第六章　北洋政府封建專制統(tǒng)治制度的確立

第一節(jié)　熊希齡內(nèi)閣和正式大總統(tǒng)的選舉

一　熊內(nèi)閣及其大政方針

宋案發(fā)生后，在全國(guó)輿論的壓力下，趙秉鈞自5月間就被迫“請(qǐng)假”，國(guó)務(wù)總理的職務(wù)一直由段祺瑞代理（7月中旬由朱啟鈐暫代過(guò)兩天）。各部總長(zhǎng)也七零八落，除陸軍、海軍、外交、司法、農(nóng)林、交通有總長(zhǎng)之外，其余各部都以次長(zhǎng)代行總長(zhǎng)之權(quán)，內(nèi)務(wù)為王治馨，教育為董鴻祎，工商為向瑞琨，財(cái)政為梁士詒。當(dāng)時(shí)，袁世凱正在全力準(zhǔn)備反革命的統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)，暫時(shí)無(wú)暇顧及內(nèi)閣人員的補(bǔ)充問(wèn)題。7月底至8月初，對(duì)南方用兵節(jié)節(jié)勝利，使調(diào)整政府機(jī)構(gòu)成為不可避免的事。對(duì)于總理這一重要職位，袁世凱不想讓與北洋毫無(wú)關(guān)系的人擔(dān)任。他曾想請(qǐng)徐世昌出山，表示“舍徐菊人殆無(wú)第二人足以相屬”⁽¹⁾，但由于遭到國(guó)民黨和進(jìn)步黨國(guó)會(huì)議員的激烈反對(duì)，徐不肯從命，只得作罷。最后，他不得已選擇了進(jìn)步黨人熊希齡。他表面上說(shuō)除國(guó)民黨“搗亂分子”以外，他都愿意“容納”，“示天下以大公”，骨子里卻只著眼于暫時(shí)利用。因?yàn)閷?duì)南方的戰(zhàn)爭(zhēng)尚未結(jié)束，正式大總統(tǒng)選舉也沒(méi)有進(jìn)行，此時(shí)取得進(jìn)步黨人的支持，對(duì)戰(zhàn)勝國(guó)民黨是非常重要的。

熊希齡（1870—1937），字秉三，原籍江西豐城縣，祖輩在湖南世代為官，遂入鳳凰籍，故人稱熊鳳凰。他是進(jìn)士出身，懷抱經(jīng)國(guó)濟(jì)世大志，戊戌維新運(yùn)動(dòng)時(shí)，曾協(xié)助湖南巡撫陳寶箴改革封建弊政，參與創(chuàng)辦學(xué)堂、報(bào)紙及學(xué)會(huì)等維新事業(yè)，并擔(dān)任長(zhǎng)沙時(shí)務(wù)學(xué)堂總理，聘請(qǐng)梁?jiǎn)⒊瑸閷W(xué)堂中文總教習(xí)。戊戌政變發(fā)生后，他被革職，“永不敘用，并交地方官嚴(yán)加管束”。至1903年，由湖南巡撫趙爾巽奏準(zhǔn)起用，任湘西路師范學(xué)堂監(jiān)督。1905年，他隨欽差大臣戶部侍郎戴鴻慈和湖南巡撫端方出洋考察政治，游歷日、美、英、法、德、俄各國(guó)。回國(guó)后至辛亥革命前，歷任奉天農(nóng)工商局總辦、鹽運(yùn)使、東三省清理財(cái)政監(jiān)理官、兼奉天造幣廠總辦等官差，有理財(cái)能手之稱。在此期間，他還多次赴日本考察教育和實(shí)業(yè)，與梁?jiǎn)⒊疃群托旆鹛K等立憲派名流過(guò)從甚密，并暗中疏通袁世凱、端方、趙爾巽等大吏為立憲派捐款，還參與創(chuàng)辦政聞社等立憲活動(dòng)。民國(guó)成立后，他加入中華民國(guó)聯(lián)合會(huì)，后改名統(tǒng)一黨，與章太炎、程德全、張謇等皆為理事。1912年4月就任唐紹儀內(nèi)閣財(cái)政總長(zhǎng)，7月14日解職。同年12月12日，袁世凱任命他為熱河都統(tǒng)，次年2月赴承德上任，曾籌劃熱河建省及整修前清避暑山莊等事務(wù)，同年5月被推為進(jìn)步黨名譽(yù)理事。他支持袁世凱，反對(duì)國(guó)民黨。7月初，當(dāng)江西準(zhǔn)備起兵抵抗北洋軍時(shí)，他曾以熱河都統(tǒng)名義通電全國(guó)說(shuō)：“尚望參眾兩院破除黨見(jiàn)，電責(zé)叛軍首領(lǐng)迅速解兵，聽(tīng)候裁判”，否則“愿與副總統(tǒng)及各都督共擊之”⁽²⁾。至7月31日，袁世凱正式任命他為國(guó)務(wù)總理。

與前幾屆內(nèi)閣一樣，熊內(nèi)閣組閣過(guò)程中也遇到了一些困難，但這次困難不是來(lái)自國(guó)會(huì)，而是來(lái)自袁世凱。熊希齡在7月初得到組閣的消息后，感到非常意外，7月18日上辭呈說(shuō)：“自揣能力，與現(xiàn)在之暴烈分子（指以孫中山為首的革命派）、腐敗官僚兩派絕不相容”，所以總理一職“萬(wàn)難從命”⁽³⁾。袁復(fù)電不允，并命他速來(lái)北京“計(jì)議大局”。7月20日熊希齡入京，與袁面談，并與進(jìn)步黨領(lǐng)導(dǎo)人籌商進(jìn)退。進(jìn)步黨領(lǐng)袖梁?jiǎn)⒊J(rèn)為組閣是擴(kuò)張黨勢(shì)的大好時(shí)機(jī)，并極力慫恿熊希齡就任，而且表示自己愿意入閣擔(dān)任財(cái)政總長(zhǎng)，給以實(shí)際支持。進(jìn)步黨人的愿望自然與袁世凱的本意不相符合。熊希齡一到北京，袁就把一張總長(zhǎng)的名單交給他：外交孫寶琦，財(cái)政周自齊，交通楊士琦，內(nèi)務(wù)朱啟鈐，陸軍段祺瑞，海軍劉冠雄，重要的部都由北洋派占據(jù)，剩下農(nóng)商、司法和教育三個(gè)部讓熊希齡物色人選。一年前，袁用這三個(gè)閑曹牢籠占據(jù)南方數(shù)省的同盟會(huì)，而今用來(lái)給勢(shì)力遠(yuǎn)遜于同盟會(huì)的進(jìn)步黨，在他看來(lái)，代價(jià)已經(jīng)相當(dāng)高了。所以，他對(duì)熊希齡以梁?jiǎn)⒊瑸樨?cái)政總長(zhǎng)的要求始終不肯答應(yīng)。8月26日熊就職，28日赴參眾兩院發(fā)表施政演說(shuō)，但內(nèi)閣人選仍未完全確定。一直拖到9月初，袁才同意采取折衷的辦法，由熊希齡自兼財(cái)政總長(zhǎng)，而將周自齊調(diào)交通總長(zhǎng)，梁?jiǎn)⒊娜嗡痉傞L(zhǎng)，汪大燮為教育總長(zhǎng)，張謇為農(nóng)商總長(zhǎng)。9月11日，各國(guó)務(wù)員經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)，并由袁世凱任命。至此，民國(guó)以來(lái)的第三屆內(nèi)閣才正式組成。閣員九人中，進(jìn)步黨四人，其余五人都是北洋派。熊內(nèi)閣是北洋派和進(jìn)步黨的聯(lián)合內(nèi)閣。由于梁?jiǎn)⒊⑼舸筵坪托芟｝g都是社會(huì)名流，張謇是全國(guó)聞名的實(shí)業(yè)家兼教育家，于是這個(gè)內(nèi)閣就被人稱為“第一流人才內(nèi)閣”。

