第1章　建設工程監理概述

1.1　建設工程監理概念及性質

1.1.1　建設工程監理的產生

工程項目的建設歷來主要是由“設計”與“施工”兩部分所構成。自20世紀60年代起分成設計、施工和項目管理三大部分，其中項目管理涵蓋我國當前的建設工程監理、前期咨詢及勘察設計、保修等階段的相關服務。

工程建設的目的是為了建立完整的工業體系和國民經濟體系，不斷改善人民物質文化生活。工程建設各參與方的根本利益也是一致的，目標都是為了多、快、好、省地完成建設工程項目。自新中國成立以來，工程管理的性質和方式也在不斷發展和完善，大致可以分為以下三個階段。

第一階段：從新中國成立到1983年的計劃經濟時期。這一時期，我國學習蘇聯的基建管理模式，國家給經費，建設投資由行政部門層層撥付，施工任務由行政部門向施工企業直接下達，主要建筑材料隨投資向各工程項目調撥。當時的工程建設管理模式有兩種：一種是三方管理，即甲、乙、丙三方制。甲方（建設單位）由政府主管部門負責組建，乙方（設計單位）和丙方（施工單位）分別由各自的主管部門進行管理。建設單位自行負責建設項目全過程的具體管理。另一種是集權管理，即建設指揮部方式。許多大、中型項目的建設，都是從相關單位抽調人員組成工程建設指揮部，并將建設工程設計、采購、施工的管理權集中在指揮部，由指揮部全權管理。

在工程建設的具體實施中，建設單位、設計單位和施工單位都是完成國家建設任務的執行者，僅對上級行政主管部門負責，工程費用實報實銷，不計盈虧，不講核算，工程建設各參與方重視的是工程進度和質量。政府對工程建設活動采取單向的行政監督管理，投資“三超”（概算超估算、預算超概算、結算超預算）、工期延長現象較為普遍。而工程質量的保證則主要依靠施工單位的自我管理。

第二階段：1983年到1988年的改革開放初期。這一時期，我國的基本建設和建筑領域發生了一系列重大變革：①投資有償使用（即“撥改貸”）；②投資包干責任制；③投資主體多元化，即投資主體由國家為主向國家、企業、個人的多元化轉變；④改革單純用行政手段分配建設任務的老辦法，實行招標投標制，允許建設單位優選設計、施工單位；⑤材料設備由國家計劃供應改革為市場供應，建筑物由“產品”變成了“商品”。改革出現的新格局與傳統的管理體制之間產生了許多摩擦，施工企業追求自身利益的趨勢日益突出，特別是工程質量問題日漸嚴重，相當一部分竣工工程使用功能差，一些工程結構存在著嚴重缺陷，倒塌事故時有發生，施工企業自評自報的工程合格率、優良率嚴重不準。

為此，1983年我國開始實行政府對工程質量的監督認證制度。全國所有城市和絕大部分縣、市都建立了有權威的政府工程質量監督機構——工程質量監督站。它們代表政府對工程建設質量進行監督和檢測，在促進企業質量保證體系的建立、預防工程質量事故、保證工程質量方面取得了明顯成效，發揮了重大作用。

另外，隨著我國改革的逐步深入和開放的不斷擴大，“三資”工程和國際貸款工程逐漸增多。有一批工程采用國際慣例進行項目管理，取得了良好的效果。魯布革水電站工程，作為世界銀行貸款項目，在國際競爭性施工招標中，日本大成公司以低于概算43%的懸殊標價承包了引水系統工程，僅用30人組成“魯布革工程作業所”，按照國際通用工程合同“業主-工程師-承包商”模式進行項目管理。其管理的400多名施工人員全部“按崗定人”，人員選自我國水電第十四工程局，并實行持證上崗。引水系統工程于1984年10月15日正式施工，1988年7月全部竣工，比合同工期提前了122天，實際工程造價按開標匯率計算約為標底的60%。在4年的施工時間里，靠科學管理，無論是工程質量、施工進度還是工程成本，都為我國項目管理做出了示范。這一工程實例震動了我國建筑界，對我國傳統的政府專業監督體制產生了較大沖擊，引起了我國工程建設管理者的深入思考。

