第三章 村務公開民主管理

1998年年初，省委、省政府決定在全省農村推行和建立村務公開民主管理制度。經過試點、全面推行、深化提高三個發展時期，村務公開民主管理已基本形成法制化、規范化、經常化的格局。

在1998年之前，陜西省部分縣（市、區）已經針對當地村干部在村務管理工作中暴露出的問題，進行了村務公開民主管理的嘗試。例如：西安市未央區從1989年開始，在全區農村建立了“兩匯報十公開一目標”制度，其中“十公開”的內容是財務賬目公開、分配方案公開、提留款項公開、干部工資公開、企業承包公開、工程招標公開、土地征租公開、宅基地劃撥公開、土地調整公開、計劃生育指標公開，并把“十公開”內容細化為532個具體項目。還結合村務公開，于1996年12月在全區農村建立了“村民代表議事會”，制定了“實施細則”，監督村務公開和民主決策的組織實施。延安市延長縣、咸陽市渭城區、銅川市郊區（今印臺區）、寶雞市渭濱區、扶風縣、安康地區寧陜縣等地，也分別于1995～1997年期間在農村建立了村務公開制度，有的是“十公開”，有的是“八公開”，還有的是“五公開”。公開的內容和形式雖然不盡相同，但都是當地農民最關心的熱點問題，都突出了財務公開這個重點。

據省紀委有關資料稱，陜西省提出在全省農村建立村務公開民主管理制度，正是通過調查研究，在總結上述縣（市、區）經驗和成效的基礎上，針對全省農村黨風廉政、村務管理方面存在的突出問題，適應農村工作的現實需要而提出的，是從密切黨群、干群關系角度抓起的。目的是通過實施村務公開民主管理，解決一些地方農村基層干部違法違紀案件增多，尤其是財務管理混亂，干部管理方式簡單粗暴等導致的農村干群關系緊張、對立情緒嚴重、集體上訪增多等問題，加強農村基層組織建設和黨風廉政建設，推動農村的穩定和發展，保證和促進全省改革開放和經濟建設的順利進行。

第一節 管理機構

一、成立陜西省推行村務公開工作領導小組

1998年2月中旬，省上成立了“陜西省推行村務公開工作領導小組”，由省委常委、常務副省長賈治邦任組長，石學友（省紀委副書記、監察廳廳長）、陳再生（省民政廳廳長）、何安聚（省委組織部副部長）任副組長，王鋒（省農業廳副廳長）、秦建唐（省民政廳黨組成員、省雙擁辦副主任）、紀相忠（省紀委黨風廉政建設室主任）等為成員。領導小組辦公室設在省民政廳，下設組織協調督查組和日常工作指導組。

各地（市）、縣（市、區）也相繼成立了領導小組及辦公室，負責村務公開民主管理初期的試點和推行工作。各級領導小組的組長一般由黨委或政府負責農村工作的副書記或副市（縣）長（副專員）擔任。

在村務公開民主管理試點和推行時期，陜西省對村務公開民主管理實行“黨委統一領導，政府部署實施，紀檢監察機關組織協調，民政部門具體牽頭負責，組織、農業部門參與配合”的組織領導體制。各成員單位及有關部門工作職責的要求是：紀檢監察部門從黨風廉政建設的角度，加強對村務公開民主管理中農村黨員和涉及干部違紀案件的查處，完善黨內民主監督制約機制；組織部門重點抓好村級黨支部和黨員干部思想建設和組織制度建設，強化基層黨員干部的黨性觀念和為人民服務的宗旨意識；農村基層組織整建辦公室從村級組織整建為主轉向以健全村級組織管理為主；民政部門從加強基層政權和群眾自治組織建設出發，做好村務公開民主管理的日常指導工作，為黨委、政府當好參謀助手；農業部門從發展農村集體經濟角度，幫助村級組織健全財務制度，加強村級財務審計和監督。其他有關部門如水電、農電、土地管理、計劃生育、鄉鎮企業等部門，按照各自職能積極做好配合工作。

二、成立陜西省村務公開工作協調小組

在陜西省村務公開由推行轉入深化提高時期后，根據開展村務公開民主管理工作的需要，省政府決定成立“陜西省村務公開工作協調小組”，并于2003年12月30日由省政府辦公廳以〔2003〕305號函件下發各市人民政府、省政府各工作部門、各直屬機構。

組成人員名單如下：

組長：張偉 副省長

副組長：陳有德 省紀委副書記、省監察廳廳長

何安聚 省委組織部副部長

張建功 省民政廳廳長

楊志剛 省政府辦公廳副主任

成員：王樹漢（省財政廳巡視員）李保存（省民政廳副廳長）

許勝利（省農業廳副廳長）

協調小組辦公室設在省民政廳，辦公室主任由李保存兼任。

2005年2月4日，省委、省政府下發通知（陜字〔2005〕10號），為加強對村務公開和民主管理工作的協調指導，根據中央有關精神，決定將陜西省村務公開協調小組更名為陜西省村務公開和民主管理工作協調小組，并進行必要調整。調整后的協調小組成員名單如下：