“第一流人才內(nèi)閣”的成立，是進(jìn)步黨人的黃金時(shí)代。鑒于趙秉鈞內(nèi)閣應(yīng)辦之事都由總統(tǒng)包攬，“國(guó)務(wù)院不過(guò)蓋章、副署之機(jī)械而已”⁽⁴⁾，熊希齡一上臺(tái)就表示要實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，“與總統(tǒng)府劃清權(quán)限”，并“勉成責(zé)任內(nèi)閣人員，當(dāng)不顧利害，積極負(fù)責(zé)任”⁽⁵⁾。梁?jiǎn)⒊蚕胍伙@身手，為內(nèi)閣起草了《政府大政方針宣言》，經(jīng)國(guó)務(wù)會(huì)議通過(guò)。熊率領(lǐng)全體國(guó)務(wù)員出席國(guó)會(huì)，鄭重宣布大政方針，此后并在全國(guó)各大報(bào)紙刊布。這是以往歷屆內(nèi)閣所應(yīng)該做而沒(méi)有做的，所以熊內(nèi)閣給不少人以政象一新的觀感。

內(nèi)閣宣言書(shū)，洋洋萬(wàn)言，對(duì)外交、軍政、財(cái)政、實(shí)業(yè)、交通、司法、教育各項(xiàng)大政都有論及。敘論一段說(shuō)，民國(guó)“破壞之時(shí)告終，建設(shè)之時(shí)方始”，“然希齡等今日不敢語(yǔ)于建設(shè)，但有竭其綿薄，以立建設(shè)之基礎(chǔ)，為愿已足”。試圖把國(guó)家引向建設(shè)，這是宣言書(shū)的根本點(diǎn)。在外交方面，宣言書(shū)表示抱“開(kāi)誠(chéng)布公以敦睦誼”和“審時(shí)相機(jī)以結(jié)懸案”兩大方針，“求外交上不復(fù)有重大問(wèn)題發(fā)生，乃得集全力以整頓內(nèi)治”。他們認(rèn)為，內(nèi)治根本在于財(cái)政。民國(guó)兩年來(lái)“中央既一無(wú)所入，惟仰給外債以度歲，地方則又思分中央所借外債之余瀝以自活，循此不變，債債相引，其勢(shì)將舉全國(guó)所入盡充外債利息。如此，則破產(chǎn)之禍豈俟數(shù)年后哉”？因此，必須大力整頓財(cái)政，而整頓之道，則從治標(biāo)治本兩方面著手。治標(biāo)之策為政府嚴(yán)格控制預(yù)算，量入為出，以便達(dá)到“實(shí)際上收支適合”和“勿以外債充經(jīng)常費(fèi)”。治本之策有三點(diǎn)：一為改正稅制。“就現(xiàn)行諸稅擇其中最繁苛厲民者裁汰之”，余則加以改良整頓，同時(shí)“略參以國(guó)家社會(huì)主義，添設(shè)新稅，求國(guó)家增加收入，而民亦間接受其利”。計(jì)劃采用的稅目有田賦、鹽課、契稅、宅地稅、印花稅、出產(chǎn)及銷(xiāo)場(chǎng)稅、煙稅、酒稅、礦業(yè)稅、一部分營(yíng)業(yè)稅、一部分所得稅、遺產(chǎn)稅、通行稅、銀行兌換券發(fā)行稅；此外還有驗(yàn)契稅、官發(fā)證婚書(shū)費(fèi)等。二為整理金融，統(tǒng)一貨幣，暫照舊習(xí)慣用銀本位，將來(lái)實(shí)行金本位。三為改良國(guó)庫(kù)。關(guān)于軍政，他們計(jì)劃練兵五十萬(wàn)，“其性質(zhì)大別分為兩種：甲種用陸軍編制法，以軍長(zhǎng)、師長(zhǎng)統(tǒng)之，分駐要塞邊防，純由中央節(jié)制調(diào)遣者；乙種用警備隊(duì)編制法，歸各地方行政長(zhǎng)官節(jié)制調(diào)遣，分配各州縣從事捕盜，詰奸，以補(bǔ)行政警察、司法警察所不及者”。他們還認(rèn)為：“中國(guó)產(chǎn)業(yè)幼稚，故宜采保護(hù)主義”，又由于“資本缺乏，故又宜采開(kāi)放主義”，“斟酌兩者之間，則須就各種產(chǎn)業(yè)之性質(zhì)以為衡，若棉若鐵若絲若茶若糖，其最宜保護(hù)者也；若普通之礦業(yè)，其最宜開(kāi)放者也。外商投資于我境內(nèi)所生之利，彼得其三四，而我恒得其六七，故政府愿與國(guó)民共歡迎之”。

對(duì)于私人工商業(yè)，他們也擬加以提倡獎(jiǎng)勵(lì)。宣言說(shuō)：“官辦事業(yè)擇其性質(zhì)最宜者乃行開(kāi)辦，其他皆委諸民，不壟斷以與爭(zhēng)利，但盡其指導(dǎo)獎(jiǎng)勸之責(zé)而已。”不僅要重視工商業(yè)，還要“辟墾荒地，改良農(nóng)業(yè)”，“一面設(shè)法普及農(nóng)業(yè)銀行，一面以國(guó)力興修水利”。

