第二節 1917—1922年“護法”軍政府的主要立法

“護法”軍政府的立法工作，主要是行政法規，特別是政權機關的官制（組織法）居于突出地位。只有少部分涉及刑事及其他法規。具有代表性的行政法規有以下各件：

一、1917—1918年的主要行政法規

《國會非常會議組織大綱》（1917年8月29日國會非常會議通過，11條）。

《中華民國軍政府組織大綱》（1917年8月31日國會非常會議通過，13條）。

《中華民國軍政府海陸軍大元帥府組織條例》（1917年9月11日大元帥孫中山公布，5章15條。章名是：總綱、參謀處、秘書處、參軍處、附則）。

《大元帥府秘書處組織條例》（1917年9月17日大元帥孫中山公布，19條）。

《特別軍事會議條例》（1917年9月17日大元帥孫中山公布，6條）。

《大元帥府參軍處組織條例》（1917年9月19日大元帥孫中山公布，10條）。

《軍事內國公債條例》（1917年9月26日大元帥孫中山公布，13條）。

《承購軍事內國公債人員獎勵條例》（1917年9月26日，大元帥孫中山公布，6條。1918年5月17日大元帥孫中山《咨國會非常會議追任發行公債文》）。

《軍政府公報條例》（1917年9月26日大元帥孫中山公布，6條）。

《陸軍部組織條例》（1918年3月6日大元帥孫中山公布，21條）。

《陸軍部練兵處條例》（1918年4月9日大元帥孫中山公布，13條）。

《外交部組織條例》（1918年4月22日大元帥孫中山公布，14條）。

《大理院暫行章程》（1918年4月22日大元帥孫中山公布，8條）。

《衛戍總司令部組織暫行條例》（1918年4月29日大元帥孫中山公布，7條）。

在外交方面的文告，有《軍政府布告—對德奧宣戰》（1917年9月26日），《軍政府通告各友邦》（1918年4月17日）。

二、1920—1922年的主要行政法規

《內政方針》（1920年11月下旬孫中山制定）。孫中山在1920年11月重建軍政府時，在他制定的《內政方針》中，規定了內政部各局的主要職責。（1）地方自治局：調查人口，擬定地方自治法規，監督各地方自治機關。（2）社會事業局：育孤，養老，救災，衛生防疫，收養廢疾，監督公益及慈善各團體。（3）勞動局：保護勞動，謀進工人生計，提倡工會。（4）土地局：測量土地，規定地價，登記冊籍，管理公地。（5）教育局：籌辦普及教育，改良已立學校，振興高等教育，改良風俗，辦理通俗講演。（6）農務局：制造并輸入機器肥料，改良動植物種類，保護農民，開辟荒地，培植及保護森林，興修水利，提倡農會。（7）礦務局：調查礦區，考驗礦質，草定礦律，監收礦稅，監督官業，獎勵民業。（8）工業局：獎勵民廠，草定工廠法及工人衛生條例，輸入機器及原料，監督各工廠。（9）漁業局：保護漁民，建筑漁港，改良漁船及漁具，保植漁種。（10）商務局：獎勵國貨，檢查國貨優劣，保護專利及牌號，獎勵海外航業，監督專賣事業，設立貿易銀行及貨物保險公司。（11）糧食局：管理國內糧食，核定并監督糧食之輸出入。（12）文官考試局：普通文官考試，高等文官考試。（13）行政講習所。（14）積弊調查所。以后在此基礎上，制定了《內政部官制》。

《軍政府內政部官制》（1921年1月9日軍政府令公布，9條）。規定內政部長管理內務行政及地方自治、社會事業、勞工、教育、土地、農務、礦務、工業、漁業、商業、糧食、衛生等行政事務。分別規定司長及各局的掌理事宜。

《總統府財政委員會組織大綱》（1921年5月16日大總統孫中山公布，10條）。

《總統府秘書處官制》（1921年5月16日大總統孫中山公布，15條）。

《總統府參軍處官制》（1921年5月16日大總統孫中山公布，6條）。

《總統府各處司官制通則》（1921年6月20日大總統孫中山頒布，4條）。規定總統府設置秘書處、參軍處、庶務司和會計司。各處司設長官一人，承大總統之命，掌理各處司事務。

