1.2 概念界定

本項研究以財政分權和地方政府行為為主要研究對象，在展開具體分析之前，有必要首先對什么是財政分權和地方政府，以及如何測度財政分權和地方政府行為這些核心問題進行簡要界定。

1.2.1 分權

改革開放以來，我國實施了以“放權讓利”為核心特點的經濟體制改革，但行政和政治體制一直保持著較為明顯的集權(centralization)特色。那么，什么是分權(decentralization)？分權的主要目的是什么？主要有哪些形式？自由市場分權(free market decentralization)、財政分權(fiscal decentralization)、行政分權(administrative decentralization)和政治分權(political decentralization)又存在著哪些異同？顯然，澄清這些問題有助于更好地認識和理解中國獨特的行政和政治集權下的市場分權和財政分權的本質特性。

目前，還很難給出一個能夠得到一致認可的定義以對分權進行確切界定，原因在于不同領域關于分權的內涵并不完全一致。一般而言，分權是指將權力、職能和事務等由中央下放給地方，或者是將決策權分散給較低層級管理主體的過程，廣泛應用在企業組織管理學、公共管理學、經濟學和政治學等領域，與之相對的是集權。^注3 與集權體系不同，一個分權體系中決策主體的范圍往往非常廣泛，既可能是不同的管理層級和不同部門，也可能是不同的社會團體和個人；每個決策主體都可以依據自身的發展目標和利益動機作出自主決策，但不同的決策主體之間往往存在著信息共享和行為互動(見圖1—1)。

圖1—1 集權與分權體系的對比

資料來源：維基百科(www.wikipedia.org)。

分權的主要目的在于解決集權所產生的一系列突出問題，通常作為優化和完善國家、政府、社會和經濟治理體系的一個重要手段。一般而言，主要包括如下四個目標：

(1)增強決策參與。分權的一個基本原則是權力自主原則或權力下放原則(subsidiarity)，即通過權力的下放和重構，在中央(或較高層級的)與地方(或較低層級的)治理體系之間建立起一種共同責任(co-responsibility)關系，以達到提高整個治理體系的效率和有效性的目的(United Nations Development Programme，1999)。因此，分權被廣泛認為是增強基層決策參與和政治民主以及保護公民權利的一個重要手段。

(2)確保多樣性。在一個較大的組織體系內，個體之間往往存在較大差異性，而分權不僅可以確保差異個體的決策得到充分體現，亦可較好地滿足個體的多樣性需求。

(3)提高組織效率。分權可以減少信息不對稱性(及其帶來的委托代理和道德風險問題)和信息溝通成本，增強組織體系對突發事件的反應能力以及改善服務提供能力，也有助于強化個體間競爭、鼓勵個體創新。因此，分權可以作為提高組織效率的一個有效途徑。

(4)緩解利益沖突。政治經濟學家們普遍認為分權不僅有助于減少中央與地方以及不同地區和不同利益群體之間的權力不平等，也有利于滿足不同主體的利益訴求，因此有助于緩解利益沖突。事實上，從各國的發展實踐來看，分權尤其是政治分權通常是中央政府化解民族矛盾、地區沖突以及維系國家統一的重要舉措。

分權有多種形式。從分權過程來看，可以分為“自上而下(top-down)”式分權、“自下而上(bottom-up)”式分權以及二者的結合。自下而上式分權始于個人、地方或地區，通常強調地方響應(local responsiveness)、增加民主參與和增強政治穩定等政治意圖。而自上而下式分權往往始于權力中心(如中央政府)，更多的是出于轉嫁負擔(如公共服務提供成本和政府債務)的目的。不過，目前最常見也是最重要的分權形式是自由市場分權和政府分權(government decentralization)。