除以上所謂“謀自立以漸進(jìn)于富強(qiáng)”的政策外，在宣言書(shū)里還大講改革弊政，如勵(lì)行軍政民政分治，取消行省制，改為道、縣兩級(jí)制，實(shí)行減政主義，推行官吏考試制度。此外還準(zhǔn)備整飭綱紀(jì)，齊肅民俗，提倡教育，獎(jiǎng)勵(lì)工商諸學(xué)，增進(jìn)國(guó)民智能，等等⁽⁶⁾。

熊希齡一再?gòu)?qiáng)調(diào)法制建設(shè)的重要性。他上任伊始，在國(guó)會(huì)發(fā)表演說(shuō)時(shí)就表示：“鄙人之政見(jiàn)，可以簡(jiǎn)單言之者，則使中華民國(guó)為法制國(guó)是也。”“謂中國(guó)人無(wú)共和國(guó)程度，鄙人絕不敢言。欲使中華民國(guó)鞏固，非造成法制國(guó)不可。”⁽⁷⁾在大政方針宣言書(shū)里，他又說(shuō)：“今之稍知治體者，咸以養(yǎng)成法治國(guó)家為要圖。”而養(yǎng)成法治國(guó)家的辦法，非守法之觀念普及于社會(huì)不可。使人人知法律之可恃，油然生信仰之心，“則自懔然而莫之犯也，故立憲國(guó)必以司法獨(dú)立為第一要件”。針對(duì)以往“法規(guī)之不適”和“法官之乏才”的弊端，他提出“宜參酌法理與習(xí)慣，制定最適合于我國(guó)之法律，使法庭有所遵據(jù)”，同時(shí)“嚴(yán)定法官考試、甄別、懲戒諸法，以杜濫竽，而肅官紀(jì)”。法官的選擇任命，比其他官吏要更加嚴(yán)格⁽⁸⁾。

應(yīng)該說(shuō)，熊內(nèi)閣宣布的大政方針，從主觀上講，并不完全是徒托空言，借以愚弄人民。雖然這個(gè)方針有明顯的半殖民地半封建的色彩，如軍隊(duì)“皆以維持國(guó)內(nèi)秩序?yàn)槁氈尽保耙允珍z暴遏亂之效”；在教育方面，以“孔教為風(fēng)化之本”；對(duì)外未敢涉及不平等條約的問(wèn)題，等等。但從總體來(lái)看，宣言在經(jīng)濟(jì)上提出了一整套發(fā)展資本主義的政策，在政治上，主旨在于貫徹法治精神，不失為是一個(gè)建設(shè)資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)的綱領(lǐng)。熊希齡、梁?jiǎn)⒊堝赖热说拇_也想循此方針，有一番作為。但是，這與袁世凱北洋集團(tuán)的真實(shí)意圖相抵觸。袁的政策是擴(kuò)張官僚資本主義經(jīng)濟(jì)勢(shì)力和建立封建獨(dú)裁統(tǒng)治。所以，大政方針作為“抽象的計(jì)劃”，袁世凱甚為“嘉許”，對(duì)于責(zé)任內(nèi)閣也表示“絕不掣肘”⁽⁹⁾，但一旦見(jiàn)諸實(shí)行，則阻力橫生，以致流弊百出，面目全非。所謂“第一流人才”“心力雖堅(jiān)，而能力不足”，他們想做的事既不能做，他們能做的事，就只有助紂為虐了。

二　袁世凱攫取正式大總統(tǒng)的職位

國(guó)會(huì)成立以后，即著手制定憲法和選舉正式大總統(tǒng)。但這兩項(xiàng)工作誰(shuí)先誰(shuí)后，卻發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。袁世凱深知總統(tǒng)非他莫屬，所以極力主張先選總統(tǒng)。他說(shuō)沒(méi)有正式大總統(tǒng)，列強(qiáng)不承認(rèn)，民國(guó)隨時(shí)有被瓜分或清帝復(fù)辟的危險(xiǎn)。北洋派和一部分進(jìn)步黨國(guó)會(huì)議員都附和他的主張。持先制定憲法說(shuō)者，多為國(guó)民黨議員。他們說(shuō)：總統(tǒng)的地位和權(quán)力都根據(jù)憲法產(chǎn)生，只有依憲法選舉總統(tǒng)，才能使民國(guó)走上法制的軌道，否則本末倒置，必為輿論所不容。進(jìn)步黨本來(lái)意見(jiàn)不一致，于1913年6月15日開(kāi)會(huì)討論時(shí)局時(shí)，梁?jiǎn)⒊l(fā)表政見(jiàn)說(shuō)：“對(duì)于總統(tǒng)問(wèn)題，主張仍推袁世凱”；“對(duì)于憲法問(wèn)題則主張先定憲法，后選總統(tǒng)”⁽¹⁰⁾。經(jīng)會(huì)議表決，大都贊成以梁氏意見(jiàn)作為該黨的主張。由于進(jìn)步黨人和國(guó)民黨人的看法趨于一致，國(guó)會(huì)于6月底議決先制定憲法，并按《國(guó)會(huì)組織法》第二十條的規(guī)定，由參眾兩院分別互選出三十人，組成憲法起草委員會(huì)，立即趕制憲法。

7月初，參眾兩院分別選舉憲法起草委員，各黨派競(jìng)爭(zhēng)頗為激烈，都希望多得名額，以便對(duì)憲法起草有較多的發(fā)言權(quán)。選舉結(jié)果，參議院在國(guó)民黨籍的有：湯漪、蔣舉清、楊永泰、高家驥、段世垣、金永昌、向乃祺、張我華、王鑫潤(rùn)、宋淵源、呂志伊、金兆棪、蔣曾燠、朱兆莘、王用賓、趙世鈺、石德純、金鼎勛；在進(jìn)步黨籍的有：丁世嶧、藍(lán)公武、解樹(shù)強(qiáng)、陳銘鑒、陳善、王賡、陸宗輿、曹汝霖、王家襄；在共和黨籍有：錢(qián)應(yīng)銘、車(chē)林桑都布、阿穆?tīng)栰`圭。眾議院在國(guó)民黨籍有：張耀曾、楊銘源、谷鐘秀、孫潤(rùn)宇、劉恩格、褚輔成、孫鐘、李芳、伍朝樞、史澤咸、易宗夔、陳景南、彭允彝、李肇甫、徐秀鈞；在進(jìn)步黨籍有：劉崇佑、李國(guó)珍、汪榮寶、汪彭年、王印川、張國(guó)溶、王敬芳、孟森、李慶芳（后來(lái)加入公民黨）；在共和黨籍有：黃云鵬、何雯、黃璋、王紹鏖、吳宗慈；超然派有夏同龢。此外，參眾兩院又各選出候補(bǔ)委員十五人。

