第一章　導(dǎo)論:公民參與內(nèi)涵及在地方治理中的價(jià)值

第一節(jié)　問題提出:嬗變中的公民參與———超越代議民主走向治理民主

公民參與是人類及其政治活動的一個古老的話題。在人類社會發(fā)展的進(jìn)程中，公民參與的內(nèi)涵隨國家政治生態(tài)和生活時代的變遷而發(fā)生著一定程度的變化，人們對公民參與的價(jià)值、功能以及內(nèi)容的認(rèn)知也在不斷變化。以西方的政治文化典范看，公民參與經(jīng)歷了從古希臘雅典的城邦公民“直接民主”形式，跨越中世紀(jì)，到現(xiàn)代資本主義的代議政治和議會民主，再到20世紀(jì)70年代逐漸強(qiáng)化“授權(quán)地方公民”，塑造“公民參與社會治理”的民主治理制度及其實(shí)踐。^注2從中我們不難看出，在政治發(fā)展的不同階段，人們面對并力圖回應(yīng)時代性的社會政治問題，使得公民參與包含了具有差異性的內(nèi)容。概括而言，在今天，超越政黨選舉和代議制結(jié)構(gòu)，超越公民作為投票者和政府公共服務(wù)消費(fèi)者的角色，建立公民參與社會治理的制度和通道，發(fā)揮公民的積極作用成為當(dāng)今公民參與以及構(gòu)建政府與公民伙伴關(guān)系的主流思維。下面的闡述簡要地回顧了公民參與觀念發(fā)展的歷程，這為我們后續(xù)論述公民參與地方治理的實(shí)質(zhì)及其價(jià)值提供了背景與場景的鋪墊。

自古以來，人們給予公民參與很多贊揚(yáng)。顯然，公民參與承載了人類無數(shù)美好的理想和期望。如果說，對國家政治發(fā)展模式的選擇和政府地位的定義會激起人們的懷疑、爭議和沖突的話，當(dāng)提及國家政治和行政體制重要組成部分的公民參與事務(wù)時，人們卻對它寄予了諸多的理想，起碼人們在概念上感知到公民參與是社會生活的一種美好狀態(tài)，是政治民主與社會文明的一項(xiàng)核心標(biāo)志。這是因?yàn)椋诶砟钌希駞⑴c勾畫出了一幅公民依靠參與的能力制約強(qiáng)權(quán)和暴政，通過自我管理與自主管理來決定那些影響自己生活質(zhì)量的公共政策的圖景。古希臘著名執(zhí)政官伯利克里曾經(jīng)發(fā)表過精彩的宣言，他說：“我們的制度(城邦民主)之所以被稱為是民主政治，因?yàn)檎?quán)是掌握在全體公民手中的，而不是在少數(shù)人手中。”然而，穿越歷史的長河，在人類社會演進(jìn)進(jìn)程中的公民參與實(shí)踐，卻經(jīng)歷著一個充滿艱辛和不斷奮爭的探索歷程，直到今天，由于受種種制度的約束和局限，世界上不少國家的公民參與實(shí)踐依然在艱難前行，以至于本杰明·巴伯(Benjamin Barber)發(fā)出了現(xiàn)時代如何改變作為動物管理政治的“弱勢民主”，建立起強(qiáng)有力的參與式“強(qiáng)勢民主”體系的呼聲。^注3

自古希臘城邦建立城邦式的“直接民主”制度后，城邦共同體的公民直接討論重大政治議題，通過直接選舉決定政治官員的產(chǎn)生，這被看做是最為理想的民主政治形式。但是，古希臘城邦是一個小國寡民的政體形式，并且公民界定的范圍非常有限。而隨著近現(xiàn)代強(qiáng)有力的民族國家的建立，國家權(quán)力和人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，中央政府的權(quán)力也在日益擴(kuò)張。在這樣的情形下，直接民主形式難以為繼，在大多數(shù)選擇民主政治的國家里，逐步代之以間接民主形式。即在一定選區(qū)里，公民根據(jù)政黨或者功能團(tuán)體的宣傳以及執(zhí)政黨政府政策的執(zhí)行情況(或兩黨競爭中提出的施政方針)，投票選舉由政黨推選的政治候選人，由獲勝的候選人或政黨執(zhí)政，組成政府或內(nèi)閣，制定或執(zhí)行政府公共政策，決定權(quán)威性資源的分配。因此，在近現(xiàn)代民主政治體系中，公民參與的實(shí)質(zhì)就是在國家級政府和地方政府層面，有選舉資格的公民將好的政治家推選進(jìn)入政府的過程，而政治家由公民選舉獲得了政治合法性，代表公民參政議政，決定公共政策的方向以及議程。由此，代議制民主成為近現(xiàn)代國家政治民主的重要制度，也成為公民參與政治過程、實(shí)現(xiàn)政治民主的主要途徑和工具。在歷史上，代議制政治這樣一種政治參與形式是社會政治發(fā)展一個重要標(biāo)志，它不僅使公民在國家政治生活中獲得了形式上的平等,享有了一人一票選擇政治領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利，而且更為關(guān)鍵的是，公民經(jīng)由選舉的平臺進(jìn)入政治共同體的生活中，關(guān)注公共領(lǐng)域的政治與公共事務(wù)，發(fā)現(xiàn)并意識到自身作為公民的權(quán)利和義務(wù)。

