渭南市被征地農民生活保障情況的調查與思考

國家統計局渭南調查隊

被征地農民生活保障問題是城市化進程中不可回避的現實問題，也是保持社會穩定，加速推進城市化必須下功夫破解的一道難題。2011年9月份以來，渭南調查隊對市土地資源管理局和臨渭區、合陽、富平、白水、大荔、蒲城、澄城7個縣、8個鄉鎮辦、7個行政村就被征地農民生活保障問題進行了深入細致的調查。

一、基本現狀

近年來，隨著城市化進程的加速推進，縣城開發建設力度不斷加大，廣大農民賴以生存的土地面積逐年縮減。如表所示：

從2004年1月1日至2011年9月底調查時，以上7個縣征用土地面積共53984畝，年均征用6748畝。調查的7個縣城行政村，涉及33個村民小組、3591個農戶、人口12386人，有男女勞動力6189個。2003年年底，人均耕地面積0.8畝以上，截至調查時，有1個行政村人均耕地0.7畝；有6個行政村人均耕地0.14畝，占這次調查村的85.7%。在調查的7個縣城行政村中，僅有1個行政村有村辦企業3家，如臨渭區杜橋辦事處車雷村的“生態園”“冷庫”“屠宰廠”3家企業，帶動就業326人。

據調查，一是7個城中村享受農村低保人數有297人，有6個村低保人員月領金額在60元左右，占調查村的85.7%；有1個村低保人員月領80—140元。二是養老方面：在60歲以上老人中，享受國家特困救濟有104人；享受村級集體救濟的有50人，這些人月領100—120元。

留地安置好處多。如蒲城縣城關鎮古鎮村一組110戶，人口420人，1998年一次性征地70多畝，當時村組干群要求留地安置，在本組開發了“建材市場”，人均1間門店，現在全組人均收入1萬余元，有能力的繼續經營，無能力的收承包費維持生活。如59歲的王太平等3戶，堅持11年經營到現在，年收入十幾萬元，村民富裕了，社會更加和諧而穩定。

根據渭南市土地資源管理政策，“一個村人均耕地0.3畝以下，為失地農民”。目前，這部分群眾的基本生活主要靠家中年輕勞動力外出務工或在村企業和縣城打零工維持生計（見勞動力就業構成圖）；部分靠房屋出租彌補家用；經濟條件較好的村，每年從村集體經濟收益中給予一定補貼，如臨渭區的車雷村；一些孤寡老人和生活非常困難的家庭主要靠民政上低保救濟。

調查中發現，盡管近年來，城鄉居民生活水平逐年提高，但部分失地農民的收入還低于城郊和其他鄉鎮農民收入的增長幅度，大部分農民失地后，缺乏穩定的職業收入、家庭財產積累少，收入微薄，僅僅只能維持日常生活，根本無法承擔看病、子女上學、修房造屋等家庭大額支出，因災、因病返貧現象比較突出，特別是失地農民喪失勞動能力后，失去了生活來源，在目前農村養老體制正在完善的狀況下，晚年生活比較困難。

二、失地農民面臨的主要困難及成因分析

由于城市擴建步伐加快，農村變城市，原郊區農民現在沒有地，農民變市民，但身份沒有變，環境管理跟不上，如巷道變街道、門房變門店、住房變商房，村民（即被征地農民）上訪率增加，他們發展農業無土地，發展工業無資金，發展商業無網點，許多群眾無業可從，僅靠打零工、收房租維持生計，相當一部分人適應不了，產生了較多社會問題。究其原因：

（一）貨幣安置弊多利少

城市剛起步擴建時期，大部分縣都是以貨幣安置村民，一是部分村組干部征地手續及現金收支管理工作不透明，農民丟了地的心態正處于迷茫，易引發村民逆反心理，不和諧事件頻頻發生；二是極個別戶錢到手，胡亂花錢，如合陽縣南街5組，1994年征地款每人3萬，戶均10幾萬，某××戶給多少錢，花多少錢，時間不長十幾萬元賭博一空，到現在老頭一人在街頭乞討，兩個兒子截至調查時沒有下落。

