前言

本書(shū)是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“地方治理發(fā)展中的公民有序參與：比較研究”(04BZZ018)的最終成果，也是筆者在2004年出版《當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》一書(shū)之后，以公民參與對(duì)于地方治理的價(jià)值為視角所做的進(jìn)一步延伸研究。

在地方公共事務(wù)治理的諸多研究領(lǐng)域中，筆者優(yōu)先選擇了公民參與的話題，主要基于兩個(gè)方面：

第一個(gè)是對(duì)非西方后發(fā)展國(guó)家與社會(huì)關(guān)系格局變化中公民參與制度所抱有的持久興趣。公民參與是西方政治民主典范中的經(jīng)典內(nèi)容，它以生而平等、天賦人權(quán)、人民主權(quán)、公民權(quán)等精神為基礎(chǔ)，主張公民通過(guò)對(duì)利益分配過(guò)程的介入，表達(dá)利益、制衡權(quán)力、施加壓力、影響政策、配置資源以及實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利，公民參與成為公民獲得話語(yǔ)權(quán)的標(biāo)志。國(guó)家通過(guò)憲法和法律保障公民的參與權(quán)是獲得合法性的題中應(yīng)有之義。這表達(dá)了社會(huì)中心主義的價(jià)值導(dǎo)向和行動(dòng)邏輯，即形成公共空間、構(gòu)建公民社會(huì)、發(fā)展社會(huì)組織、促進(jìn)社會(huì)自治是公共治理之道的必然選擇。

然而，在民主價(jià)值向非西方后發(fā)展國(guó)家輸入及其學(xué)習(xí)、實(shí)踐的過(guò)程中，問(wèn)題卻遠(yuǎn)比想象中的復(fù)雜。走向民主化的過(guò)程充滿著平民權(quán)利訴求高漲、社會(huì)運(yùn)動(dòng)上升與傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治模式、政府能力和政治秩序之間的緊張和沖突，失衡困擾著后發(fā)展的民族國(guó)家。國(guó)家治理應(yīng)該并能夠依賴什么樣的力量、政府向社會(huì)力量開(kāi)放或共享多大的權(quán)力、各種力量在治理中的結(jié)構(gòu)比重如何安排、力量角逐與利益博弈采取怎樣的策略、階層之間是否存在著協(xié)商和妥協(xié)的機(jī)制等，這些都關(guān)系到社會(huì)各個(gè)階層的權(quán)力與利益分配格局，并進(jìn)而影響到國(guó)家治理道路抉擇及其統(tǒng)治的政治績(jī)效。在這樣的背景下，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式及其結(jié)構(gòu)的變化格外引人注目。站在不同的立場(chǎng)，有人倡導(dǎo)國(guó)家中心和國(guó)家歸來(lái)的價(jià)值，有人則倡導(dǎo)社會(huì)中心和社會(huì)重建的價(jià)值，各執(zhí)一詞。自由主義、社群主義、民粹主義、威權(quán)主義、精英主義、法團(tuán)主義、民族主義等各種思潮陳述著各自的主張。事實(shí)上，公民參與作為自下而上的影響政治過(guò)程的力量，參與的制度安排及其發(fā)揮的作用，不僅反映著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的特征，而且透視了國(guó)家公共治理方式選擇的立場(chǎng)與觀念。

第二個(gè)研究的動(dòng)力源自于對(duì)公民參與在當(dāng)今與未來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中具有的價(jià)值、合法性依據(jù)及其制度發(fā)展的關(guān)懷。30多年來(lái)的改革開(kāi)放使中國(guó)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大裂變，釋放出多元而強(qiáng)烈的權(quán)利要求。未被滿足的需求與被壓抑的期望讓參與成為公民表達(dá)利益、傳導(dǎo)呼聲、維護(hù)權(quán)利的途徑，而經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不斷增強(qiáng)了公民的主體意識(shí)，這一切給傳統(tǒng)政治與行政管理制度帶來(lái)了沉重的壓力。黨和政府選擇改革傳統(tǒng)管理模式的不適應(yīng)性來(lái)回應(yīng)問(wèn)題，謀求擺脫困境，實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。近些年，中央一再重申加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，不斷完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的社會(huì)管理體制機(jī)制，力圖實(shí)現(xiàn)政社合作和多元社會(huì)力量的共治，公民參與成為社會(huì)治理不可或缺的要件。然而，公民參與如何在我國(guó)政治體制架構(gòu)中發(fā)揮應(yīng)有的作用？如何實(shí)現(xiàn)開(kāi)放的公共參與利益表達(dá)與政治吸納、利益轉(zhuǎn)換和整合之間的平衡？如何實(shí)現(xiàn)公民需求本位和增進(jìn)權(quán)利與政府權(quán)威性和維護(hù)秩序之間的平衡？如何兼顧公共決策中公民參與與精英政治以及專業(yè)化管理的不同目標(biāo)？如何保證公民參與的充分代表性并防范可能出現(xiàn)的民粹主義危害，從而達(dá)成有序、理性、積極的公共參與目標(biāo)？顯然，這不僅是一個(gè)理論命題，更是一個(gè)關(guān)系中國(guó)政治社會(huì)發(fā)展道路選擇的實(shí)踐主題。