組長：楊永茂 省委副書記

副組長：張偉 副省長

何安聚 省委組織部副部長

張建功 省民政廳廳長

成員：祝作利（省委副秘書長）楊志剛（省政府副秘書長）

屈方方（省紀委副書記）楊尚勤（省委宣傳部副部長）

辛栓明（省委政研室副廳級干部）孫琳（省民政廳副廳長）

李書民（省司法廳副廳長）周彬縣（省財政廳副廳長）

馬明銀（省國土資源廳副廳長）許勝利（省農業廳副廳長）

鄭潔（省婦聯副主席）井劍萍（團省委副書記）

協調小組辦公室設在省民政廳，辦公室主任由孫琳兼任。

為進一步推動農村基層民主政治建設，強化對村務公開、民主管理工作的組織領導，省委、省政府決定調整省村務公開協調小組。并于2010年8月20日下發通知（陜字〔2010〕41號）。組成人員如下：

組長：趙正永 省委副書記、代省長

副組長：郭永平 省委常委、省紀委書記

姚引良 副省長

成員：朱倉民（省委副秘書長）劉曙陽（省政府辦公廳紀檢組長）

曹莉莉（女，省民政廳廳長）

鐘建能（省委組織部副部長，省委黨建辦、基層辦主任）

劉偉（省委宣傳部副部長）鄭夢熊（省委政策研究室副主任）

劉強（省發改委副主任）許強（省公安廳副廳長）

岳崇（省監察廳副廳長）孫琳（省民政廳副廳長）

劉俊昌（省司法廳副廳長）蘇新泉（省財政廳副廳長）

燕崇樓（省國土資源廳副廳長）王煥有（省農業廳副廳長）

吳相國（省計生委副主任）何永洪（省信訪局副局長）

協調小組辦公室設在省民政廳，辦公室主任由曹莉莉兼任，副主任由岳崇、孫琳兼任。

第二節 試點

一、安排部署

1998年3月17～19日，經省委、省政府同意，由省紀委、省委組織部、省民政廳、省農業廳聯合在西安市未央區召開“陜西省推行村務公開試點工作現場會”。會議確定，全省村務公開工作堅持“積極慎重，循序漸進”的原則，先試點再全面推行。試點工作從3月中旬開始，至9月中旬結束。分為三個階段：第一階段為安排部署階段。主要任務是組織干部群眾學習宣傳省委、省政府有關村務公開的政策，在調查研究的基礎上，制定符合當地實際、易于操作的實施方案。第二階段為組織實施階段。主要任務是按照實施方案的各項內容，逐項抓好落實，并對規定公開的內容如實、按期公開，試點村在試點期間至少公開1～2次。第三階段為檢查驗收階段。實行市、縣全面檢查、省上重點抽查的辦法，重點檢查：規定公開的內容是否公開；突出問題是否處理和糾正；規章制度是否建立；鞏固提高是否有新的措施。

會議期間，制定印發了《陜西省關于試點縣（區）推行村務公開的暫行辦法》，對村務公開的內容和形式作做了規定。其中，公開的內容共有9項：村級財務公開；農民負擔公開；宅基地審批公開；各業承包公開；水電費收繳公開；計劃生育指標公開；土地使用權、所有權轉移公開；扶貧資金和救災救濟款物發放公開；干部目標責任公開。在公開的形式方面，規定了“公開欄、民主議政會、農民負擔明白卡、書面告示”四種形式。其中，公開欄用于經常性的公開內容；民主議政會用于討論決定或需要說明的公開重要事項；農民負擔明白卡專用填寫農民負擔的內容；書面告示和有線廣播用于到戶到人的公開事項。在公開時間方面，規定經濟不發達的村可半年公開一次，經濟活動多的村應每月公開一次，時限長的事項應在事前、事中、事后分別公開。

省委常委、省紀委書記李煥政，省委常委、常務副省長賈治邦出席會議并作了講話，對搞好試點工作提出了要求。主要是：一是做好宣傳動員，向干部群眾宣傳推行村務公開的意義和公開的內容、形式和政策，使受教育面達到90%以上；二是以財務公開為中心，全面實行村務“九公開”，從加強群眾監督上入手，在“治本”上下功夫；三是規范運作程序，在內容上要從群眾最關心反映最強烈、與群眾利益密切相關、容易引發矛盾和滋生腐敗現象的問題入手，在公開前后都要廣泛聽取意見。在形式上要遵循實用、方便、節儉原則，在時間上要區分不同情況靈活確定；四是精心組織實施，及時解決公開過程中發現的問題，加強制度建設，開好村民代表議事會；五是加強領導，成立各級領導機構，調查研究，加強工作指導，總結、宣傳、推廣典型經驗，堅持標準，搞好檢查驗收。

1998年6月5日，省推行村務公開工作領導小組召開會議，總結試點前兩個月的工作進展情況，對下一步工作進行了研究安排。會議在肯定成績的基礎上，針對存在的工作進展不平衡、宣傳力度需加強、少數地方公開質量不高、工作經費不落實等問題，提出了六條加強措施和要求：一是在《陜西日報》《陜西農民報》開辟“村務公開民主管理”欄目，在省電視臺、省電臺用專題片、專題節目進行宣傳。二是邀請省人大內司委組織人大代表視察。三是以省上兩辦名義下發文件。四是對涉及的村級財務“村有鄉管”等問題，進行進一步研討。五是要求各級政府重視并幫助解決工作機構人員和經費。六是試點鄉鎮結合村務公開，開展政務公開。