自由市場分權也稱為經濟分權，是指經濟決策完全交由微觀經濟主體(即家庭和企業)依據自身利益作出，而且市場是完全競爭的并在價格體系的作用下達到均衡(Bailey，1999；Doyle，2005)，一般而言可以通過市場化改革包括私有化和解除市場管制等措施加以實現。政府分權不僅包括權力由中心城市向周邊區域的擴散，也包括決策權由上級政府向下級政府的讓渡，涉及政治、行政和財政權力的下放，因此可以進一步劃分為政治分權、行政分權和財政分權。政治分權旨在賦予公民或選民更大的政治權力，往往通過政治體制變革、政黨發展以及增強立法權等方式加以實現。行政分權具體又包含四種形式：(1)分治制(deconcentration)，即將公共職能的決策、籌資和實施等權力由中央政府官員下放給由其直接管理的地方政府官員，是一種最弱的行政分權。(2)委托制(delegation)，即將公共職能的決策、籌資和實施等權力由中央政府下放給并不完全由中央政府控制但對其負責的半自治組織(如公私合伙企業)。(3)授權代理(devolution)，即將公共職能的決策、籌資和實施等權力由中央政府下放給州(或省)政府和地方政府。(4)私有化(privatization)，即將一些公共職能的決策、籌資和實施完全交由民間企業負責。

1.2.2 財政分權

1.概念

財政分權通常是指在一個多級政府框架內，上級政府將一定的征稅權和支出權讓渡給下級政府的過程，或者說是賦予較低級次的政府一定的財政收支自主權。顯然，經濟分權(或自由市場分權)是一個國家市場化改革的核心，屬于一個國家的經濟基礎范疇(見圖1—2)。政府分權則屬于一個國家的上層建筑，其中財政分權構成了政府分權的基礎和重要支柱，而且與市場和經濟分權的聯系最為直接也最為緊密。正因如此，大多數國家的市場化改革都伴隨著財政分權化改革甚至是以財政分權化改革作為突破口。事實上，20世紀80年代以來，伴隨著經濟自由化浪潮，世界各國(無論是發達國家還是發展中國家或轉型國家)都將財政分權作為完善政府間財政關系(即中央政府與地方政府以及各級地方政府間財政收支權責關系)、提高政府效率以更好地促進市場經濟發展的一個重要手段(Tanzi，1996；Inman and Rubinfeld，1997；Jin，Qian，and Weingast，2005)。

圖1—2 各類分權的關系

財政分權的核心涉及財政支出分權和財政收入分權兩個方面。財政支出分權屬于政府間財政支出責任安排(fiscal expenditure responsibilities assignment)范疇，主要在于明確中央與地方以及各級地方政府之間的事權劃分或是支出職能范圍的界定。財政收入分權則屬于政府間財政收入責任劃分的問題，涉及中央與地方以及各級地方政府之間的收入分割、稅基與稅率的決定權以及稅收征管權限配置等安排。理論上講，財政支出分權與財政收入分權應當匹配，即各級政府的責、權、利應保持一致。但在實踐中，由于大量公共支出事務更適合由地方政府承擔，而適合由地方政府征收的稅種卻較為有限^注4，因此地方政府往往面臨著財力缺口即縱向財政失衡(vertical fiscal imbalance)。為了彌補地方財力缺口、調節地區間財力差異，中央政府以及較高級次的地方政府會建立政府間財政轉移支付制度。所以，一國的財政分權體制通常是由財政支出責任安排、財政收入責任安排和政府間財政轉移支付制度三部分組成。這樣的財政分權體制常被稱為財政聯邦制(fiscal federalism)^注5，我國則稱為財政管理體制，也稱為預算管理體制(陳共，2009；郭慶旺、趙志耘，2006)。

2.度量指標

研究財政分權經濟影響的關鍵在于能否科學、準確地度量一國的財政分權水平。刻畫財政分權水平的指標有很多，例如地方政府的審批預算權、舉債權、征稅權、公民參與以及影響本轄區財政決策的程度等(趙志耘、郭慶旺，2005)。不過，考慮到指標量化的可行性以及數據的可獲取性，已有文獻普遍使用的指標主要是基于財政收支數據構造的(見表1—1)。^注6

表1—1財政分權的度量指標

續前表

(1)支出指標。

在其開創性的研究中，Oates (1972)首次利用地方政府本級財政支出占全國財政總支出的比重度量財政分權水平。此后，這種方法成為財政分權的標準度量方法，但在不同研究中存在著一些細微差異。目前，較常用的還包括如下3個指標：①地方政府本級財政支出與中央本級財政支出的比值；②人均州(省)本級財政支出與人均中央本級財政支出的比值；③人均州(省)本級財政支出/［人均州(省)本級財政支出+人均中央本級財政支出］。后兩類指標主要應用于以一國地方政府橫截面(或面板)數據為基礎的研究，也有一些研究并沒有使用財政支出的人均值而是使用總量概念。