本書(shū)試圖對(duì)公民參與復(fù)雜的理論和實(shí)踐問(wèn)題做出一些解讀，探討有序公民參與的內(nèi)涵與條件，公民參與制度的演進(jìn)歷程，公民資格與公民參與，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角下的公民參與制度，公民參與的不同參與途徑和參與方法，以及決定公民不同參與途徑的依據(jù)、協(xié)商民主制度等。鑒于世人對(duì)公民參與的積極作用與局限性均有討論，看法存在分殊，雖談不上毀譽(yù)參半，但各執(zhí)一詞的情形不在少數(shù)，因而，本書(shū)沒(méi)有停留在對(duì)公民參與一般意義和價(jià)值上的評(píng)論，而是突出了地方治理中針對(duì)公共事務(wù)管理公民參與的基本路徑、形式以及承載參與形式的必備條件。

本書(shū)的基本論點(diǎn)是，不存在抽象意義上的有序和有效的公民參與，而且在觀念上不能認(rèn)為參與規(guī)模越大、程度越深、介入群體范圍越廣，公民參與就越有效，價(jià)值就越大。筆者認(rèn)為，公民參與有效性的獲得是有條件的。一方面，它源自于國(guó)家法律、政治制度的安排，即制度不僅規(guī)定了政府權(quán)力的開(kāi)放與分享程度，而且規(guī)定了公民實(shí)現(xiàn)參與權(quán)利的方式和途徑，約定了公民參與行動(dòng)的范圍與邊界；另一方面，它立足于公民參與擬解決的問(wèn)題或公共政策問(wèn)題的性質(zhì)以及追求的目標(biāo)。換句話說(shuō)，在一定的制度框架內(nèi)，公共問(wèn)題自身的特征以及涉及的利益相關(guān)人及其利益訴求，在很大程度上決定了參與的范圍和邊界，從而影響到公共參與的代表性、可及性，乃至有效性。本書(shū)借鑒了阿斯汀的“公民參與階梯”模型和克萊頓“公共決策的公民參與”關(guān)鍵變量分析模型，闡述了針對(duì)地方公共事務(wù)管理類型選擇理性、適當(dāng)、有效的公民參與方式的觀點(diǎn)。

本書(shū)由孫柏瑛和杜英歌共同撰寫完成。孫柏瑛負(fù)責(zé)第一、二、三、四、九、十章的寫作，杜英歌博士承擔(dān)了第五、六、七、八章的寫作工作。全書(shū)由孫柏瑛統(tǒng)搞。

在本書(shū)付梓之際，筆者衷心地感謝所有為此項(xiàng)學(xué)術(shù)研究提供支持的機(jī)構(gòu)：感謝全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室，它的資助給我的學(xué)術(shù)研究生涯創(chuàng)造了一個(gè)新的起點(diǎn)；感謝中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理重點(diǎn)學(xué)科和宋慶齡基金會(huì)，它們的資助讓課題研究不斷深化；感謝北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室和中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院“211”專項(xiàng)，它們的資助讓研究成果得以出版；感謝中國(guó)人民大學(xué)出版社，它的支持、幫助讓著作得以向世人展示。

我還要衷心感謝在項(xiàng)目研究過(guò)程中為我提供各方面無(wú)私幫助的人們：感謝我在北京大學(xué)的兩位老師周志忍教授和王浦劬教授，是他們對(duì)課題研究提出了寶貴意見(jiàn)，指導(dǎo)了方向；感謝中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)和我所在單位行政管理學(xué)系的各位同事、朋友，是他們分擔(dān)了我的工作并給予我默默的支持，使得我有更多的時(shí)間從事研究；感謝我的學(xué)生們，是他們給我?guī)?lái)了最細(xì)微的幫助，帶來(lái)了共同的學(xué)習(xí)和交流，當(dāng)然更多的是帶來(lái)了歡樂(lè)；感謝中國(guó)人民大學(xué)出版社政治與公共管理出版分社的編輯，尤其是朱海燕女士，是他們的敦促、坦誠(chéng)的建議和無(wú)私奉獻(xiàn)，讓我研究的艱辛和付出最終轉(zhuǎn)化為成就與喜悅。

中國(guó)社會(huì)發(fā)展得太快了，以至于書(shū)稿剛剛送進(jìn)出版社，我就已經(jīng)覺(jué)得書(shū)中的一些思考已經(jīng)落伍了。只能煩請(qǐng)讀者對(duì)本書(shū)不吝賜教，對(duì)書(shū)中的谫陋之處給予斧正，您的寶貴意見(jiàn)是我們改進(jìn)、創(chuàng)造的動(dòng)力源泉。

孫柏瑛