《各部官制通則》（1921年6月23日大總統孫中山頒布，10條）。規定各部部長由大總統特任，次長由大總統簡任，司長、局長、秘書由總長呈請大總統任命。

《修正總統府財政委員會條例》（1921年6月23日大總統孫中山頒布，6條）。

《總統府秘書處官制》（1921年6月23日大總統孫中山頒布，14條）。規定秘書處設秘書長一人，承大總統之命，管理秘書事務。分別規定所設五科的職責分工。

《僑工事務局暫行條例》（1921年6月25日大總統孫中山頒布，10條）。規定僑工事務局直隸于外交、內務兩部，掌理監督稽查招募保護僑工事項。

《財政部官制》（1921年6月25日大總統孫中山頒布，8條）。規定財政總長承大總統之命，管理國家之預算、決算、租稅、公債、貨幣、銀行及國有產業行政事務。

《陸軍部官制》（1921年7月8日大總統孫中山頒布，9條）。規定陸軍總長承大總統之命，管理陸軍行政，統轄陸軍軍人和軍屬。分別規定秘書、副官和各司的職責分工。

《內務部官制》（1921年7月15日大總統孫中山頒布，15條）。規定內務部直隸大總統，管理全國內政，兼管教育、實業、交通等行政事務。分別規定秘書處和各司的職責分工。

《軍事會議條例》（1921年12月12日大總統孫中山頒布，10條）。規定軍事會議直隸于大總統（大元帥），由陸軍部、海軍部、參謀部總次長、參軍長、各省總司令或省長組成。有議決關于建設國軍及國防事項、作戰事項、軍政事項及各省聯防事項等。其決議呈由大總統核準發交各該管部及各省執行。

《大本營條例》（1922年1月16日孫中山以大元帥令頒布，15條）。規定海陸軍大元帥于戰時執行最高統帥事務，設置大本營。大本營設置下列各機關：（1）幕僚處（參贊作戰軍令事宜）。（2）兵站處（專任作戰軍后方勤務事宜）。（3）軍事委員會（贊襄聯合作戰，并任大本營與各省各軍之聯絡）。（4）軍務處（掌管戰地軍備之補充及戰地軍衡事宜）。（5）軍法處（審理并監督軍法事宜）。（6）參軍處（掌管大本營之內務及警衛，并戰地慰勞，戰況督察事宜）。（7）政務處（掌管戰地外交、民政諸事項）。（8）建設處（規劃軍事范圍外各種新事業之建設）。（9）度支處（掌管大本營金錢出納、預決算及籌備軍費事宜）。（10）宣傳處（秉承大元帥意旨，宣傳于軍隊及人民）。

《大本營管理戰地地方民政條例》（1922年5月27日孫中山以大元帥令頒布，16條）。大本營為謀戰地行政之統一及人民之安全起見，關于該地方之一切事宜，悉依本條例管理之。戰地地方行政由大本營政務處管理，政務處長有任免及監督地方行政官吏之權。戰地地方財政由大本營度支處管理，度支處長有任免及監督該地方財政官吏之權。大本營轉移到新克服地之時，即由大本營戰地民政管理局將其所辦各事務，分別移交各主管機關。

《大本營戰地民政管理局條例》（1922年5月27日孫中山以大元帥令頒布，14條）。規定戰地民政管理局負責管理新克區民政一切事宜。局內設置政務課、財政課、總務課。

在廣東建立的軍政府，是以“護法”為號召，即以恢復南京臨時政府制定的《臨時約法》為宗旨。正如1918年4月17日《通告駐華各國公使書》中所說：“中華民國元年《臨時約法》（以后簡稱約法）為民國最高之法律，在憲法未施行以前，其效力與憲法等（參照約法第五十四條）。凡為民國之人，皆當遵守，無敢或違者也。按照約法，大總統無解散國會之職權，國會亦無可解散之規定。繩諸命令抵觸法律，則命令無效之通例，六年六月十二日非法命令與約法抵觸，當然無效。國會雖被阻遏，不能在北京繼續開會，然國會之本體依然存在，此民國全國人民所認為應恢復國會原狀之理由也”。“國會非常會議鑒于現以暴力強據北京者為非法政府，是以有軍政府之組織。故軍政府于約法效力未恢復前，實為執行中華民國行政權之惟一政府。”

廣東“護法”軍政府在法制建設方面，與辛亥革命時期南京臨時政府的立法工作相呼應，將其未完成的工作，以新的立法繼續貫徹實施，因而制定了一些除舊布新的法律法規，如宣布廢止北洋政府的幾個反動的刑事法規，制定了有關保障人身自由的法令，特別是對于工人運動表示同情與支持，制定了中國第一個工會法《工會暫行條例》，使工人運動在廣東等省取得了合法地位。而以國民黨左派人士徐謙為代表的具有民主主義的法學家，在制定革命法律方面發揮了積極作用。以下分別加以闡述。

三、廢止袁世凱之《懲治盜匪法》（1921年1月5日公布）

《懲治盜匪法》是袁世凱于1914年11月27日公布的，旨在鎮壓人民反抗的反動法律。“護法”軍政府成立后，在1921年1月5日召開的政務會議上，司法部長徐謙提出“廢止袁世凱公布的懲治盜匪法案”，經政務會議審議通過后，司法部于1月8日發布通令，宣告“廢止袁世凱之懲治盜匪法”。

