二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的理論基礎(chǔ)

（一）地方政府債務(wù)理論

1.地方政府債務(wù)的內(nèi)涵及分類

《政府國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》提出：負(fù)債是指由于政府發(fā)生了過(guò)去某種事項(xiàng)，從而獲得了某種經(jīng)濟(jì)利益而承擔(dān)的，且可能在將來(lái)導(dǎo)致政府資源流失的現(xiàn)有責(zé)任。《國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中負(fù)債的含義為：主體因過(guò)去事項(xiàng)而承擔(dān)的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，該義務(wù)的履行預(yù)計(jì)將導(dǎo)致含有經(jīng)濟(jì)利益或具有服務(wù)潛能的資源流出主體。這里的“主體”指的是政府及其組成機(jī)構(gòu)。在我國(guó)《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》中，負(fù)債是指一級(jí)財(cái)政所承擔(dān)的能以貨幣計(jì)量并且需要以資產(chǎn)償付的債務(wù)，包括按法定程序及核定的預(yù)算舉借的債務(wù)、應(yīng)付及暫收款項(xiàng)等。借鑒國(guó)外對(duì)政府債務(wù)的定義，結(jié)合政府會(huì)計(jì)改革的趨勢(shì)，本文將政府債務(wù)定義為：由過(guò)去的交易或事項(xiàng)引起的預(yù)期將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出政府及其附屬機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)義務(wù)。

劉星等（2005）認(rèn)為，地方政府債務(wù)包含兩層含義：一是地方政府依據(jù)信用準(zhǔn)則取得公共收入的一種形式，但這種收入是有償?shù)模欢堑胤秸仨毣蚩赡茉谖磥?lái)期間付給公眾的款項(xiàng)，是法定程序、政策或提供擔(dān)保和承諾的要求。這一概念不僅涵蓋了政府合同上應(yīng)償還的債務(wù)，而且包含政府未來(lái)可能負(fù)擔(dān)的準(zhǔn)債務(wù)。桑子涵（2010）認(rèn)為，地方政府債務(wù)是指地方政府或其職能部門(mén)欠賬、直接借入或提供擔(dān)保等形成的，最終必須由政府償還和承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任。李婧茹（2013）認(rèn)為，地方政府債務(wù)是指由地方政府及其所屬部門(mén)舉借或合法擔(dān)保的以及在特定條件下形成的，需由地方政府償還的內(nèi)外債務(wù)。這兩種定義均將地方政府的附屬機(jī)構(gòu)或單位所應(yīng)償還的債務(wù)納入地方政府債務(wù)的范疇，并且考慮到了向境外舉借的債務(wù)。但是，地方政府債務(wù)還應(yīng)該包括一些附屬于地方政府及所屬部門(mén)的企業(yè)應(yīng)償還的債務(wù)。因此，本文認(rèn)為：地方政府債務(wù)是指地方政府及其附屬的企事業(yè)單位為履行其職能，依據(jù)自身的信用，舉借、提供合法擔(dān)保或者出于道義必須或可能在未來(lái)支付的內(nèi)外債務(wù)。

20世紀(jì)90年代中期，世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana將政府債務(wù)分為直接債務(wù)、或有債務(wù)、顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，這就是著名的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣。直接負(fù)債是在任何情況下都會(huì)產(chǎn)生的責(zé)任，不會(huì)因?yàn)槟硞€(gè)事項(xiàng)的發(fā)生與否而產(chǎn)生改變的負(fù)債。或有負(fù)債是在特點(diǎn)條件下承擔(dān)的負(fù)債，其是否出現(xiàn)依賴于某個(gè)事項(xiàng)是否發(fā)生。顯性負(fù)債是指建立在法律、合同或者政府承諾之上的負(fù)債。隱性負(fù)債是未經(jīng)法律、合同確認(rèn)或政府未予以承諾的負(fù)債，是政府道義上的責(zé)任，產(chǎn)生于公眾預(yù)期、政治壓力等。

2.地方政府債務(wù)的成因

國(guó)外對(duì)地方政府債務(wù)成因的研究主要從三個(gè)角度展開(kāi)：一是財(cái)政聯(lián)邦主義角度；二是政府間財(cái)政不平衡角度；三是預(yù)算軟約束角度。Swianiewicz（2004）從財(cái)政聯(lián)邦主義角度研究發(fā)現(xiàn)，與直接使用地方財(cái)政收入相比，舉債是為公共項(xiàng)目投融資更為經(jīng)濟(jì)可取的手段；雖然在一定的年度內(nèi)，地方政府可能出現(xiàn)財(cái)政赤字，但借款融資能夠?yàn)榈胤秸峁┮粋€(gè)平滑收支缺口的手段。從政府間財(cái)政不平衡的角度看，代表性的觀點(diǎn)主要有：Martinez（2001）認(rèn)為，自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共支出等在不同地區(qū)之間存在較大差異，從而很容易造成地區(qū)間的財(cái)政不平等。因此，假如地方財(cái)政完全由本地稅收和地方政府借款構(gòu)成，就可能產(chǎn)生債務(wù)問(wèn)題。Collins（2001）和Boadway et al.（2002）認(rèn)為，財(cái)政均等化可以解決政府間的財(cái)政不平衡，也就是通過(guò)上下級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付來(lái)縮小地區(qū)間的財(cái)政差距。然而，一旦采用這種方法，就會(huì)產(chǎn)生縱向財(cái)政失衡現(xiàn)象。從預(yù)算軟約束的角度看，代表性的觀點(diǎn)主要有：Inman（2001）認(rèn)為，地方政府的公共投資項(xiàng)目常對(duì)其他地區(qū)具有正外部性，因此，很容易導(dǎo)致聯(lián)邦政府對(duì)其進(jìn)行援助，這就在一定程度上默許了地方政府的借債。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)地方政府債務(wù)成因的研究也取得了一些成果。經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研，本文認(rèn)為產(chǎn)生地方政府債務(wù)的原因主要有：

