第一節 1917—1922年孫中山在廣州建立的“護法”軍政府

一、1917年以孫中山為大元帥的“護法”軍政府（大元帥府）

1917年6月張勛率辮軍北上，迫使盤踞北京的大總統黎元洪于6月12日宣布解散國會。張勛擁溥儀復辟失敗后，段祺瑞抵北京自任國務總理，以“再造民國”自居，拒絕恢復《臨時約法》和國會。

孫中山即以維護《臨時約法》為號召，于7月由滬抵粵。海軍總司令程璧光及第一艦隊司令林葆懌也率艦隊赴廣州。北京參眾兩院被解散后，國會議員紛紛赴滬。

孫中山于1917年7月19日電請議員赴粵，共謀護法大計。他在《致津滬國會議員電》指出：“國會諸君，已被叛督稱兵解散，即與偽共和勢不兩立。今清主既已失敗，正國會自奮之時”。“諸君宜行集會于粵、滇、湘各省，擇其適當之地以開議會，而行民國統治之權。如人數不足，開緊急會議亦可，責任所存，萬勿放棄。”至8月中旬，到粵議員已達130余人，尚不足法定人數，故于8月25日在廣州開國會非常會議。推舉眾議院院長吳景濂為正議長，參議院副院長王正廷為副議長。召開非常會議的理由是：查國會之開非常會議，文明國已有先例，法國此項成例尤多，大可援引。今為急于應付時局起見，惟有先開非常會議，俟足法定人數，然后再開正式會議。當時即由議長派定議員7人負責起草“非常會議條例”。孫中山在1917年8月25日國會非常會議開幕詞指出：“中華民國國會，厄于暴政，橫遭摧殘，今二度矣”。“今北部為叛黨所據，遏絕民意，乃相率而會于粵東，舉行非常會議”。“建設真正民意政府，起既絕之國運，以發揚我華夏之光榮于世界。”

1917年8月29日，國會非常會議通過《國會非常會議組織大綱》，主要規定：國會非常會議以現任國會議員組織之，至內亂戡定，《臨時約法》之效力完全恢復時解散。國會非常會議之議事，以參眾兩院院合行之，以出席議員過半數決之。國會非常會議之正副議長，以現任兩院正副議長充之。軍政府組織大綱，由國會非常會議表決，并宣布之。

1917年8月31日公布之《中華民國軍政府組織大綱》要點是：

1．為戡定叛亂，恢復臨時約法，特組織中華民國軍政府。臨時約法之效力未完全恢復以前，中華民國之行政權由大元帥行之。大元帥對外代表中華民國。

2．軍政府設大元帥一人，元帥三人，由國會非常會議分次選舉，以得票過投票總數之半者為當選。大元帥有事故不能視事時，由首次選出之元帥代行其職權。元帥協助大元帥籌商政務，元帥得兼任其他職務。

3．軍政府設立外交部、內政部、財政部、陸軍部、海軍部、交通部。各部設總長一人，由國會非常會議分別選出，咨請大元帥特任。各部總長輔助大元帥執行職務。

4．軍政府設都督若干員，以各省督軍贊助軍政府者任之。凡有舉全省兵力宣布與非法政府斷絕關系者，得適用前項規定。

本大綱至臨時約法完全恢復，國會及大總統之職權完全行使時廢止。

1917年9月1日，國會非常會議選舉孫中山為大元帥。次日選舉陸榮廷、唐繼堯為元帥。后又選出以下各部總長：

外交部總長 伍廷芳（次長王正廷代總長，后改為林子超）

財政部總長 唐紹儀（廖仲愷代理，鄒魯為次長）

陸軍部總長 張開儒（后改為任許崇智為總長兼參軍長，崔文藻為次長）

海軍部總長 程璧光（后林葆懌繼任）

內政部總長 孫洪伊（次長居正代總長，后改任居正）

交通部總長 胡漢民（后改任馬君武為總長）

軍政府秘書長 章太炎（徐謙代理，后改任戴傳賢為秘書長）

總參謀長 李烈鈞

海軍總司令 林葆懌

1917年9月1日孫中山就任大元帥職，中華民國軍政府宣告成立。同年9月11日制定《中華民國軍政府海陸軍大元帥府組織條例》15條。依據《軍政府組織大綱》第10條的規定設立大元帥府，下設參議處、秘書處、參軍處以及衛戍司令和顧問等。孫中山就任大元帥后，在領導北伐的同時，還制定了若干除舊布新的法律法規。

但應指出，桂系首領陸榮廷、滇系首領唐繼堯為了與北京政府謀求妥協，并未就任元帥職。孫中山在軍政府中卻受西南實力派的排擠。至1918年5月4日，后者操縱非常國會中的政學系通過《修正軍政府組織法案》，將大元帥首領制，改為七人總裁制。推舉唐紹儀、伍廷芳、孫中山、岑春煊、陸榮廷、唐繼堯、林葆懌七人為總裁，以政學系首領岑春煊為主席。

1918年5月4日，孫中山發出《辭大元帥職通電》。在5月21日《辭大元帥職臨行通電》中，繼續強調約法與國會的重要性。他說：“國于天地，必有與立，民主政治賴以維系不敝者，其根本存于法律，而機樞在于國會。必全國有共同遵守之大法，斯政治之舉措有常軌；必國會能自由行使其職權，斯法律之效力能永固。所謂民治，所謂法治，其大本要皆在此。”

孫中山辭職后離開廣州，這樣，第一次護法斗爭宣告失敗。以后軍政府更成為西南實力派把持的政權。

二、1921年以孫中山為大總統的“護法”軍政府（大總統府）

1920年6月，孫中山派朱執信、廖仲愷至漳州，促使粵軍陳炯明返粵，討伐桂系軍閥。孫中山于1920年11月回廣州重組軍政府。同年12月7日軍政府特任孫文為內政部長，唐紹儀為財政部長，唐繼堯為交通部長，陳炯明為陸軍部長。同時宣布外交部長伍廷芳、司法部長徐謙、參謀部長李烈鈞，均照舊供職。任命李錦綸為外交部特派廣東交涉員，黃強為粵海關監督，陳其尤為潮海關監督兼汕頭交涉員。1921年1月1日，孫中山《在廣州軍政府的演說》提出：“要重建一個正式政府，以代替臨時的僅是護法性質的政府。”

1921年4月7日，廣州非常國會通過《中華民國政府組織大綱》7條。主要規定：（1）中華民國大總統由國會非常會議選舉之，以得票總數之半者為當選。（2）大總統依本大綱之規定行使其職權。（3）中華民國政府設置各部，掌握部務。部長由大總統任免。（4）本大綱自施行之日，原軍政府組織大綱即行廢止。出席非常國會的222名議員，以218票推選孫中山為大總統。1921年5月5日孫中山在廣州就任大總統，任命陳炯明任內務總長兼陸軍總長，并廣東省長兼粵軍總司令，伍廷芳為外交總長，唐紹儀為財政總長，湯廷光為海軍總長，李烈鈞為參謀總長，馬君武為總統府秘書長，廖仲愷為財政次長，伍朝樞為外交次長，徐謙為司法總長兼理大理院院長。1922年4月，陳炯明與北洋軍閥相勾結，被孫中山免去內務總長、粵軍總司令和廣東省長之職，只保留陸軍總長。但陳并不知悔改，竟于6月16日發動軍事叛亂，炮轟總統府，迫使孫中山轉到永豐艦后，于8月再次離粵赴滬，使孫中山的“護法”運動徹底失敗。