第三節(jié) 地域管轄

一般認為，法院系統(tǒng)內(nèi)縱向分工形成了級別管轄，橫向分工形成了地域管轄。一個具體的行政案件首先應確定級別管轄，然后再確定地域管轄，級別管轄是地域管轄的前提。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，我國行政案件的地域管轄可劃分為：一般地域管轄、特殊地域管轄。

【法條】

第十八條 行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經(jīng)復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。

經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

【釋義】

一般情況下，由作出生效行政行為的行政機關所在地的人民法院管轄第一審行政訴訟案件；如果該案件在提起行政訴訟之前經(jīng)過了行政復議的，也可以由復議機關所在地的人民法院作為第一審人民法院。此時，究竟向哪個人民法院提起第一審行政訴訟，由原告進行自主選擇。

高級人民法院經(jīng)最高人民法院批準，可以根據(jù)審判工作的需要，確定若干個人民法院審理跨行政區(qū)域的行政案件。

【分析】

本條規(guī)定的是一般地域管轄，即除法律有特別規(guī)定以外，其他所有行政案件的地域管轄規(guī)則。行政訴訟法將一般地域管轄規(guī)定為：行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經(jīng)復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。

為了盡可能擺脫行政機關對行政審判的干預，最高人民法院《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第2條第1項作出規(guī)定，當事人以案件重大、復雜為由或者認為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級人民法院起訴，中級人民法院應當根據(jù)不同情況作出指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄等處理決定。

對“復議機關改變原具體行政行為”的理解，行政訴訟法《若干解釋》規(guī)定了三種情形：(1)改變原具體行政行為所認定的主要事實和證據(jù)的；(2)改變原具體行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對定性產(chǎn)生影響的；(3)撤銷、部分撤銷或者改變原具體行政行為處理結(jié)果的。

另外，在傳統(tǒng)上，我國司法體制上沒有司法區(qū)的概念，人民法院的管轄范圍一般與行政區(qū)域重合。《行政訴訟法》規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院確定的若干人民法院可以受理跨行政區(qū)的行政案件，這是對傳統(tǒng)司法體制的一種創(chuàng)新，有利于人民法院更加公正、合理地審理行政訴訟案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

【法條】

第十九條 對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。

【釋義】

公民如果對行政機關作出的限制人身自由的行政強制措施不服，可以依法向被告所在地的人民法院或者原告所在地的人民法院提起第一審行政訴訟，究竟選擇哪個人民法院，由原告自主決定。

【分析】

對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。行政訴訟法《若干解釋》第9條第1款規(guī)定，原告所在地包括原告的戶籍所在地、經(jīng)常居住地和被限制人身自由地。對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或原告所在地法院管轄，這一特殊管轄規(guī)定，表現(xiàn)出的立法意圖就是對人身自由權(quán)保護的高度重視。為了便于公民參加訴訟，保護其人身自由權(quán)，法律設定了更為充分、方便的管轄制度。所以，凡是涉及限制公民人身自由的行政強制措施，無論它的表現(xiàn)形式或存在狀態(tài)怎樣，一律適用該特殊管轄。為此，行政訴訟法《若干解釋》在司法實踐經(jīng)驗的基礎上，于第9條第2款進一步規(guī)定：“行政機關基于同一事實既對人身又對財產(chǎn)實施行政處罰或者采取行政強制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者沒收財產(chǎn)的公民、法人或者其他組織對上述行為均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起訴訟，也可以向原告所在地人民法院提起訴訟，受訴人民法院可一并管轄”。

【法條】

第二十條 因不動產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄。

【釋義】

如果公民、法人和其他組織以自己的不動產(chǎn)權(quán)益受到行政機關的行政行為侵害為由提起行政訴訟，應當向不動產(chǎn)所在地的人民法院提起。

【分析】

這一規(guī)定排斥適用一般地域管轄標準，由不動產(chǎn)所在地法院管轄。因不動產(chǎn)提起的行政訴訟，是指因?qū)Σ粍赢a(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)的行政爭議，公民、法人或者其他組織向法院提起的訴訟。主要有以下幾種情形：因不動產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)生糾紛而起訴的行政案件；因建筑的拆除、翻修、改建、擴建而起訴的行政案件；因污染不動產(chǎn)提起訴訟的行政案件；等等。總之，行為所爭議的內(nèi)容必須包含不動產(chǎn)的物權(quán)。法律規(guī)定不動產(chǎn)的訴訟要由不動產(chǎn)所在地法院管轄，這是訴訟管轄制度中的一個經(jīng)常性制度。主要原因在于便于就近調(diào)查、勘驗，便于證據(jù)的收集和案件的審理、執(zhí)行。

【法條】

第二十一條 兩個以上人民法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄。

【釋義】

如果兩個以上的人民法院對某一行政案件都有管轄權(quán)，原告可以自主決定選擇其中的一個人民法院提起行政訴訟，如果原告向兩個以上有管轄權(quán)的法院都提起了行政訴訟，就由最先立案的人民法院管轄該訴訟。

【分析】

行政訴訟的共同管轄，是指兩個以上的法院對同一個訴訟案件都有合法的管轄權(quán)。

共同管轄可以發(fā)生在兩種不同的條件下：(1)法律規(guī)定的管轄標準各異，因而導致幾個法院都有管轄權(quán)。如經(jīng)復議改變具體行政行為的，可由原行政機關所在地法院和復議機關所在地法院管轄。(2)法律規(guī)定的管轄標準是同一的，由于當事人的復合因素而導致的共同管轄。例如，法律規(guī)定由原行政機關所在地法院管轄，但由于該行政行為是由兩個行政機關聯(lián)合作出的，而這兩個行政機關又不在同一區(qū)域，這時也會產(chǎn)生共同管轄。

共同管轄是在一般管轄和特殊管轄基礎上派生的一種管轄形態(tài)，無論是一般管轄還是特殊管轄，都可能發(fā)生共同管轄。也就是說，無論是采單一管轄標準還是采復合管轄標準，都有共同管轄出現(xiàn)的可能。反過來，即便是采復合管轄標準，也可能由于這些標準所指向的法院均在同一轄區(qū)而不發(fā)生共同管轄。

《行政訴訟法》在修改之前曾規(guī)定，原告向兩個以上有管轄權(quán)的法院同時起訴的，由最先收到起訴狀的人民法院管轄。從實際情況來看，有的人民法院雖然最先收到起訴狀，但是并沒有及時立案，而后收到起訴狀的人民法院有的反而先立案了。由于已經(jīng)立案的人民法院對案件的審理做了比較全面和充分的準備，而先收到起訴狀的人民法院反而對案件的審理沒有很好地準備。如此，一律將案件交由未做充分準備的人民法院管轄，不利于行政案件的及時審理，消除行政爭議。所以《行政訴訟法》對原規(guī)定進行了修改，規(guī)定由最先立案的人民法院進行管轄，這一修改是合理的。