四、廢止《治安警察條例》（1921年1月23日公布）

《治安警察條例》是袁世凱于1914年3月2日公布的，旨在限制人民自由權利的另一反動法律。該條例規定：（1）警察官吏對于勞動工人為了同盟罷工、罷業或解雇、強索報酬而聚集者，得禁止之。違犯者處以5個月以下徒刑或50元之罰金。（2）警察官吏對于屋外集合及公眾運動之群集，認為有擾亂社會安寧之虞者，得禁止之。違犯者則禁止或解散之，否則處以20日以下之拘留，并處20元以下之罰金。（3）女子及小學教員、學校學生不得加入政談集會，違犯者，對發起人處以15元以下罰金，加入者處10元以下罰金。

廣東軍政府于1921年1月23日明令宣布廢止《治安警察條例》。到1924年10月1日孫中山以大元帥令發布的《修正工會條例》，再次重申上述方針，規定凡違警律中所限制之聚眾集會條文，不適用于本會。

五、廢除《暫行新刑律補充條例》（1922年2月17日公布）

在清末制定《大清新刑律》時，由于保守勢力的堅持，在該刑律全文之后，附加《暫行章程》5條。到民國元年將《大清新刑律》修改為《暫行新刑律》時，已將該《暫行章程》全部刪除。可是，袁世凱卻在1914年12月24日又制定了一個《暫行新刑律補充條例》15條。不僅恢復了《暫行章程》中的某些內容，還增加了許多不合理的規定，如正當防衛不適用于尊親屬；和奸無夫之婦女者，處五年有期徒刑或拘役，相奸者亦同；“稱妻者，于妾準用之”，即承認納妾的合法地位等等。上述規定，一直遭到社會輿論的譴責。

以孫中山為大總統的廣東軍政府，于1922年2月16日召開國務會議，審議關于廢止《暫行新刑律補充條例》。此案系由大理院院長徐謙呈請，并由國務會議批準交法律審查委員會核復。經該會呈復認為“可行”，遂由國務會議通過照辦，孫中山于1922年2月17日發布大總統令：“暫行刑律補充條例應即廢除。此令。”

六、廢止《暫行新刑律》第224條罷工處罪律（1922年3月14日非常國會通過）

當清末制定新刑律時，人民反清運動中的工人罷工、市民罷業事件屢有發生。統治當局為了鎮壓新興的民眾運動，在刑律中專門規定發懲治罷工的條款，即第二百二十四條。這在世界刑法史上是前所未有的。

《暫行新刑律》第二百二十四條規定：“從事同一業務之工人同盟罷工者，首謀處四等以下有期徒刑、拘役或三百元以下罰金。余人處拘役或三十元以下罰金。聚人為強暴、脅迫或將為者，依一百六十四條至一百六十七條之例處斷。”

據查上述規定的后一項，即指刑律的第九章騷擾罪，其內容是：第一百六十四條 聚眾意圖為強暴、迫脅，已受該官員解散之命令，仍不解散者，處四等以下有期徒刑、拘役或三百元以下罰金。附和隨行，僅止助勢者，處拘役或五十元以下罰金。第一百六十五條 聚眾為強暴脅迫者，依左列處斷：一、首魁，無期徒刑或二等以上有期徒刑。二、執重要事務者，一等至三等有期徒刑或千元以下一百元以上罰金。三、附和隨行，僅止助勢者，處四等以下有期徒刑、拘役或三百元以下罰金。第一百六十六條 于前條所列情形內，犯殺傷、放火、決水、損壞其他各罪者，援用所犯各條，分別首魁、教唆、實施，依第二十三條之例處斷。第一百六十七條規定犯一百六十五條之罪，宣告二等有期徒刑以上之刑者，褫奪公權，其余得褫奪之。

北洋軍閥統治時期，利用這一刑律的反動條款，對革命工人的反抗活動進行了殘酷的迫害。因此，革命政黨和進步人士，紛紛要求廢除上述規定。以孫中山為大總統的廣州軍政府根據南方工人運動的發展，于1922年明令廢除這一反動條款。