二、組織實施

陜西省試點組織實施工作共分為三個層次開展：省、地市共同抓的重點試點縣（市、區）共10個，在所有村全面推行；地市抓的重點縣（市、區），在所有鄉鎮各選擇部分村開展試點；其他縣（市、區）各選擇一至兩個鄉鎮在部分村開展試點。截至1998年8月底，全省共有987個鄉鎮、1.17萬個村民委員會開展了村務公開試點，107個縣（市、區）全部啟動，分別占鄉鎮、村總數的48%和36%。省和地市確定的10個試點縣（市、區）中，西安市未央區、寶雞市渭濱區、咸陽市渭城區、銅川市郊區（今印臺區）、漢中市漢臺區、延安市延長縣、榆林地區榆林市、安康地區寧陜縣、商洛地區丹鳳縣等9個縣（市、區），全面完成了試點任務，通過了省上檢查驗收。同時，全省農村普遍加強了規章制度建設，共建立村民代表議事會組織2.45萬個，選舉村民代表43.8萬人，試點工作取得了基本成功。

在試點過程中，各地市從當地實際出發，精心組織實施，保證了試點任務的如期完成。

（一）西安市

1998年3月18～19日，召開了推行村務公開工作會議，成立了領導小組，確定除未央區全面實施外，其他區（縣）在三分之一的村開展試點工作。至4月下旬，已有12個區（縣）成立了領導機構，制定了試點方案，開展了工作。共有973個村建立了“公開欄”，有1312個村的廣播站定時報道村務公開情況。臨潼、戶縣、雁塔、藍田等區縣抽調170人深入村組開展工作。長安縣對試點村實行鄉鎮包村組、部門包鄉鎮、縣領導包片落實工作責任。周至縣在終南、啞柏兩鎮設立了指導站。

（二）寶雞市

1998年3月27日，召開了市委常委會議，討論通過了試點方案，成立了市推行村務公開工作領導小組，從成員單位抽調7人集中辦公。3月31日，召開了試點工作會議，工作安排是：在金臺、渭濱兩個區的所有村，扶風、眉縣各20%的村，其他縣各選擇一個鄉鎮進行試點，共確定試點鄉鎮142個，448個村，涉及農村人口59.7萬人。要求做到“十公開、五規范”，公開內容在省上“九公開”基礎上，增加“村級經濟發展計劃、興辦公益事業項目公開”；“五規范”為：公開程序、內容、時間、陣地、監督管理規范。對試點工作提出了“四個到位”“四個結合”等要求。渭濱區選派221名干部包村指導工作，對79個村按川道、塬區、后山三個不同區域的村情特點進行分類指導，實行公開內容表格化、公開欄統一化、規章制度上墻化。

（三）咸陽市

安排20天集中開展宣傳教育和動員，制定了實施意見，抽調450名干部深入村組指導工作，推廣了渭城區的試點經驗。注重抓好制度建設，建立了村民代表議事會、村民監督小組和監督員、民主理財、村規民約等制度。有43個鄉鎮、379個村按期完成了試點任務，占鄉鎮總數的18.8%和村總數的9.9%。

（四）銅川市

1998年3月27日成立了推行村務公開領導小組，制訂了實施方案，確定郊區（現為印臺區）為試點區，全面推行，在城區（今王益區）三個鄉鎮全面推行，在宜君、耀縣各抓一個鄉鎮試點。郊區金鎖關鎮在試點中，重點抓了制度建設，建立了公開辦事、財務管理、民主理財、民主議事、政務公開等制度。

（五）延安市

1998年3月22日召開會議安排部署，成立了領導小組，實行領導小組成員聯系指導縣（區）工作制度，確定在全市所有縣（區）全面推行村務公開（共13個縣區）。省、市重點縣——延長縣，從清財上入手，在機制上規范，共抽調392名干部，組成93個工作組，對全縣288個村1992年以來的村級財務進行了清查，查出違規違紀資金69.68萬元，追回62.8萬元。在健全機制上，建立了“十公開”“五有”“兩會”“五統一”“兩監督”等機制，共設立公開欄763個，組建村民議事會、監督會各763個，處理各類遺留問題2433件，初步實現了村務公開的規范化、制度化。

（六）安康地區

1998年3月18日在寧陜縣召開現場會議，成立了領導小組，除寧陜縣為省、地重點抓的試點縣外，其余縣（區）各選一個鄉鎮進行試點，共確定103個村為首批試點村。地區還制定了“百分制”考核辦法，考核內容共涉及八個指標。寧陜縣抽掉300多名機關干部向全縣20多個鄉鎮和144個村分別派了工作隊和工作組；舉辦培訓班41期，培訓縣、鄉干部379人，在各村召開各類會議896次；以清財為突破口，清理各類違規資金78.5萬元，收回65.1萬元；設置公開欄165處，發布公開告示374份，發放明白卡1.91萬份；制定和修訂了七項民主管理制度，涉及村級“四個民主”的各項內容。

漢中、榆林、商洛、渭南四個地市和楊陵區在組織實施中，也做了大量有成效的工作。

第三節 全面推行

一、安排部署

陜西省全面推行村務公開民主管理，從1998年9月中旬開始，延續到2002年4月中旬在興平市召開的“陜西省村務公開工作會議”止。其任務主要有三項：一是在全省3萬多個村全面建立村務公開制度；二是加強村務公開和民主管理的法規制度建設；三是推進村務公開與政務公開的結合和銜接。在此期間，分別于1998年9月、1999年5月和2002年4月召開了三次村務公開民主管理工作會議，對各階段工作進行安排部署。