當(dāng)時(shí)有一些議員同時(shí)參加兩黨，又不時(shí)變動(dòng)，因此對(duì)議員的黨籍進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)頗不容易。從上述正式委員來(lái)看，國(guó)民黨員三十三人，占多數(shù)；其次為進(jìn)步黨員十八人；共和黨員八人，居第三位。國(guó)民黨和共和黨的大多數(shù)都主張監(jiān)督袁政府，是政府的反對(duì)派，所以憲法起草委員會(huì)的組成，使袁政府北洋派深感不安。

7月12日，憲法起草委員會(huì)在眾議院會(huì)堂舉行成立會(huì)。在15日召開(kāi)的第二次會(huì)議上，通過(guò)了《憲法起草委員會(huì)規(guī)則》，規(guī)定“非有委員三分之二出席不得開(kāi)議”，“決議以委員總額半數(shù)之一致通過(guò)之”，“非國(guó)會(huì)議員禁止旁聽(tīng)”等。19日，會(huì)議決定組織理事會(huì)，并選舉湯漪⁽¹¹⁾為委員長(zhǎng)，蔣舉清、楊銘源、王家襄⁽¹²⁾、黃云鵬、夏同龢、楊永泰等六人為理事，并選定天壇祈年殿為會(huì)所，從第四次會(huì)議起即在天壇召開(kāi)，所以他們制定的憲法就稱為“天壇憲法草案”。

正當(dāng)憲法起草委員會(huì)趕制憲法時(shí)，二次革命爆發(fā)，政局突變。國(guó)民黨籍議員素有激烈派與穩(wěn)健派之分。以參議院議長(zhǎng)張繼為首的一些激烈派，敏銳地感到在袁世凱的暴力面前，國(guó)會(huì)、憲法不足恃，在北京難以容身，遂相率南下，參與舉兵討袁。但仍有一些激烈派議員和穩(wěn)健派一起留在北京，準(zhǔn)備在國(guó)會(huì)彈劾袁世凱，幻想“以法律倒袁”。袁世凱視激烈派為附亂分子，為配合對(duì)南方用兵，他下令在北京實(shí)行戒嚴(yán)，借此對(duì)國(guó)會(huì)施加壓力。“北京軍警聯(lián)合會(huì)”到處散發(fā)傳單，誣稱國(guó)會(huì)“結(jié)黨逞兇”，“陰謀傾覆政府”，并威脅道：“倘仍怙惡不悛，甘為民賊，當(dāng)與全國(guó)共棄之。”⁽¹³⁾同時(shí)，袁世凱對(duì)國(guó)民黨籍議員公然實(shí)行鎮(zhèn)壓。7月23日下令逮捕馮自由等人。8月1日，伍持漢在天津被捕，罪名是“勾結(jié)亂黨，謀叛民國(guó)”，于19日慘遭殺害⁽¹⁴⁾，為民國(guó)以來(lái)議員為國(guó)流血的第一人。8月4日，居正、胡秉柯、楊士杰、田桐、白逾桓、劉英等以所謂“犯內(nèi)亂罪”被通緝。憲法起草委員徐秀鈞在北京突然被捕，被解往江西九江，9月1日遇難⁽¹⁵⁾。8月27日，褚輔成、張我華、劉恩格、趙世鈺、朱念祖、常恒芳、丁象謙、高蔭藻等八人同時(shí)被捕，其中前四人為憲法起草委員⁽¹⁶⁾。

當(dāng)時(shí)，國(guó)民黨本部由留在北京的穩(wěn)健派議員吳景濂、王正廷、張耀曾、谷鐘秀、李肇甫、湯漪等人負(fù)責(zé)維持。由于袁世凱的血腥手段，國(guó)民黨人大起恐慌，其議員紛紛逃出北京，國(guó)會(huì)有瓦解的趨勢(shì)。梁?jiǎn)⒊ι蠒?shū)袁氏，要求發(fā)布“尊重國(guó)會(huì)”令，并速發(fā)議員薪俸，以安國(guó)民黨籍議員之心，勿使離散，以便乘時(shí)“使內(nèi)閣通過(guò)，憲法制定，總統(tǒng)選出”。他同時(shí)派人勸說(shuō)國(guó)民黨籍議員：“茍非有附逆實(shí)據(jù)，政府必不妄逮捕，脫有誤捕，本黨任為保結(jié)。”⁽¹⁷⁾袁世凱使用恐怖手段對(duì)付議員，本來(lái)是想迫使他們屈服，以便利用他們選自己做大總統(tǒng)，因此對(duì)于梁氏的建議表示贊賞。他不僅公開(kāi)發(fā)布保護(hù)國(guó)會(huì)和議員的命令，而且對(duì)穩(wěn)健派的國(guó)民黨人故示“寬大”，將二次革命的責(zé)任完全推到孫中山、黃興及起義各省國(guó)民黨領(lǐng)導(dǎo)人的身上。7月31日，袁命令軍警傳詢國(guó)民黨本部負(fù)責(zé)人吳景濂等，勒令表明態(tài)度：“如果不預(yù)逆謀，應(yīng)限于三日之內(nèi)自行宣布”，并將黃興、陳其美、李烈鈞、陳炯明、柏文蔚等一律除名，“政府自當(dāng)照常保護(hù)”；如“以政黨名義為內(nèi)亂機(jī)關(guān)”，必按法懲辦⁽¹⁸⁾。吳景濂、王正廷等即召集國(guó)民黨人商議，決定“遵政府命令辦理”，以保全國(guó)民黨⁽¹⁹⁾。因此，當(dāng)南方國(guó)民黨人浴血奮戰(zhàn)之時(shí)，北京的國(guó)民黨人仍然照常活動(dòng)，議員照常出席國(guó)會(huì)。

為了攫取正式大總統(tǒng)的職位，8月間袁世凱指使一些議員，接連向國(guó)會(huì)提出先選舉總統(tǒng)案，同時(shí)策動(dòng)黎元洪領(lǐng)銜，聯(lián)合直、魯、豫、黑、陜、甘、浙、川、黔、滇、桂、閩及新疆等十四省都督致電國(guó)會(huì)，要求速選總統(tǒng)。8月30日，黎元洪又電催梁?jiǎn)⒊蜏垼f(shuō)只有先選總統(tǒng)，“方足以定人心，固國(guó)本”⁽²⁰⁾。在內(nèi)外壓力之下，進(jìn)步黨人首先變了腔調(diào)，贊同先選總統(tǒng)，并派劉崇佑、黃群等為代表，與國(guó)民黨人張耀曾、谷鐘秀等一再協(xié)商，終于取得一致意見(jiàn)。國(guó)會(huì)于9月5日順利地通過(guò)了選舉總統(tǒng)案。