（1）體制缺陷。財(cái)權(quán)和事權(quán)的不協(xié)調(diào)、政府績(jī)效考核體制不科學(xué)是造成地方政府債務(wù)的制度原因。1994年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅制改革，總趨勢(shì)為“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”。這使得中央政府的財(cái)政權(quán)力大增，地方政府的財(cái)權(quán)受制于中央政府；但同時(shí)，地方政府仍然承擔(dān)著本地區(qū)絕大多數(shù)預(yù)算項(xiàng)目支出，而跨時(shí)融資必然產(chǎn)生地方政府舉債以支撐財(cái)政支出，從而使地方政府的財(cái)政壓力日益增大。目前，我國(guó)地方政府官員任免的重要依據(jù)是政績(jī)，GDP又是政府績(jī)效考核體制中十分重要的因素，地方政府為了政治和其他利益，勢(shì)必大量舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

（2）預(yù)算軟約束。匈牙利著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Janos Kornai研究發(fā)現(xiàn)，利潤(rùn)最大化是國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，但在國(guó)有企業(yè)發(fā)生虧損時(shí)，國(guó)家仍會(huì)向其提供資助，以避免其破產(chǎn)。政府的這種保護(hù)行為使虧損企業(yè)傾向于得到政府的額外資源。這種企業(yè)出現(xiàn)虧損時(shí)無(wú)須自身償還也能得到資源補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象就是預(yù)算軟約束。由于我國(guó)當(dāng)前的政府會(huì)計(jì)無(wú)法準(zhǔn)確地反映地方政府的債務(wù)情況，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)問(wèn)題惡化時(shí)也只能對(duì)其提供救助，因此，這種上下級(jí)政府之間的預(yù)算軟約束使得下級(jí)政府在借貸或提供債務(wù)擔(dān)保時(shí)“有恃無(wú)恐”。

（3）政府職能錯(cuò)位。改革開(kāi)放后，我國(guó)逐漸走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這就意味著政府的角色應(yīng)逐漸從“替代市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向“服務(wù)市場(chǎng)”。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，地方政府卻更多地表現(xiàn)出公司的特征，過(guò)多地參與市場(chǎng)的運(yùn)行，政企不分。為了吸引外部投資和發(fā)展地方支柱產(chǎn)業(yè)，地方政府通過(guò)平臺(tái)公司大規(guī)模地為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，介入企業(yè)的融資活動(dòng)，利用政府信譽(yù)盲目為地方企業(yè)進(jìn)行債務(wù)擔(dān)保，形成大量隱性債務(wù)。這些企業(yè)一旦出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象，地方政府將不得不承擔(dān)“兜底責(zé)任”。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理論

1.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵及分類

風(fēng)險(xiǎn)一詞由來(lái)已久，代表性的觀點(diǎn)有：風(fēng)險(xiǎn)是事件未來(lái)結(jié)果發(fā)生的不確定性；風(fēng)險(xiǎn)是損失發(fā)生的不確定性，包括損失大小和發(fā)生的可能性。Hana and Schick（2002）認(rèn)為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是導(dǎo)致政府在未來(lái)可能面臨財(cái)務(wù)困境的一種源泉；劉尚希（2004）指出，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，從而給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成損害的一種可能性；樊麗明、黃春蕾（2006）認(rèn)為，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府債務(wù)在某些特定因素的影響下，對(duì)包括其自身在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面造成破壞或者損失的可能性。上述觀點(diǎn)都包含了政府資產(chǎn)和債務(wù)結(jié)構(gòu)的失衡，并由此給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的損失。本文將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)定義為：地方政府及其附屬的企事業(yè)單位由于自身?yè)碛械墓操Y源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的內(nèi)外支出責(zé)任和義務(wù)，而給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展帶來(lái)?yè)p害的可能性。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多種分類，本文將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)效率風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府債務(wù)余額占GDP或者財(cái)政收入比例較大帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)不僅包括政府債務(wù)層級(jí)和區(qū)域分布不均帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，還包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)所占比例高帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)效率風(fēng)險(xiǎn)主要指由于債務(wù)資金的使用效率和管理效率不高，可能使償債資金不能從債務(wù)資金的投資項(xiàng)目中得到有效補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，以及債務(wù)資金的管理水平不佳影響債務(wù)資金有效使用的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)地方政府債務(wù)資金主要流向公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些領(lǐng)域的投資收益率普遍較低，因此很容易造成償債能力不足。而為了償債，地方政府不得不依賴土地出讓收入或者借新債還舊債。債務(wù)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)則是指地方政府債務(wù)到期無(wú)法償還而最終轉(zhuǎn)嫁給其他方，由其他方償還的風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁可以分為政府間的轉(zhuǎn)嫁（包括上級(jí)政府向下級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁，下級(jí)政府向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁，同級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)嫁）和政府與市場(chǎng)間的轉(zhuǎn)嫁。在我國(guó)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁更多地表現(xiàn)為下級(jí)政府向上級(jí)政府的轉(zhuǎn)嫁和市場(chǎng)向政府的轉(zhuǎn)嫁。我國(guó)在當(dāng)前的稅收制度和政府層級(jí)制度下，上級(jí)政府與下級(jí)政府相比往往具有較強(qiáng)的財(cái)政支配能力，當(dāng)下級(jí)政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，上級(jí)政府甚至是中央政府往往出于穩(wěn)定大局的考慮，承擔(dān)其部分或全部的償債責(zé)任。伴隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)，政府仍然要承擔(dān)較多的由市場(chǎng)轉(zhuǎn)嫁而來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如金融機(jī)構(gòu)的不良貸款等。

