functional System：2005，http：//www.bts.gov/publications state_transportation_statistic

[9]“Highway Statistics Summary to 1995，”Washington DC.：Office of Highway Information Management，Federal Highway Administration，1995.

[10]“Highway Statistics Summary to 1995，”Washington DC.：Office of Highway Information Management，Federal Highway Administration，1995.

[11]Jeffrey RBrown，Eric AMorris，Brian DTaylor：《20世紀美國應對機動性的交通構想及高速公路發展歷程》，載《城市交通》，2010，8（1

[12]Altshuler A.& Luberoff D，Mega-projects：The Changing Politics of Urban Public Investment，Washington DC. and Cambridge MA：Brookings Institution Press

[13]Lowr，Sam.，“A Brief Portrait of Multimodal Transportation Planning in Oregon and the Path to Achieving It，1890-1974，” Portland：Oregon Transportation

[14]The US. Department of Transportation Federal Highway Administration，“America's Highway，1776-1976：A History of the Federal-Aid Program，”Washington DC.

[15]Altshuler A& Womack JP. & Pucher JR.，The Urban Transportation System：Politics and Policy Innovation，Cambridge，MA：MIT Press，1979，p.21.

[16]European Commission，“A Sustainable Future for Transport：Towards an Integrated，Technology-led and User Friendly System，”June 2009.

[17]European Commission，“Communication from the European Commission on Greening Transport，” July 2008.

[18]European Environment Agency，“Transport at a Crossroads，Term 2008：Indicators Tracking Transport and Environment in the European Union，” July 2009.

[19]European Communities，“Evaluation of the Common Transport Policy (CTP) of the EU from 2000 to 2008 and Analysis of the Evolution and Structure of the European Transport Sector in the Context of the Longterm Development of the CTP，”June 2009.

[20]Steer Davies Gleave，“Review of the Common Transport Policy，” 2009.

[21]European Commission，“White Paper-European Transport Policy for 2010 Time to Decide，” 2001.

[22]The Group of the European People's Party，“European Transport Policy：Present and Future Prospects， 2004.

[23]European Commission，“White Paper-European Transport Policy for 2010 Time to Decide，” 2001.

[24European Commission，“White Paper-European Transport Policy for 2010 Time to Decide，” 2001.

[25]European Commission，“Impact Assessment of the Communication ‘Keep Europe Moving’ Sustainable Mobility for Our Continent. Mid-term Review of the Europea Commission's 2001 Transport White Paper，”2006

[26]參見劉馨穎：《完善我國汽車稅制支持公路交通持續發展——日本汽車稅制的借鑒與啟示》，載《宏觀經濟研究》，2006（11），17~22頁。

[27]American Planning Association，“Planning for A New Energy and Climate Future，”2010.