第三階段：與國際接軌和市場經濟時期。受魯布革水電站工程成功實行工程項目管理的啟示，1985年12月，全國基本建設管理體制改革會議對我國傳統的工程建設管理體制作了深刻的分析與總結，指出綜合管理基本建設是一項專門的學問，需要大批這方面的專業人才，建設單位的工程項目管理應當走專業化、社會化的道路。1988年7月25日建設部發布《關于開展建設監理工作的通知》，明確提出要建立具有中國特色的建設監理制度，標志著中國監理事業的正式開始。建設監理制度作為工程建設領域的一項改革舉措，旨在改變陳舊的工程管理模式，建立專業化、社會化的建設監理機構，協助建設單位做好項目管理工作，以提高建設水平和投資效益。

中國建設工程監理的歷程自此開始，大致經歷了1988—1992年試點階段、1993—1995年的穩步發展階段、1996年開始的全面推行階段。1997年11月全國人大通過了《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》），《建筑法》第30條規定：“國家推行建筑工程監理制度”。這是我國第一次以法律的形式對工程監理作出規定，這對我國建設工程監理制度的推行和發展、對規范監理工作行為，具有十分重要的意義。

近年來，隨著工程建設監理的發展，國務院建設行政主管部門及有關部門陸續出臺了許多有關監理的重要性文件，如：

2000年12月建設部發布并于2013年5月修訂的《建設工程監理規范》（GB/T 50319—2013）；

2000年2月建設部發布并于2012年3月修訂的《建設工程監理合同（示范文本）》（GF-2012-0202）；

2001年1月建設部發布《建設工程監理范圍和規模標準規定》（第86號部令）；

2006年1月建設部發布《注冊監理工程師管理規定》（第147號部令）；

2006年7月建設部發布《工程監理企業資質管理規定》（第158號部令）；

2007年3月國家發改委、建設部聯合發布《建設工程監理與相關服務收費管理規定》及所附《建設工程監理與相關服務收費標準》。

尤其是《建設工程監理規范》的出臺，使我國工程監理逐步制度化、規范化、科學化，向國際監理水平邁進一大步。此規范是監理行業唯一綱領性的、可操作性的工作標準。所有這些規范、標準、規定等文件，都對我國的工程監理事業健康、有序發展提供了有力支持。

依據住房和城鄉建設部對全國具有資質的建設工程監理企業基本數據統計，截止到2016年年末，我國共有7483個建設工程監理企業。其中，綜合資質企業149個、甲級資質企業3379個、乙級資質企業2869個、丙級資質企業1081個、事務所資質企業5個。2016年工程監理企業全年營業收入2695.59億元。其中工程監理收入1104.72億元，工程勘察設計、工程項目管理與咨詢服務、工程招標代理、工程造價咨詢及其他業務收入1590.87億元，18個企業工程監理收入突破3億元，44個企業工程監理收入超過2億元，155個企業工程監理收入超過1億元。工程監理企業從業人員1000489人、專業技術人員849434人、注冊執業人員253674人（其中注冊監理工程師為151301人，其他注冊執業人員為102373人）。

1.1.2　建設工程監理的概念

1.1.2.1　定義

建設工程監理，是指工程監理單位受建設單位委托，根據法律法規、工程建設標準、勘察設計文件及合同，在施工階段對建設工程質量、進度、造價進行控制，對合同、信息進行管理，對工程建設相關方的關系進行協調，并履行建設工程安全生產管理法定職責的服務活動。

建設單位也稱為業主、甲方、項目法人、發包人，是委托監理的一方，在工程建設中擁有確定建設工程規模、標準、功能以及選擇勘察、設計、施工、監理單位等工程建設中重大問題的決策權。

工程監理企業是依法成立并取得建設主管部門頒發的工程監理資質證書，從事建設工程監理與相關服務活動的機構。工程監理資質證書是企業從事監理工作的準入條件之一，可依據有關規定向建設行政主管部門申請取得。

1.1.2.2　內涵

（1）建設工程監理的行為主體是工程監理企業

《建筑法》第31條規定：實行監理的建筑工程，由建設單位委托具有相應資質條件的工程監理單位。建設工程只能由具有相應資質的工程監理企業來監理，建設工程監理的行為主體是工程監理企業，這是我國建設工程監理制度的一項重要規定。