但是，就像一個銅板的兩個方面那樣，代議制在開啟公民進(jìn)入政治場域和公共生活的同時，公民向代表者委托出去的權(quán)力也在瓦解著公民對公共政策過程的影響力。當(dāng)公眾經(jīng)過選舉將公共政策的制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別交給了代議政治家和行政組織的時候，公眾除了外部監(jiān)督外，對于那些關(guān)系到自身生活狀態(tài)的政策的關(guān)懷與影響能力在下降，尤其是對于高層政府組織的公共政策議程，情況更為如此。公民成為實(shí)在的政治旁觀者和消極的消費(fèi)者。我們看到的現(xiàn)象是，一方面，在日常生活中，公眾日益感知到自身介入公共事務(wù)的無力感，懷疑自身是否具有介入公共事務(wù)管理的價(jià)值，以及應(yīng)該在哪些層面、哪些類型上參與公共事務(wù)的管理。另一方面，隨著行政管理權(quán)力越來越向政府集中，管理過程日趨專業(yè)化，社會資源越來越向政府轉(zhuǎn)移；隨著民主更多地被狹窄地定義為投票過程，而不是理解為公民作為公共事務(wù)重要承擔(dān)者之一參與并影響政策制定和執(zhí)行的過程，公民參與發(fā)展的結(jié)果是，與公民共同體相聯(lián)系的公民權(quán)利與責(zé)任、公民美德和公共精神等觀念與意識在不斷地衰落，公民對于政治治理過程的冷漠和麻木不仁的態(tài)度普遍蔓延。即便是在人們通常認(rèn)為的有民主和自治傳統(tǒng)，公民崇尚社區(qū)自主管理，依靠民間力量守望家園的美國，公民的參與精神也在退化。羅伯特·D·帕特南(Robert D.Putnam)在《獨(dú)打保齡球：美國社會資本的衰落》(Bowling Alone:America's Declining Social Capital)^注4一文中描述了美國社會公民意識退化，對政治漠不關(guān)心的現(xiàn)象，分析由此導(dǎo)致的美國大選投票率持續(xù)下降，美國社會賴以形成的社會資本存量不斷減少，公民參與社區(qū)治理的意愿和激情日趨滑坡的狀況，“美國人日益拋棄投票站……1990年參加投票的投票者人數(shù)已經(jīng)下降了差不多1/4”，并感慨當(dāng)年亞歷克西斯·托克維爾(Alexis Tocqueville)在《論美國的民主》一書中描述的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治使美國變成充滿自豪感與進(jìn)取精神的公民社會的景象今已不在。^注5

20世紀(jì)60年代中期乃至七八十年代，在很多國家出現(xiàn)了一系列嚴(yán)重的社會治理新問題，諸如弱勢群體的被剝奪感、社會排斥(social exclusion)、貧困、環(huán)境污染、自然生態(tài)狀況蛻化、能源危機(jī)、社會沖突等。為了解決這些棘手的社會問題，減輕公眾對政府的質(zhì)疑壓力，改善治理狀況，中央政府與省(聯(lián)邦)政府通過各種轉(zhuǎn)移支付形式，設(shè)立了一批專項(xiàng)發(fā)展項(xiàng)目，向地方政府撥付款項(xiàng)，期盼借助項(xiàng)目運(yùn)作，一方面提高地方政府公共服務(wù)的供給水平，增強(qiáng)公眾的滿意度，另一方面啟動地方政府和民間社會的力量，以圍繞項(xiàng)目軸心共同治理這些社會問題。然而，這些項(xiàng)目在很大程度上多是由高層政府發(fā)起并主導(dǎo)的，尤其是中央政府在項(xiàng)目制定和實(shí)施中發(fā)揮著核心作用，這意味著，決定項(xiàng)目投入的選擇項(xiàng)和資金優(yōu)先次序配置的權(quán)力主要來自于高層決策者、官僚和專家，并沒有考量公共政策各種利益相關(guān)者的訴求。我們看到，無論是美國的社區(qū)發(fā)展與援助項(xiàng)目(Social Development and Aid Program)，還是增進(jìn)韓國農(nóng)村民眾福利的社會發(fā)展運(yùn)動等，中央政府都基本上是項(xiàng)目的直接推動者，扮演著主導(dǎo)者的角色。