據上海《民國日報》1922年3月8日報道：1922年2月27日，總統府開國務會議，大理院長徐謙提議：廢止《暫行新刑律》第十六章“妨害秩序”內關于“同盟罷工”處刑之條文第二百二十四條，及其他相關條文。徐謙提出的理由書中指出：近聞世界各國勞工問題，日益主張各種業務工人同盟罷工之事，層見疊出。惟各國刑法從未對于罷工之人并無其他犯罪行為而規定處刑者，即前俄帝國及日本現行刑法，亦無之。可見世界各國皆不認為同盟罷工為犯罪。其認為犯罪者，獨吾國《暫行新刑律》而已，接著進一步指出其不合之理由有四：第一，不合刑法之人道主義。近今世界各國刑法，皆取人道主義，無取資本主義者。此條極端保護資本家，以經濟之壓迫猶心為未足，又濟之以政治之壓迫，使勞動者對于資本家無所抵抗，并不得主張自身之利益，實屬違反人道。第二，不合犯罪觀念。犯罪之意義本以侵害公私法益為成立要素，至同盟罷工，不過為工人之自衛行為，并無侵害國家之事，自不得認為犯罪。此條對于同盟罷工即處刑，實屬違反法理。第三，不合世界刑法通則。世界各國刑法漸趨大同。雖處罰之輕重不無差別，而罰與不罰，極端相反者殆無之。同盟罷工在無論東西各國，均不處刑，此條獨加刑制裁，實屬違反通則。第四，不合時勢趨向。國家之刑法須適合時勢趨向，始能合于人心，而又協于事實。現在社會經濟困難，勞動者艱于生活，是以罷工之事，風起云涌。其甚者合一地方團體罷工，或聯合他處工人為之響應，故雖欲處罰，亦不可能。則愈處罰則消極抵抗愈甚。此條不論首謀、余人，概處以刑，實屬違反事實。根據以上理由，《暫行新刑律》，第二百二十四條，應即廢止。

經國務會議討論決議，將該提案呈總統咨國會修正。后經國會審查委員會審查認為：“本案成立，在《中華民國刑律》未制定以前，所有《暫行新刑律》第二百二十四條，應行廢止，相應報告大會，敬侯公決。”非常國會于同年3月14日開會議決：“總統咨請廢止新刑律第二百二十四條罷工處刑律，通過。”

七、廢止《暫行新刑律》第164條聚眾意圖為強暴脅迫處罪律（1922年4月議決）

《暫行新刑律》第164條規定：“聚眾意圖為強暴脅迫已受該管官員解散之命令，仍不解散者，處四等以下有期徒刑、拘役或300元以下罰金。附和隨行僅止助勢者，處拘役或50元以下罰金。”

據上海《民國日報》1922年4月18日報道：國會議員彭養光等，以《暫行新刑律》一六四條，與約法所規定人民有集會結社之自由，互相抵觸，實無存在之余地，故特依院法提出大會議決，咨請政府令行各省停止其效力。該案提出的理由是：人民有結社集會之自由，民國約法所規定。十年來，新潮澎湃，人群進化，農會工黨，風起泉涌，非聚眾會議不足征多數之民意，斷不得認為意圖強暴脅迫，遽令解散。倘官員恣意下令，人民不受解散，亦有何罪？如其別有犯罪行為，自別有犯罪專條，故此條實無存在之余地。使不速于停止，不惟侵犯約法上人民之自由，亦且障阻社會上人群之進化。且意圖二字，尤不成為條文。法律重在行為，不僅在意思。有是意而尚無是行，法律且不及焉。況未必有是意，而由官廳憶斷之曰意圖，人民尚得倖免乎？此等文字，著之于法律，則無人不可以入罪，無事不可以成獄。洛民乞糴，可謂之意圖謀反，鄭人游校，可謂之意圖作亂，予官吏以國內陷人民于網罟，未有甚于此者。故即以此二字論，亦不能不停止其效力也。

“護法”軍政府關于廢止北洋政府反動刑律的決定，在中國共產黨成立后，制定的工運綱領中，給以積極支持和響應，并作為推動工人運動的一項政治斗爭的目標，例如：在1922年8月，由鄧中夏在北京起草的《勞動立法原則》和《勞動法案大綱》中，明確指出：“政治上之自由權，如言論、集會、結社等，為共和國任何階級所應享受。《臨時約法》上雖亦有此規定，然自袁世凱公布《治安警察法》之后，實際上已無形取消矣。至同盟罷工則顯為法律所禁止。從而勞動界言論與行動，已全無發展之機會。”因而提出必須堅決廢除《治安警察條例》和禁止罷工的刑律。《勞動法案大綱》也規定：“承認勞動者之集會結社權，承認勞動者之同盟罷工權”以及“承認勞動者有團體契約締結權”和“承認勞動者之國際的聯合”。這樣，中國共產黨在1922年發起的“勞動立法運動”，與孫中山的勞工政策，相互支持，南北呼應，促進了中國工人運動的迅速發展。

廣州“護法”軍政府，除了制定上述廢除舊法方面的幾項法律之外，還制定了幾個有關保障人身自由權利方面的法令，如《販運人口出國治罪條例》、《嚴行禁止蓄婢令》和《人身保護條例》等，分別作以下闡述。