工程監理企業的監理行為應區別于其他幾種監督管理活動：

工程建設監理是微觀性質監督管理活動，是針對某一個工程項目的。它是按照獨立、自主的原則，以“公正的第三方”開展工程建設監理活動的。

各級建設行政主管部門的工程質量監督站，代表政府對工程建設質量進行監督和檢測，它是宏觀性質的監督管理活動，具有強制性和行政性，其任務、職責、內容與工程監理不同。

總承包企業對分包企業監督管理可看作是一種企業管理，不能稱之為工程監理。

建設單位對工程項目的管理是固定資產投資活動的一部分，不是社會化、專業化監督管理活動，亦不能稱之為工程監理。

（2）建設工程監理實施的前提是建設單位的授權與委托

《建筑法》第31條規定：建設單位與其委托的工程監理單位應當訂立書面委托監理合同。只有在委托監理合同中明確監理的范圍、內容、責任、權利、義務，工程監理企業方可在規定的范圍內合法地開展監理業務。可見，建設工程監理的實施需要建設單位的委托和授權，監理單位和監理人員的權利是通過建設單位授權而轉移過來的。在工程監理項目中，建設單位與監理單位的關系是合同關系，是需求與供給、委托與服務的關系。

承建單位依據法律、法規及建設工程合同，應當接受工程監理企業對其建設行為進行的監督管理，接受監理、配合監理是其履行合同的一種行為。若建設單位僅委托施工階段的監理，工程監理企業可根據委托監理合同和建設工程施工合同對施工單位進行監理；若建設單位委托全過程的工程項目管理，工程監理企業可根據委托監理合同、勘察合同、設計合同、施工合同對勘察、設計、施工單位的建設行為進行項目管理服務。

（3）建設工程監理的依據

工程監理企業應依據法律法規、工程建設標準、勘察設計文件及合同對工程建設實施專業化監督管理。

1）法律法規。包括《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國招標投標法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》等法律法規；《注冊監理工程師管理規定》、《工程監理企業資質管理規定》、《建設工程監理與相關服務收費管理規定》等部門規章；《河北省建筑條例》、《河北省工程建設監理規定》、《河北省建設工程項目管理辦法》等地方性法規。

2）工程建設標準。包括《工程建設標準強制性條文》、《建設工程監理規范》及有關工程技術標準、規范、規程等。

3）勘察設計文件及合同。包括批準的初步設計文件、施工圖設計文件，建設工程監理合同及與所監理項目的施工合同、材料及設備供應合同等。

（4）建設工程監理的范圍

為有效發揮建設工程監理的作用，加大推行建設工程監理制度的力度，我國在一定范圍內實行強制性監理以法律的形式進行了明確。《建筑法》第30條與《建設工程質量管理條例》第12條對實行強制性監理的工程范圍作了原則性規定。2001年1月建設部《建設工程監理范圍和規模標準規定》（第86號部令）規定了必須實行監理的建設工程項目具體范圍和規模標準。

工程監理單位除在施工階段進行監理服務外，還可在前期咨詢、工程勘察、設計、保修等階段為建設單位提供相關服務活動，即工程項目全過程管理。建設工程監理的范圍是由委托監理合同決定的，可以是全過程管理，也可以是某個階段的監理或相關服務。建設工程的全過程包括項目建議書階段、可行性研究階段、設計階段、施工準備階段、施工階段、生產準備階段、竣工驗收階段、保修階段。目前，全國部分大、中型工程監理企業已更名為工程項目管理公司，并承擔了大量的工程項目全過程管理，取得了很好的經濟和社會效益。

（5）建設工程監理的目的、任務、主要內容

建設工程監理的目的是最終實現建設單位所期望的委托監理工程項目的投資、進度、質量三大目標。

為完成建設工程項目的三大目標，在建設工程施工階段，建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位、材料和設備供應單位等工程建設的各類行為主體均出現在建設工程當中，組成了一個完整的建設工程組織體系，形成了“政府監督、社會監理、企業自我管理”的工程項目管理機制。

建設工程監理的任務是為了達到其目的，綜合運用法律、經濟、技術、合同等手段、方法和措施，對委托監理工程進行投資、進度、質量等目標的控制。

建設工程監理的主要工作內容可歸納為“三控三管一協調”。“三控”即質量控制、進度控制、投資控制，“三管”即合同管理、安全管理、信息管理，“一協調”即協調與建設工程項目有關各方之間的關系。

1.1.3　建設工程監理的性質

1.1.3.1　服務性

建設工程監理是工程監理企業接受建設單位委托而開展的一種高智能的有償技術服務活動。建設工程監理的主要手段是規劃、控制、協調，在工程建設中，監理人員利用自己的知識、技能和經驗、信息以及必要的試驗、檢測手段，為建設單位提供管理和技術服務。