（一）1998年9月15日，省委、省政府召開“陜西省推行村務公開民主管理工作電視電話會議”，各級共1200多人分別在西安主會場和各地分會場參加了會議。省委常委、省紀委書記李煥政，省委常委、常務副省長賈治邦出席會議并講話。會議對集中推行村務公開階段的工作進行了安排，確定從9月中旬至1999年1月底前的工作目標是：在全省所有的村民委員會全部實行村務公開、民主管理，鄉鎮政府實行政務公開、規范管理。基本任務是：一是村務公開在“九公開”的基礎上，以財務公開為重點，實現公開內容、程序、形式、時間的規范化；二是在全面推行村務公開時，積極推進鄉鎮政務公開，公開的內容與村務公開內容相吻合，時間上同步進行；三是以村民代表議事會為主要形式，拓寬村民參與村務管理的渠道，建立起有效的民主管理和決策、監督機制；四是加強規章制度建設，制定和完善民主議事內容和程序，逐步建立村民自治章程，推進村民自治工作。總體工作安排是：9月中旬到10月上旬為宣傳、動員、準備工作階段；10月中旬至12月中旬為組織實施、抓好落實階段；12月下旬至1999年1月為檢查驗收、鞏固成果階段。

（二）1999年5月5～6日，在寶雞市召開了“陜西省村務公開民主管理工作現場會議”。對前期集中推行村務公開工作進行了總結，推廣了寶雞、西安等地的經驗，對進一步做好全面推行村務公開民主管理工作和第四次村民委員會換屆選舉工作進行了安排部署，第一次把村務公開納入換屆選舉前的一項準備工作內容。省委副書記、常務副省長賈治邦，副省長張偉等出席會議并講話。至會議召開時，陜西省已有95%的村和72%的鄉鎮實行了公開制度，大部分村建立了村民自治章程和規章制度。會議提出在全面推行村務政務公開民主管理工作中，要抓好五個關鍵環節，提高推行工作的整體水平：一抓質量，在完全按照公開內容公開，防止流于形式、敷衍了事的同時，健全監督制約機制，提高整體工作水平；二抓協調，繼續推進村務公開向政務公開延伸，向建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督“四個民主”機制延伸；三抓重點，公開內容涵蓋到農民切身利益和普遍關心的問題，并做到項目具體、時間及時、內容真實、注重實效；四抓制度，促進村務公開長期堅持；五抓監督，促進各項任務落實。

（三）2002年4月18～19日，在興平市召開了“陜西省村務公開工作會議”。會議的主題是對全面推行時期的村務公開民主管理進行總結，對下一步工作進行安排部署，為第五次村民委員會換屆選舉做好準備工作。副省長張偉、省委組織部副部長何安聚、省民政廳廳長陳再生、省監察廳副廳長龔漢江、省農業廳副廳長王鋒出席會議并講話。會議還推廣了興平市及寶雞、閻良、南鄭等市、縣（市、區）的經驗。

1．總結全面推行時期村務公開工作。至會議召開時，全省有98%的村建立了村務公開制度，大多數鄉鎮及部分縣（市、區）建立了政務公開制度，90%以上的村建立了村民代表會議制度，選舉村民代表73萬多人。從全面推行工作開展以來陜西省先后推廣了10多個地市、縣（市、區）和部分鄉鎮、村的工作經驗，推動了整體工作發展。主要經驗是：一是發展農村基層民主，全面推進村務公開民主管理工作，建立村民自治制度，必須切實加強黨的領導；二是必須尊重農民的民主權利和創造精神，集中群眾智慧，把農民在實踐中創造的“一會兩組”“四級聯動”“一事一議”“全、真、實、細”等經驗加以完善，向面上推廣；三是必須突出工作重點，重視解決村務管理中的熱點、難點問題；四是必須堅持與時俱進、不斷創新，豐富村務公開民主管理的內容和形式。據省民政廳對寶雞、咸陽、渭南、安康等地的調查和評估，村務公開民主管理搞得好的村約占總數的30%以上，基本規范的村占村總數的60%以上，雖也實行了村務公開和民主管理，但工作一般化的村約占村總數的5%～10%。群眾對村務公開民主管理的滿意率達到80%以上。根據省監察廳統計，2001年全省涉及農村黨員干部違紀問題的信訪件，較1997年（村務公開前）占信訪總數的75%下降了20%，接待群眾集體上訪反映村干部問題下降了12%，減少農民不合理收費1480多萬元。根據省農業廳提供的資料，咸陽市秦都區渭濱鎮實行村務公開民主管理后，非生產性開支下降了60多萬元；村級債務由1997年前的437萬元下降到387萬元，有8個村的債務全部化解；公共積累達80多萬元；農民人均收入比上年增加130元。

2．對下一步工作提出要求。會議對下一步工作提出了五項要求：一是加強學習，搞好培訓，進一步提高各級干部對村務公開民主管理的思想認識；二是強化管理，規范運作，使村務公開切實做到“全公開、真公開、常公開”；三是認真聽取群眾意見，在解決實際問題下功夫；四是完善“一會兩組”（村民代表會議、民主理財小組、民主監督小組）制度，積極推進民主決策；五是與農村其他工作結合，擴大村務公開民主管理成效。

二、建章立制

（一）下發“兩辦”文件，出臺“暫行辦法”