客觀上講，上述指標并沒有完全反映出地方政府擁有的財政支出自主權的大小，但提供了一個分權水平的較好近似(特別是對于那些基于一國地方政府的橫截面或面板數據的研究而言，由于具有相同的文化、社會和歷史背景，因此這些指標具有較好的可比性)；而且構造簡單，數據容易獲取，因而得到了非常廣泛的應用。不過，上述指標實際上反映的僅僅是地方政府在財政支出方面的分權水平。因此，也有很多研究利用財政收入數據來構造財政分權的度量指標。

(2)收入指標。

目前，利用財政收入數據構造的財政分權度量指標主要包括如下7種：①地方本級財政收入占國家財政總收入的比重；②地方本級財政收入與中央本級財政收入的比值；③人均州(省)本級財政收入與人均中央本級財政收入的比值；④人均州(省)本級財政收入/[人均州(省)本級財政收入+人均中央本級財政收入]；⑤地方自有財政收入(地方財政總收入-財政轉移支付)占地方財政總收入的比重；⑥地方平均(邊際)財政收入留成率；⑦地方稅收控制指數。

其中，前4種指標的構造方法與利用財政支出數據的做法完全相同。第5類指標，即地方自有財政收入(地方財政總收入-財政轉移支付)占地方財政總收入的比重，則較好地刻畫了地方政府的財政自給能力。地方平均(邊際)財政收入留成率是Ma(1997)、Lin和Liu (2001)以及Jin等(2005)基于中國財政分權實踐(特別是20世紀80年代的財政承包制改革)提出的一種財政分權的度量指標，可以較好地刻畫財政分權化改革給予地方政府的財政收入激勵的大小，因此后續一些研究常利用這一指標來度量財政激勵的強弱(Desai，Freinkman，and Goldberg，2003)。

不過，上述這些指標并沒有很好地反映出地方政府真正擁有的收入自主權。因此，OECD(1999)提出一個稅收控制指數，以此作為度量地方政府稅收自主權的一個重要指標。具體而言，這一指標是依據地方政府在稅基、稅率以及中央與地方收入分割等方面擁有的決定權的大小構造的一個加權平均指數。不過，OECD(1999)只給出了部分OECD國家1995年的地方稅收控制指數，而且完全忽略了稅收收入規模的影響，存在著一定偏差。Stegarescu(2005)認為，OECD(1999)給出的地方稅收控制指數傾向于高估一些國家的稅收分權水平。Stegarescu(2005)在OECD(1999)的基礎上進行了改進，不僅考慮了地方政府在稅基、稅率以及中央與地方收入分割等方面擁有的決定權的大小，還特別考慮了地方稅收收入占全國稅收收入的比重，給出了一個更為全面的稅收分權度量指標，并據此測算出23個OECD國家1965—2001年間的稅收分權水平。

(3)其他指標。

上述財政分權度量指標在已有文獻中得到了較為普遍的應用。不過，正如Martínez和McNab(2006)指出的，財政分權是多維度的，廣泛存在于一國財政事務的方方面面；單獨利用財政支出數據或財政收入數據構建的財政分權指標都僅僅反映了一國在財政支出或財政收入方面的分權水平，并不能全面刻畫地方政府擁有的財政自主權的大小。而且，很多國家在財政收支責任安排上存在明顯的錯位和不對稱性，因此很多研究主張將財政支出分權指標和財政收入分權指標同時納入實證模型中以捕捉財權與事權錯位及其引發的公共池問題(common-pool problem)^注7帶來的影響(Jin and Zou，2002，2005；Fiva，2006；Wu and Lin，2010；Jia，Guo，and Zhang，2014；賈俊雪、郭慶旺，2008)。

進而，一些研究指出，縱向財政失衡(vertical fiscal imbalance)可以較好地刻畫地方政府財權與事權的不匹配程度，因此可以更好地捕捉一國財政分權體制安排的具體特點(Stein，1999；Rodden，2002；Jin and Zou，2002；Wu and Lin，2010；Jia，Guo，and Zhang，2014)。目前，已有文獻主要利用地方縱向財政缺口(vertical fiscal gap，即地方本級財政支出減去地方本級財政收入)與地方本級財政支出(或地方本級財政收入)的比值來度量地方縱向財政失衡程度。也有很多研究直接使用財政轉移支付規模，包括絕對規模和相對規模——財政轉移支付與地方本級財政支出(或地方本級財政收入)的比值——來刻畫地方縱向財政失衡程度。還有少數研究使用(財政支出分權水平-財政收入分權水平)/財政支出分權水平作為地方縱向財政失衡的度量指標，以更好地捕捉財政收支分權的不匹配程度(Sharma，2012；Eyraud and Lusinyan，2013)。^注8