八、《販賣人口出國治罪條例》（1921年5月4日公布）

早在辛亥革命時期，孫中山就在1912年3月2日發布《大總統令內務部禁止買賣人口文》規定：迅速編定暫行條例，通飭所屬，嗣后不得再有買賣人口之情事，違者罰如令。從前所締結的買賣人口契約，悉與解除，視為雇主與雇人之關系，不得再有主奴之名分。同時還于3月19日連續發布《大總統令外交部妥籌禁絕販賣“豬仔”文》和《大總統令廣東都督嚴行禁止販賣“豬仔”文》，指出：查海疆各省，奸人拐賣“豬仔”陷人涂炭，曩在清朝，熟視無睹，致使被難同胞窮無告。今民國既成，亟應拯救，以尊重人權，保全國體。特令內務部編定禁賣人口暫行條例，并令外交部妥籌禁賣“豬仔”辦法，務使奸人絕跡。但是，南京臨時政府尚未來得及采取措施，即宣告終結。

“護法”軍政府成立后，為了完成南京臨時政府的遺留任務，便在1921年5月4日公布了《販賣人口出國治罪條例》，并在1922年2月24日發布《嚴行禁止蓄婢令》。前者具體規定對于販運人口出國各種罪行的量刑標準。以后廣州武漢國民政府仍然參照適用。其主要內容是：（1）意圖營利或其他目的，以強暴脅迫或詐術拐取20歲以上之男子，移送于中華民國外者，處一等至三等有期徒刑。以其他方法而犯前項之罪者，處三等至四等有期徒刑。（2）意圖營利或其他目的，而預謀收受、藏匿第一條一項之被害人者，依該條第一二項之例處斷。未預謀者，依左例處斷：一、收受、藏匿第一條一項之被害人者，處三等或四等有期徒刑。二、收受、藏匿第一條二項之被害人者，處四等或五等有期徒刑。（3）犯第一條之罪而移送至10人以上者，分別該條一二項情形，加本刑一等。（4）預謀收受、藏匿第一條之被害人至10人以上者，依前條之例處斷。未預謀者，依第一條一二項之例處斷。（5）檢察、警務官吏或其他佐理人，知有犯前四條之罪人而不予以相當處分者，以刑律第145條之罪論（即處四等以下有期徒刑或拘役）。

九、《嚴行禁止蓄婢令》（1922年2月24日公布）

1922年2月24日，大總統孫中山發布《嚴行禁止蓄婢令》，首先指出：蓄婢之風，前清末造業已成為厲禁，凡買賣人口者科重刑。民國成立，人民一律平等，載在約法，所有專制時代之階級制度，早經完全廢除。乃查私家蓄婢，至今未已，甚至買賣典質，視同物品，賤視虐待，不如牛馬，既乖人道，尤犯刑章。茲特明令嚴行禁止。嗣后如再有買賣典質人為婢、蓄婢者，一經發覺，立即依法治罪。著內務部、大理院分別咨令各省行政、司法長官，令飭所屬一體舉行。并著內務部通行各省妥籌貧女教養辦法，以資救濟。此令。

十、《人身保護條例》（1922年3月15日通過）

包括《人身保護條例》9條和《人身保護條例實行細則》9條。由徐謙于1922年3月15日提交國務會議審議通過，同日發布于上海《民國日報》。

《人身保護條例》的主要內容是：（1）人民之身體非依法律而被捕禁者，得委托代理人向該管地方審判廳聲請提審。《施行細則》規定：被捕禁者委托代理人，得由本人或其親屬用委任狀托親友或律師為之。（2）地方審判廳收受前條聲請，應于二日內為下列決定：有理由者，決定提審。無理由者，決定駁回。不服駁回之決定者，得抗告一次。《施行細則》規定：不服駁回決定之抗告，以高等審判廳為抗告法院。其抗告之期間及程序，適用刑事訴訟律之通常規定。（3）提審以提審票行之。行政官、軍隊、警察及其他人員收受提審票，應于48小時內，將被捕禁者連同捕禁原因說明書，解送該管地方審判廳。但距離廳署在10里以上者，每5里扣算行程1小時。（4）地方審判廳于被捕禁者提到后，應于二日內訊明后，依下列各款裁判之：一、依法應捕禁者，解送原禁處所或有管轄權之機關。二、捕禁不適法者，即應釋放。依本條釋放者，不得以同一事由再行捕禁。但另經發現犯罪證據者，不在此限。（5）被捕禁者因捕禁不適法，經釋放后，得對于加害人提起損害賠償之訴。（6）聲請提審應用大理院兼司法行政事務處頒行之“人身保護狀”。聲請書應向該管地方審判廳納訴訟費用二元。被捕禁者所在地如距應管地方審判廳在10里以外者，應于聲請時附繳解送費用每里加銀二角。但實系無力繳納者，得聲請救濟。

《人民保護條例》的公布，受到當時社會輿論的稱贊。如上海《民國日報》載文認為：此舉于民治精神及人道主義所關甚巨。自入民國以來，不獨官僚軍閥未聞此理，即民黨人能實踐之者，亦如鳳毛麟角。此條例洵為西南各省之民治放一異彩。