1998年9月12日，省委辦公廳、省政府辦公廳下發《關于在全省農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》（陜辦發〔1998〕22號），隨文出臺《陜西省村務公開民主管理暫行辦法》。這是推行村務公開后陜西省首次出臺的黨委、政府文件和規章。文件對村務公開內容、形式、目的及民主管理的內容和要求，做了政策性規定，特別對以村民代表會議為主要形式，拓寬村民參與村務管理渠道，對村級事務實行民主管理和民主監督等提出了具體要求。“暫行辦法”共分“總則、組織領導、村務公開的內容、時間和程序、村務公開的形式、村務公開的管理與監督、相關責任”等共六章二十八條，對村務公開民主管理進行了全面規范。

（二）出臺“兩個辦法”

1999年9月8日省人大常委會頒布《陜西省實施中華人民共和國村民委員會組織法辦法》和《陜西省村民委員會選舉辦法》，明確規定村民委員會、村民小組對“財務收支，農民承擔的各種稅、費和勞務，宅基地分配，水電費收繳，計劃生育指標安排，征用土地各項補償費收支，土地、集體企業和財產的承包、租賃及收益，公共基建項目的投資方案和資金使用，救災救濟款物、扶貧資金和捐贈財物的發放使用，年度工作目標執行情況和有關人員的補貼，涉及村民利益、村民普遍關心的其他事項”等進行公開；對村民會議、村民代表會議的組成和職權等做了規定。這是陜西省首次在地方性法規中對村務公開和民主管理做出的規定。

（三）健全規章制度

陜西省把指導基層制定、完善、健全村務公開民主管理制度，作為全面推行時期的一項基礎性工作。各村普遍制定的規章制度主要有：村務公開制度、村民代表會議制度、民主理財制度、民主監督制度、村民委員會向村民會議報告工作制度、民主評議村干部制度、村民自治章程、村規民約等。各縣（市、區）普遍制定了指導各村建立規章制度的規定。眉縣最早在全省建立了縣、鄉、村、組“上下延伸、四級聯動”的政務村務公開制度，被省民政廳在全省推廣后，對政務公開的普及起了重要推動作用。其他縣（市、區）還結合本地實際，制定了一些各具特色的規章制度，如：興平市制定的《重大事項民主決策和公開辦理制度》，閻良區建立的《村兩委會聯席會議制度》等，都推動了全面推行工作的順利進行。

三、精心實施

據省民政廳提供的有關資料稱，各地在組織實施中，普遍進行了深入動員和安排部署，加大了指導和檢查力度，推動村務公開與政務公開結合，加強了制度建設，全面推行工作進展順利。西安市重點采取三條措施促進工作落實：一是抓規范管理，全市實行統一的公開項目，公開程序，公開時間，公開形式，促進“全公開”；二是抓工作重點和關鍵環節，突出財務公開，健全“一會兩組”，實行全程監督，促進“真公開”；三是抓制度建設，做到工作有序，辦事有據，促進“常公開”。寶雞市在2009個村共推選村民代表6.69萬人，堅持每季度召開一次會議，僅2001年就召開9600多次，強化了村務公開的監督。全市還從2001年起在12個縣（區）開展了創建村務公開示范鄉鎮、示范村活動，共確定了126個示范鄉、村。渭南市全面推行工作開始后，制定了切實可行的實施方案，僅兩個月時間就有60%以上的村實行了村務公開。興平市將246個村按村情劃分為三類，把工作著力點放在二、三類村上，對96個三類村逐一制定推動工作的具體措施，建立各級領導干部包抓責任到人，促進了村務公開均衡發展。南鄭縣采取“三到位、四統一、五結合”的辦法，促進工作落實，即：組織領導到位，管理監督到位，查糾到位；公開內容統一，公開程序統一，公開時間統一，公開形式統一；與群眾切身利益結合、與貫徹農村各項政策結合、與基層組織建設結合、與解決老大難問題結合、與精神文明建設結合，全縣30個鄉鎮、196個派出站所、25個縣直機關及501個村、17個居民委員會全部實行了村務公開、政務公開。藍田縣采取“百名干部查百村，不打招呼訪千戶”的辦法，提高了督查效果。咸陽市秦都區實行“村務公開匯報備案制度”，由村民委員會定期向村黨支部、村民代表會議匯報村務公開情況。西安市臨潼區結合村務公開，在28個街道、鄉鎮和19個區政府工作部門，全面建立政務公開制度，實行兩者在組織領導、公開內容、工作步驟上銜接，相互促進。丹鳳縣在全面推行工作初期共召開縣、鄉兩級干部會議193場次，村組會議2489場次，舉辦廣播電視講座150次，刷寫宣傳標語5062條，印刷各種材料1.27萬份，受教育群眾24萬多人。西安市雁塔區在建立村務公開欄時，對面積和標準提出了嚴格要求，配備了意見箱，有60%以上公開欄使用鋁合金和不銹鋼制作。三原縣在各鄉鎮農經站建立了村務公開檔案室，各村的公開資料由鄉鎮統一管理。這些經驗和做法被省民政廳推廣。

第四節 深化提高

從2002年4月在興平市召開“陜西省村務公開工作會議”之后，陜西省村務公開由推行轉入加強管理。這一時期的工作目標和任務主要是深化提高，實現村務公開民主管理與村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制進一步融合，促進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的法制化、制度化、規范化，全面加強村民委員會建設，推動農村基層民主政治建設。