（二）生活基本保障差

農村集體土地被征用后，原來農民靠種地自產自用的一些基本的生活資料都要通過市場購買才能獲得，家庭日常開支比失地前明顯增加，而土地征占農民應獲得的經濟賠償和應該享受的一些優惠扶持政策在實際執行中不同程度打了折扣，具體表現在：一是失地農民從土地征用中直接獲取的經濟補償較少。各縣對失地農民補償安置主要采取一次性貨幣安置，按目前執行的土地價款6萬元/畝（30年常產的2倍）的標準核算，直接用于失地農民生活補償安置最低應為征地前三年平均糧食收益的16倍，大約就是1.6萬元，但實際上大部分村都把這部分資金和土地補償費用作為當前發展村組集體經濟的啟動資金，只是象征性地給失地農民一點經濟補償，加之近年來村組集體經濟大都很不景氣，農民從中得到的分紅非常少，像經濟條件較好的車雷村發得低的組每年人均分紅在800元，滿足不了日常生活需要；二是農村最低生活保障制度正在完善，農村低保標準低、覆蓋面窄，應保未保的現象仍然存在。調查的27個組人均不足0.3畝耕地的村民享受農村低保254人，大部分失地農民每月沒有最低生活保障；三是失地農民“亦農亦居”的特殊身份在享受農村不同優惠政策方面處于“兩難”窘境。一方面，一部分失地農民無法享受農村扶農惠農政策和一些生產生活性獎勵補貼；另一方面，大部分失地農民雖然喪失了土地，但農民的身份沒有改變，無法享受城鎮無業居民再就業各種減免政策、免費技能培訓和城鎮低保；加之失地后，應該得到的一些補償和享受的待遇沒有完全落實到位，而家庭生活性支出卻因物價持續上漲不斷增加，導致部分失地農民生活陷入困境。

（三）就業門路窄

據調查，在27個組人均不足0.3畝土地的城中村民小組中，自謀職業和外出打工的有2083人，占44%，靠在縣城打零工的有1467人，占31%，沒有找到謀生職業的大約有1183人。特別是40歲以上年齡偏大的勞動力中，40%的沒有找到工作。造成失地農民就業難的主要原因：一是大部分農民自身文化程度低，掌握的技能少，除習慣種植養殖外，幾乎再無其他特長，失地后，很難找到適合自己的工作；二是村組集體經濟薄弱，為失地農民提供的就業崗位非常有限，目前調查的城中7個村共創辦集體企業3戶，其中1戶已停產，生產經營不景氣，能提供就業崗位不過326個，無法容納更多的失地農民就業。加之企業改制，城鎮下崗職工日益增多，失地農民與下崗職工相比，獲取社會就業崗位的能力和機會非常小；三是失地農民自謀職業、自主創業難度較大。由于失地農民家庭財產積累少，擺攤設點創辦經濟實體，沒有啟動資金，加之從事二、三產業相對于種地風險更大，失地農民缺乏應對市場變化的基本能力，往往心有余而力不足。

（四）養老面窄量小

調查中發現，失地農民在喪失勞動能力后，沒有了直接的經濟來源，生活大都陷入了困境。在33個組人均不足0.3畝土地的城中村民小組中，60歲以上老人中生活處于溫飽線以下的大約在480人，占60周歲以上的1445人中的33.2%；處于特困狀態靠民政救濟的有104人，占60周歲老人的7.1%。7個城中村中，60歲以上老人中就有近50人靠在街上拾破爛或依靠政府和村組集體救助勉強維持生活，占60周歲老人的3.4%。農民失地后，還有一部分老年人老無所養，已經成為城鎮失地農民最擔憂的問題，這也是我們在調查中聽到群眾議論最多的話題，究其原因主要是我市農村社會保障體系還不健全，失地農民社會養老保險機制沒有完全建立。問題的癥結主要是籌資難度大，失地農民加入社會養老的積極性不高。盡管省、市就失地農民養老問題專門下發了文件，明確規定了籌資方式按財政、集體、個人三個一點的辦法落實，但由于各地工作發展不平衡，對財政補貼和集體補助這部分無強制約束力，完全依靠個人自籌，失地農民無穩定的入保資金來源，對加入養老統籌持等待觀望態度；二是農村社會養老擴面工作剛剛起步，一些制度還不規范，配套政策還不到位，基層不便于操作，主觀上存在“等”的思想，表現在對農村社會養老政策宣傳不夠，對失地農民的引導不夠。