現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作情況卻是，地方公眾似乎并沒有領(lǐng)高層政府的情，這些致力于運(yùn)用地方力量共同解決地方社會問題甚至是解決社區(qū)居民困難的努力沒有得到地方公眾的充分認(rèn)同和理解。因?yàn)椋陧?xiàng)目的實(shí)施過程中，作為公共服務(wù)的受眾的公民并沒有獲得表達(dá)他們的意愿和需求的有效途徑和方式，他們僅僅作為旁觀者或者被動的接受者而存在，這使得高層政府強(qiáng)力推動的項(xiàng)目往往達(dá)不到預(yù)期的成效，其執(zhí)行力和效果都大為減損。為了修正這樣的缺陷，政府意識到，沒有公民的認(rèn)同和支持，沒有公民的真正介入、參與和合作，項(xiàng)目即便是依靠政府的力量推行下去，也不一定是社區(qū)居民的真實(shí)需要或者真正解決了問題。為了使政府項(xiàng)目不再重蹈覆轍，20世紀(jì)70年代，一些國家的政府出臺了相關(guān)的法律規(guī)定，以法律規(guī)范的形式要求政府在執(zhí)行項(xiàng)目的過程中，必須啟動不同形式的公民參與過程，必須“以項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)的公民和公共服務(wù)的對象為中心，最大限度地發(fā)展和引導(dǎo)可行性的公民參與行動”^注6，使得公民對政府實(shí)施的那些關(guān)系到他們民生與生活品質(zhì)的項(xiàng)目擁有充分的知情權(quán)和不同形式的參與性。在公共政策層面上，這樣強(qiáng)制性的措施將公民參與的要求放置在了政府政策制定和執(zhí)行過程中，強(qiáng)化了各級政府組織及其官員對公民參與價(jià)值的認(rèn)知程度。以此為標(biāo)志，不少國家都借此宣告一個新的公民參與時代的到來，即公民介入地方治理事務(wù)的參與形式的到來。

理論界也為這個時代的公民參與的發(fā)展趨勢作出了解釋，試圖解讀公民參與的性質(zhì)，張揚(yáng)積極公民資格的精神，倡導(dǎo)公民關(guān)懷自己生活的家園，關(guān)注參與地方公共領(lǐng)域的政策議題的參與式文化取向與政治哲學(xué)。由此，學(xué)界催生了一系列關(guān)于公民參與的術(shù)語和觀點(diǎn)。這其中比較經(jīng)典的術(shù)語的包括社群主義、“強(qiáng)勢民主”、人民中心、積極公民資格與公民精神、消費(fèi)者主權(quán)、多中心治理、分權(quán)與授權(quán)社區(qū)、合作治理、伙伴關(guān)系、民主治理、社會資本、信任、社會中間層、NGO、志愿精神等。這些術(shù)語和觀點(diǎn)盡管在對公民角色認(rèn)知、參與能力評估等方面存在著諸多差異，但是，它們都指出了公民參與在公共政策制定和執(zhí)行過程中的不可或缺性，論證了公民參與對修正現(xiàn)代代議政治和官僚體制缺陷所具有的價(jià)值，從而探索出一條適應(yīng)后工業(yè)社會問題的社會治理途徑。在這個時代，公民參與不僅是實(shí)現(xiàn)公共政策合法性、代表性和有效性的工具，而且更是公民社會自身發(fā)展的目的。

與公民參與政治選舉的投票不同，20年代70年代以后發(fā)展起來的公民參與運(yùn)動使得地方治理成為參與的基本載體。這不僅是因?yàn)榈胤秸呱婕暗睦媾c居民有直接相關(guān)性以及參與空間、時間具有可行性，而且因?yàn)槠渥谥己湍繕?biāo)就是致力于促使公民或政策的利益相關(guān)人在地方或社區(qū)參與那些與其利益密切相關(guān)的，能夠影響其當(dāng)下或者未來生活質(zhì)量的政策和項(xiàng)目，在參與中表達(dá)、顯示自己的聲音和利益偏好，并且在角色上成為地方公共事務(wù)治理的主體的一部分，成為地方事務(wù)共同治理網(wǎng)絡(luò)中的合作伙伴。公民參與顯現(xiàn)的另一個顯著特點(diǎn)是，人們對公民或公民組織、政府及其行政官員，以及公民與政府間關(guān)系的角色與責(zé)任的認(rèn)識發(fā)生了重要的變化。在今天的政府與公民互動中，政府組織及其行政官員不僅以居高臨下的公共資源的掌控者和分配者或者以管制者的形象出現(xiàn)，他們還將擔(dān)綱起公民利益斡旋者和公民參與協(xié)調(diào)促進(jìn)者的責(zé)任。^注7與此同時，公民的身份已經(jīng)不再被簡單地理解為政府公共服務(wù)活動的旁觀者、消費(fèi)者或政治家的投票人，他們更是守望自己美好家園、造就和諧社會、參與公共事務(wù)治理的一分子。正是基于這樣的深層意義，一些學(xué)者將近30年的公民參與狀況歸結(jié)為公民主體性意識的增長與新的或積極的公民資格(new ＆ active citizenship)發(fā)展的結(jié)果。^注8