據省民政廳2008年3月12日在《我省村務公開和民主管理工作情況》資料中的分析和評估，全省2.75萬個村（村的數量經過了多次調整），村務公開民主管理普及率達到99%以上。其中，制度比較健全、堅持經常公開、公開內容規范的村，占村總數的60%以上，其他村公開的規范程度也有大幅提升；實行組務公開的占村民小組總數的80%以上；多數鄉鎮實行了政務公開。全省已構建了以法律法規為主體，以規章制度為重點的村務公開和民主管理體系，促進和帶動了村民自治工作的落實。在這一時期，重點抓了三項工作：一是加強了政策法規制度體系建設；二是開展了村務公開民主管理示范活動；三是進行了難點村治理。

一、政策法規制度體系

2003年5月2日，省委辦公廳、省政府辦公廳下發《關于在全省農村進一步完善村務公開和民主管理制度的通知》;2003年6月3日，省民政廳發布《陜西省村民代表會議暫行規則》;2006年11月6日，省政府頒布《陜西省村務公開民主管理辦法》；2009年2月10日，省委辦公廳、省政府辦公廳下發《關于全面推進和深化村民監督委員會工作的意見》。同時，結合第五次至第七次村民委員會換屆選舉，分別于2002年4月、2003年2月、2005年3月召開了三次村務公開民主管理工作會議。在此期間，各市、縣（市、區）都相應出臺了一系列指導性文件及規范性制度和規定。加上2002年以前出臺的各種政策性規定、地方法規、各類制度，共同構成了較為完整的村務公開和民主管理的政策法規制度體系，為村務公開和民主管理工作的深化提高提供了支撐和保障。這一體系的基本內容和要素是：

（一）組織架構

建立以村級黨組織為領導核心，村民會議和村民代表會議為決策機構，村民委員會為執行機構，村民監督委員會為監督機構的村級組織架構。堅持黨對村務公開民主管理和村民自治的領導，支持和保障農民對村級事務的知情權、決策權、參與權、監督權。

（二）村務公開

在公開內容上，將原“九公開”拓展為14項公開內容。包括：財務收支；農民承擔的各項勞務及費用；宅基地分配；水電費收繳；計劃生育指標安排；征收、征用土地各項補償費收支；土地、集體企業和財產的承包、租賃及收益；公共基建項目的投資方案和資金使用；重點項目的環境保護；救災救濟款物、扶貧資金、國家補貼農民資金和捐贈財物的發放使用；扶持農業開發和資助村集體資金的發放使用；村集體債權債務；年度工作目標執行情況和有關人員誤工補貼；村民要求公開的其他事項。繼續突出財務公開，加強對經濟社會發展和公共事業項目的公開。

（三）民主決策

以村民代表會議為主體，完善民主決策。決策事項包括：村級發展規劃；村民委員會成員任期目標和崗位責任；集體土地轉讓和租賃；經濟項目的立項、承包方案；財務預決算、集體舉債、集體資產處置；村民委員會成員及有關人員報酬和誤工補貼；公益事業建設等。對需要村民投工、出資及大額集體資金使用、重大建設項目立項和實施方案、村鎮建設規劃和經濟社會發展規劃等重大事項，村民代表會議討論決定時實行“一事一議”。

（四）民主管理

以建立制度為重點，完善民主管理。著重建立村民自治章程、公共事務管理、村級聯席會議等制度，完善村民會議、村民代表會議、財務民主管理、民主評議村干部、村干部離任審計等制度。在加強村級財務民主管理方面，嚴格報銷手續，由經辦人持有效票據、注明用途、簽名蓋章并經民主理財小組審核，村負責人審批后財會人員才能報銷記賬。

（五）民主監督

以村民監督委員會為平臺，完善民主監督。2008年以前，村民對村級事務的民主監督主要通過村民會議、村民代表會議及村務公開監督小組、民主理財小組實施。從2009年開始，陜西省先后在2.7萬個村建立了村民監督委員會，占村總數的98.8%，成為村民民主監督的主體實施機構。村民監督委員會具有六項監督職責：監督國家“三農”政策執行和落實情況；監督村民會議、村民代表會議決議、決定事項貫徹落實情況；監督村務公開和民主管理制度執行情況；監督村民委員會及其成員、村民小組組長履行職責情況；監督村干部廉潔情況；其他需要監督的事項。

二、村務公開民主管理示范

2006年4月，陜西省村務公開和民主管理工作協調小組決定，為全面深化提高村務公開和民主管理工作，在全省范圍內開展“村務公開民主管理示范單位”創建活動，并下發《關于在全省開展“村務公開民主管理示范單位”創建活動的意見》。文件規定，用10年左右的時間，使大多數縣、鄉、村達到示范單位要求。截至2010年年底，時間已經過半，示范活動取得了階段性成果。

（一）示范標準和工作要求

1．示范標準。共設置六條標準：一是村級組織健全，各類班子成員依照法規及有關規定民主選舉產生，機構健全，關系協調，有帶領群眾致富能力，廉潔勤政，接受村民監督，工作有力。二是村務公開全面真實，設有規范的公開欄，能按規定的時間和程序公開，公開內容根據農村改革發展形勢和農民要求及時豐富和拓展。三是民主決策科學規范，村民會議和村民代表會議制度完善，重大事項按規定程序民主決策，決策事項得到有效實施。四是民主管理扎實有序，有規范的民主管理制度，干部群眾自覺遵守，實施效果好。五是民主監督切實有效，財務審計、民主評議、激勵約束等制度得到有效實施，對審計和群眾反映強烈問題、評議不合格村干部有查處結果。六是社會和諧群眾滿意，各項政策得到有效落實，經濟持續發展，村民生活水平不斷提高，公益事業發展良好，黨群干群關系融洽，社會和諧穩定，群眾對村務公開民主管理滿意率達80%以上。