三、對策及建議

失地農民生活問題已經嚴重影響社會的和諧穩定。據調查，在某縣上訪立案中，因失地農民后續生活保障問題上訪立案達60%以上。因此，我們認為：各級政府不僅在城中村要注重優化人居環境，完善城市功能，提高城市品位的同時，更重要的要妥善解決好失地農民生活保障問題，必須立足實際，未雨綢繆，通盤考慮，多措并舉，抓好落實。

（一）因勢利導，大力推廣“留地安置”

按照“先協商簽約再拆遷置換”的原則進行安置。調查中所到的鄉鎮村組干部群眾，異口同聲說出心里話：“留地安置”。如蒲城縣的城關鎮古鎮村楊書記、北關村的楊主任說：“只要政府心中有農民，農民就感恩不盡。”并建議推廣被征地古鎮村“留地安置”經驗。他們反映：“近幾年被征地農民生活保障談得多，實際實施少，在新型合療、新型農保與城鎮居民還是有區別的，他們的身份待遇還是農民；特別是社會保障不平衡，如：當兵，城市兵退伍安置崗位，農村兵復員后哪來哪去……”可通過“留地”創辦“失地農民一條街”“農貿市場”等有效途徑，解決他們長遠性生活保障問題，由“輸血”變為“造血”，由“無業”變“有業”，增加其自我發展功能和持續發展后勁。

（二）加快建立更為完善的失地農民最低生活保障體制，建立失地農民生活保障長效機制

一是對部分人均不足0.3畝土地的村民小組，群眾自愿要求農轉非的，可在不征收土地的前提下，借鑒以往撤組轉戶的基本做法，由市政府牽頭，公安局、國土局參與，逐家逐戶征求意見，核實情況，按政策規定統一辦理，農轉非后享受城鎮居民生活待遇；二是要繼續加大投入，盡可能地提高城鎮和農村低保標準，擴大覆蓋范圍，讓每一個失地農民家庭都能享受到一個低保指標，盡可能地讓所有喪失勞動能力的失地農民都吃上“低保”。特別是要堅持因人而異、區別對待的原則，對失地農民中的一些特困戶、殘疾人、鰥寡孤獨和無依無靠的老人，在政策規定的低保標準最高限額內，適當提高低保標準，以解決這部分困難群體的生活需求；三是要整合、捆綁社會各種扶貧救濟救助資金，有計劃地集中向生活最困難的失地農民家庭投放，特別對失去勞動能力的人群要重點給予扶持，確保每一個失地農民生活不出大的問題；四是在不違背大原則的前提下，讓失地農民都能充分享受到來自農村和城鎮各個方面的優惠扶持政策，突出解決好失地農民看病、子女上學、建房等方面的問題。

（三）拓寬失地農民就業渠道，解決好失地農民的生活出路

一是要切實加強失地農民技能培訓，加快失地農民青壯年勞動力轉移。要充分利用勞動力技能培訓服務機構，有計劃地組織失地農民，特別是年輕勞動力免費參加各種技能培訓，讓每一個失地農民都能掌握1種致富本領，學會1—2項實用技術，提高就業競爭力，以獲得更多的就業機會；二是要進一步鼓勵并扶持失地農民自謀職業和自主創業，一方面要通過小額扶貧信貸、村組集體經濟出資擔保等行之有效的融資途徑，解決好失地農民自謀職業和自主創業資金不足的問題；另一方面要盡快制定并出臺鼓勵失地農民自主創業的優惠政策，在證照辦理、稅費減免等方面能夠與下崗職工享受同等待遇，甚至更為優越的政策扶持，幫助失地農民加強信息指導，降低市場風險，擴大經營收入，為他們提供更多的就業崗位，拓寬更多的就業門路。