在這樣的背景下，回應(yīng)現(xiàn)時代公民參與要求的一系列重要問題便凸顯出來，包括公民應(yīng)以怎樣的途徑介入地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理，應(yīng)在怎樣的層面或方面介入社區(qū)公共事務(wù)管理以及在不同的層面上采用怎樣的公民參與形式才能保證公民參與過程的有效性和實(shí)質(zhì)性，如何評價(jià)公民參與的有序性和有效性，是什么讓公民具有參與公共事務(wù)管理的動力，在參與過程中公民持有的精神和態(tài)度將如何決定參與的價(jià)值，公民達(dá)致有序參與的意義和策略是什么，公民參與的制度建構(gòu)與組織化能力如何決定公民參與的實(shí)質(zhì)性影響力，政府組織及其領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)以怎樣的態(tài)度面對公民參與的情勢，它們在公民參與過程中應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任和扮演怎樣的角色等等。

更為關(guān)鍵的是，回應(yīng)這些問題歸根到底涉及隱藏在策略背后的一系列價(jià)值的重新選擇和界定,即在政府與公民參與互動關(guān)系轉(zhuǎn)型、調(diào)整并建立新型關(guān)系的過程中，從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的多元政治價(jià)值應(yīng)該如何排序；哪些價(jià)值應(yīng)該捍衛(wèi)，而哪些價(jià)值需要摒棄；各種沖突的價(jià)值應(yīng)該如何平衡；參與制度設(shè)計(jì)、政策安排以及行動策略應(yīng)該如何反映被激勵的參與的動力與方向。例如，在公共政策過程中的公民參與一直面對著幾個重要結(jié)點(diǎn)或價(jià)值沖突問題，導(dǎo)致了人們對政治發(fā)展路徑認(rèn)識的紛爭，主要體現(xiàn)為：精英控制vs.大眾控制、政黨或官僚統(tǒng)治vs.民粹主義、集中vs.分散、秩序(安全)vs.混亂、理性vs.感性、專業(yè)化vs.非專業(yè)、權(quán)威vs.盲從、效率vs.民主、自由主義參與觀vs.共和主義參與觀，等等。這些具有沖突性的價(jià)值觀念表現(xiàn)出人們對由誰、誰應(yīng)該和誰能夠決定權(quán)力的歸屬和公共生活資源分配作出的不同判斷和代表的信仰，這直接涉及對公民參與有效性的信任。

解釋和回答這些問題不僅關(guān)系到公民參與實(shí)踐的目標(biāo)和走向選擇，即以怎樣的視角和價(jià)值觀看待公民參與的正當(dāng)性，從而選擇理性和有效的公民參與途徑，而且也關(guān)乎公民參與的貢獻(xiàn)力和價(jià)值的體現(xiàn)，決定著公民參與的持續(xù)成長能力。本書試圖對國內(nèi)外有關(guān)公民參與和有序公民參與的理論思想和實(shí)踐活動進(jìn)行歸納和梳理，系統(tǒng)地論述地方治理中公民參與的目標(biāo)、范圍、層次和方式，分析有序公民參與的實(shí)質(zhì)與表現(xiàn)形式。

由此，我們面對著一系列需要回答的問題：如何界定公民參與的范圍？有序公民參與的指向是什么以及有無標(biāo)準(zhǔn)？公民參與在地方治理實(shí)踐中的價(jià)值究竟如何表現(xiàn)？影響公民有序參與發(fā)展的各種因素是什么？我們依據(jù)什么發(fā)展有序公民參與以及如何評價(jià)公民參與是有序的和富有結(jié)果的？為了后文論述展開的需要，筆者首先對動態(tài)發(fā)展中的公民參與和有序公民參與的內(nèi)涵以及基本性質(zhì)作出界定，凸顯了在現(xiàn)實(shí)的政治發(fā)展進(jìn)程中公民參與內(nèi)涵的演變。