2．工作要求。主要包括示范活動實現點面結合，講求實效，縣、鄉、村、組四級聯動示范縣（市、區）轄區內70%以上鄉鎮達到示范鄉鎮標準，示范鄉鎮轄區內80%以上村達到示范村標準，其余鄉鎮和村沒有違反村務公開民主管理法規問題；省級重點抓好示范縣（市、區），設區市重點抓好示范鄉鎮，縣、鄉重點抓好示范村；堅持標準，嚴格要求，動態管理，建立激勵機制和考核體系，培育一批創建示范單位典型。

（二）示范單位創建

2006年2月，全國村務公開協調小組授予西安市雁塔區“全國村務公開民主管理示范區”稱號；2009年2月，全國村務公開協調小組又授予西安市雁塔區、高陵縣，寶雞市鳳縣，延安市安塞縣，安康市旬陽縣等5個縣（區）“全國村務公開民主管理示范縣（區）”稱號。2009年至2011年，陜西省和有關市又重點抓了西安市周至縣，寶雞市眉縣、千陽縣、岐山縣，銅川市印臺區，漢中市略陽縣、西鄉縣，商洛市商州區、丹鳳縣等縣（區）的示范創建活動，推動全省示范創建活動蓬勃開展。5個“全國示范縣區”創建情況如下：1．雁塔區：按照“監督組織網絡化、公開內容具體化、公開形式標準化、公開程序規范化、管理考核目標化、公開結果群眾滿意化”的“六化”要求，從四個方面開展示范單位創建活動：一是建立各級簽訂責任書制度、每年兩次檢查制度、“一會兩組”制度、村記賬員培訓制度、獎懲制度，落實各級工作責任；二是推行“村財街管”和財務支出村支書、村主任“雙簽制”，強化財務管理；三是制定農村財務分配制度、農村干部管理制度、農村財務管理制度，開展“變上訪為下訪”“知民心、順民意、促發展”等活動，解決熱點難點問題；四是打擊農村黑惡勢力，創造良好社會環境。

2．安塞縣：全縣211個村和1018個村民小組的公開率分別達到100%和98%，堅持每月25～26日為財務清理日，并于每月28日公布。發放“征求意見表”，征集村民關心的熱點難點問題，僅2008年就發放8萬余份，召開村級各類班子“民主生活會”450次，解決村民提出的問題。成立縣、鄉督查小組，對示范創建活動檢查和督促。

3．旬陽縣：堅持在健全機制、規范管理上下功夫，在完善提高、務求實效上做文章，在創新提高、深入持久上促發展。全縣318個村全部建立了以“一會兩組”為核心的民主自治組織和由鄉人大評議村干部制度。突出財務公開重點，實行“村賬鄉管”，半年一清理，全年一總清，定期公開。完善“一事一議”，將公益性建設項目、土地使用權轉移、承包經營、開發性建設項目等列入“一事一議”內容。

4．鳳縣：圍繞“抓基層、打基礎，抓規范、求質量，抓落實、見成效”的思路，建立了完善的村務公開民主管理組織體系。村務公開實現了四個延伸：公開欄設置向村民小組和村民集聚區延伸；公開內容由側重財務公開向辦理公共事務公開延伸；由公開辦事結果向公開辦事標準（決策）、過程延伸；由一般性村務公開向熱點難點問題處理公開延伸。堅持制度約束與民主監督結合，建立“村財鄉管縣監督”等12項民主管理制度，在100個村建立了村務公開檔案，規范化建設取得重要進展。

5．高陵縣：在規定動作上做到“四個統一”：工作制度統一，統一制定了村級民主管理的七項制度；硬件設施統一，做到“六欄、四有、五上墻”；公開時間統一，建立了“三務”公開日，每月8～10日為定期公開時間，12日為“質詢解答日”，每半年評議村干部一次；檢查標準統一，做到“四查四看”。在自選動作上不斷創新：一是實行點題公開，由群眾點題決定公開事項；二是細化內容，對八項公開內容做到“八看八有”，看是否符合實際和政策，有無欺上瞞下和虛報浮夸；看是否賬目清楚，手續完整，有無違法違紀；看是否實行了“一事一議”，有利于減輕農民負擔；看承包經營是否征求村民意見，有無“以權謀私”；看計劃生育指標發放對象是否合理，有無弄虛作假；看國家下撥到人的補助款項是否兌現到人，有無虛報冒領；看村民宅基地建房是否合理合法，有無亂批亂建；看多數群眾意見是否采納，工作有無改進。三是創建“公開快報”，免費發放到戶，內容涵蓋財務收支、農業知識、安全生產、健康衛生等多個方面。

（三）推動面上工作

通過開展村務公開民主管理示范單位創建活動，推動了面上工作的均衡發展，標志著陜西省村務公開民主管理工作進入了新的發展階段，深化提高成果得到進一步顯現。2010年7月27日，陜西省召開“村務公開民主管理民主監督工作座談會”，推廣交流了西安市雁塔區、華陰市、柞水縣、榆林市榆陽區、平利縣、旬陽縣、隴縣、延安市寶塔區、西鄉縣、銅川市王益區、澄城縣、高陵縣、岐山縣、富平縣等14個縣（區）的經驗和做法。隨后，又推廣了戶縣的經驗和做法。這些縣（區）的經驗和做法盡管各不相同，但共同特點是：適應新時期村務公開民主管理發展階段的要求，在完善村務公開和民主管理各項制度的基礎上，把深化提高、推動工作發展的著力點和突破口放在相對薄弱的民主監督上，代表了陜西省村務公開民主管理發展的新趨勢。