國(guó)民黨之所以同意先選總統(tǒng)，主要是因?yàn)槎胃锩杆偈。h員為避禍茍全，紛紛脫黨。有的還特別聲明雖曾入黨，“足也未至黨門(mén)一步”⁽²¹⁾，以示清白。有的轉(zhuǎn)入以前從國(guó)民黨分化出來(lái)的小派別，如景耀月和孫毓筠的政友會(huì)，劉揆一的相友會(huì)，夏同龢的超然社等。有的則投入進(jìn)步黨。因此，國(guó)民黨一蹶不振，留在國(guó)民黨內(nèi)的人，也不敢倡言“法律倒袁”了。許多人還誤認(rèn)袁世凱的最大野心只是在于取得正式大總統(tǒng)。既然無(wú)人能和他競(jìng)爭(zhēng)，不如趁早稱他的心愿；否則他如解散國(guó)會(huì)，則政治上失去一個(gè)活動(dòng)場(chǎng)地，制憲工作也會(huì)中斷。他們沒(méi)有料到，對(duì)野心家的遷就，很快便帶來(lái)嚴(yán)重的災(zāi)難。

袁世凱對(duì)國(guó)會(huì)活動(dòng)的干預(yù)和壓迫，引起許多議員的不滿，原來(lái)進(jìn)步黨和國(guó)民黨勢(shì)不兩立的形勢(shì)，反而日趨和緩。兩黨議員遇事經(jīng)常協(xié)商，國(guó)民黨人支持熊希齡組閣，兩黨一致反對(duì)徐世昌出任閣揆，所以熊希齡內(nèi)閣在國(guó)會(huì)能以絕對(duì)多數(shù)票順利通過(guò)。袁世凱恐兩黨接近不利于己，便指使梁士詒出面另組御用黨。梁士詒收買(mǎi)一些平素與他接近的小派別，其中包括山西李慶芳為首的同志會(huì)，廣東司徒穎組織的潛社及集益社的一部分人等，于9月7日湊成公民黨。該黨以梁士詒為黨魁，以葉恭綽為副，主要骨干有李慶芳、梅光遠(yuǎn)、權(quán)量、陸夢(mèng)熊。由于交通系官僚紛紛加入，財(cái)力雄厚，一時(shí)氣勢(shì)頗盛。他們發(fā)表宣言說(shuō)：“本黨以國(guó)家權(quán)力實(shí)行統(tǒng)一，增進(jìn)人民福利”，關(guān)鍵是要“選舉正式大總統(tǒng)”，否則不僅“無(wú)論何種政策皆難設(shè)法”，而且國(guó)家將有“至大危險(xiǎn)”⁽²²⁾。他們又通電各省都督，請(qǐng)一致?lián)碜o(hù)袁世凱為正式大總統(tǒng)，黎元洪為副總統(tǒng)。由此可見(jiàn)，公民黨完全是袁氏為攫取正式大總統(tǒng)的桂冠而糾集起來(lái)的一幫打手，無(wú)任何政黨精神可言。

有公民黨鼓噪，國(guó)會(huì)果然加快了步伐。9月12日，國(guó)會(huì)決議由憲法起草委員會(huì)于五天之內(nèi)制定出總統(tǒng)選舉法，循各國(guó)通例，以憲法會(huì)議名義公布。19日，憲法起草委員會(huì)將總統(tǒng)選舉法起草完畢，10月4日國(guó)會(huì)討論通過(guò)，咨送袁世凱，并于政府公報(bào)上發(fā)表。

國(guó)會(huì)于10月6日召開(kāi)總統(tǒng)選舉會(huì)，王家襄為主席。這一天，袁世凱仍放心不下，命令京師警察廳和拱衛(wèi)軍聯(lián)合派出軍警“保衛(wèi)”國(guó)會(huì)。此外，拱衛(wèi)軍司令李進(jìn)才和后路統(tǒng)領(lǐng)劉金標(biāo)改穿便服，率便衣軍警千余人，自稱“公民團(tuán)”，將國(guó)會(huì)團(tuán)團(tuán)圍住，除參觀的外國(guó)人外，所有入場(chǎng)的人只準(zhǔn)進(jìn)，不準(zhǔn)出。王家襄也宣布，議員不得自由離去。此前，在進(jìn)步黨的一次集會(huì)上，已一致通過(guò)以袁世凱為總統(tǒng)候選人。唯一有可能與袁競(jìng)爭(zhēng)的黎元洪，又多次表示他絕對(duì)無(wú)意擔(dān)任總統(tǒng)之職。因此，進(jìn)步黨人大都不懷疑袁世凱將順利當(dāng)選，但袁氏這套包圍國(guó)會(huì)的把戲，實(shí)在使他們感到難堪。國(guó)民黨人更是滿面愁容。會(huì)場(chǎng)氣氛一開(kāi)始就十分沉悶、緊張。

根據(jù)《總統(tǒng)選舉法》規(guī)定：大總統(tǒng)應(yīng)由國(guó)會(huì)議員組成選舉會(huì)選舉。選舉會(huì)的法定人數(shù)由議員總?cè)藬?shù)的三分之二構(gòu)成，通過(guò)無(wú)記名投票選舉。候選人必須獲得總票數(shù)的四分之三的絕對(duì)多數(shù)，才能當(dāng)選。如投票兩輪尚無(wú)人當(dāng)選，則進(jìn)行第三輪投票。第三輪投票時(shí)候選人只限于第二輪投票中領(lǐng)先的兩人，并以過(guò)半數(shù)即可當(dāng)選。當(dāng)天到會(huì)議員共七百五十九人。第一輪投票，袁世凱得四百七十一票，黎元洪得一百五十四票，其余的選票中伍廷芳得三十三票，段祺瑞得十六票，孫中山得十三票，康有為得十一票，還有幾個(gè)名人各得數(shù)票。因?yàn)闆](méi)有人達(dá)到法定的當(dāng)選票數(shù)，袁世凱尚缺九十九票，只好進(jìn)行第二輪投票。第二輪投票的議員共七百四十五人，結(jié)果袁世凱得四百九十七票，離當(dāng)選仍差六十三票。時(shí)已過(guò)午，有些議員要求回家吃飯，“公民團(tuán)”把住前后門(mén)，并大聲叫喊：“今天不選出我們中意的大總統(tǒng)，就休想出院！”議員見(jiàn)公民團(tuán)雖外穿便衣，但軍褲、皮靴和短槍赫然可見(jiàn)，知形勢(shì)嚴(yán)重，叫苦不迭，便放棄了消極抵制的意圖。在第三輪就袁世凱和黎元洪二人決選時(shí)，袁世凱以五百零七票當(dāng)選。“公民團(tuán)”完成任務(wù)，“始高呼大總統(tǒng)萬(wàn)歲，振旅而返”。這時(shí)已是晚上9點(diǎn)。議員們饑腸轆轆，倉(cāng)皇歸去。