（四）積極探索失地農民社會養老新機制，消除失地農民的后顧之憂

社會養老統籌主要包括城鎮職工養老統籌和農村養老統籌兩大類。根據省政府辦公廳《轉發省勞動和社會保障廳關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作實施意見的通知》（陜政辦發〔2007〕8號）文件規定，城鎮規劃區內的失地農民可納入城鎮職工養老保險參保范疇，如果執行這一政策，失地農民就要參照城鎮職工養老保險統籌標準和辦法繳費，即：加入農村養老保險。農村社會養老保險主要是參照同期銀行存款利率核算養老金的，繳費越多、年限越長，到期領取的養老金就越多，反之繳得越少，領取的養老金就越少，也就起不到養老的作用。通過查閱有關資料，參照外地做法，資金來源可采取政府從土地出讓金和收益金中補貼一點，村組從土地補償費和集體經濟分紅中拿出一點，失地農民自籌一點的辦法解決，這也基本符合社保部門和部分村組干部和失地農民的意愿。因此，建議現階段，失地農民養老統籌應以加入農村社會養老保險為主，參保金額應當控制在2萬元左右，資金來源可通過財政、集體、個人三方面按比例共同籌集解決。考慮到村組經濟承受能力，可分年齡段分步組織實施，先集中為40—59歲之間的失地農民辦理農村社會養老保險，年齡在40歲以下的可先通過外出務工或自謀職業維持生活，年齡達到40歲時再辦理養老保險。同時，鼓勵部分家庭經濟條件好或有正當經營門路、收入高的失地農民加入城鎮職工養老保險。對60歲以上，按政策規定無法加入養老統籌的人員，可通過享受低保、民政救濟渠道給予扶助或在村組集體分紅時予以重點照顧，以解決養老問題。其余不足40歲的人口，到40歲時可按此辦法入保。

（五）扶持壯大村組集體經濟實力，為失地農民生活保障提供經濟支撐

一是要制定并落實扶持村組集體經濟發展的優惠政策和措施，鼓勵城中村組集體經濟參與各縣重點項目的開發建設，并享受招商引資優惠政策，在土地項目報建、規費減免等方面給予一定照顧；二是要突出抓好現在村組集體企業改制改造。村組集體企業因規模小、機制靈活、市場應變能力強，與一些大企業、規模企業相比更容易擴產改造，更容易轉換經營機制，更容易迎合市場需求生產適銷對路的產品；三是要開源節流，強化監管，維護好失地農民既得利益。一方面要嚴格村組財務管理，特別是要加大對土地補償費管理使用情況的監管力度，確保不擠占、不挪用、不流失。另一方面要強化對企業破產拍賣土地競拍溢價15%失地農民安置補償費的征管，力求做到應收盡收，確保失地農民既得利益不受損害。同時要從征地補償費和村組集體企業經營利潤中按比例提取一定的失地農民生活保障基金，專賬管理，專戶儲蓄，流動積累，為今后進一步提高失地農民生活保障提供有力的經濟支撐。

總之，家事國事天下事，最大不過百姓事；關注民生，也就是關注了根本。要實現渭南市“十二五”末城市人口突破100萬人，財政收入實現100億元，農民人均純收入達到1萬元的奮斗目標，這主要依靠政府各級領導的正確引導和辛勤帶動，只有民富了，才能促進地方的發展；只有地方發展得越快、越好，才能帶動城中村的發展。二者是辯證的關系，互為生存，互為因果，互為促進，相互依賴，相輔相成，缺一不可。要客觀面對渭南經濟社會發展中的困難和問題，恰如其分地把失地農民的生活保障解決好，只有安撫好城市建設中出現的這些“新型市民”，才能保持社會的穩定和諧，只有為新型城中村的發展創造良好條件，才能促進渭南經濟社會的科學發展。

撰稿：門世功 閔改明