十一、支持工人運動的第一個工會法——《暫行工會條例》（1922年2月24日公布）

孫中山對于工人運動一向采取同情和支持態度。早在1920年10月，上海的共產黨組織發起成立上海機器工會時，陳獨秀邀請孫中山出席大會，孫中山《在上海機器工會成立大會上的演說》中指出：“我素來最敬佩的，是你們做工的人，所以我極喜歡和工人做朋友。因為工人是與世界、國家、社會最有益處的人。”又說：“機器與資本勢力之關系，而歸宿于三民主義。我人欲貫徹民生主義，非在官僚中奪回民權不可。否則，我國徒擁一專制變相之民主國號耳。”

1920年11月，孫中山在廣州重組軍政府并自兼內政部長后，即以保護勞工作為基本國策。例如在同年11月制定的《內政方針》中明確規定設立勞動局，“保護勞動，謀進工人生計，提倡工會”。

1922年1月，中國的工人運動在共產黨領導下掀起了第一個罷工高潮，其中最著名者當屬香港海員大罷工。自1922年1月22日起至3月8日止，經過流血斗爭堅持罷工56天。最后在全國工人的聲援下，經過海員工會和廣東軍政府交涉署同香港英代表的談判，迫使香港政府明令取消封閉海員工會的命令，接受了工會提出改善工人生活的部分條件。孫中山從工人運動中，看到中國工人階級的力量和希望，認識到工人罷工和組建工會的重要意義，因而在勞動立法方面給以積極支持。除了前述廢止袁世凱制定的《治安警察條例》和《暫行新刑律》中關于壓制工人運動的條款之外，孫中山為了使工人運動在廣東等地取得合法地位，便由軍政府組織起草了中國的第一個工會法——《暫行工會條例》。

據上海《民國日報》1922年3月6日登載：“新政府公布工會條例。粵函云：日前內務部以近年國中工會陸續成立，非速編訂工會之標準。因是特編訂條例二十條，提交國務會議，復由通過公布。此為各國破天荒之條例。將來正式國會當再有工會法之編訂也。”

1922年2月24日，孫中山以大總統名義，予以公布：

大總統令

茲制定暫行工會條例，公布之。此令。

依照大總統的上述令文，這一條例應定名為《暫行工會條例》。

《暫行工會條例》共20條，其要點是：

（一）組織工會的條件和審批程序，第一條規定：凡從事于同一職業之勞動者，有縣之五十人以上，得依本條例組織工會。第二、三條規定：工會為法人。工會之區域以市或區域為準，其合兩區域以上設立工會者，須經省之主管官署認可。第四條規定組織工會的手續是：由發起人連署提出注冊請求書，并附職員履歷書及章程各三份于地方官署。請求注冊后，始得受本條例之保護。注冊之地方官署在市為市政廳，在其他地方為縣公署。第六條規定工會章程須記明：（1）名稱及業務種類。（2）目的及其職務。（3）區域及所在地。（4）會員入會出會之規定。（5）職員之職權并選任解任之規定。（6）會議之規定。（7）經費征收額征收法及會計等之規定。（8）關于調查及統計編制之規定。第五條規定備案程序為，地方公署于工會注冊后，應以其職員履歷及章程各一份，呈送中央及省之主管官署。第十七條規定依本條例所設立之工會，得以兩工會以上之結合，組織工會聯合會，適用本條例之規定。

（二）工會委員會的組織及其職務。第八條規定：工會之職務由委員會處理之。委員會由各該工會會員以投票法于會員內選七人以上之委員組織之。委員得因事之繁簡互選若干人為職員，執行事務。第七條規定：工會的職務是：（1）圖工業之改良發展。（2）關于工業法規之制定、修改、廢止及其他有關系之事項，得陳述意見于行政官署及議會。（3）以工人之公共利益為目的的，得設立共濟會、生產、消費、住宅、保險等各種合作社，并管理之。（4）以工人公共利益為目的，得設立圖書館、研究所、試驗所、科學教育、社會教育、職業教育、印刷出版等業，并管理之。（5）以共同的條件，得與其他合作社、公司、商店、工場、官營事業之管理局所，締結雇傭契約。（6）同業者之職業介紹。行五、六兩款之職務時，不得以任何名義分取就業者之利益。（7）主張并防衛同業者之利益，但不得有強暴脅迫事情。（8）凡遇雇主與傭人有爭執事件時，對于各當事者發表或征集意見，并調處之。（9）調查同業者之就業失業，制成統計。（10）調查勞動者之經濟及生活狀況。

（三）關于工會會員和職員的規定。第九條規定：成年之男女勞動者，得自由為工會會員，且得自由退會。第十一條規定：工會對于會員不得設有等級之差別。第十條規定：職員的條件是：非從事于各該工會所屬之業務一年以上，且現從事于其他業務者，不得為該工會職員。