第二天，國(guó)會(huì)選舉副總統(tǒng)。七百一十九名議員出席，黎元洪以六百一十票的多數(shù)當(dāng)選。但黎元洪不愿到北京就職，仍留在湖北繼續(xù)當(dāng)都督。至當(dāng)年12月袁世凱派段祺瑞到武昌促黎北上，黎才不得不離鄂進(jìn)京。

對(duì)袁世凱唆使軍警強(qiáng)迫國(guó)會(huì)選他做正式大總統(tǒng)，全國(guó)人民普遍不滿。上海、天津等地報(bào)紙揭露了選舉的情況和軍警的不法行為。為了壓制人民的不滿情緒，國(guó)務(wù)院通電各省說(shuō)：“此次選舉并無(wú)軍警干涉情事，倘敢捏造蜚言，嚴(yán)懲不貸。”⁽²³⁾

10月10日，北京慶祝中華民國(guó)開(kāi)國(guó)兩周年和正式大總統(tǒng)就職典禮。袁世凱本應(yīng)赴國(guó)會(huì)宣誓就職，為防不測(cè)，改在清宮太和殿舉行。這里原是皇帝舉行登極大典的地方，殿內(nèi)劃為東西南北四片，北面正中設(shè)就職臺(tái)（即前清皇帝登極的寶座）。文武官員立于東側(cè)，西側(cè)為各國(guó)公使、前清皇室代表、蒙古地區(qū)代表及記者，南面居中為國(guó)會(huì)議員。議員所以得此位置，是參議院議長(zhǎng)王家襄爭(zhēng)來(lái)的。先是，大典預(yù)演之際，本定議員立于兩側(cè)。王家襄說(shuō)：“民國(guó)以民為主，總統(tǒng)就職原系向全國(guó)國(guó)民代表議長(zhǎng)和議員宣誓，議長(zhǎng)、議員的席位應(yīng)設(shè)在北面向南居中處，聽(tīng)取總統(tǒng)矢誓，萬(wàn)不可側(cè)居客席，貽譏世界，此事必須持重審慎。”袁世凱則堅(jiān)持他非坐北朝南不可。經(jīng)過(guò)一番爭(zhēng)論，才折衷決定將議員側(cè)立改為中立。上午10時(shí)，贊禮官宣布總統(tǒng)將至，全殿鴉雀無(wú)聲，這時(shí)戴金線軍盔、著藍(lán)制服、佩帶軍刀的武士三百二十人雄赳赳地整隊(duì)進(jìn)入大殿，分兩排站在東西兩席前，形成警戒甬道。接著，侍從文官梁士詒、夏壽田和侍從武官蔭昌、唐在禮，分別乘四人抬彩轎四座進(jìn)殿。最后袁世凱乘八人抬大彩轎進(jìn)殿。他身穿鈷藍(lán)色大元帥服，金線裝飾甚多。下彩轎后，由四侍從官簇?fù)淼蔷吐毰_(tái)。少頃，贊禮官贊禮。袁世凱按《總統(tǒng)選舉法》規(guī)定宣讀誓詞：“余誓以至誠(chéng)，謹(jǐn)守憲法，執(zhí)行中華民國(guó)大總統(tǒng)之職務(wù)。”緊接著宣讀宣言書(shū)，略稱：“余不才，忝居政界數(shù)十年，向持穩(wěn)健主義”，“而不取急進(jìn)”，“但知救國(guó)救民，成敗利鈍不敢知，勞逸毀譽(yù)不敢計(jì)，是以勉就茲職”。對(duì)于國(guó)家建設(shè)，他強(qiáng)調(diào)以道德為體，法律為用；道德范圍廣大，“約言之，則忠信篤敬而已”。他要求“全國(guó)人民注意實(shí)業(yè)，以期利用厚生，根本自固”。他認(rèn)為中國(guó)實(shí)業(yè)不發(fā)達(dá)的原因，一在教育幼稚，一在資本缺少，因此要“輸入文明教育”，“輸入外國(guó)資本，以振興本國(guó)實(shí)業(yè)”。最后他表示：“中華民國(guó)者，四萬(wàn)萬(wàn)人之中華民國(guó)也。兄弟睦，則家之福，全國(guó)之人同心同德，則國(guó)必興。余以此祝我中華民國(guó)焉。”⁽²⁴⁾

當(dāng)天下午3時(shí)，由一群文武官吏前呼后擁，袁世凱乘二人肩輿登天安門(mén)，舉行閱兵式。段祺瑞、王士珍、蔭昌、段芝貴、唐在禮等五人陪同檢閱。接受檢閱的隊(duì)伍包括拱衛(wèi)軍、京衛(wèi)隊(duì)等共兩萬(wàn)余人。袁世凱還頒發(fā)各種勛章，給“有功民國(guó)”的人物授勛。功勞簿上名列首位的是前清內(nèi)務(wù)府總管世續(xù)和太保徐世昌，兩人都獲勛一位，以此表明民國(guó)總統(tǒng)的地位，不是從革命黨手中奪取的，而是由清室禪讓的。京官總長(zhǎng)、次長(zhǎng)以上和各省都督、民政長(zhǎng)多得勛二位或三位。當(dāng)晚，袁世凱在總統(tǒng)府大張宴席，款待駐近畿北洋軍官，營(yíng)長(zhǎng)以上均出席，以段祺瑞、段芝貴為首共數(shù)百人。同時(shí)，由外交總長(zhǎng)孫寶琦邀請(qǐng)達(dá)官貴人和外國(guó)公使及夫人，在石大人胡同外交部迎賓樓舉辦盛大晚會(huì)。人人穿晚禮服，男女翩翩起舞，至夜半盡興始散。

對(duì)于北洋派和進(jìn)步黨人來(lái)說(shuō)，1913年10月10日確實(shí)是“雙喜日”⁽²⁵⁾。當(dāng)時(shí)參加慶祝典禮的記者黃遠(yuǎn)庸亦無(wú)限感慨地寫(xiě)道：“中華民國(guó)已由篳路藍(lán)縷之時(shí)期，入于重熙累洽之時(shí)期，此后莊嚴(yán)民國(guó)之現(xiàn)象亦當(dāng)若此耳。”⁽²⁶⁾