工程監理企業不能完全取代建設單位的管理活動。它不具有工程建設重大問題的決策權，它只能在授權范圍內代表建設單位進行管理。建設工程監理的服務對象是建設單位。監理服務是按照委托監理合同的規定進行的，是受法律約束和保護的。

1.1.3.2　科學性

科學性是由建設工程監理要達到的基本目的決定的。建設工程監理以協助建設單位實現其投資目的為己任，力求在計劃的目標內建成工程。面對工程規模日趨龐大，環境日益復雜，功能、標準要求越來越高，新技術、新工藝、新材料、新設備不斷涌現，參加建設的單位越來越多，市場競爭日益激烈，風險日漸增加的情況，只有采用科學的思想、理論、方法和手段才能為建設單位提供高水平的專業服務。

科學性主要表現在：工程監理企業應當有足夠數量的、有豐富的管理經驗和應變能力的監理工程師隊伍；要有一套健全的管理制度和科學、先進的管理手段；要積累足夠的技術經濟資料和數據；要有科學的工作態度和嚴謹的工作作風，要實事求是、創造性地開展工作。

1.1.3.3　獨立性

《建設工程監理規范》（GB/T 50319—2013）明確要求，工程監理單位應公平、獨立、誠信、科學地開展建設工程監理與相關服務活動。另外，建設工程監理獨立性的要求是一項國際慣例。國際咨詢工程師聯合會（簡稱“FIDIC”）認為，工程監理企業是“作為一個獨立的專業公司受聘于業主去履行服務的一方”，應當“根據合同進行工作”，監理工程師應當“作為一名獨立的專業人員進行工作”，工程監理企業“相對于承包商、制造商、供應商，必須保持其行為的絕對獨立性，不得從他們那里接受任何形式的好處，而使他的決定的公正性受到影響或不利于他行使委托人賦予他的職責”，監理工程師“不得與任何妨礙他作為一個獨立的咨詢工程師工作的商務活動有關”。

按照獨立性要求，依據《建筑法》，在委托監理的工程中，工程監理單位與承建單位、材料、構配件、設備供應單位不得有隸屬關系或者其他利害關系；在開展工程監理過程中，必須建立自己的組織，按照自己的工作計劃、程序和流程，依據自己的判斷，采用科學的方法和手段，獨立地開展工程監理工作。

1.1.3.4　公平性

公平性是社會公認的職業道德準則，是監理行業能夠長期生存和發展的基本職業道德準則。與FIDIC《土木工程施工合同條件》中的（咨詢）工程師類似，在進行監理的過程中，工程監理企業應當排除各種干擾，客觀、公平地對待監理的委托單位和承建單位。特別是當建設單位和施工單位發生利益沖突或者矛盾時，工程監理企業應以事實為依據，以法律和有關合同為準繩，在維護建設單位的合法權益時，不損害承建單位的合法權益。例如，在調解雙方之間的爭議，處理工程索賠和工程延期，進行工程款支付控制以及竣工結算時，應當盡量客觀、公平地對待建設單位和施工單位。

1.1.4　建設工程監理的作用

我國的建設工程監理事業已近30年，已經建立起一套比較完善的工程監理法規體系，建立起了一支業務素質合格的監理工程師隊伍，在提高建設工程質量、節約工程投資、保證建設工程安全生產等方面發揮了明顯作用，做出了突出成績，為政府及社會所認可。建設工程監理的作用主要表現在以下幾個方面。

（1）有利于提高建設工程投資決策科學化水平

建設單位委托工程監理企業進行工程項目管理即全過程工程咨詢，可大大提高項目投資的經濟效益。在工程項目前期，具有相應咨詢資質的工程監理企業直接從事工程咨詢工作，為建設單位提供建設方案。工程監理企業參與或承擔項目決策階段的監理工作，有利于提高項目投資決策的科學化水平，避免項目投資決策失誤，促使項目投資符合國家經濟發展規劃、產業政策，符合市場要求，為實現建設工程投資綜合效益最大化打下了良好的基礎。