（四）工會會費及工會財產的保護措施。第十二條規定：會費標準是：工會經常會費之征收，不得超過會員收入百分之三，但會員自愿多納者不在此限。第十三條規定：工會之基金及關于第七條第三、四款所定事業之經營，除該工會會員自愿認捐外，得受省縣及其他公共團體之補助。第十四條規定：工會所有之下列各項財產，非依法律不得沒收：（1）基金。（2）集會所、圖書館、研究所、試驗所、學校以及關于共濟、生產、消費、住宅、保險等合作事業之動產與不動產。

（五）對工會的管理監督。第十五條規定：工會每年應將工會下列各事項造具統計表冊呈報于所注冊之地方官署：（1）職員姓名及其履歷。（2）會員之人數、入會退會及其就業、失業、死亡、傷害之狀況。（3）財產狀況。（4）事業之成績。（5）爭執事件之有無及其經過。第十六條規定：地方官署對于所轄區域內之各工會報告，應每年一次，匯編統計表冊及狀況說明書，呈報中央及省之主管官署。凡違反本條例之工會職員，審判廳因檢察廳之論告，得科以五元以上五十元以下之罰金，并得取消其職員之資格。關于本條例第四條第十五條所規定之事項，工會發起人及職員為虛偽之呈報或不呈報者，審判廳因檢察之論告，得科以十元以上百元以下之罰金。第十九條規定：關于工會之解散及清算，準適用商會法的規定。

以上《暫行工會條例》的頒布，對于南方各省建立工會組織，起了一定指導作用，因而奠定了我國工會立法的歷史基礎。

史源學專論：“法律史源學”例證之一——對中國第一個工會法的考察研究

一、什么叫“史源學”

“史源學”，是一門考察科學研究中所用史料論據是否真實可信的學問和治學方法。或者說“史源學就是專門指導學生對史料進行鑒別和考辨的一種學問”（后者參見2000年1月10日《光明日報》）。

著名歷史學家陳垣老先生，在講授《史源學導論》中指出：“擇近代史學名著一二種，一一追尋其史源，考證其訛誤，以練習讀史之能力，警惕著論之輕心。”其基本精神，就是不要盲目迷信名家，不要為圖省事而輕信二三手轉引的史料。應自己動手去核實，盡量查到準確可信的原始文獻，然后做出有根據的判斷，借以培養學生獨立思考的能力，樹立科學嚴謹的治學風氣，這是從事科學研究的一項基本功。

將“史源學”的方法運用到法制史的研究中，即為“法制史源學”。多年來，在法制史學科的研究中，發現有些論著在史料引用或翻印法律文獻時存在不少分歧和謬誤，需要進行必要的考證，從源頭上予以澄清。現在從“法制史源學講座”中抽出與本書有關的幾個問題，在相應的章節中，分別加以論述。

二、中國第一個工會法究竟始于何時

早在1937年謝振民編寫的《中華民國立法史》（中正書局出版，第1307頁）認為：“十三年十一月（引者注：應是十月），廣州軍政府又有《工會條例》之頒行，此為我國有勞動法規之始。”也就是說孫中山在1924年10月以大元帥名義頒布的《工會條例》，是我國最早的工會法規。這一論斷，已被法學界和工運史學界沿用了六七十年。筆者從前也曾沿用此說。

但是，當1986年《孫中山全集》第十一卷出版后，發現孫中山在1924年公布的《工會條例》卻是個修正條例。請看《孫中山全集》第十一卷第125頁寫道：

大元帥令

茲修正《工會條例》公布之。此令。

（中華民國陸海軍大元帥之印）

中華民國十三年十月一日

這一條例，既然是個修正條例，肯定在此以前一定另有一個未經修正的工會條例。但是前者在《孫中山全集》中卻未收入，說明該條例長期以來未被學術界出版界所發現。

到1992年，全國總工會中國工運研究所編印的《工運理論政策研究資料》1992年第8期，發表了王玉平的《1949年以前中國工會法立法活動述略》，并附有《久被遺忘的我國第一部工會法》。該文主要說明兩點：（1）“六十年來，我國法學界和工運史學界談到我國第一部工會法，無不指為孫中山先生于1924年10月在廣州以大元帥名義頒布的《工會條例》。事實上，它是我國的也是孫中山先生頒布的第二部工會法”。（2）該文作者繼續寫道：“關于這一條例，筆者搜集數年迄今未見原文，僅在日本南滿鐵路株式會社于大正十五年（1926年）八月出版的《經濟資料》第12卷9號中發現了日譯本。今將這一條例全文翻譯如下，衷心希望今后能找到中文原件取而代之。”