除了上述指標以外，還有一些研究使用轄區規模(轄區面積和轄區人口規模)以及轄區數量(絕對數或人均值)來度量財政分權水平——轄區規模越小，轄區數量越多，意味著財政分權水平越高(Oates，1985；Nelson，1987；Halder，2007；Bodman and Ford，2006)。這類指標合理性的一個重要依據是Brennan和Buchanan(1980)提出的“政府分拆假說(government fragmentation hypothesis)”，即財政分權的競爭性影響取決于轄區數量。

目前，國內已有研究使用的財政分權度量指標主要為表1—1中的指標(1)—(8)以及(10)和(11)。不過，鑒于我國中央政府和地方政府的財政收支中還有相當大的一部分屬于預算外收支，因此很多研究在構造財政分權指標時，還特別考慮了預算外收支的情況。^注9值得注意的是：徐永勝、喬寶云(2012)在Stegarescu(2005)的研究基礎上進一步結合財政支出分權的情況，構造了一個財政分權的復合度量指標。具體而言，他們考慮了財政收入水平的分權(用地方財政收入占全國財政收入的比重刻畫)、財政收入決定權(對稅基和稅率的決定權)的分權、財政支出水平的分權(用地方財政支出占全國財政支出的比重刻畫)和財政支出支配權(如財政轉移支付的支配權)的分權等四個方面，因而可以比較全面地反映財政分權水平。

1.2.3 地方政府

地方政府(local government)是指管理一個國家行政區事務的政府組織的總稱，意指地方或地區行政機關，通常對應于中央政府(或聯邦政府)而言，有時也稱為地方政權(維基百科)。地方政府(尤其是基層地方政府)構成了一個國家政治制度的基礎，承擔著極為重要的經濟、社會和政治管理事務。不同政治體制下的地方政府的自主權往往存在較大差異：在聯邦制國家，地方政府向聯邦政府授予國防、外交等權力，剩余權力(即未明確授予聯邦政府的權力)則完全由地方政府自行支配；單一制國家的地方政府擁有的權力則較為有限(如有限的立法權等)，而且這些權力需由中央政府授予。

由于人口、面積、歷史和文化等因素的差異，世界各國的地方政府架構存在較大不同。不過，大多數國家的地方政府特指那些直接負責向居民提供公共服務的較低級次的政府，例如美國的縣和縣以下政府(包括市和學區政府等)。我國則將中央政府以下的所有政府統稱為地方政府。建國初期，我國主要實行的是“中央—大區—省—縣—鄉鎮”和“中央—省—縣—鄉鎮”的縱向政府結構，地區行政公署僅僅作為省級政府的派出機構對縣級地方政府事務進行管理。1982年，我國實施了“市管縣”行政體制改革，將地區行政公署轉變為一級政權機構。目前，除了香港和澳門2個特別行政區以及臺灣省以外，我國主要采取的是四級地方政府架構，即省級政府、地市級政府、縣級政府和鄉鎮級政府，每級地方政府在行政上均直接隸屬于上一級政府。不過，北京、天津、上海和重慶這4個直轄市以及海南省采取的是三級地方政府架構(即省級政府、縣級政府和鄉鎮政府)。2013年，我國共有31個省級政府(包括4個直轄市、22個省和5個民族自治區)、333個地市級政府(包括286個地級市)、2 853個縣級政府(包括872個市轄區、368個縣級市、1 442個縣和117個自治縣)以及40 497個鄉鎮政府(包括20 117個鎮、12 812個鄉和7 566個街道辦事處)。^注10與世界上的大多數國家相比，我國地方政府的級次偏多，結構也較為復雜。

長期以來，我國一直非常重視地方政府在經濟社會發展中的作用。^注11但在計劃經濟體制下，地方政府擁有的自主權非常有限，這極大地限制了地方政府發展經濟的積極性。1978年改革開放以來，伴隨著財政分權化改革的逐步深化，地方政府逐步成為推動我國經濟社會發展的一個重要力量。因此，地方政府的利益動機、目標定位和行為選擇就成為深刻認識和理解中國財政分權的經濟增長效應及其作用機理的關鍵。