2.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

由前文可知，體制缺陷、預(yù)算軟約束和政府職能錯(cuò)位，使得地方政府在主觀和客觀上具有強(qiáng)烈的舉債沖動(dòng)，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)的形成。但是，政府舉債只要控制在一定的范圍之內(nèi)，未必會(huì)產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)之所以有風(fēng)險(xiǎn)，與債務(wù)監(jiān)管的缺失密不可分。

從借債主體來(lái)看，由于缺乏統(tǒng)一的政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，多頭舉債現(xiàn)象突出，不僅地方政府在借債，地方各級(jí)部門(mén)也在借債。2013年審計(jì)公告顯示，地方債務(wù)的借債主體有融資平臺(tái)公司、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、公用事業(yè)單位等。地方政府所承擔(dān)的債務(wù)形式呈多樣化趨勢(shì)，既有地方政府直接需要償還的債務(wù)，又有擔(dān)保或者變相擔(dān)保的債務(wù)；既有國(guó)企掛債，又有社會(huì)保障資金的缺口。這些分散于各個(gè)部門(mén)、各種形式的款項(xiàng)在缺乏規(guī)范監(jiān)管的情況下，很容易導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹和風(fēng)險(xiǎn)的積聚。

從借債渠道來(lái)看，當(dāng)前地方政府的借債渠道主要有：①國(guó)內(nèi)政策性借款；②國(guó)外長(zhǎng)期借款；③國(guó)際金融市場(chǎng)發(fā)行債券，進(jìn)行民間融資；④為大型基建項(xiàng)目進(jìn)行的社會(huì)融資；⑤商業(yè)貸款，政府直接或間接擔(dān)保。這些渠道中，前三種都要經(jīng)中央批準(zhǔn)，后兩種渠道則成為政府資金除財(cái)政撥付以外的重要來(lái)源。而我國(guó)法律明確規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得自行發(fā)債。因此，通過(guò)融資平臺(tái)公司變相向社會(huì)融資和獲取銀行信貸資金，成為地方政府取得資金的重要途徑。在監(jiān)管缺失的情況下，地方政府的舉債透明度很差，地方政府債務(wù)呈隱性化的特點(diǎn)急劇增加。

從償債能力來(lái)看，地方政府的償債能力與借債規(guī)模不匹配。地方政府的借債規(guī)模要控制在其能夠償還的“量”之內(nèi)，否則就會(huì)引起財(cái)政困境，導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。然而，很多地方政府在“政績(jī)工程”的驅(qū)動(dòng)下，往往忽略其有限的財(cái)力而盲目籌資。更有甚者，為了籌措更多的資金，不惜以高利率做誘導(dǎo)，從而增加了日后的償債負(fù)擔(dān)。再者，地方政府在為項(xiàng)目籌措資金時(shí)，缺乏對(duì)項(xiàng)目的事前評(píng)估、事中監(jiān)督，使很多項(xiàng)目的收益與預(yù)期存在較大的差距，從而嚴(yán)重影響地方政府的償債能力。

從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面來(lái)看，2013年審計(jì)公告顯示在審計(jì)的36個(gè)省級(jí)政府（包括31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和5個(gè)計(jì)劃單列市）、391個(gè)市級(jí)政府、2778個(gè)縣級(jí)政府、33091個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有8個(gè)省級(jí)、156個(gè)市級(jí)、935個(gè)縣級(jí)建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。從這些數(shù)據(jù)可以看出，市以下的基層政府很少建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。即使部分地方政府建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，但其預(yù)警機(jī)制的科學(xué)性、合理性仍值得商榷。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的目的是及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，化解風(fēng)險(xiǎn)。而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的缺失，則很容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的淡薄，在風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)時(shí)束手無(wú)策。