筆者對這一問題很感興趣。以后便在搜尋其他法律文獻時，注意查找這一條例的中文版本。結果在上海《民國日報》1922年3月6日第三版上，發現了這一條例的中文全文。但是應指出，該報所印條文有幾處文字上的錯漏。原想再找到另外的版本，加以校正核實，但經查閱當時的《大公報》（長沙版和天津版）、《申報》、《晨報》以及《東方雜志》等，都未發現轉載這一條例。后來看到陳旭麓、郝盛潮主編的《孫中山集外集》（上海人民出版社，1990年，第589頁）收入了1922年的《工會條例》，其史料來源也是上海《民國日報》。經核查《孫中山集外集》所收該條例時，一方面糾正了“《民國日報》版”的某些訛誤，同時在排版上也有幾處錯漏。

現將這兩種版本互相對照，校正出1922年2月24日頒布的《暫行工會條例》的全文，并將互有出入的地方，一一加以說明，供研究參考。

三、《暫行工會條例》校訂本及校訂說明

《暫行工會條例》所據兩種版本是：

（一）上海《民國日報》1922年3月6日。簡稱“《民國日報》版”。

（二）《孫中山集外集》，上海人民出版社，1990年，第589—592頁。簡稱“《集外集》版”。

暫行工會條例（校訂本）

（1922年2月24日大總統孫中山公布）

第一條 凡從事于同一職業之勞動者有五十人以上，得依本條例組織工會。

第二條 工會為法人。

第三條 工會之區域以市或縣之區域為準，其合兩區域以上設立工會者，須經省之主管官署認可。

第四條 組織工會須由發起人連署提出注冊請求書，并附職員履歷書及章程各三份于地方官署，請求注冊后，始得受本條例之保護。注冊之地方官署在市為市政廳，在其他地方為縣公署。

第五條 地方公署于工會注冊后，應以其職員履歷書及章程各一份，呈送中央及省立之主管官署。

第六條 工會章程內須證明左列各事項：一、名稱及業務種類；二、目的及其職務；三、區域及所在地；四、會員入會、出會之規定；五、職員之職權，并選任、解任之規定；六、會議之規定；七、經費征收額、征收法及會計等之規定；八、關于調查及統計編制之規定。

第七條 工會之職務如左：一、圖工業之改良發展；二、關于工業法規之制定、修改、廢止，及其他有關系之事項，得陳述意見于行政官署及議會；三、以工人之公共利益為目的，得設立共濟會、生產、消費、住宅保險等各種合作社，并管理之；四、以工人之公共利益為目的，得設立圖書館、研究所、試驗所、科學教育、社會教育、職業教育、印刷出版等業，并管理之；五、以共同的條件，得與其他合作社、公司、商店、工場、官營事業之管理局、所，得締結雇傭契約；六、同業者之職業介紹，行五、六兩款之職務時，不得以任何名義分取就業者之利益；七、主張并防衛同業者之利益，但不得有強暴脅迫情事；八、凡遇雇主與傭人有爭執事件后，對于各當事者發表或征集意見，并調處之；九、調查同業者之就業、失業，制成統計；十、調查勞動者經濟及生活狀況。

第八條 工會之職務由委員會處理之。委員會由各該工會會員以投票法于會員內選舉七人以上之委員組織之。委員得因事之繁簡互選若干人為職員，執行事務。

第九條 成年之男女勞動者，得自由為工會會員，且得自由退會。

第十條 非從事于各該工會所屬之業務一年以上，且現從事于其業者，不得為該工會職員。

第十一條 工會對于會員不得設有等級之差別。

第十二條 工會經常會費之征收，不得超過會員收入百分之三，但會員自愿多納者不在此限。

第十三條 工會之基金及關于第七條第三、四款所定事業之經營，除該工會會員自愿認捐外，得受省、縣及其他公共團體之補助。

第十四條 工會所有之下列各項財產，非依法律不得沒收：一、基金；二、集會所、圖書館、研究所、試驗所、學校以及關于共濟、生產、消費、住宅保險等合作事業之動產與不動產。

第十五條 工會每年應將該工會下列各事項造具統計表冊，呈報于所注冊之地方官署：一、職員姓名及其履歷；二、會員之人數、入會、退會及其就業、失業、死亡、傷害之狀況；三、財產狀況；四、事業之成績；五、爭執事件之有無及其經過。

第十六條 地方官署對于所轄區域內之各工會報告，每年一次，應匯編統計表冊及狀況說明書，呈報中央及省之主管官署。

第十七條 依本條例所設立之工會，得以兩工會以上之結合組織工會聯合會，適用本條例之規定。

第十八條 違反本條例之工會職員，審判廳因檢察廳之論告，得科以五元以上、五十元以下之罰金，并得取消其職員之資格。關于本條例第四條、第十五條所規定之事項，工會發起人及職員為虛偽之呈報，或不呈報者，審判廳因檢察廳之論告，得科以十元以上、百元以下之罰金。

第十九條 關于工會之解散及清算，準遵（適）用商會法第三十二條至三十八條之規定。

第二十條 本條例自公布日施行。