三　列強(qiáng)承認(rèn)北洋政府

民國(guó)元年，南京臨時(shí)政府曾多次要求帝國(guó)主義列強(qiáng)承認(rèn)，列強(qiáng)均置之不理。袁世凱擔(dān)任臨時(shí)大總統(tǒng)后，臨時(shí)政府北遷。東交民巷外交使團(tuán)雖然和北京臨時(shí)政府頻繁往來(lái)，“暗示承認(rèn)”，但始終不肯呈遞國(guó)書(shū)，給予公開(kāi)承認(rèn)。北京政府得不到列強(qiáng)承認(rèn)，在袁世凱看來(lái)是了不得的事情。為了取得“明示承認(rèn)”，他派人與列強(qiáng)駐京公使屢次談判，不僅表示承認(rèn)前清所簽訂的一切不平等條約繼續(xù)有效，對(duì)于日、俄、英三國(guó)還不惜讓予新的權(quán)益作為交換條件。

列強(qiáng)暫不承認(rèn)北京政府的原因很復(fù)雜，各個(gè)國(guó)家的想法也不一樣，但絕不像它們所標(biāo)榜的所謂“不干涉中國(guó)內(nèi)政”，更不意味拒絕支持袁世凱，善后大借款就是最有力的說(shuō)明。一般來(lái)說(shuō)，它們拒絕承認(rèn)的共同原因，是要袁世凱對(duì)列強(qiáng)在華的權(quán)益不僅要作出口頭保障，而且還要表明他具有履行“各項(xiàng)國(guó)際義務(wù)的意志和能力”⁽²⁷⁾。早在1912年2月21日袁世凱剛剛當(dāng)選臨時(shí)大總統(tǒng)時(shí)，日本政府就照會(huì)歐美列強(qiáng)，建議對(duì)承認(rèn)民國(guó)問(wèn)題采取一致行動(dòng)，并應(yīng)以保障前清各項(xiàng)條約、外人在華享有一切權(quán)力、特權(quán)及豁免權(quán)等，作為承認(rèn)的先決條件⁽²⁸⁾。英、俄、法、德、美各國(guó)對(duì)日本建議的原則都表示贊成。英文《京津泰晤士報(bào)》還發(fā)表題為《承認(rèn)民國(guó)與中央權(quán)力》的社論，露骨地表示：“對(duì)于正式承認(rèn)問(wèn)題，應(yīng)視其權(quán)力能否強(qiáng)迫各省繼續(xù)奉行前清所訂條約，然后再行提議。”⁽²⁹⁾

至1913年春，由于中國(guó)國(guó)會(huì)即將正式組成，列強(qiáng)之間再次磋商承認(rèn)問(wèn)題。此前，美國(guó)在同意日本提出的列強(qiáng)行動(dòng)一致原則時(shí)，曾附有聲明：“此種行動(dòng)不致對(duì)于承認(rèn)中國(guó)新政府引起不必須之延緩為限。”民國(guó)建立后，美國(guó)國(guó)內(nèi)輿論主張立即承認(rèn)，國(guó)會(huì)在1913年1月2日就通過(guò)了承認(rèn)中華民國(guó)的決議案。但美國(guó)政府為了維護(hù)列強(qiáng)對(duì)華一致的原則，決定從緩承認(rèn)。1913年3月，美國(guó)新總統(tǒng)威爾遜就職后，于4月2日通知其他列強(qiáng)，說(shuō)明一旦中國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)幕，美國(guó)即行承認(rèn)。美國(guó)駐華代辦威廉斯認(rèn)為：承認(rèn)將在全國(guó)起穩(wěn)定作用，增加老百姓對(duì)共和國(guó)的尊重，還可以使袁政府的反對(duì)派喪失信譽(yù)。對(duì)美國(guó)的做法，其他列強(qiáng)多不表贊同，日本反對(duì)尤甚。4月4日，日本駐美大使對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)卿表示：由于“宋案”發(fā)生，中國(guó)南北雙方將起重大紛爭(zhēng)，全國(guó)再度陷入混亂，此時(shí)“若遽然承認(rèn)北京政府，即等于援助袁世凱與南方孫、黃等人作對(duì)。倘若造成如此結(jié)果，不僅為各國(guó)著想有欠妥善，即為中國(guó)本身著想，恐亦難以謂為得宜”⁽³⁰⁾。美國(guó)政府認(rèn)為日本政府所談的情況“含有某種偏見(jiàn)”⁽³¹⁾，乃單獨(dú)行動(dòng)，于5月2日送達(dá)威爾遜致袁世凱國(guó)書(shū)。同時(shí)送達(dá)國(guó)書(shū)的還有墨西哥和古巴。巴西和秘魯則已于4月9日承認(rèn)，為最早承認(rèn)民國(guó)的國(guó)家。

同年秋，袁世凱鎮(zhèn)壓了二次革命，將南方各省置于北洋勢(shì)力的控制之下，列強(qiáng)認(rèn)為他已經(jīng)具有了強(qiáng)迫各省繼續(xù)奉行不平等條約的能力，承認(rèn)問(wèn)題便提到日程上來(lái)。經(jīng)過(guò)多次秘密的和公開(kāi)的交涉，袁政府和列強(qiáng)終于達(dá)成了協(xié)議。依照列強(qiáng)的旨意，袁世凱在10月10日就任大總統(tǒng)的宣言中特別聲明：“所有前清政府及中華民國(guó)臨時(shí)政府與外國(guó)政府所訂條約、協(xié)約、公約，必須恪守。前政府與外國(guó)公司、人民間所訂之正當(dāng)契約，亦當(dāng)恪守。又各處外國(guó)人民在中國(guó)按國(guó)際契約及國(guó)內(nèi)法律并各項(xiàng)成案成例，已享之權(quán)利并特權(quán)、豁免各事，亦切實(shí)承認(rèn)，以聯(lián)交誼，而保和平。”⁽³²⁾袁氏的聲明底稿早已于10月2日送北京外交使團(tuán)，并經(jīng)他們認(rèn)可。同時(shí)各國(guó)公使據(jù)此底稿都向本國(guó)政府請(qǐng)示了承認(rèn)問(wèn)題。因此，袁世凱一當(dāng)選總統(tǒng)，日、英、俄、德等國(guó)都立即表示承認(rèn)，并致賀電⁽³³⁾。列強(qiáng)駐華外交官于10月10日參加袁氏就職典禮，親自聽(tīng)到他的保證，“無(wú)不為之欣然”⁽³⁴⁾。

必須說(shuō)明的是，除維護(hù)列強(qiáng)在華的條約權(quán)益外，日、俄、英三國(guó)還分別以承認(rèn)問(wèn)題要挾袁政府，進(jìn)一步擴(kuò)張侵略勢(shì)力。