1.地方政府目標

目前，關于地方政府的目標主要有兩種觀點。一種觀點秉承了公共經濟學的做法，認為地方政府是“仁慈的(benevolent)”，追求的是轄區居民社會福利最大化；另一種觀點則繼承了公共選擇學派的思想，認為地方政府是一個理性、自利的主體，追求的是自身利益最大化(Buchanan and Musgrave，1999)。^注12這兩種觀點事實上代表兩種不同的思維范式——公共經濟學秉承的是規范主義思維范式，即從規范角度來看地方政府應該追求公共利益最大化；公共選擇學派則屬于實證主義思維范式，即從實證角度來看地方政府往往是追求自身利益最大化。現實經濟中，地方政府的目標更為復雜，往往需要在公共利益與自身利益之間作出權衡。而且，地方政府的自身利益也是多維度的，不僅包括財政利益和政治利益，還包括尋租和腐敗等“個人私利”。

正是由于地方政府存在著自身利益，而且這些自身利益與社會公眾利益往往并不一致，因此需要合理設計和安排地方政府治理結構(包括政府組織結構、各級政府的職責、權力和財力配置以及公眾參與權利等)，優化地方政府的激勵約束機制，以加強對地方政府的有效管理、控制和監督，增強地方政府的責任心，改變其利益動機和目標定位，確保國家戰略政策和公共利益得以高效、順利地實現(王小龍，2006；郭慶旺、賈俊雪，2012)。總體而言，地方政府治理結構主要取決于一國的民主政治體制、行政管理體制和財政管理體制——民主政治體制決定了立法機構和公眾對地方政府監督和問責的方式和有效性，行政管理體制和財政管理體制確定了政府組織結構、各級政府的職能、權力和財力配置進而決定了對地方政府的管理和控制效率(郭慶旺、賈俊雪，2012)，其中財政管理體制構成了地方政府治理體系的基礎和重要支柱。^注13

因此，從政府治理的角度來看，財政分權可以作為規范地方政府行為的一個重要手段。事實上，與第一代分權理論主要從福利經濟學視角考察財政分權的經濟影響不同，第二代分權理論從政府治理視角出發重點強調財政分權對地方政府的激勵和約束作用及其對經濟的影響，對于我們深刻認識和理解中國財政分權化改革的經濟影響及其作用機理具有重要的啟迪作用。^注14

2.地方政府行為

政府行為是一個非常寬泛的概念，不僅包括財政收支行為、管制行為、擔保行為，也包括尋租和腐敗等行為。不過，由于政府的管制行為、擔保行為以及尋租和腐敗行為等難以準確度量，也缺乏良好的數據，因此本項研究主要考察的是地方政府的財政收支行為，并利用地方政府的財政收支規模和財政收支結構加以刻畫。

對于財政收支規模，我們分別利用財政收入比率(即財政收入占GDP的比率)和財政支出比率(即財政支出占GDP的比率)加以度量。總體而言，財政收支規模可以較好地度量財政集中度(即政府通過各種財政收入手段集中的社會經濟資源或國民收入的程度)，反映了政府對經濟社會資源的使用和支配規模以及對宏觀經濟的調控能力和力度，因此可以較好地刻畫政府干預經濟的程度；財政支出結構是指各類財政支出占財政總支出的比重，也稱財政支出構成，直接關系到政府動員社會資源的程度，可以較好地反映政府正在履行的重點職能以及變化趨勢(陳共，2009；郭慶旺、趙志耘，2006)。不同的財政支出分類方法形成了不同的支出結構，目前主要有基于編制預算的統計分類和基于經濟分析的理論分類兩種。就基于編制預算的統計分類而言，2007年，我國進行了財政支出分類改革，遵循國際通用做法，采取了職能分類法和經濟分類法；之前，則主要采用的是按支出用途和費用類別分類。(1)按照職能分類法可以將財政支出劃分為一般公共服務、國防、公共安全、教育、科學技術、社會保障與就業以及醫療衛生支出等；(2)按照經濟分類法可以將財政支出劃分為經常性支出、資本性支出和凈貸款等；(3)按照支出用途可以將財政支出劃分為補償性支出(如企業挖潛改造資金)、積累性支出(如基本建設支出)和消費性支出(如撫恤和社會福利救濟費以及行政管理費)等；(4)按費用類別可以將財政支出劃分為經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出。