　　（2）有利于規范工程建設參與各方的建設行為

在建設工程實施過程中，工程監理單位可依據委托監理合同和有關的建設工程合同對承建單位的建設行為進行監督管理。由于這種約束機制貫穿于工程建設的全過程，采用事前、事中和事后控制相結合的方式，因此可以有效地規范各承建單位的建設行為，最大限度地避免不當建設行為的發生。即使出現不當建設行為，也可以及時加以制止，最大限度地減少其不良后果。另外，多數建設單位不甚了解建設工程有關的法律、法規、規章、管理程序和市場行為準則，有可能發生不當建設行為。在這種情況下，工程監理單位可向建設單位提出適當建議，從而避免發生建設單位的不當建設行為，這對規范建設單位的建設行為也可起到一定的約束作用。

另一外，社會化、專業化的工程監理企業改變了各級政府既要宏觀管理，又要微觀監督的不合理局面，可謂在工程建設領域真正實現了政企分開。當然，工程監理企業首先必須規范自身的行為，并接受政府的監督管理。

（3）有利于保證建設工程質量和安全生產

建設工程是一種特殊的產品，不僅投資大、工期長、施工過程復雜，而且關系到人民的生命財產安全、健康和環境，僅僅依靠承建單位的自我管理和政府的宏觀監督是不夠的。既懂工程技術又懂經濟管理的監理工程師隊伍，有能力及時發現建設工程實施過程中出現的問題，并督促、協調有關單位和人員采取相應措施，保證建設工程質量和安全生產。在政府監督、承建單位自我管理的基礎上，社會化、專業化的工程監理企業介入建設工程生產全過程，對保證建設工程質量和使用安全有著重要意義。

（4）有利于提高建設工程的投資效益

就建設單位而言，建設工程投資效益最大化有以下三種不同表現：

1）在滿足建設工程預定功能和質量標準的前提下，建設投資額最少；

2）在滿足建設工程預定功能和質量標準的前提下，建設工程壽命周期費用（或全壽命費用）最少；

3）建設工程本身的投資效益與環境、社會效益的綜合效益最大化。

建設單位委托建設工程監理之后，工程監理企業不僅能協助建設單位實現建設工程的投資效益，而且能大大提高我國全社會的投資效益，促進國民經濟的發展。

1.1.5　建設工程監理的特點

我國的建設工程監理在建立之初，無論在管理理論和方法上，還是在業務內容和工作程序上，都與國外的工程項目管理或工程咨詢是相同的。目前，建設工程監理定位于工程施工階段，在工程勘察、設計、保修等階段為建設單位提供的服務活動均為相關服務。在具有中國特色的市場經濟發展環境中，我國的建設工程監理與國外發達國家相比，具有自己的特點：

（1）建設工程監理屬于強制推行的制度

國外發達國家的建設項目管理，是適應建筑市場中建設單位的需求而產生的，是現代經濟發展和社會進步的必然產物，很少來自政府部門的行政干預。我國的建設工程監理，卻是在計劃經濟轉變為市場經濟初期，作為建設工程管理體制改革的一項新制度而產生的，并且依靠行政的、法律的手段在全國范圍內推廣。建設工程監理在我國得到較快發展，形成了一批社會化、專業化的工程監理企業和較高素質的監理工程師隊伍，縮小了與發達國家建設項目管理的差距。

（2）建設工程監理的服務對象具有單一性

在國際上，建設項目管理不僅為建設單位服務，而且為設計單位、施工單位提供服務。我國的建設工程監理，是只接受建設單位的委托并為其提供管理服務的，相對應于國際上的建設項目管理，我國的建設工程監理屬于為建設單位服務的項目管理。

（3）建設工程監理具有監督功能

我國的工程監理企業在接受建設單位的委托、授權后，依據委托監理合同和建設工程合同，對承建單位的建設行為進行監督。不僅對承建單位的施工過程和施工工序進行監督、檢查、驗收，而且對其不當建設行為，可以預先防范，指令改正，或向有關部門反映、請求糾正。

（4）我國監理行業中市場準入的雙重控制

在建設項目管理方面，國外一些發達國家只對專業人士的執業資格提出要求，而沒有對企業的資質加以規定。也就是說，國外的具有執業資格的專業人士在向行業管理部門（協會）注冊后開展業務，即個人執業。我國對建設工程監理的市場準入采取了企業資質和人員資格的雙重控制。專業監理工程師以上的監理人員必須取得全國監理工程師執業資格證書。工程監理企業必須擁有一定數量國家注冊監理工程師和其他專業人員、一定的試驗檢測設備，向建設行政主管部門申請取得相應的監理資質證書后，方可開展工程監理業務。這種市場準入的雙重控制，保證了我國建設工程監理隊伍的基本素質，保證了我國建設工程監理健康發展的市場環境。