日本帝國(guó)主義對(duì)任何可能在華擴(kuò)張其勢(shì)力的機(jī)會(huì)從不放過(guò)。1913年8月5日和11日，山東兗州和湖北漢口先后發(fā)生日本軍官被拘留事件。9月1日，張勛的辮軍攻占南京時(shí)，有日僑三人被殺。這一連串的事件，被日本帝國(guó)主義分子利用，大肆渲染，叫喊對(duì)華采取強(qiáng)硬態(tài)度。日本駐北京公使山座園次郎按其政府訓(xùn)令，于9月11日向袁政府外交部提出“抗議”和賠償要求，并表示如不盡快滿足要求，將影響承認(rèn)問(wèn)題。山座提出的要求如下：

關(guān)于兗州事件的三條：一、事件直接負(fù)責(zé)人罷官；二、武衛(wèi)前軍指揮官前往日軍司令部謝罪；三、由中國(guó)政府行文向日本政府致歉。關(guān)于漢口事件的四條：一、中國(guó)政府應(yīng)嚴(yán)懲此事件發(fā)生時(shí)在場(chǎng)的指揮官和士兵，并由日本軍官觀刑；二、革斥事件之軍隊(duì)長(zhǎng)官；三、由其師長(zhǎng)赴日本領(lǐng)事館謝罪；四、由中國(guó)政府向日本政府表明歉意。關(guān)于南京事件的六條：一、犯事兵卒及其直接指揮官應(yīng)處以死刑或嚴(yán)刑，并由日本駐南京領(lǐng)事館官員觀刑；二、直屬長(zhǎng)官應(yīng)嚴(yán)加戒飭；三、江蘇都督應(yīng)赴日本領(lǐng)事館謝罪，并予以撤職；四、日方之死傷損失由中國(guó)政府如數(shù)賠償；五、犯事之中國(guó)軍隊(duì)?wèi)?yīng)至日本領(lǐng)事館門(mén)前行舉槍禮，以表謝罪之意；六、中國(guó)政府應(yīng)派代表向日本政府謝罪。

接到日本的要求后，袁政府一方面害怕日本支持南方反袁力量，一方面急切希望得到日本承認(rèn)，以穩(wěn)定反動(dòng)統(tǒng)治，遂于9月15日除拒絕立即撤換張勛外，滿足了日本的全部要求。

更為重要的是，日本在8月間還以承認(rèn)問(wèn)題挾制袁政府，勒索滿蒙地區(qū)鐵路建筑權(quán)。經(jīng)過(guò)多次交涉，10月5日遂有中日關(guān)于滿蒙五路借款預(yù)約換文。該項(xiàng)換文是秘密的，經(jīng)孫寶琦、曹汝霖簽發(fā)。通過(guò)該項(xiàng)換文，日本取得三條鐵路的借款權(quán)，即四平至洮南府，開(kāi)源至海龍城，長(zhǎng)春至洮南府；還取得關(guān)于洮南府至承德，吉林至海龍城兩條鐵路的借款優(yōu)先權(quán)。由此，日本侵略勢(shì)力由南滿擴(kuò)張到熱河一帶。日本控制五路的目的，不單純?yōu)榱私?jīng)濟(jì)掠奪，主要是為其進(jìn)一步擴(kuò)張軍事侵略作準(zhǔn)備。這實(shí)際上是第三次日俄密約的具體實(shí)施。

沙皇俄國(guó)乘承認(rèn)民國(guó)之機(jī)，蓄意擴(kuò)張它在蒙古地區(qū)的侵略權(quán)益，“不看到蒙古問(wèn)題的解決，將不會(huì)予以承認(rèn)”⁽³⁵⁾。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期交涉，袁政府終于屈服于俄國(guó)的壓力，互換了《中俄聲明文件》，實(shí)際上滿足了它的無(wú)理要求。英國(guó)也以承認(rèn)問(wèn)題為籌碼，迫使袁政府派代表參加由它控制的西姆拉會(huì)議，企圖通過(guò)改訂新約，進(jìn)一步染指西藏地區(qū)。

帝國(guó)主義列強(qiáng)雖然承認(rèn)了民國(guó)政府，但其在華外交使團(tuán)和袁政府的外國(guó)顧問(wèn)，大都認(rèn)為中國(guó)不可能建成真正的共和國(guó)，中國(guó)必須由袁世凱這樣的“強(qiáng)人”來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治，才能免于混亂。上海英文《字林西報(bào)》于袁世凱就任正式大總統(tǒng)的次日發(fā)表社論說(shuō)：“中國(guó)長(zhǎng)期生活在舊制度下，現(xiàn)在需要有一個(gè)強(qiáng)有力的政府和固定的領(lǐng)袖。列強(qiáng)支持明智的官方。”袁世凱的政治顧問(wèn)莫理循⁽³⁶⁾雖然主張有限的代議制政體，但他認(rèn)為袁世凱的專制統(tǒng)治對(duì)中國(guó)是十分必要的。法律顧問(wèn)古德諾⁽³⁷⁾則認(rèn)定中國(guó)人沒(méi)有從事政治活動(dòng)的能力，幾千年來(lái)中國(guó)傳統(tǒng)的君主制行之有效，中國(guó)在改革政體和制定法律時(shí)，如若借鑒西方國(guó)家，德皇威廉二世所制定的憲法和法律是最有價(jià)值的。另一法律顧問(wèn)有賀長(zhǎng)雄⁽³⁸⁾認(rèn)為“中華民國(guó)并非純由民意成立，實(shí)系清帝讓與統(tǒng)治權(quán)而成”，因此中國(guó)應(yīng)有合乎國(guó)情的獨(dú)特立法。他說(shuō)：議會(huì)政體對(duì)中國(guó)是不理想的，中國(guó)應(yīng)把君主制和共和制融合在一起，只有如此“才能保持秩序和進(jìn)步”，才能“使新舊兩種勢(shì)力諧調(diào)”。1913年他出版了《觀奕閑評(píng)》一書(shū)，極力鼓吹修改《臨時(shí)約法》，以擴(kuò)張總統(tǒng)權(quán)力。他說(shuō)，中國(guó)若采用美國(guó)式的共和政體，一定會(huì)造成“南北分裂，土崩瓦解”，若采用“法國(guó)式議院共和政體，對(duì)富國(guó)強(qiáng)兵諸事殊多窒礙”；惟有由大總統(tǒng)決定政治方針，不問(wèn)何黨派，只要“有愿依此方針行其政治者則舉之組織國(guó)務(wù)院”，才能致富強(qiáng)。正是在這些顧問(wèn)的幫助之下，袁世凱一當(dāng)上正式大總統(tǒng)，就肆意破壞幼稚的民主共和制度，并迅速地建立起封建獨(dú)裁統(tǒng)治。