三、“難點村”治理

（一）工作安排

2009年7月14日，省紀委、省民政廳等11個部門聯合下發文件，對村務公開和民主管理“難點村”治理工作進行了安排部署。治理工作共分五個階段實施：完善機構、調查研究、開展試點、集中治理、整改完善。前三個階段主要在2009年內實施，集中治理在2010年實施，整改完善在2011年實施。治理工作的目標是：通過三年的努力，使現有“難點村”面貌發生根本性轉變，村級組織建設得到進一步加強，村務公開和民主管理水平邁上一個新臺階。基本任務是：加強村級組織建設，解決村級組織軟弱渙散、村干部能力不強問題；完善村務公開和民主管理制度，解決村務不公開、管理不民主問題；加強黨風廉政建設，解決群眾反映強烈的突出問題；幫助發展經濟和社會事業，解決經濟社會發展長期落后問題；強化社會管理，消除可能引發社會不穩定的因素。

（二）組織領導

省委、省政府站在“推動科學發展、富裕三秦百姓、建設西部強省”的高度，把難點村治理工作作為一項系統工程和懲治預防腐敗體系建設的重要組成部分，納入各級年度目標責任考核。省委書記趙樂際提出，工作再忙抓治理的勁頭不松；困難再多，抓治理的決心不變；經費再緊，抓治理的投入不減。配合治理工作，及時調整了省村務公開協調小組，由省委副書記、代省長趙正永任組長，省委常委、省紀委書記郭永平和副省長姚引良任副組長，制訂方案、動員部署、落實責任、強化措施、開展工作。

（三）治理成效

經調查摸底，陜西省共排查出“難點村”314個，“薄弱村”2900多個，約占村總數的12%。“難點村”普遍表現為：村級組織軟弱渙散，缺乏凝聚力，帶動能力不強；經濟發展滯后，農民致富路窄，集體經濟薄弱；村務管理混亂，矛盾糾紛突出，干群關系緊張。“薄弱村”問題雖沒有“難點村”突出，但不解決就有可能滑向“難點村”。經過治理，到2010年11月，已有156個“難點村”治理達標，91個村取得階段性成效，67個村治理正在進行中。絕大多數“薄弱村”面貌發生了明顯轉變。

2010年11月9日，全國深化村務公開和民主管理“難點村”治理工作會議在陜西省西安市召開。中共中央書記處書記、中紀委副書記何勇在講話中肯定了陜西省治理工作，他說，“陜西省難點村治理工作，領導有力，措施得當，成效明顯”，贊揚陜西省在治理工作中，堅持創新制度，規范管理，在全省范圍內推廣建立村民監督委員會，構建了“難點村”治理工作長效機制。

（四）治理措施

1．推廣村民監督委員會，建立治理長效機制。2006年9月，澄城縣楊家隴村建立了陜西省第一個村民監督委員會。經過推廣，陜西省已普遍在村一級建立了村民監督委員會，通過列席村“兩委”會議，參與村務決策、實施全過程，監督村民委員會工作等形式，著重解決“難點村”村務不公開、管理不民主、干部不廉潔三大難題。據統計，各地村民監督委員會共列席村“兩委”會議10.61萬次，審核村務公開事項8.28萬項，督促公開1.45萬項，監督重大事項4.46萬項，糾正5529次；提出建議6.42萬條，有4.77萬條被采納；組織召開評議村干部會議2.5萬次，評議村干部5.22萬人次，協助有關部門對5.38萬名村干部進行離任審計；根據村民監督委員會提供的線索，有1118名村干部受到警示訓誡，553人受黨紀政紀處分，46人受司法處理。

2．抓班子建設，夯實治理工作基礎。通過村黨組織和第七次村民委員會換屆選舉，一批“難點村”“薄弱村”的“兩委會”班子得到加強。結合學習實踐科學發展觀，開展“升級晉檔”活動，全省一、二類村級黨組織由211個增加到1048個，四類則由1.68萬個減少到7332個。在1745個鄉鎮（街辦）建立了民政工作站，落實行政事業編制5791人，強化了指導治理工作的基礎。

3．抓產業升級，促進農民增收。采取“省抓示范縣、市抓示范鄉、縣抓示范村、帶動貧困村”的方式，實施“一村一品”興農富民工程。示范村達到2168個，從業農戶112萬戶，從業人員235萬人。促進了300多個“難點村”“薄弱村”后進面貌的轉變，農民人均純收入高于全省平均水平12.3%。

4．抓幫扶項目，破解貧困難題。已有2620個企業與3000個村結對，投入4320萬元，通過帶信息、帶項目、帶市場、帶技術等途徑，幫助包括“難點村”“薄弱村”在內的貧困村脫貧。省級財政每年安排5000萬元，市縣配套1.2億元，對30萬農村教師、醫生、農技員等七類人員培訓。僅2009年，陜西省完成農民工技能培訓120萬人次，帶動629萬勞動力實現了就業轉移。

5．抓社區建設，提升服務水平。陜西省從2008年起，把加強農村社區建設列入“民生八大工程”建設項目，計劃五年投資27.6億元，在45%的村建成農村社區服務中心。截至2010年年底，已直接用于“難點村”的建設資金4260萬元，建成社區服務中心162個。