就基于經濟分析的理論分類而言，主要包括按經濟影響分類、按經濟性質分類和按公共服務領域分類。(1)按經濟影響可以將財政支出劃分為消費性支出(如國防支出、安全支出和環境保護支出等)和基礎設施支出(如道路交通等經濟基礎設施支出以及教育和醫療衛生等社會基礎設施支出)，前者可以直接影響家庭效用，因此直接納入到家庭效用函數中，后者則會提高企業的生產能力，因此直接納入到企業生產函數中(Arrow and Kurtz，1970；Barro，1990；Turnovsky and Fisher，1995；賈俊雪、郭慶旺，2010)。還有一些研究將財政支出劃分為生產性支出和非生產性支出，但對于什么是生產性支出的認識在不同時期有所不同。例如，Summers和Heston(1988)就將教育支出視為非生產性支出；Devarajan，Swaroop和Zou(1996)則依據實證結果來劃分生產性支出和非生產性支出——在他們的研究中，生產性支出是那些我們經常認為是非生產性的支出(如安全支出)。(2)按經濟性質可以將財政支出劃分為購買性支出(即政府從民間部門購買商品和服務并由政府直接使用的支出)和轉移性支出(包括社會保障支出、財政補貼支出、捐贈支出和債務利息支出等)，前者體現的是政府市場性再分配活動，后者則刻畫了政府非市場性再分配活動。(3)按公共服務領域可以將財政支出劃分為維持性支出(即確保國家機器正常運轉的支出，包括行政管理支出以及公共秩序和安全支出等)、經濟性支出(即政府直接參與生產和投資活動的支出，如基礎設施投資)和社會性支出(即提高國民素質、健康水平和福利水平以及消除貧困等方面的支出，包括教育支出、醫療衛生支出和社會保障支出等)。

財政收入結構是指各類財政收入占財政總收入的比重，能夠較好地反映出不同收入形式的相對重要性，更為重要的是可以反映出一個國家財政收入體系的規范性和可持續性。目前，主要有兩種收入劃分方法：(1)將財政收入劃分為無償收入(預算內收入、預算外收入和貨幣創造收入)和有償收入(公債收入)；(2)將財政收入劃分為稅收收入和非稅收入(包括行政事業收費、政府性基金和罰沒收入等)。不過，這兩種劃分方法都存在著劃分依據不夠清晰、太過籠統的弊端，并不能很好地澄清不同收入形式的根本差異之所在。

最近，國家發展改革委價格司和中國人民大學聯合課題組(2013)提出了一個很好的收入劃分視角，即按照政府獲取收入的依據和手段(即政府為什么或者說憑借什么能夠取得財政收入)進行收入劃分。他們將政府獲取收入的依據劃分為三類(即國家政治權力、財產權利和國家信用)，據此將財政收入劃分為依據政治權力獲取的收入、依據財產權利獲取的收入和依據國家信用獲取的收入等三類(見圖1—3)：(1)政治權力是政府獲取財政收入最重要也是最基本的依據，據此獲取的財政收入往往具有明顯的強制性，稅收、行政收費以及罰款和沒收收入可歸為這類收入，其中稅收是最典型的這類收入。(2)財產權利，即政府將其擁有的國有資產和資源的產權或使用權轉讓(或讓渡)給民間經濟主體，亦是政府獲取收入的一個重要手段，事業性收費、國有資產經營和轉讓收益以及土地出讓金等可歸為此類收入。(3)國家信用，即政府與民間經濟主體建立起債務債權關系或公眾信任，也是政府之所以能夠獲取收入的一個原因，此類收入包括公債收入、彩票發行公益金和贈與收入等。

圖1—3 財政收入劃分(政府獲取收入的依據及手段視角)

資料來源：國家發展改革委價格司和中國人民大學聯合課題組(2013)。

不過，目前我國尚缺乏較為完整的地方政府債務的跨時數據，因此本項研究主要關注地方政府的預算內外收入。^注15鑒于稅收收入在財政收入體系中的重要性以及地方政府對土地出讓金的高度依賴性，我們將地方政府的稅收收入行為和土地財政行為作為研究重點。^注16